§ 34 – klageinstansens kompetanse 0

Paragrafkommentar

Kommentar til § 34 - klageinstansens kompetanse

§ 34 – Klageinstansens kompetanse – Paragrafnivåkommentar

Bestemmelsens funksjon og systematikk

Forvaltningsloven § 34 er den sentrale bestemmelsen om hva klageinstansen skal gjøre når en klage er kommet inn i klagesporet. Paragrafen bygger systematisk på tre faser: først en kontroll av om vilkårene for å behandle klagen foreligger (første ledd), deretter en selvstendig overprøving av saken dersom klagen tas under behandling (andre ledd), og til slutt et valg av utfall – nytt vedtak eller opphevelse og tilbakesending (fjerde ledd). Tredje ledd setter grenser for endring til skade for klageren.

Lest samlet er bestemmelsen ikke bare en kompetanseregel i snever forstand, men en norm for reell toinstansbehandling. Det bærende vurderingstemaet på paragrafnivå er at § 34 forutsetter at saken faktisk blir identifisert som klagesak, behandlet av riktig organ og prøvd selvstendig på et tilstrekkelig opplyst grunnlag.

Kravet om reell og selvstendig klagebehandling

Nyere ombudspraksis gir klar støtte for en slik helhetsforståelse. I SOM-2024-1117 kritiserte Sivilombudet Statsforvalterens klagevedtak i en plansak fordi klageinstansen ikke hadde foretatt egne vurderinger av naturmangfoldlovens prinsipper, men i realiteten bygget på et uriktig rettslig utgangspunkt og manglet selvstendig prøving. Ombudet knyttet dette direkte til § 34 og uttalte at det var tvil om vedtakets gyldighet. Uttalelsen har ikke samme formelle vekt som domstolspraksis, men den er direkte knyttet til § 34 og har betydelig praktisk tolkningsverdi som presisering av hva reell klagebehandling krever.

Tilsvarende i SOM-2022-5453, også en plansak, hvor Ombudet understreket at klageinstansen må foreta en reell og selvstendig prøving ut fra opplysningene som foreligger når klagevedtaket treffes, og ikke bare vurdere om kommunens vedtakstidspunkt var tilstrekkelig opplyst. Ombudet knyttet også svikten i prøvingen til ugyldighetsvurderingen fordi vedtaket bygget på uriktig eller mangelfullt faktum. Uttalelsen er sentral fordi den viser den praktiske sammenhengen mellom prøvingskompetansen, utredningsgrunnlaget ved klagebehandlingen og risikoen for ugyldighet ved mangelfull behandling.

SOM-2013-2528 er en eldre, men sentral uttalelse om det samme grunnprinsippet. Der hadde fylkesmannen stadfestet kommunens avslag på dispensasjon uten å ta stilling til om vilkårene i plan- og bygningsloven § 19-2 var oppfylt, og i stedet lagt vekt på at kommunens avslag lå innenfor det frie skjønn. Ombudet kritiserte dette og la til grunn at klageinstansen som utgangspunkt skal prøve rettsanvendelse, faktum og de sentrale vilkårene i saken før spørsmålet om tilbakeholdenhet ved skjønnsprøvingen oppstår. Uttalelsen tydeliggjør at klagebehandlingen ikke er en ren kontroll av underinstansens forsvarlighet, men en ny og selvstendig behandling innenfor rammen av klagesaken.

Forutsetningen om korrekt klagespor

At § 34 forutsetter et reelt klagespor, kommer tydelig frem i saker hvor forvaltningen har ledet henvendelsen inn i et annet spor. I SOM-2022-1350 kritiserte Ombudet at Statsforvalteren behandlet en henvendelse som tilsynssak selv om innholdet tilsa at den også måtte forstås som klage over et enkeltvedtak om økonomisk sosialhjelp. Ombudet la vekt på at den som henvender seg til Statsforvalteren ikke nødvendigvis kjenner forskjellen mellom klagebehandling og tilsyn, og at forvaltningen derfor måtte undersøke om henvendelsen også var ment som klage. Poenget var ikke bare feil saksbehandlingsetikett, men at parten ellers mister den konkrete overprøvingen § 34 skal sikre.

Tilsvarende i SOM-2020-3396, hvor fylkesmannen behandlet en henvendelse som tilsynssak i stedet for som klage på barneverntjenestens enkeltvedtak. Ombudet fremhevet at feil klassifisering kan frata parten de saksbehandlingsgarantier og den toinstansbehandlingen som klagereglene skal sikre. Uttalelsen viser uttrykkelig til at klageinstansen ved klagebehandling kan prøve alle sider av saken og skal vurdere klagerens synspunkter – rettigheter som bortfaller dersom saken feilaktig legges i tilsynssporet.

Nært beslektet er SOM-2017-4198 og SOM-2010-949, som klargjør skillet mellom underinstansens forberedende behandling etter § 33 og klageinstansens endelige behandling etter § 34. I SOM-2017-4198 la Ombudet til grunn at kommunens formannskapsbehandling ikke var et endelig klagevedtak, men en forberedende klagebehandling etter § 33, slik at det særskilte løyvet ikke var behandlet i to instanser. I SOM-2010-949 kritiserte Ombudet kommunale rutiner for klagebehandling i startlånsaker og understreket at klager må behandles innenfor forvaltningslovens system, med korrekt rollefordeling mellom underinstans og klageinstans. Først når saken faktisk er kommet til korrekt klageinstans for realitetsbehandling, aktualiseres kompetansen etter § 34.

Institusjonelle forutsetninger for klagebehandling

Lovavdelingens uttalelse av 12. mai 2003 om klageinstans når UNE treffer vedtak som førsteinstans understøtter dette, om enn indirekte. Uttalelsen gjelder primært § 28 og spørsmålet om det i det hele tatt finnes et klageorgan, og fremhever at dersom det ikke kan utpekes noe klageorgan, kan klageretten ikke benyttes. Den er relevant som systemstøtte for at § 34 forutsetter en institusjonelt mulig klagebehandling, men er ikke en hovedkilde til de enkelte kompetansereglene i § 34.

SOM-2023-5286 illustrerer den praktiske konsekvensen av at klageinstansens kompetanse misforstås. Ombudet fant at et heimevernsdistrikt hadde en uriktig oppfatning om at klageinstansen bare kan prøve saksbehandling og lovtolking, noe som i praksis førte til at klager ikke ble sendt videre til klageinstansen. Den reelle toinstansbehandlingen uteble dermed. Kilden viser hvilken funksjon § 34 har i klagesystemet: dersom kompetansen misforstås eller omgås, blir den fulle prøvingen etter bestemmelsen ikke realisert.

Selvstendig prøving av behandlingsvilkårene

Bestemmelsens første ledd må forstås som et krav om selvstendig prøving av behandlingsvilkårene. SOM-2021-2020 viser dette klart: Statsforvalteren kunne ikke avvise med henvisning til at det bare forelå en faktisk handling truffet på nødrettsgrunnlag, når avgjørelsens reelle innhold tilsa at den var et enkeltvedtak med klagerett. Klageinstansen har et selvstendig ansvar for å avklare om det foreligger klagerett og riktig klageinstans, og denne vurderingen må knyttes til avgjørelsens reelle innhold, ikke bare til hvordan tiltaket er beskrevet av forvaltningen.

SOM-2013-1625 viser at lov- eller forskriftsunntak fra ordinær klagerett er snevre og klart avgrensede, og at slike unntak ikke kan bære en generell praksis med å nekte klagebehandling. Når klageadgang foreligger, er utgangspunktet at den ordinære klagebehandlingen etter forvaltningsloven gjelder.

Flere uttalelser illustrerer mer spesifikke behandlingsvilkår. SOM-2017-2318 gjaldt avvisning av klage på grunn av uklare fullmaktsforhold. Ombudet fremhevet at klageinstansen bør avklare fullmaktsforholdet med parten eller dokumentert fullmektig før avvisning, når sakens opplysninger tilsier at klagen kan være ment fremsatt på partens vegne. SOM-2021-2692 viser at avvisning som for sent fremsatt kan være ugyldig dersom forvaltningen har beregnet fristen feil fordi vedtaket ikke er sendt til partens advokat, jf. fvl. §§ 12 og 29. SOM-2011-487 og SOM-2017-2102 gjelder rettslig klageinteresse og viser at vurderingen må bygge på en konkret vurdering av klagerens tilknytning til saken og vedtakets mulige faktiske og rettslige virkninger. SOM-2008-998 illustrerer at vedtaksmodellen i sektorlovgivningen kan forskyve eller uthule klageadgangen dersom frist- og avvisningsreglene praktiseres for strengt. Fellesnevneren er at avvisning etter § 34 ikke kan bygge på formalistiske eller utilstrekkelig opplyste forutsetninger.

Lovavdelingens uttalelse av 22. november 1999 er her en nyttig, men indirekte, systemkilde. Den gjaldt klagerett over klageinstansens avvisningsvedtak etter § 28, og brukte § 34 som støtte for at avvisning er et utfall av selve klagesaken. Uttalelsen har derfor først og fremst verdi for lovens struktur – avvisning hos klageinstansen behandles som del av klagesaken, og loven bygger ikke på noen generell rett til treinstansbehandling – men er ikke en selvstendig hovedkilde til rekkevidden av avvisningskompetansen.

Prøvingskompetansen og saksopplysning

Når klagen tas under behandling, viser ordlyd og praksis at klageinstansen skal foreta en ny og selvstendig vurdering av saken, ikke en begrenset kontroll av underinstansens forsvarlighet. SOM-2011-501 viser den nære sammenhengen mellom prøvingsplikten og kravet til opplysning av saken. I den saken hadde klagenemnda bare rådmannens innstilling som grunnlag, og kommunen erkjente selv at nemnda i praksis ikke hadde mulighet til å prøve alle sider av saken. Ombudet sluttet seg til dette og uttalte at klageinstansen har selvstendig ansvar for å sørge for at saken er tilstrekkelig opplyst. Når klageorganet mangler et forsvarlig beslutningsgrunnlag, kan den vide prøvingsadgangen etter § 34 bli illusorisk.

SOM-2015-3425 illustrerer det samme: sentrale momenter som foreldrene hadde fremholdt i klagen, var ikke omtalt eller vurdert, og det var heller ikke foretatt en forsvarlig vurdering av det konkrete skysstilbudet. Ombudet ba forvaltningen vurdere saken på nytt. SOM-2025-4117 tyder etter den tilgjengelige oppsummeringen på at både feil rettslig utgangspunkt og manglende behandling av klagerens anførsler kan innebære svikt etter § 34, men tolkningsverdien er mer begrenset fordi materialet bare gir en oppsummering, ikke full begrunnelse.

