§ 38 – formkrav og kunngjøring 0

Paragrafkommentar

Kommentar til § 38 - formkrav og kunngjøring

§ 38 – Paragrafnivåkommentar: Forskriftsbegrepet som inngangsvilkår

Oversikt

§ 38 oppstiller formkrav og regler om kunngjøring for forskrifter. Bestemmelsen forutsetter at det aktuelle vedtaket faktisk er en «forskrift» i forvaltningslovens forstand, jf. definisjonen i fvl. § 2 første ledd bokstav a og c. Formkravene i bokstav a–d, kunngjøringsplikten og unntakene i annet til fjerde ledd gjelder bare normgivning som faller innenfor dette begrepet. Avgrensningen mot tekster som ikke er forskrifter – merknader, veiledninger, rundskriv, tolkningsuttalelser og interne instrukser – er derfor et grunnleggende inngangsspørsmål for hele paragrafen.

Den nedre grensen for forskriftsbegrepet – SOM-2008-1226

Avgrensningsspørsmålet er belyst i Sivilombudets uttalelse i sak 2008/1226. Saken gjaldt om en endring i en merknad til kjøretøyforskriften måtte behandles som en egen forskrift, slik at saksbehandlingsreglene i forvaltningsloven kapittel VII – herunder formkravene og kunngjøringsreglene i § 38 – kom til anvendelse. Ombudet la til grunn at merknadsendringen bare hadde oppklarende funksjon og ikke selv var «bestemmende» for private rettigheter eller plikter etter fvl. § 2 første ledd bokstav a. Endringen ble derfor ikke ansett som en forskrift.

Uttalelsens tolkningsverdi for § 38 ligger i at den markerer den nedre grensen for forskriftsbegrepet. Det avgjørende er ikke dokumentets overskrift, betegnelse eller plassering i tilknytning til en eksisterende forskrift, men om innholdet har selvstendig normerende virkning. Dersom teksten bare uttrykker hvordan forvaltningen mener gjeldende rett skal forstås – uten å fastsette nye eller endrede generelle regler som er bestemmende for rettigheter eller plikter – foreligger det ikke en forskrift, og § 38 utløses ikke.

Motsatt vil § 38 komme til anvendelse dersom teksten, uansett betegnelse, reelt sett fastsetter generelle normer som er bestemmende for private eller offentlige rettssubjekters rettigheter eller plikter. Forvaltningen kan altså ikke omgå formkravene i § 38 ved å plassere materielt normerende innhold i en merknad, et rundskriv eller en veiledning i stedet for i selve forskriftsteksten.

Begrensninger i kilden

SOM-2008-1226 er en ombudsuttalelse og ikke en rettslig bindende avgjørelse. Den gir heller ikke noen fullstendig definisjon av forskriftsbegrepet, men belyser ett avgrenset tilfelle der en merknad ble ansett som ikke-normerende. Vurderingen er konkret og må forankres i lovens definisjoner i § 2 og i innholdet av den aktuelle reguleringen. Som paragrafnivåkilde er uttalelsen likevel treffende, fordi den gjelder selve forutsetningen for at § 38 i det hele tatt får anvendelse.

Praktiske vurderingstema

Før man går inn i de enkelte formkravene i bokstav a–d og unntakene i annet og tredje ledd, må det avklares:

• Er det truffet et generelt normvedtak? Har organet fastsatt nye eller endrede regler som er bestemmende for rettigheter eller plikter, eller er det bare gitt en tolkningsuttalelse, oppklarende merknad eller intern instruks?
• Har teksten selvstendig normerende virkning? Særlig ved endringer i merknader, veiledninger, rundskriv eller publiserte «presiseringer» må det vurderes om tiltaket materielt sett endrer rettstilstanden. Gjør det det, er det en forskrift uavhengig av betegnelsen.
• Er definisjonsvilkårene i § 2 oppfylt? Vurderingen må forankres i fvl. § 2 første ledd bokstav a (vedtak) og c (forskrift). Bare der disse vilkårene er oppfylt, utløses kravene i § 38.

