Selv om klageren har oversittet klagefristen, kan klagen tas under behandling såframt
a. parten eller hans fullmektig ikke kan lastes for å ha oversittet fristen eller for å ha drøyd med klage etterpå, eller b. det av særlige grunner er rimelig at klagen blir prøvd .
Ved vurderingen av om klagen bør tas opp til behandling, skal det også legges vekt på om endring av vedtaket kan medføre skade eller ulempe for andre .
Klagen kan ikke tas under behandling som klagesak dersom det er gått mer enn ett år siden vedtaket ble truffet .
Paragrafkommentar
Kommentar til § 31 - oversitting av klagefristen
§ 31 – Oversitting av klagefristen: Paragrafnivåkommentar
Bestemmelsens funksjon og oppbygning
§ 31 er den generelle unntaksregelen for tilfeller der en klage er fremsatt etter den ordinære klagefristen i § 29. Bestemmelsen utgjør en samlet beslutningsramme for spørsmålet om en for sen klage likevel skal realitetsbehandles. Oppbygningen er tredelt:
Første ledd angir to alternative innganger til realitetsbehandling: Bokstav a gjelder tilfeller der parten eller fullmektigen ikke kan lastes for fristoversittelsen eller for å ha drøyd med klage etterpå. Bokstav b åpner for oppreisning der det av «særlige grunner» er rimelig at klagen blir prøvd.
Annet ledd pålegger en supplerende interesseavveining: Det skal legges vekt på om endring av vedtaket kan medføre skade eller ulempe for andre.
Tredje ledd oppstiller en absolutt yttergrense: Klagen kan ikke tas under behandling som klagesak dersom det er gått mer enn ett år siden vedtaket ble truffet.
Systematikken tilsier at forvaltningen ikke kan nøye seg med å konstatere fristoversittelse og avvise klagen. Det må foretas en uttrykkelig og begrunnet vurdering etter § 31, så langt ettårsgrensen ikke stenger for det.
Forvaltningens plikt til å vurdere § 31 før avvisning
Et gjennomgående poeng i Sivilombudets praksis er at forvaltningen må foreta en konkret og reell vurdering etter § 31 før en for sent fremsatt klage avvises.
I SOM-2007/1204 kritiserte Sivilombudet en kommune for å ha behandlet en klage som for sent fremsatt uten å foreta en forsvarlig vurdering av oppreisning etter § 31. Saken gjaldt tildeling av driftstilskudd for fysioterapi, der parten ikke hadde fått tilfredsstillende underretning om vedtaket, herunder opplysninger om klagerett, klagefrist og fremgangsmåte etter § 27. Uttalelsen er viktig på to plan: Den understreker at § 31 må vurderes uttrykkelig før avvisning, og den viser at mangelfull underretning er et tungtveiende moment i vurderingen av om parten kan lastes for fristoversittelsen og om det er rimelig å prøve klagen. Uttalelsen belyser dermed samspillet mellom § 31 og § 27, og har bred tolkningsverdi for bestemmelsens praktiske anvendelse.
I SOM-2014/964 understreket Ombudet tilsvarende at vurderingen etter § 31 må være konkret og reell. Saken gjaldt en situasjon der det var begrunnet tvil om fullmektigen kunne bebreides for ikke å ha gjentatt klagen tidligere etter at den opprinnelige klagen ikke var blitt registrert. Ombudet kritiserte fylkesmannen for ikke å ha foretatt den interesseavveiningen mellom klagerens prøvingsinteresse og motstående hensyn som § 31 første ledd bokstav b og den videre vurderingen etter bestemmelsen forutsetter. Uttalelsen bekrefter at § 31 ikke skal anvendes mekanisk, men krever en selvstendig avveining av de relevante hensynene i den konkrete saken.
§ 31 som unntaksregel – vern om klagefristenes funksjon
Selv om § 31 åpner for realitetsbehandling til tross for fristoversittelse, er bestemmelsen en unntaksregel som må praktiseres slik at klagefristene beholder sin funksjon.