Krav om konkret klageavgjørelse

Paragrafen forutsetter at klageinstansen faktisk avgjør den konkrete klagen. SOM-2019-3460 viser at et vedtak som i realiteten bare fastsetter et generelt prinsipp for fremtidig praksis, ikke uten videre er en klageavgjørelse etter § 34. Ombudet kom til at kommunens formannskapsvedtak måtte forstås som prinsippvedtak uten direkte virkning for den konkrete klagen, og kritiserte at parten ikke var blitt gjort tilstrekkelig oppmerksom på dette.

SOM-2023-4158 belyser et sidepoeng med mer indirekte verdi: fordi klageinstansen kan prøve alle sider av saken, kan tidligere befatning med førsteinstansbehandlingen få større betydning i habilitetsvurderingen. Ombudet brukte nettopp bredden i klageinstansens kompetanse som argument for at saksbehandlerens tilknytning til saken ikke kunne anses åpenbart uten betydning. Kilden hører primært hjemme under § 6, men illustrerer hvilken organisatorisk tyngde full prøvingskompetanse etter § 34 har.

Valget mellom nytt vedtak og tilbakesending

Fjerde ledd bekrefter at klageinstansen skal bringe saken frem til et rettslig relevant utfall. SOM-2009-1233 viser at valget mellom å avgjøre saken selv og å remittere ikke er fritt i praktisk forstand: hensynet til reell toinstansbehandling og forsvarlig utredning kan tilsi at klageinstansen må oppheve en avvisning og sende saken tilbake, fremfor å treffe første realitetsavgjørelse selv. Sivilombudet la til grunn at klageren skal få en reell toinstansbehandling, og at saken må være forsvarlig utredet og opplyst før realitetsavgjørelse treffes.

SOM-2019-3872 supplerer dette ved å vise at når klageinstansen selv treffer nytt vedtak, må den også ta stilling til nærliggende oppfølgingsspørsmål som springer direkte ut av klageavgjørelsen. I den saken mente Ombudet at klageinstansen burde ha vurdert uttrykkelig om barnet hadde krav på etterlevering av timer for perioden mellom kommunens og fylkesmannens vedtak, og ved behov innhentet foreldrenes syn.

SOM-2020-252 gjelder formelt sakskostnader etter fvl. § 36, men bygger på at opphevelse og tilbakesending etter § 34 er et reelt utfall av klagebehandlingen med selvstendige rettsvirkninger i den videre beslutningskjeden. Lovavdelingens uttalelse av 13. oktober 2009 peker i samme retning, men også her indirekte, siden § 34 bare er et premiss i en drøftelse av sakskostnader. Lovavdelingen bygger på at klageinstansen som utgangspunkt kan velge mellom å treffe nytt vedtak selv og å oppheve vedtaket og sende saken tilbake, og omtaler dette som et prosessuelt valg.

Lovavdelingens uttalelse av 21. juni 1996 (JDLOV-id456203) kan bare brukes forsiktig. Den antyder at ren utsettelse av klagebehandlingen harmonerer dårlig med § 34s beslutningsformer og § 11 a om behandling uten ugrunnet opphold, men uttalelsen fremhever selv at rettstilstanden ikke er grundig utredet og er noe uklar. Kilden kan likevel brukes som bakgrunn for en restriktiv forståelse av adgangen til å la klagesaker bero.

Sondringen mellom rettsanvendelse og fritt skjønn

SOM-2025-1633 illustrerer at § 34 forutsetter en vurdering av hva i underinstansens avgjørelse som er rettsanvendelse, og hva som er fritt skjønn. Denne sondringen får praktisk betydning særlig der statlig klageinstans prøver kommunale vedtak, fordi plikten til å legge stor vekt på hensynet til det kommunale selvstyret bare knytter seg til prøvingen av det frie skjønnet. I den saken hadde Statsforvalteren omgjort et kommunalt avslag etter landbruksveiforskriften basert på en uriktig forståelse av at den skjønnsmessige vurderingen var rettsanvendelse. Uttalelsen er mest treffende for andre ledd tredje og fjerde punktum, men belyser også den overordnede strukturen i § 34.

Praktiske vurderingstema

• Identifisering av klagespor: Forvaltningen må undersøke om en henvendelse er ment som klage over et enkeltvedtak, og ikke uten videre lede saken inn i tilsyns- eller andre spor.
• Selvstendig prøving av behandlingsvilkår: Klageinstansen er ikke bundet av underinstansens vurdering av om vilkårene for klagebehandling foreligger, og avvisning kan ikke bygge på formalistiske eller utilstrekkelig opplyste forutsetninger.
• Reell og selvstendig overprøving: Klageinstansen må foreta en ny vurdering av rettsanvendelse, faktum og sentrale vilkår – ikke bare kontrollere om underinstansens vedtak ligger innenfor et forsvarlig skjønn.
• Oppdatert og forsvarlig grunnlag: Prøvingen skal skje ut fra opplysningene som foreligger når klagevedtaket treffes, og klageinstansen har selvstendig ansvar for at saken er tilstrekkelig opplyst.
• Konkret klageavgjørelse: Klageinstansen må faktisk avgjøre den konkrete klagen; generelle prinsippvedtak er ikke tilstrekkelig.
• Valg av utfall: Valget mellom nytt vedtak og tilbakesending må foretas i lys av hensynet til reell toinstansbehandling og forsvarlig utredning.
• Sondring rettsanvendelse/fritt skjønn: Ved statlig overprøving av kommunale vedtak må klageinstansen avklare hva som er rettsanvendelse og hva som er fritt skjønn, fordi plikten til å vektlegge kommunalt selvstyre bare gjelder det frie skjønnet.

Plikten til å vurdere klagerens synspunkter

Ordlyd og systematikk

Ordlyden «skal vurdere de synspunkter som klageren kommer med» oppstiller en plikt, ikke bare en adgang. Systematisk er setningen plassert mellom regelen om at klageinstansen «kan prøve alle sider av saken» og regelen om at den «også [kan] ta opp forhold som ikke er berørt av ham». Klageinstansen har altså en vid prøvingskompetanse, men innenfor denne kompetansen er det et minimumskrav at de synspunktene klageren faktisk har fremmet, blir reelt vurdert. Klageinstansen kan gå ut over klagen, men ikke forbi den.

Kravet om reell og selvstendig vurdering

Kildene peker samlet mot at bestemmelsen krever en reell og selvstendig behandling av klagerens bærende anførsler. I SOM-2024-1661, som gjaldt Statsforvalteren i Trøndelags klagebehandling i en sak om tvangsmedisinering, kritiserte Sivilombudet at klageinstansen i for stor grad bygget på underinstansens vurderinger, og at det ikke fremgikk av vedtaket at klageanførslene var vurdert. Uttalelsen er direkte knyttet til denne delen av § 34 og har betydelig tolkningsverdi som en nyere og ordlydsnær ombudsuttalelse om hva plikten innebærer i praksis.

Tilsvarende la ombudet i SOM-2023-3490, om avslag på omsorgsstønad, til grunn at Statsforvalteren måtte foreta en selvstendig vurdering av klagerens hovedanførsel om at tjenestetilbudet ikke oppfylte forsvarlighetskravet. Det var ikke tilstrekkelig å stadfeste avslaget uten å gå inn i realiteten i dette materielle hovedspørsmålet. Uttalelsen illustrerer at plikten etter § 34 særlig slår inn der klageren bestrider de materielle forutsetningene som underinstansens vedtak bygger på.

Hva som er «synspunkter» – vidt begrep

«Synspunkter» må etter kildene forstås vidt. De kan være rettslige, faktiske, skjønnsmessige eller tekniske.

SOM-2015-3425 og SOM-2015-2986 viser at plikten omfatter sentrale faktiske innvendinger. I den førstnevnte saken hadde foreldrene fremholdt konkrete forhold ved skysstilbudet som ikke var omtalt eller vurdert i klagevedtaket. I den sistnevnte forelå det tvil om klageinstansen hadde vurdert anførslene om trafikksikkerheten på eksisterende skolevei. Begge uttalelsene bygger uttrykkelig på § 34 og viser at sentrale faktiske anførsler ikke kan forbigås i stillhet.

SOM-2017-633 viser at plikten også omfatter anførsler om tidligere praksis, likebehandling og mulig praksisendring. Klageren hadde vist til at han tidligere hadde fått dekket tilsvarende pasientreiser, og ombudet uttalte at klageinstansen burde ha undersøkt hvorfor saken fikk et annet resultat enn tidligere sammenlignbare saker. Uttalelsen er viktig fordi den viser at klageinstansen ikke kan avfeie en likebehandlingsanførsel uten nærmere undersøkelse.

SOM-2025-4117 trekker i samme retning for rettslige anførsler. Ombudet fant det tvilsomt om klagenemnda hadde vurdert klagerens syn om tilleggsfrist etter foreldelsesloven § 10, og ba om ny behandling. Uttalelsen viser at klageinstansen må ta stilling til konkrete rettslige innvendinger som klageren fremmer, ikke bare det rettslige grunnlaget underinstansen har bygget på.

Lovavdelingens uttalelse 22. mars 2017 (JDLOV-2017-03-22), avgitt i en sak etter offentleglova, har støtteverdi fordi Lovavdelingen uttrykkelig bygger på forvaltningsloven § 34 og legger til grunn at klageinstansen må vurdere også datatekniske og faktiske innvendinger som ligger til grunn for avslaget. Kildens verdi ligger ikke i offentleglova som sådan, men i Lovavdelingens direkte forståelse av § 34 annet ledd.

Hvilke anførsler må behandles uttrykkelig?

Et gjennomgående praktisk spørsmål er hvilke anførsler som må behandles uttrykkelig. Kildene gir ikke grunnlag for å kreve særskilt drøftelse av enhver underordnet bemerkning i en klage, men de viser klart at sentrale eller bærende klagepunkter må identifiseres og vurderes. Det er dette som ble savnet i SOM-2015-3425, SOM-2015-2986 og SOM-2023-3490.

I SOM-2022-1217, som gjaldt mange krav om retting eller sletting av journalopplysninger, uttalte ombudet at det var tvil om hele klageomfanget var vurdert. Uttalelsen er viktig fordi den presiserer at plikten ikke bare gjelder kvaliteten på vurderingen av det enkelte klagepunkt, men også rekkevidden: Klageinstansen må ta stilling til det som faktisk er påklaget, og kan ikke overse enkeltkrav eller delspørsmål som inngår i klagen.

Vurderingsplikten kan utløse utredningsbehov

Kildene viser også at vurderingsplikten kan utløse behov for videre avklaring av saken. I SOM-2019-3872 uttalte Sivilombudet at klageinstansen burde ha vurdert uttrykkelig om et barn hadde krav på etterlevering av spesialpedagogiske timer som ikke var mottatt i perioden mellom underinstansens vedtak og klageinstansens nye vedtak, og at klagerens syn burde vært innhentet dersom det ikke allerede var kjent. Uttalelsen illustrerer at § 34 ikke bare krever passiv gjennomlesning av klagen, men en behandling som er tilstrekkelig opplyst til at klagerens synspunkter faktisk kan prøves.