«En forskrift skal» – anvendelsesområdet for formkravene i § 38

Innledning

Innledningsordene «En forskrift skal» avgrenser bestemmelsens saklige virkeområde: Formkravene i § 38 bokstav a–d – hjemmelshenvisning, angivelse av vedtaksorgan, kunngjøring i Norsk Lovtidend og betegnelse som forskrift – kommer bare til anvendelse når det foreligger en «forskrift» i forvaltningslovens forstand. Uttrykket må leses i sammenheng med legaldefinisjonen i fvl. § 2 første ledd bokstav a og c, som krever at vedtaket er et «enkeltvedtak» eller en «forskrift». En forskrift er etter § 2 første ledd bokstav c et vedtak som gjelder rettigheter eller plikter til et ubestemt antall eller en ubestemt krets av personer. Det sentrale vilkåret er at teksten er «bestemmende» for private rettigheter eller plikter. Dokumenter som mangler slikt selvstendig normerende innhold, faller utenfor forskriftsbegrepet og utløser ikke formkravene i § 38.

Den nedre grensen – SOM-2008-1226

Sivilombudets uttalelse i sak 2008/1226 konkretiserer den nedre grensen for forskriftsbegrepet i tilknytning til kapittel VII. Saken gjaldt om en endring i en merknad til kjøretøyforskriften måtte behandles som en egen forskrift, slik at saksbehandlingsreglene i forvaltningsloven kapittel VII – herunder formkravene i § 38 – kom til anvendelse. Ombudet la til grunn at merknadsendringen bare var oppklarende og derfor ikke var «bestemmende» for private rettigheter eller plikter etter fvl. § 2 første ledd bokstav a. Endringen ble dermed ikke ansett som forskrift.

Uttalelsen har direkte tolkningsverdi for inngangsordene «En forskrift skal» fordi den viser at det avgjørende kriteriet ikke er tekstens formelle plassering, overskrift eller redaksjonelle tilknytning til en eksisterende forskrift. Det avgjørende er om teksten har selvstendig normerende innhold – det vil si om den etablerer, endrer eller opphever generelle bindende normer som er bestemmende for borgernes eller virksomheters rettsstilling. En merknad som bare forklarer eller presiserer allerede gjeldende regler, uten å tilføre noe nytt normativt innhold, faller utenfor.

Begrensninger i kilden

SOM-2008-1226 er en sivilombudsuttalelse og dermed ikke formelt bindende rettskilde på linje med lov, forarbeider eller høyesterettspraksis. Uttalelsen har likevel betydelig rettskildemessig vekt som en konkret og treffende vurdering av grensen for forskriftsbegrepet i tilknytning til kapittel VII. Begrensningen ligger i at saken gjaldt en klart oppklarende merknadsendring. Uttalelsen gir ikke i seg selv grunnlag for en generell lempelig praksis der merknader, vedlegg eller rundskriv i realiteten inneholder nye bindende normer. I slike tilfeller vil det normerende innholdet være avgjørende, uavhengig av dokumentets betegnelse.

Praktiske vurderingstema

Ved vurderingen av om et dokument, tillegg eller en endring utløser formkravene i § 38, bør følgende spørsmål stilles:

1. Selvstendig normerende innhold: Etablerer, endrer eller opphever teksten generelle bindende normer som er bestemmende for private rettigheter eller plikter? Hvis ja, er det en forskrift uavhengig av betegnelse.
2. Forklarende eller presiserende karakter: Er innholdet bare pedagogisk, oppklarende eller presiserende uten selvstendig rettslig virkning? I så fall faller det utenfor forskriftsbegrepet og § 38.
3. Formell plassering er ikke avgjørende: At teksten er publisert som en merknad, et vedlegg eller et rundskriv til en forskrift, er ikke i seg selv tilstrekkelig til å bringe den utenfor – eller innenfor – § 38. Det materielle innholdet er avgjørende.
4. Sammenheng med § 2: Vurderingen må forankres i definisjonen i fvl. § 2 første ledd bokstav a og c. Formkravene i § 38 er en konsekvens av at noe er en forskrift, ikke et selvstendig grunnlag for å avgjøre om noe er det.