SOM-2024-5020 trekker i samme retning. Ombudet fant at klageinstansen i en sak om kommunal bolig ikke hadde foretatt en reell og selvstendig prøving av klagen, og at manglende oversikt over andre søkere og tilgjengelige boliger ikke var et holdbart grunnlag for å opprettholde underinstansens vedtak uten slik prøving. Manglende oversikt tilsier i stedet at saken må opplyses bedre før vedtak treffes.

Synlighet i vedtaket

Et nærliggende spørsmål er hvordan vurderingen skal komme til uttrykk i vedtaket. Sivilombudets praksis trekker klart i retning av at det normalt må fremgå av klagevedtaket at de sentrale anførslene er vurdert. I SOM-2024-1661 ble det kritisert at det ikke fremgikk av vedtaket at klageanførslene var vurdert. I SOM-2013-3330, om tildeling av driftstilskudd til fysioterapeut, fremhevet ombudet at kravene til begrunnelse er strengere for klageinstansen nettopp fordi § 34 pålegger den å vurdere klagerens synspunkter. Tilsvarende uttalte ombudet i SOM-2017-3746 at klagevedtaket bør inneholde slike redegjørelser og henvisninger at det fremgår at klagerens anførsler er vurdert, jf. § 34 og § 25.

Her glir temaet over i samspillet mellom § 34 og begrunnelsesreglene i §§ 24 og 25. For dette noteankeret er hovedpoenget at manglende synlig behandling av sentrale anførsler ofte vil være et tungt indisium på at vurderingsplikten etter § 34 ikke er oppfylt.

Praktiske vurderingstema

• Identifisering av bærende anførsler: Klageinstansen må identifisere de sentrale synspunktene i klagen – rettslige, faktiske, skjønnsmessige eller tekniske – og ta stilling til dem.
• Hele klageomfanget: Plikten gjelder hele det som faktisk er påklaget. Enkeltkrav eller delspørsmål kan ikke forbigås, jf. SOM-2022-1217.
• Selvstendig vurdering: Det er ikke tilstrekkelig å stadfeste underinstansens vedtak uten å gå inn i realiteten i de sentrale innvendingene, jf. SOM-2023-3490 og SOM-2024-1661.
• Utredningsbehov: Dersom klagerens synspunkter ikke kan vurderes forsvarlig på det foreliggende grunnlaget, må saken opplyses bedre, jf. SOM-2019-3872 og SOM-2024-5020.
• Synlighet i vedtaket: Det bør fremgå av klagevedtakets begrunnelse at de sentrale anførslene er identifisert og vurdert, jf. SOM-2024-1661, SOM-2013-3330 og SOM-2017-3746.
• Terskel: Kildene gir ikke grunnlag for å kreve uttrykkelig drøftelse av enhver underordnet bemerkning, men sentrale eller bærende klagepunkter må behandles.

Avvisning når vilkårene for klagebehandling ikke foreligger – § 34 første ledd første punktum

Oversikt

Uttrykket «vilkårene for å behandle klagen» viser til de prosessuelle forutsetningene som må foreligge for at klageinstansen kan gå over til realitetsprøving etter annet ledd. Ordlyden er generell og favner flere typer klagevilkår: at det foreligger en klagebar avgjørelse (enkeltvedtak), at klageren har klagerett eller rettslig klageinteresse, at klagen er fremsatt rettidig eller kan tas under behandling etter § 31, at den er fremsatt av parten selv eller en gyldig fullmektig, og at det fortsatt finnes en aktuell klagegjenstand. At klageinstansen «skal» avvise, markerer at dette ikke er et fritt skjønnsspørsmål: dersom behandlingsvilkårene faktisk ikke foreligger, er riktig reaksjon avvisning, ikke realitetsbehandling. Henvisningen «jfr. dog § 31» viser samtidig at særlig fristmangler ikke kan behandles mekanisk; før avvisning for sen klage må det vurderes om oversittelsen kan repareres ved oppreisning.

Bestemmelsen fungerer som et terskelledd i § 34s systematikk. Først når klagen «tas under behandling», inntrer den vide prøvingskompetansen etter annet ledd.

Avvisning som del av klagesaken – Lovavdelingens uttalelse

Lovavdelingens uttalelse 22. november 1999 om fvl. § 28 første ledd annet punktum bruker ordlyden i § 34 første punktum som støtte for at avvisning er et mulig utfall av selve klagesaken, og at klageinstansens avvisningsvedtak derfor er et «vedtak i klagesak». Uttalelsen gjaldt formelt rekkevidden av klageretten over klageinstansens avvisningsvedtak, ikke tolkningen av § 34 isolert, men den har klar systematisk verdi: avvisning etter første punktum er en del av den ordinære klagebehandlingen, ikke et spørsmål utenfor klageordningen. Uttalelsen kan ikke tas til inntekt for noe bestemt om innholdet i de enkelte klagevilkårene, men den bekrefter at § 34 første punktum gir klageinstansen en selvstendig avvisningskompetanse.

Krav om reell prøving av klageadgangen

Sivilombudets praksis viser at avvisning etter § 34 første punktum forutsetter en selvstendig og konkret prøving av om klagevilkårene faktisk mangler. Bestemmelsen gir ikke rom for en formalistisk utsiling av tvilsomme eller uklart utformede klager.

Klagebar avgjørelse (enkeltvedtak)

Et sentralt behandlingsvilkår er at den påklagde avgjørelsen er et enkeltvedtak. I SOM-2021-2020 ble Statsforvalterens avvisning kritisert fordi barneverntjenestens stans av fremtidig samvær måtte anses som et enkeltvedtak, ikke bare en faktisk handling på nødrettsgrunnlag. Statsforvalteren hadde dermed avvist på uriktig grunnlag. Tilsvarende illustrerer SOM-2013-1625 at avslag på og stans i arbeidsrettede tiltak er enkeltvedtak, og at unntak fra klagerett må ha grunnlag i klart avgrensede lov- eller forskriftsbestemmelser; administrativ praksis kan ikke bære en generell nektelse av klageadgang. Begge sakene viser at klageinstansen må foreta en reell rettslig klassifisering av den påklagde disposisjonen før avvisning. Det samme illustreres, mer indirekte, av SOM-2018-563, hvor Kriminalomsorgsdirektoratet omgjorde en avvisning bygget på at avgjørelsen om skrivemaskin/pc på cellen ikke var enkeltvedtak.

Rettslig klageinteresse

Manglende rettslig klageinteresse er et annet behandlingsvilkår som kan føre til avvisning. Også her kreves en konkret vurdering. I SOM-2017-301 uttalte ombudet at det var begrunnet tvil om avvisning av en sønns klage over salg av eiendom tilhørende en person under vergemål var riktig; vurderingen måtte bygge på klagerens faktiske interesse, tilknytning og nærhet til saksutfallet. Ombudet fremhevet at klagerett ikke uten videre kan avskjæres selv om klageren ikke er vedtakets adressat. I SOM-2011-487 ble en odelsberettiget ansett å ha tilstrekkelig klageinteresse i en konsesjonssak, blant annet fordi vedtaket kunne få betydning for odelstakst og senere odelsløsning. For organisasjoner presiserer SOM-2017-2102 at vurderingen særlig må knyttes til formålsbestemmelse, faktisk virksomhet og representativitet i det berørte området; i den konkrete saken var representativiteten ikke tilstrekkelig, og klagen kunne avvises. Disse uttalelsene underbygger samlet at avvisning for manglende klageinteresse krever en konkret vurdering av vedtakets faktiske og rettslige betydning for klageren; det er ikke nok å konstatere at klageren ikke er vedtakets adressat.

Fullmakt og representasjon

SOM-2017-2318 illustrerer at manglende dokumentert fullmakt kan innebære at vilkårene for å behandle klagen ikke foreligger. Ombudet godtok at en organisasjon som hadde sendt klagen, ikke uten videre ble ansett som fullmektig når dokumentert fullmakt bare forelå til klagerens ektefelle og spørsmålet om videredelegasjon måtte bero på en konkret fullmaktstolkning. Uttalelsen fremhever samtidig at klageinstansen, når representasjonsforholdet er uklart, bør forsøke å avklare dette med parten eller den som har dokumentert fullmakt før avvisning treffes.

Klagens form og innhold

SOM-2013-3330 viser at e-poster og andre uformelle henvendelser materielt kan være klager, og at uklarheter eller mangler ikke uten videre gir grunnlag for avvisning. Ombudet godtok ikke at kommunen avviste to klager uten en tilstrekkelig vurdering av om e-postene var rettidige og om de materielt måtte forstås som klager. SOM-2025-4911 trekker i samme retning ved å fremheve at forvaltningen må tolke henvendelsen forsvarlig og avklare uklarheter gjennom veiledning før den lar være å behandle den som klage. Uttalelsen er nyttig som illustrasjon av terskelen mot formalistisk avvisning, men den er nyere og bør ikke alene bære tolkningen. Også SOM-2022-1350 berører dette: ombudet kritiserte at Statsforvalteren behandlet en henvendelse som tilsynssak uten å undersøke om den også var ment som klage over et nylig avslagsvedtak. Kilden gjelder feil kanalisering til tilsynssak snarere enn formell avvisning etter § 34, men illustrerer at forvaltningen må avklare klagerens prosessuelle intensjon.

Henvisningen til § 31 – fristspørsmål og oppreisning

Henvisningen «jfr. dog § 31» har størst praktisk betydning ved fristspørsmål. Sen klage er i utgangspunktet et manglende behandlingsvilkår, men avvisning kan først skje etter en reell oppreisningsvurdering.

SOM-2006-2066 er her en sentral kilde: klagefristen etter § 29 var oversittet med om lag fem og en halv måned, og ombudet stilte seg tvilende til om det forelå «særlige grunner» etter § 31 første ledd bokstav b. Etter ny vurdering kom klageinstansen til at klagen burde vært avvist. Uttalelsen viser klart at avvisning først kan skje etter en reell oppreisningsvurdering, og at hensynet til tiltakshaverens berettigede forventninger også kan inngå i vurderingen.

SOM-2007-1204 illustrerer det samme fra motsatt vinkel: ombudet kritiserte at en klage var behandlet som for sent fremsatt uten tilstrekkelig vurdering av oppreisning, særlig i lys av mangelfull underretning om klagerett og klagefrist etter § 27. Uttalelsen viser at mangler ved underretningen kan ha direkte betydning for om fristoversittelsen kan avhjelpes etter § 31.

SOM-2021-2692 presiserer at fristspørsmålet må bygge på korrekt forståelse av §§ 12 og 29: når parten har advokat eller annen fullmektig, kan fristen ikke regnes som om parten sto uten representasjon. Avvisning var ugyldig fordi vedtaket ikke var sendt til advokaten, og fristen først begynte å løpe da advokaten mottok eller ble kjent med vedtaket.

SOM-2008-998 illustrerer at frist- og avvisningsreglene ikke kan praktiseres slik at klageadgangen i realiteten blir illusorisk. Kommunen hadde regnet klagefristen fra ileggelsesvedtaket for tvangsmulkt, selv om betalingskravet først ble aktuelt senere og det først da var mulig å få prøvd om vilkårene for reaksjonen forelå. Ombudet uttalte at praksisen ga en tvilsom og i realiteten mangelfull klageadgang.

Aktualitet – bortfall av klagegjenstand under behandlingen

Behandlingsvilkårene må ikke bare foreligge ved klagens inngivelse, men også under den videre behandlingen. I SOM-2022-2305 uttalte ombudet at når tiltakshaver under klagebehandlingen frafaller retten etter en byggetillatelse, kan klagegjenstanden være bortfalt, slik at saken bør avsluttes uten realitetsavgjørelse. Kilden gjelder en særpreget bortfallssituasjon og gir ikke noen generell lære om alle avvisningsgrunner, men den illustrerer at § 34 første punktum også har en aktualitetsside.

Avvisning versus realitetsbehandling – skillet må avklares

SOM-2022-1217 viser at klageinstansen også må avklare avvisningsspørsmålet før realitetsbehandling dersom det er tvil om vilkårene for å behandle klagen er oppfylt. Ombudet ga uttrykk for tvil om Statsforvalteren hadde vurdert hele klageomfanget, og om saken helt eller delvis skulle vært avvist i stedet for realitetsbehandlet. Uttalelsen illustrerer at feil valg mellom avvisning og realitetsbehandling kan være i strid med § 34.

Praktiske vurderingstema

Klageinstansen bør ved mottak av en klage systematisk vurdere følgende:

1. Klagebar avgjørelse: Er den påklagde disposisjonen et enkeltvedtak? Klassifiseringen må bygge på en reell rettslig vurdering, ikke bare forvaltningens egen betegnelse.
2. Klagerett og klageinteresse: Har klageren tilstrekkelig tilknytning til saken? Vurderingen må være konkret og bygge på vedtakets faktiske og rettslige betydning for klageren. For organisasjoner er formål, faktisk virksomhet og representativitet sentrale momenter.
3. Fullmakt: Er klagen fremsatt av parten selv eller av en gyldig fullmektig? Ved uklarhet bør forholdet avklares før avvisning.
4. Klagens form: Er henvendelsen materielt en klage, selv om den er uformelt utformet? Uklarheter bør avklares gjennom veiledning.
5. Klagefrist og oppreisning: Er klagefristen overholdt? Hvis ikke, må det vurderes om det er grunnlag for oppreisning etter § 31 før avvisning. Fristberegningen må bygge på korrekt forståelse av §§ 12 og 29, herunder om vedtaket er sendt til partens fullmektig.
6. Aktualitet: Foreligger det fortsatt en reell klagegjenstand, eller har grunnlaget for realitetsbehandling falt bort under klagebehandlingen?

Avvisning kan ikke bygge på en for snever klassifisering av avgjørelsen, en skjematisk vurdering av klageinteresse, en formalistisk forståelse av klagens formkrav eller en ufullstendig fristvurdering der § 31 ikke er tatt i betraktning.

Synliggjøringskravet – «Det skal fremgå av vedtaket hvordan klageinstansen har vektlagt hensynet til det kommunale selvstyret»

Oversikt

Ordlyden oppstiller et særskilt begrunnelseskrav for statlige klageinstanser som behandler klager over vedtak truffet av kommuner eller fylkeskommuner. Kravet ble tilføyd ved lov 16. juni 2017 nr. 63 (i kraft 1. januar 2018) og må leses i direkte sammenheng med den foregående setningen om at klageinstansen «skal legge stor vekt på hensynet til det kommunale selvstyre ved prøving av det frie skjønn». Synliggjøringskravet er ikke et selvstendig materielt vilkår, men en prosessuell regel som skal gjøre det etterprøvbart om den materielle føringen faktisk er fulgt.

Pliktens innhold og rekkevidde

Tre elementer i ordlyden er sentrale:

«Skal» markerer at dette er en rettslig plikt, ikke en anbefaling. Klageinstansen kan ikke velge bort synliggjøringen.

«Fremgå av vedtaket» innebærer at vurderingen må kunne leses ut av selve klagevedtaket, typisk gjennom begrunnelsen. Det er ikke tilstrekkelig at klageinstansen faktisk har hatt hensynet i tankene, eller at vurderingen eventuelt kan utledes indirekte av andre saksdokumenter. Kravet retter seg mot vedtakets tekst som selvstendig dokument.

«Hvordan» viser at det ikke er nok med en standardformulering om at kommunalt selvstyre er «vurdert» eller «hensyntatt». Vedtaket må synliggjøre hvilken betydning hensynet har hatt i den konkrete avveiningen – altså den reelle vektingen, ikke bare at vekting har funnet sted.

Sammenhengen med den materielle normen

Systematisk er synliggjøringskravet knyttet til den delen av klageprøvingen som gjelder kommunens frie skjønn. Der saken i hovedsak gjelder rettsanvendelse, saksbehandling eller andre bundne spørsmål, vil plikten til å redegjøre for vektingen av kommunalt selvstyre normalt ha mindre selvstendig innhold. Det er ved overprøving av skjønnsmessige vurderinger at hensynet til det kommunale selvstyret har sin kjerne, og det er her synliggjøringskravet har sin viktigste funksjon.

Sammenhengen mellom den materielle normen («stor vekt») og begrunnelseskravet innebærer at mangelfull synliggjøring kan være et tegn på at klageinstansen har lagt til grunn en for lav terskel for å overprøve kommunens frie skjønn. Begrunnelseskravet fungerer dermed som en kontrollmekanisme: det tvinger klageinstansen til å artikulere sin prøvingsintensitet.

Sivilombudets uttalelse i SOM-2019-3083

Sivilombudets uttalelse i sak 2019/3083 gir det mest direkte bidraget til forståelsen av synliggjøringskravet i denne kildepakken. Saken gjaldt Fylkesmannens omgjøring av et kommunalt avslag etter jordlova § 12 om deling av landbrukseiendom. Ombudet kritiserte ikke bare den materielle prøvingsintensiteten – at Fylkesmannen hadde lagt til grunn en for lav terskel for å overprøve kommunens frie skjønn – men også at det ikke fremgikk tilstrekkelig av vedtaket hvordan hensynet til det kommunale selvstyret var vektlagt.

Uttalelsen har direkte betydning for forståelsen av den aktuelle lovteksten på flere punkter:

For det første bekrefter den at kravet retter seg mot vedtakets begrunnelse som selvstendig dokument. Det var ikke tilstrekkelig at Fylkesmannen eventuelt hadde vurdert hensynet internt; vektingen måtte kunne leses ut av vedtaket.

For det andre viser uttalelsen sammenhengen mellom den materielle normen og begrunnelseskravet: Ombudet behandlet den mangelfulle synliggjøringen som et uttrykk for at klageinstansen ikke hadde lagt tilstrekkelig vekt på det kommunale selvstyret. Begrunnelsesmangelen og den materielle feilen ble altså sett i sammenheng.

For det tredje tilsier uttalelsen at begrunnelsen bør angi i hvert fall tre forhold når statlig klageinstans endrer eller overprøver et kommunalt vedtak på et område med fritt skjønn: (1) hvilket handlingsrom kommunen hadde, (2) at hensynet til det kommunale selvstyret er tillagt «stor vekt» i vurderingen, og (3) hvorfor andre hensyn likevel ledet til at kommunens skjønnsutøvelse ble satt til side eller korrigert. En rent formelpreget henvisning til § 34 vil etter ombudets premisser være en svak oppfyllelse av lovkravet, fordi den ikke viser hvordan vektingen faktisk er foretatt i den konkrete saken.

Begrensninger i kildematerialet

SOM-2019-3083 er en uttalelse fra Sivilombudet, ikke en bindende dom. Tolkningsverdien er likevel relativt god fordi uttalelsen gjelder nettopp den aktuelle ordlyden i § 34 og anvender den direkte på et konkret klagevedtak. I mangel av høyesterettspraksis om synliggjøringskravet gir uttalelsen et nærliggende og praktisk viktig bidrag til forståelsen av begrunnelseskravet. Samtidig kan den ikke alene fastlegge alle grensetilfeller – for eksempel hvor detaljert begrunnelsen må være i saker der klageinstansen opprettholder kommunens vedtak, eller der overprøvingen bare delvis gjelder fritt skjønn.

Praktiske vurderingstema

• Er vedtaket truffet av en statlig klageinstans over et kommunalt/fylkeskommunalt vedtak? Bare i slike tilfeller gjelder synliggjøringskravet.
• Gjelder klagebehandlingen helt eller delvis kommunens frie skjønn? Kravet har størst selvstendig betydning der klageinstansen overprøver skjønnsmessige vurderinger.
• Kan vektingen av kommunalt selvstyre leses ut av selve vedtaket? Det er ikke tilstrekkelig at vurderingen fremgår av andre saksdokumenter eller at klageinstansen har hatt hensynet i tankene.
• Er begrunnelsen konkret eller formelpreget? En standardformulering om at hensynet er «vurdert» oppfyller normalt ikke kravet. Vedtaket bør vise kommunens handlingsrom, at hensynet er tillagt stor vekt, og hvorfor andre hensyn eventuelt veide tyngre.
• Har klageinstansen endret kommunens vedtak? Synliggjøringskravet er særlig viktig der klageinstansen setter kommunens skjønn til side, men gjelder også der vedtaket opprettholdes.

Hensynet til det kommunale selvstyret ved prøving av det frie skjønn

Bestemmelsens funksjon og virkeområde

Uttrykket «skal … legge stor vekt på hensynet til det kommunale selvstyre ved prøving av det frie skjønn» regulerer ikke klageinstansens kompetanse generelt, men hvor intensivt et statlig klageorgan kan overprøve den delen av et kommunalt eller fylkeskommunalt vedtak som beror på et lovlig overlatt skjønn. Bestemmelsen gjelder bare der klageinstansen er et statlig organ; der en kommune er klageinstans for et annet kommunalt organ, kommer regelen ikke til anvendelse.

Ordlyden trekker en grunnleggende grense mellom to kategorier. På den ene siden står rettsanvendelse, saksbehandlingsfeil, faktum og myndighetsmisbrukslignende feil, som fortsatt må prøves fullt ut etter første del av § 34 annet ledd. På den andre siden står den kommunale interesseavveiningen eller rimelighetsvurderingen innenfor lovens rammer – det frie skjønnet. Det er bare i den siste kategorien loven pålegger tilbakeholdenhet av hensyn til selvstyret.

Regelen ble skjerpet ved lovendringen i 2017 (i kraft 1. januar 2018), da ordlyden ble endret fra «legge vekt på» til «legge stor vekt på». Endringen var ment å styrke det kommunale selvstyret ytterligere, jf. også kommuneloven § 2-2 om lovfesting av det kommunale selvstyret.

«Stor vekt» – et rettslig styringssignal om prøvingsintensitet

At klageinstansen skal legge «stor vekt» på selvstyrehensynet, innebærer et rettslig styringssignal om prøvingsintensitet, ikke en avskjæring av klagekompetansen. Klageinstansen kan fortsatt prøve skjønnet, men kan ikke uten videre erstatte kommunens avveining med sin egen bare fordi den selv ville prioritert annerledes.

Sivilombudets uttalelse i SOM-2019-3083 er treffende på dette punktet. Saken gjaldt Fylkesmannens omgjøring av et kommunalt avslag etter jordlova § 12 om livsvarig bruksrett. Ombudet kritiserte at Fylkesmannen hadde lagt til grunn en for lav terskel for overprøving av kommunens frie skjønn, og at vurderingen av hensynet til det kommunale selvstyret ikke fremgikk tilstrekkelig av vedtaket. Uttalelsen har ikke prejudikatvirkning som en dom, men den har klar verdi som konkretisering av hvordan § 34 virker i praksis: «stor vekt» skal ha reell betydning for hvor lett staten kan sette til side en kommunal skjønnsavveining. Kilden er fra 2020 og gjelder etter 2017-endringen, noe som styrker dens relevans for gjeldende rett.

Sondringen mellom rettsanvendelse og fritt skjønn

Et sentralt praktisk vurderingstema er klassifiseringen av det spørsmålet klageinstansen prøver: Er dette rettsanvendelse eller fritt skjønn? Feil klassifisering kan lede til feil kompetansebruk i begge retninger.

SOM-2025-1633 illustrerer dette. Saken gjaldt Statsforvalterens omgjøring av et kommunalt avslag på søknad om bygging av landbruksvei. Sivilombudet la til grunn at vurderingen etter landbruksveiforskriften § 3-2 var en skjønnsmessig avveining – fritt skjønn – og ikke et rent rettsspørsmål. Følgen var at Statsforvalteren ved klage over kommunens avslag måtte anvende § 34s regel om «stor vekt» på kommunalt selvstyre, noe som ikke var gjort. Uttalelsen er særlig relevant fordi den viser at § 34 ikke aktualiseres på saksnivå i sin helhet, men punktvis: Hvert delspørsmål i vedtaket må identifiseres som enten bundet rettsanvendelse eller fritt skjønn. Først når spørsmålet faktisk ligger i kommunens skjønnsrom, slår tilbakeholdenhetsnormen inn. Uttalelsen er ny (2026) og gir dermed et oppdatert bilde av ombudets forståelse av bestemmelsen.

Tilbakeholdenhet er ikke passivitet

Praksis viser at hensynet til kommunalt selvstyre ikke kan brukes som begrunnelse for passivitet. I SOM-2022-3926 kritiserte Sivilombudet Statsforvalteren for ikke å ha foretatt en reell og selvstendig prøving av om et kommunalt avslag på konsesjonssøknad lå innenfor lovens rammer og bygget på relevante hensyn. Ombudet aksepterte ikke at henvisninger til kommunalt selvstyre og kommunal praksis erstattet den konkrete lovlighets- og relevanskontrollen.

Uttalelsen klargjør den nedre grensen for tilbakeholdenheten: Selv der kommunens frie skjønn skal respekteres, må klageinstansen fortsatt kontrollere at kommunen har holdt seg innenfor riktig vurderingstema, bygget på relevante hensyn og ikke misforstått lovens formål. «Stor vekt» betyr altså tilbakeholdenhet i egen skjønnserstatning, ikke tilbakeholdenhet i kontrollen av om skjønnet er lovlig utøvd.

Selvstyrehensynet kan heller ikke overdrives

Den motsatte feilen er å overdrive selvstyrehensynet slik at klageinstansen innsnevrer sin lovbestemte prøvingsadgang. SOM-2015-253 illustrerer dette. Saken gjaldt egenandel for sykehjemsopphold, og Sivilombudet uttalte at Fylkesmannen hadde lagt for stor vekt på hensynet til det kommunale selvstyret som følge av en feil forståelse av sin prøvingsadgang etter pasient- og brukerrettighetsloven § 7-6.

Uttalelsen gjaldt et sektorregelverk og kom før 2017-endringen i § 34s ordlyd, noe som begrenser dens direkte overføringsverdi til gjeldende rett. Den er likevel relevant som uttrykk for et mer generelt poeng: Selvstyrehensynet virker innenfor rammen av den kompetansen loven faktisk gir, og kan ikke brukes til å redusere prøvingen av spørsmål som etter loven skal prøves fullt ut. Etter 2017-endringen, der ordlyden ble skjerpet til «stor vekt», kan det argumenteres for at risikoen for overdrivelse er noe større, noe som gjør poenget fra SOM-2015-253 fortsatt praktisk viktig.

Praktiske vurderingstema

1. Klassifisering av delspørsmål: Klageinstansen må for hvert delspørsmål i vedtaket ta stilling til om det er rettsanvendelse eller fritt skjønn. Bare for fritt skjønn gjelder tilbakeholdenhetsnormen (jf. SOM-2025-1633).

1. Reell tilbakeholdenhet – ikke passivitet: «Stor vekt» innebærer en plikt til reell tilbakeholdenhet med å sette kommunens skjønnsavveining til side, men fritar ikke klageinstansen fra å kontrollere rettsanvendelsen, vurderingstemaet og om skjønnsutøvelsen bygger på relevante hensyn (jf. SOM-2022-3926).

1. Ikke overdrivelse: Selvstyrehensynet kan ikke brukes til å innsnevre klageinstansens lovbestemte prøvingskompetanse utover det loven gir grunnlag for (jf. SOM-2015-253).

1. Balansepunktet: Klageinstansen kan overprøve det frie skjønnet, men terskelen for å sette kommunens avveining til side er høy. Det kreves noe mer enn at klageinstansen selv ville prioritert annerledes (jf. SOM-2019-3083).

«Herunder ta hensyn til nye omstendigheter»

Ordlyd og systematikk

Uttrykket «herunder ta hensyn til nye omstendigheter» i § 34 annet ledd første punktum presiserer at klageinstansens kompetanse til å «prøve alle sider av saken» ikke er begrenset til det faktiske grunnlaget slik det forelå da underinstansen traff vedtak. Klagebehandlingen er en selvstendig realitetsprøving på et oppdatert grunnlag – ikke bare en etterkontroll av om underinstansens avgjørelse var forsvarlig ut fra det materialet som den gang forelå.

Systematisk henger formuleringen sammen med de etterfølgende setningene i annet ledd om at klageinstansen skal vurdere klagerens synspunkter og kan ta opp forhold klageren ikke har berørt. Samlet tegner bestemmelsen et bilde av klageomgangen som en fullstendig og selvstendig behandling av saken.

Kompetanse eller plikt?

Ordlyden «kan» angir formelt en kompetanse. Spørsmålet er om bestemmelsen også innebærer en plikt til å vurdere nye omstendigheter når de er relevante.

Sivilombudets praksis trekker klart i retning av at relevante nye omstendigheter i praksis må vurderes når de kan ha betydning for resultatet. Ombudet har i flere saker knyttet uttrykket direkte til en plikt til reell og selvstendig klagebehandling, der vurderingen skal bygge på opplysningene som foreligger når klageinstansen treffer sitt eget vedtak.

Ombudspraksis – individforvaltning

SOM-2022-2641 gjaldt tilbakekall av førerett på grunn av manglende oppfyllelse av helsekrav etter vegtrafikkloven § 34 annet ledd. Ombudet kritiserte at klageinstansen (Politidirektoratet) ikke vurderte tilbakekallsgrunnlaget på nytt, selv om det var gått over ett år siden helseattesten og det forelå nye helseopplysninger, blant annet nyere PEth-prøver. Uttalelsen bygger direkte på forvaltningsloven § 34 annet ledd og konkretiserer at nye opplysninger og tidsforløpet frem til klagevedtaket må inngå i vurderingen når de belyser om vilkårene fortsatt er oppfylt. Kilden har høy tolkningsverdi for noteankeret fordi den viser at unnlatelse av å vurdere nye omstendigheter kan utgjøre en saksbehandlingsfeil.

SOM-2017-4027 gjaldt også tilbakekall av førerett, nærmere bestemt Politidirektoratets prøving av edruelighetskravet. Ombudet la til grunn at klageinstansen skal foreta en ny og selvstendig prøving på tidspunktet for eget vedtak, og at både tidligere og nye opplysninger kan trekkes inn. Saken er særlig relevant fordi Ombudet samtidig avviste at klageinstansen kunne binde den konkrete vurderingen gjennom et generelt krav om tolv måneders dokumentert rusfrihet. Uttalelsen viser dermed ikke bare at nye omstendigheter kan tas i betraktning, men også at de må vurderes konkret og individuelt – klageinstansen kan ikke erstatte den individuelle vurderingen med standardiserte krav som gjør nye opplysninger irrelevante.

Ombudspraksis – planforvaltning

SOM-2022-5453 gjaldt detaljregulering for Nye Veavågen skole, der nye opplysninger om naturverdier kom til etter kommunens planvedtak. Statsforvalteren ble kritisert for å ta utgangspunkt i at saken var tilstrekkelig utredet da kommunen traff sitt vedtak, uten å vurdere de nye opplysningene på klagetidspunktet. Uttalelsen er direkte relevant for forståelsen av «nye omstendigheter» også utenfor individforvaltningen: klageinstansen må forholde seg til senere fremkomne opplysninger når de er rettslig og faktisk relevante for den avgjørelsen som skal treffes i klageomgangen. Tolkningsverdien er noe svakere enn i de to førerettssakene fordi saken også berører planfaglige og utredningsmessige spørsmål, men den understøtter klart det samme hovedsynet.

Lovavdelingens uttalelse – nye faglige vurderinger

Justisdepartementets lovavdeling forutsetter i uttalelse 22. mars 2017 om offentleglova §§ 9 og 12 bokstav b uttrykkelig at klageinstansen etter forvaltningsloven § 34 annet ledd kan ta hensyn til nye omstendigheter, også der disse består i nye eller nærmere belyste datatekniske vurderinger. Uttalelsen har en viss støtteverdi for at «nye omstendigheter» ikke er begrenset til nye råfakta, men også kan omfatte oppdaterte faglige vurderinger som kaster lys over saken. Kildens vekt er likevel begrenset: uttalelsen gjelder klagebehandling etter offentleglova, og spørsmålet om rekkevidden av § 34 var ikke dens hovedtema. Den bør derfor brukes som en bekreftende, ikke bærende, kilde.

Hva omfattes av «nye omstendigheter»?

Samlet gir kildene grunnlag for følgende avgrensning:

• Nye faktiske opplysninger som er kommet til etter underinstansens vedtak, for eksempel nye prøveresultater (SOM-2022-2641), nye funn av naturverdier (SOM-2022-5453) eller endrede faktiske forhold.
• Oppdaterte faglige vurderinger som belyser saken på en annen måte enn det som forelå for underinstansen (JDLOV-2017-03-22).
• Tidsforløpet i seg selv, der det har gått så lang tid at forholdene kan ha endret seg siden underinstansens vedtak (SOM-2022-2641).

Bestemmelsen innebærer derimot ikke at enhver etterfølgende utvikling automatisk skal tillegges vekt. Det avgjørende er om de nye opplysningene eller den senere utviklingen belyser de vilkårene klageinstansen skal ta stilling til når den treffer sitt vedtak.

Praktiske vurderingstema

• Er de nye omstendighetene relevante for det materielle regelverket? Klageinstansen skal bare ta hensyn til nye omstendigheter som belyser vilkårene for det vedtaket som er påklaget.
• Har det gått tid siden underinstansens vedtak? Jo lengre tid som har gått, desto sterkere grunn til å undersøke om det foreligger nye opplysninger som bør inngå i vurderingen.
• Foreligger det nye sakkyndige opplysninger eller faglige vurderinger? Slike opplysninger kan utgjøre «nye omstendigheter» selv om de ikke er nye råfakta.
• Foretar klageinstansen en reell, individuell vurdering? Klageinstansen kan ikke erstatte den konkrete vurderingen av nye omstendigheter med standardiserte krav eller generelle retningslinjer som gjør opplysningene irrelevante (SOM-2017-4027).
• Er det dokumentert i vedtaket at nye omstendigheter er vurdert? Manglende omtale av relevante nye opplysninger kan tyde på at klageinstansen ikke har oppfylt sin prøvingsplikt.

«kan også ta opp forhold som ikke er berørt av ham»

Oversikt

Uttrykket «kan også ta opp forhold som ikke er berørt av ham» gir klageinstansen adgang til å utvide prøvingen utover de anførsler klageren selv har reist. Ordlyden må leses i sammenheng med den foregående setningen om at klageinstansen «kan prøve alle sider av saken» og «ta hensyn til nye omstendigheter», samt plikten til å «vurdere de synspunkter som klageren kommer med». Systematikken er dermed: Klageinstansen har full prøvingskompetanse, den skal vurdere klagerens synspunkter, og den kan i tillegg ta opp spørsmål klageren ikke selv har pekt på. Ordet «også» markerer nettopp dette tillegget til plikten til å behandle klagerens egne innsigelser.

Forholdet mellom «nye omstendigheter» og «forhold som ikke er berørt»

Bestemmelsen skiller mellom to ulike utvidelser av klagebehandlingen. Adgangen til å «ta hensyn til nye omstendigheter» gjelder nye faktiske eller rettslige forutsetninger som har kommet til eller blitt kjent etter underinstansens vedtak. Adgangen til å «ta opp forhold som ikke er berørt av ham» gjelder derimot saksforhold, rettsspørsmål, saksbehandlingsspørsmål eller vurderingstemaer som klageren ikke selv har gjort til tema – enten de er nye eller allerede ligger i saken. Ordlyden «forhold» er vid og trekker i retning av at bestemmelsen ikke er begrenset til rettslige spørsmål, men også omfatter faktiske, faglige og tekniske premisser for vedtaket.

Formål og praktisk funksjon

Den sentrale praktiske funksjonen er at klageinstansen har et selvstendig ansvar for en materielt riktig og forsvarlig avgjørelse, og derfor ikke kan nøye seg med en partsstyrt overprøving av enkelte utvalgte anførsler. Dette er særlig viktig i saker der klageren er uten juridisk bistand, eller der underinstansens vedtak bygger på premisser som klageren ikke har hatt forutsetninger for å identifisere og angripe presist. Bestemmelsen åpner derfor for at klageinstansen av eget tiltak tar opp eksempelvis feil faktum, uriktig lovforståelse, mangelfull subsumsjon eller saksbehandlingsfeil, selv om klageren bare har anført ett av disse punktene – eller ingen av dem klart.

Lovavdelingens uttalelse 22. mars 2017

Lovavdelingens uttalelse 22. mars 2017 om offentleglova §§ 9 og 12 bokstav b illustrerer rekkevidden av uttrykket. Uttalelsen gjaldt klage over avslag på innsynskrav etter offentleglova § 9, hvor det blant annet oppstod spørsmål om datatekniske forutsetninger for å sammenstille opplysninger. Lovavdelingen la uttrykkelig til grunn at klageinstansen etter forvaltningsloven § 34 annet ledd kan «prøve alle sider av saken», vurdere klagerens synspunkter og «også ta opp forhold klageren ikke har berørt», og at dette også omfatter de datatekniske vurderingene avslaget bygget på.

Uttalelsen er relevant fordi den konkret viser at «forhold» i bestemmelsen ikke bare sikter til rene juridiske anførsler, men også til faglige og tekniske premisser som er bærende for underinstansens vedtak. Tolkningsverdien er likevel begrenset: Det er ikke tale om høyesterettspraksis eller lovforarbeider til forvaltningsloven § 34, men en senere forvaltningsintern tolkningsuttalelse avgitt i en sak om offentleglova. Kilden har derfor først og fremst verdi som en presiserende og praktisk illustrasjon av hva den vide ordlyden i § 34 annet ledd omfatter. Relevansen er likevel klar, fordi Lovavdelingen anvender nettopp forvaltningsloven § 34 direkte som hjemmel for klageinstansens adgang til å reise nye spørsmål av eget tiltak.

Kompetanse, ikke ubetinget plikt

At klageinstansen «kan» ta opp slike forhold, innebærer ikke at den alltid plikter å forfølge ethvert tenkelig spørsmål. Bestemmelsen gir en kompetanse, men denne må utøves ut fra sakens art, betydningen av spørsmålet og hensynet til forsvarlig behandling. Samtidig vil den fulle prøvingsretten og forvaltningens alminnelige ansvar for forsvarlig saksopplysning ofte tilsi at klageinstansen faktisk bør gripe inn dersom den ser nærliggende feil eller uavklarte sentrale spørsmål som klageren ikke har berørt. Hvor langt dette rekker i form av en undersøkelses- eller oppfølgingsplikt, er imidlertid et eget vurderingstema.

Begrensninger i virkningen

Adgangen til å ta opp nye forhold av eget tiltak er ikke grenseløs i virkningen. Dersom klageinstansen vil bygge avgjørelsen på et nytt forhold som kan være ugunstig for klageren, må saken behandles på en måte som ivaretar kontradiksjon og forsvarlig opplysning. Videre kan resultatet begrenses av § 34 tredje ledd om endring til skade for klageren. Disse spørsmålene gjelder imidlertid først og fremst hvilke prosessuelle og materielle skranker som gjelder når nye forhold tas opp, ikke selve forståelsen av uttrykket her.

Praktiske vurderingstema

• Hva omfattes av «forhold»? Uttrykket er vidt og dekker saksforhold, rettsspørsmål, saksbehandlingsspørsmål og faglige eller tekniske premisser for vedtaket.
• Kompetanse, ikke ubetinget plikt: Klageinstansen kan ta opp nye forhold, men er ikke forpliktet til å forfølge ethvert tenkelig spørsmål. Sakens art, feilens alvor og hensynet til forsvarlig behandling er styrende.
• Kontradiksjon: Dersom klageinstansen tar opp et nytt forhold som kan slå negativt ut for klageren, må parten gis anledning til å uttale seg.
• Forholdet til § 34 tredje ledd: Selv om klageinstansen kan ta opp nye forhold, kan resultatet begrenses av forbudet mot endring til skade for klageren.

Klageinstansens selvstendige prøving av behandlingsvilkårene

Ordlyd og sammenheng

Setningen «Klageinstansen er ikke bundet av at underinstansen har ansett vilkårene for å foreligge» må leses i direkte sammenheng med foregående punktum. «Vilkårene» sikter til vilkårene for å behandle klagen – altså de prosessuelle forutsetningene for klagesaksbehandlingen, ikke de materielle vilkårene for det opprinnelige vedtaket. Bestemmelsen fastslår at klageinstansen ikke er bundet av underinstansens positive vurdering av at klagen kan tas under behandling. Har underinstansen sendt saken videre uten avvisning, må klageinstansen likevel selv prøve om det foreligger klageadgang, om det er tale om et påklagbart enkeltvedtak, om klagen er rettidig, og – i lys av henvisningen til § 31 – om det eventuelt er grunnlag for oppreisning for fristoversittelse.

Kompetanseregel og plikt til selvstendig kontroll

Bestemmelsen er ikke bare en kompetanseregel som gir klageinstansen adgang til å overprøve underinstansens prosessuelle vurdering. Den uttrykker også en plikt til selvstendig prosessuell kontroll. At underinstansen har ansett behandlingsvilkårene oppfylt, fritar ikke klageinstansen fra å ta stilling til spørsmålet på eget grunnlag. Systematisk utfyller dette første punktum om at klageinstansen «skal» avvise dersom vilkårene ikke foreligger: avvisningsplikten ville være lite verdt dersom klageinstansen kunne nøye seg med å legge underinstansens vurdering uprøvd til grunn.

Sivilombudets praksis

SOM-2018-563 – overprøving av enkeltvedtakskarakter

SOM-2018-563 gir et praktisk eksempel på den selvstendige prøvingen bestemmelsen forutsetter. Saken gjaldt i hovedsak lang saksbehandlingstid i Kriminalomsorgen, men det prosessuelle forløpet er illustrerende for noteankeret: Kriminalomsorgen region øst avviste en klage under henvisning til at fengselets avgjørelse ikke var et enkeltvedtak. Kriminalomsorgsdirektoratet tok klagen over avvisningen til følge, la til grunn at avgjørelsen likevel var et enkeltvedtak, og sendte saken tilbake til regionen for ny behandling. Direktoratet var altså ikke bundet av regionens rettslige vurdering av om klageordningen i det hele tatt kom til anvendelse. Uttalelsens kjerne gjelder saksbehandlingstid, og den inneholder ingen prinsipiell drøftelse av § 34 første ledd annet punktum. Tolkningsverdien for noteankeret er derfor begrenset til det illustrerende saksforløpet, men dette er til gjengjeld et tydelig eksempel på at overordnet organ foretar en selvstendig vurdering av et sentralt behandlingsvilkår – spørsmålet om enkeltvedtakskarakter.

SOM-2007-1204 – selvstendig prøving av klagefrist og oppreisning

SOM-2007-1204 belyser et annet praktisk utslag av regelen. Saken gjaldt tildeling av driftstilskudd for fysioterapi, der Sivilombudet kritiserte kommunen for mangelfull underretning om klagerett og for utilstrekkelig behandling av en fremsatt klage. Sentralt for noteankeret er at klagen var behandlet som for sent fremsatt uten at spørsmålet om oppreisning etter § 31 var vurdert på forsvarlig måte. Uttalelsen er ikke en direkte prinsipputtalelse om § 34 første ledd annet punktum, og tolkningsverdien er derfor mer indirekte. Den er likevel relevant fordi den viser hva en selvstendig prøving av behandlingsvilkårene må omfatte i praksis: fristspørsmålet kan ikke vurderes isolert dersom det også kan være grunnlag for oppreisning, og mangler ved underinstansens underretning etter § 27 kan få betydning for avvisningsspørsmålet. Dersom underinstansen har behandlet frist- eller oppreisningsspørsmålet mangelfullt, kan klageinstansen ikke uten videre legge dette til grunn.

SOM-2022-2641 – begrenset relevans for dette noteankeret

SOM-2022-2641 gjaldt tilbakekall av førerett og fremhever at klageinstansen etter § 34 må foreta en selvstendig og ny vurdering av grunnlaget for vedtaket ut fra opplysningene som foreligger på tidspunktet for klageinstansens avgjørelse. Uttalelsens kjerne hører imidlertid hjemme under annet ledd om at klageinstansen kan prøve alle sider av saken og ta hensyn til nye omstendigheter – den gjelder den materielle overprøvingen, ikke den prosessuelle kontrollen av behandlingsvilkårene. Som støtte for dette noteankeret har uttalelsen bare indirekte verdi: den underbygger det mer generelle poenget at § 34 forutsetter reell klagebehandling, ikke en ren stadfestelse av underinstansens vurderinger. Kilden bør primært knyttes til noteankeret for § 34 annet ledd.

Praktiske vurderingstema

• Har klageinstansen faktisk foretatt en egen prøving av behandlingsvilkårene, eller har den bare bygget på underinstansens standpunkt? En rent refererende vurdering taler for at plikten etter § 34 første ledd annet punktum ikke er oppfylt.
• Er det spørsmål om enkeltvedtakskarakter, klagerett eller partsevne som underinstansen kan ha oversett eller vurdert feil?
• Er klagefristspørsmålet vurdert selvstendig, herunder om det er grunnlag for oppreisning etter § 31?
• Har mangler ved underinstansens underretning etter § 27 betydning for fristberegningen, og har klageinstansen tatt dette i betraktning?

Klageinstansens avgjørelsesformer – realitetsavgjørelse eller hjemvisning

Oversikt

Fjerde ledd angir klageinstansens to avgjørelsesformer etter at klagen er tatt under behandling: Klageinstansen kan enten selv treffe nytt vedtak i saken, eller oppheve underinstansens vedtak og sende saken tilbake til helt eller delvis ny behandling (hjemvisning/remittering). Ordlyden «kan» viser at bestemmelsen i utgangspunktet gir klageinstansen et prosessuelt valg mellom de to alternativene. Alternativet «helt eller delvis» innebærer at hjemvisningen kan begrenses til de spørsmålene som krever ny behandling i underinstansen; klageinstansen behøver ikke oppheve hele vedtaket.

Valgfriheten mellom realitetsavgjørelse og hjemvisning

Lovavdelingens uttalelse 13. oktober 2009 bekrefter at § 34 gir klageinstansen et reelt valg. Lovavdelingen uttaler at klageinstansen «som utgangspunkt» kan velge om den skal treffe nytt vedtak eller oppheve vedtaket og sende saken tilbake. Uttalelsen er gitt i en drøftelse av forvaltningsloven § 36 om sakskostnader, der spørsmålet var om valget mellom omgjøring og hjemvisning burde påvirke sakskostnadsvurderingen. Tolkningsverdien for § 34 ligger først og fremst i at Lovavdelingen bygger på at siste punktum etablerer et prosessuelt skjønn hos klageinstansen – ikke bare en teknisk oppregning av to utfall. Uttalelsen er derimot svakere som grunnlag for å utlede nærmere materielle kriterier for når det ene eller andre alternativet bør velges.

SOM-2020-252 peker i samme retning. Uttalelsen gjaldt også § 36, men bygget uttrykkelig på at opphevelse og tilbakesending etter § 34 fjerde ledd er et selvstendig og praktisk viktig utfall av klagebehandlingen. Sivilombudet ba forvaltningen redegjøre for det rettslige grunnlaget for å sende saken tilbake, og viste direkte til § 34 fjerde ledd. Kilden bekrefter at remittering ikke bare er en teoretisk mulighet, men en reell del av klageinstansens kompetanse med selvstendige rettsvirkninger.

Begrensningen: hensynet til reell toinstansbehandling

Valgfriheten er ikke ubegrenset. Den viktigste begrensningen følger av hensynet til reell toinstansbehandling og forsvarlig saksopplysning. SOM-2009-1233 er den sentrale kilden her. Saken gjaldt en søknad om avkjørsel fra riksvei der underinstansen hadde avvist søknaden, mens klageinstansen gikk direkte til realiteten og avslo. Sivilombudet uttalte at klageinstansen i en slik situasjon ikke uten videre kunne bruke kompetansen etter § 34 til å erstatte manglende førsteinstansbehandling med et eget realitetsvedtak. Riktig fremgangsmåte var å oppheve avvisningen og sende saken tilbake til underinstansen for ny behandling.

Uttalelsen er sentral fordi den konkretiserer en viktig begrensning i ordlyden «kan selv treffe nytt vedtak i saken»: kompetansen kan ikke brukes slik at parten i praksis mister den materielle toinstansbehandlingen lovens klagesystem forutsetter. Begrensningen er ikke absolutt – den knytter seg til situasjoner der underinstansen overhodet ikke har realitetsbehandlet saken. Uttalelsen gir dermed ikke grunnlag for å oppstille et generelt forbud mot at klageinstansen avgjør saken selv, men den markerer at det kreves en konkret vurdering av om realitetsavgjørelse i klageomgangen er forsvarlig.

SOM-2018-563 illustrerer samme løsning i praksis. Kriminalomsorgen region øst hadde avvist en klage under henvisning til at avgjørelsen ikke var et enkeltvedtak. Kriminalomsorgsdirektoratet tok klagen over avvisningen til følge, la til grunn at avgjørelsen var et enkeltvedtak, og sendte saken tilbake til regionen for ny behandling i stedet for å avgjøre realiteten selv. Kilden er ikke en prinsipputtalelse om rekkevidden av § 34, men den er et relevant eksempel på at remittering er den nærliggende reaksjonen når feilen ligger i underinstansens prosessuelle behandling av saken.

Opphevelse ved bortfall av klagegjenstand

SOM-2022-2305 viser at opphevelse ikke bare er et middel for videre behandling i underinstansen. Saken gjaldt en byggetillatelse der tiltakshaver under klagebehandlingen frafalt retten som fulgte av tillatelsen. Sivilombudet uttalte at klagegjenstanden da kunne være bortfalt, og at klageinstansen burde vurdere å oppheve kommunens vedtak og avslutte klagebehandlingen uten realitetsavgjørelse. Ombudet knyttet dette til § 34 første og fjerde ledd. Uttalelsen viser at oppheving kan brukes som en prosessuelt avklarende avgjørelse når grunnlaget for fortsatt realitetsbehandling har falt bort. Den er imidlertid knyttet til en særskilt bortfallssituasjon og bør ikke generaliseres for langt.

Oppregningen som avgrensning av avgjørelsesformer

Lovavdelingens uttalelse 21. juni 1996 (JDLOV-1996-06-21) leser oppregningen i siste punktum som et argument mot å anse «utsettelse» av klagebehandlingen som en selvstendig lovfestet avgjørelsesform. Uttalelsen gjaldt en søknad om rett til mineralleting i Finnmark der klageinstansen ønsket å stille klagebehandlingen i bero. Lovavdelingen fremhevet at § 34 bare nevner to utfall – nytt vedtak eller opphevelse og retur – og at utsettelse ikke er blant dem. Samtidig ble dette koblet til prinsippet i § 11 a om behandling uten ugrunnet opphold.

Uttalelsen må brukes varsomt: den er eldre, gjelder et særskilt spørsmål om stans/utsettelse, og Lovavdelingen presiserte selv at rettstilstanden var noe uklar og ikke grundig utredet. Den gir likevel en viss støtte for at klageinstansen normalt bør avslutte saken ved en av de beslutningsformene loven nevner, ikke ved å etablere frie mellomformer. SOM-2010-949 peker indirekte i samme retning ved å kritisere en praksis der klagebehandlingen ble avsluttet ved en uformell «retur» av klagen uten den behandlingsformen og dokumentasjonen loven forutsetter. Kildens verdi for § 34 siste punktum er først og fremst illustrativ.

Praktiske vurderingstema

Etter kildene er det særlig tre forhold som taler for hjemvisning fremfor at klageinstansen avgjør saken selv:

1. Manglende førsteinstansbehandling av realiteten. Har underinstansen bare avvist saken eller klagen, bør klageinstansen som hovedregel oppheve og sende saken tilbake, jf. SOM-2009-1233 og SOM-2018-563.

1. Utilstrekkelig opplysning av saken. Der faktum må utredes nærmere eller det gjenstår førsteinstanspreget skjønnsutøvelse, tilsier hensynet til forsvarlig saksbehandling at underinstansen gjennomfører utredningen.

1. Rollefordelingen mellom instansene. En realitetsavgjørelse i klageomgangen bør ikke i praksis forrykke den rollefordelingen mellom instansene som klagesystemet bygger på.

Motsatt vil adgangen til å treffe nytt vedtak selv stå sterkere når saken er tilstrekkelig opplyst og feilen kan rettes uten at hensynet til reell toinstansbehandling blir vesentlig svekket.

Klageinstansens fulle prøvingskompetanse – «kan … prøve alle sider av saken»

Oversikt

Uttrykket «kan … prøve alle sider av saken» fastslår at klageinstansen som utgangspunkt har full kompetanse til å overprøve førsteinstansvedtaket i realiteten. Ordlyden peker i to retninger. For det første markerer «alle sider» at prøvingen ikke er begrenset til lovtolking eller saksbehandlingsfeil, men omfatter rettsanvendelse, faktum, bevisvurdering og det skjønnsmessige innholdet i vedtaket. For det andre avgrenser ordet «saken» rekkevidden: bredden i prøvingen gjelder innenfor den klagesaken som faktisk er brakt inn, ikke utenfor denne.

Kildematerialet viser at bestemmelsen ikke bare gir en abstrakt adgang til full overprøving, men i praksis oppstiller et krav om reell og selvstendig klagebehandling når klagen først tas under behandling.

Krav om reell og selvstendig prøving

Hovedregelen: klageinstansen må foreta en ny, selvstendig vurdering

Sivilombudet har i en rekke uttalelser lagt til grunn at § 34 forutsetter at klageinstansen foretar en selvstendig og ny vurdering av grunnlaget for vedtaket, og at det er kritikkverdig å bygge på underinstansens vurdering uten egen materiell prøving.

I SOM-2022-2641, som gjaldt tilbakekall av førerett etter vegtrafikkloven § 34 andre ledd, uttalte ombudet at klageinstansen måtte foreta en selvstendig og ny vurdering av tilbakekallsgrunnlaget, og at det var kritikkverdig å bygge på underinstansens tidligere vurdering uten å prøve grunnlaget på nytt i lys av de opplysningene som forelå da klagevedtaket ble truffet. Uttalelsen har klar tolkningsverdi fordi den gjelder den samme formuleringen i fvl. § 34 og konkretiserer hva full prøving krever i en ordinær klagesak.

Det samme utgangspunktet ble lagt til grunn i SOM-2024-1117, der Statsforvalteren som klageinstans i en plansak om hytteutbygging på Kjelhovda ikke hadde foretatt egne vurderinger av naturmangfoldrettslige spørsmål. Ombudet knyttet mangelen direkte til kravene etter fvl. § 34 og uttalte at vedtaket ikke var i samsvar med bestemmelsens krav til klageprøving. Gyldigheten ble dessuten ansett tvilsom. Relevansen ligger ikke bare i at klageinstansen kan gå inn i rettsanvendelsen, men i at manglende selvstendig prøving kan bli en rettslig mangel ved selve klagevedtaket.

I SOM-2024-1661, om tvangsmedisinering, ble Statsforvalteren kritisert for å bygge for mye på underinstansens vurderinger og for ikke å vise at synspunktene i klagen var behandlet. Ombudet la til grunn at det av vedtaket må fremgå at klageinstansen har foretatt en reell og selvstendig vurdering av de materielle vilkårene. Uttalelsen illustrerer at kravet til selvstendig prøving også gjelder på rettsområder med inngripende vedtak, og at begrunnelsen må synliggjøre den selvstendige vurderingen.

Henvisning til underinstansens praksis eller generelle syn kan ikke erstatte individuell prøving

SOM-2022-3926 gjaldt kommunalt avslag på konsesjon, hvor Statsforvalteren i stor grad bygget på kommunal praksis og generelle holdninger til sameie. Ombudet fremhevet at § 34 krever at klageinstansen selv vurderer om vedtaket ligger innenfor lovens rammer og bygger på relevante hensyn i den konkrete saken. Uttalelsen er særlig viktig som presisering av at henvisning til underinstansens praksis, politikk eller generelle syn ikke kan erstatte den individuelle prøvingen som § 34 forutsetter.

SOM-2017-4027, også om tilbakekall av førerett, understreker det samme poenget fra en annen vinkel. Politidirektoratet bygget i realiteten på et generelt krav om tolv måneders dokumentert rusfrihet. Ombudet avviste dette og la til grunn at klageinstansen måtte foreta en ny og selvstendig prøving av om det materielle vilkåret var oppfylt. Uttalelsen belyser at «alle sider av saken» også innebærer et forbud mot å la interne standarder eller fast praksis binde den individuelle klagevurderingen på en måte som innsnevrer den lovbestemte prøvingen.

Prøvingen omfatter hele avgjørelsesgrunnlaget, herunder faglige og tekniske premisser

At full prøvingskompetanse omfatter hele avgjørelsesgrunnlaget, er også lagt til grunn av Justisdepartementets lovavdeling i uttalelsen 22. mars 2017 om offentleglova §§ 9 og 12. Der ble det forutsatt at klageinstansen etter fvl. § 34 kunne prøve alle sider av et avslag på krav om sammenstilling, herunder de datatekniske vurderingene avslaget bygget på. Uttalelsen gjelder ikke forvaltningsloven isolert, men anvender § 34 direkte i en klagesituasjon og har derfor viss vekt som uttrykk for alminnelig forvaltningsrettslig forståelse av bestemmelsen. Den er særlig nyttig som illustrasjon av at full prøving også omfatter faglige og tekniske premisser, ikke bare rent juridiske vurderinger.

Avvisning av en for snever forståelse av klageinstansens rolle

Flere ombudsuttalelser avviser uttrykkelig en for snever forståelse av klageinstansens kompetanse.

I SOM-2023-5286 undersøkte ombudet Heimevernets behandling av søknader om utsatt tjeneste og fant at et heimevernsdistrikt bygget på en oppfatning om at klageinstansen bare kunne prøve saksbehandling og lovtolking. Ombudet presiserte uttrykkelig at dette var uriktig, og viste til at klageinstansen kan prøve alle sider av saken etter fvl. § 34 annet ledd. Uttalelsen er en direkte korreksjon av en feiloppfatning om rekkevidden av bestemmelsen.

I SOM-2019-3460, om søknad om fritak fra renovasjonsordning, ble det presisert at kommunal klageinstans ikke er bundet av underinstansens rettsanvendelse eller faktumvurdering, men må foreta en selvstendig vurdering på grunnlag av de opplysningene som foreligger.

I SOM-2013-2528 kritiserte ombudet at fylkesmannen unnlot å prøve om de materielle vilkårene for dispensasjon etter plan- og bygningsloven § 19-2 var oppfylt, og i stedet behandlet saken som om spørsmålet bare var om kommunens frie skjønn burde overprøves. Ombudet la til grunn at klageinstansen som utgangspunkt skal prøve alle sider av saken, herunder rettsanvendelsen og de relevante vilkårene, før den eventuelt vurderer om det er grunnlag for å overprøve skjønnsutøvelsen. Uttalelsen er viktig fordi den markerer at prøvingen av lovbundne vilkår ikke kan hoppes over med henvisning til at underinstansen har et fritt skjønn.

I SOM-2015-253, om egenandel for sykehjemsopphold, fremhevet ombudet at begrensninger i klageinstansens prøvingsadgang krever klare rettslige holdepunkter, fordi klageadgangen er en sentral rettssikkerhetsgaranti. Fylkesmannen hadde bygget på en for snever forståelse av sin prøvingskompetanse. Uttalelsen er sektorforankret (pasient- og brukerrettighetsloven § 7-6) og skrevet før 2017-endringen i fvl. § 34, men resonnementet er knyttet til den alminnelige modellen i § 34 og støtter utgangspunktet om vid prøvingsadgang.

Avgrensningen: «saken» som prøvingsobjekt

Bestemmelsen må leses i lys av ordet «saken». SOM-2019-1123 er her en viktig nyansering. Ombudet la til grunn at klageinstansens kompetanse etter § 34 er knyttet til den saken som faktisk er til klagebehandling, og at prøvingsretten derfor ikke uten videre omfatter alle delspørsmål eller tiltak som inngår i samme førsteinstansvedtak. I den konkrete saken var det begrunnet tvil om ett av tiltakene (dispensasjon for tilbygg) inngikk i den «saken» fylkesmannen kunne behandle. Uttalelsen er relevant som avgrensning av uttrykket «alle sider»: bredden er stor, men prøvingsobjektet må fortsatt identifiseres gjennom klagen og vedtaket.

Forutsetning: tilstrekkelig opplyst beslutningsgrunnlag

Et praktisk vurderingstema er om saken er tilstrekkelig opplyst til at den fulle prøvingskompetansen kan utøves. I SOM-2011-501 hadde klagenemnda i en sak om driftstilskudd til fysioterapeut i realiteten bare rådmannens innstilling som grunnlag. Ombudet uttalte at det da ikke kunne ha vært mulig å foreta en selvstendig prøving av alle sider av saken. Kommunen hadde selv erkjent dette. Kilden gjelder en konkret kommunal ordning og er eldre, men den er fortsatt treffende som uttrykk for et grunnleggende poeng: § 34s vide kompetanse forutsetter et faktisk beslutningsgrunnlag som gjør en reell overprøving mulig.

I SOM-2024-5020, om avslag på kommunal bolig, ble klageinstansen kritisert for å opprettholde underinstansens vedtak under henvisning til manglende kunnskap om deler av faktum, herunder andre søkere og tilgjengelige boliger. Ombudet la til grunn at usikkerhet om faktum ikke i seg selv fritar klageinstansen fra å foreta den prøvingen bestemmelsen forutsetter. Uttalelsen understreker at klageinstansen har et selvstendig ansvar for å sørge for at saken er tilstrekkelig opplyst.

Forholdet mellom kompetanse og plikt

Det er på denne bakgrunn misvisende å lese «kan» som om klageinstansen står fritt til å nøye seg med en overflatisk kontroll. Ordlyden uttrykker riktignok kompetanse, ikke en absolutt plikt til å gå like dypt i ethvert spørsmål i enhver sak. Men når klagen først tas under behandling, viser kildene klart at bestemmelsen forutsetter en reell utøvelse av denne kompetansen i de spørsmål saken faktisk reiser. En klagebehandling som i praksis bare stadfester underinstansen uten egen prøving, ligger dårlig an mot § 34.

Praktiske vurderingstema

Ved vurderingen av om klageinstansen har oppfylt sin prøvingsplikt etter § 34, vil sentrale momenter være:

• Selvstendig vurdering: Har klageinstansen foretatt en ny, selvstendig og konkret vurdering av det materielle grunnlaget for vedtaket, eller har den i realiteten bare stadfestet underinstansens resultat?
• Lovbundne vilkår: Har klageinstansen tatt stilling til de sentrale rettslige vilkårene vedtaket bygger på, herunder rettsanvendelse og lovtolking?
• Faktum og bevisvurdering: Har klageinstansen vurdert om faktum er tilstrekkelig og riktig, og om saken er forsvarlig opplyst?
• Skjønnsutøvelse: Har klageinstansen utøvd eget skjønn der det er adgang til det, eller har den latt interne standarder, fast praksis eller underinstansens generelle syn erstatte den individuelle vurderingen?
• Begrunnelse: Viser begrunnelsen en egen bearbeiding av saken, eller fremstår den som en ren tilslutning til underinstansen?
• Prøvingsobjektet: Er prøvingen holdt innenfor rammen av den klagesaken som faktisk er brakt inn, jf. avgrensningen i «saken»?
• Beslutningsgrunnlag: Har klageinstansen hatt et tilstrekkelig opplyst grunnlag for å foreta en reell overprøving?