SOM-2011/1906 er sentral på dette punktet. Ombudet uttalte at oppreisning etter bokstav b ikke kan bygge på generelle hensyn som regelmessig gjør seg gjeldende i sakstypen, slik som et alminnelig ønske om materielt riktige avgjørelser eller generelle offentlige interesser. Slike standardbegrunnelser vil uthule fristreglene. Uttalelsen har verdi som en overordnet tolkningsfaktor for hele § 31: Bestemmelsen krever tilstrekkelig spesifiserte og klare grunner i den konkrete saken. Begrunnelser som er så generelle at de kan brukes i de fleste tilsvarende saker, taler mot oppreisning snarere enn for det.
SOM-2022/3574 nyanserer dette bildet. Ombudet kritiserte at departementet ikke hadde vurdert alle relevante hensyn i rimelighetsvurderingen etter bokstav b, og viste at konkrete anførsler om mulig ugyldighet eller feil rettsanvendelse i det underliggende vedtaket kan være relevante momenter. Samtidig presiserte uttalelsen at ettårsgrensen i tredje ledd er absolutt: Klagen i saken kunne uansett ikke tas under behandling som klagesak. Uttalelsen er også systematisk viktig ved at den viser at avskjæring etter § 31 ikke nødvendigvis utelukker at saken må vurderes i et omgjøringsspor etter andre regler.
Ettårsgrensen og paragrafens systematikk
Lovavdelingens uttalelse JDLOV-2000-398 EO ØR (20. januar 2000) belyser forholdet mellom tredje ledd og resten av paragrafen. Spørsmålet var om ettårsfristen i tredje ledd skulle forstås som en generell preklusjonsregel eller bare som en yttergrense i tilfeller der en klagefrist faktisk er oversittet. Lovavdelingen la vekt på paragrafoverskriften «oversitting av klagefristen», den eldre ordlyden før lovendringen i 1977 og bestemmelsens forhistorie, og kom – under uttrykkelig tvil – til at de beste grunner talte for den snevrere forståelsen. Uttalelsen har klar verdi som systematisk tolkningskilde: Tredje ledd bør ikke leses løsrevet fra resten av paragrafen, men som en yttergrense for oppreisning ved oversittet klagefrist. Samtidig må det markeres at Lovavdelingen selv beskrev konklusjonen som tvilsom; uttalelsen gir derfor en viktig, men ikke helt sikker, tolkningsstøtte.
Lovavdelingens uttalelse JDLOV-2008-540941 (18. desember 2008) trekker i samme retning når den forutsetter at § 31 både åpner for oppreisning ved fristoversittelse og oppstiller en absolutt ettårsgrense. Den konkrete saken gjaldt imidlertid saksomkostningskrav etter § 36 tredje ledd tredje punktum, ikke ordinær klage over vedtak. Tolkningsverdien for § 31 ligger derfor først og fremst i den systematiske forståelsen av bestemmelsen som kombinasjon av skjønnsmessig adgang og absolutt preklusjon, ikke i direkte regulering av den ordinære klagesituasjonen.
Krav til forsvarlig opplysning av fristspørsmålet
Et praktisk hovedspørsmål etter § 31 er hvilket faktisk grunnlag vurderingen skal bygge på. SOM-2021/4312 gjelder riktignok oppfrisking av ankefrist etter trygderettsloven § 9, men Ombudets poeng om at klageorganet må gjennomgå og vurdere dokumenter og opplysninger som er relevante for fristspørsmålet, har overføringsverdi. Nav klageinstans ble kritisert for å ha handlet i strid med god forvaltningsskikk og kravet til forsvarlig saksutredning ved ikke å gjennomgå fremlagt dokumentasjon. Kilden gjelder ikke § 31 direkte og må brukes med forsiktighet, men den understøtter et alminnelig krav om forsvarlig opplysning av saken før avvisning eller oppreisningsavgjørelse.
SOM-2025/4911 viser et beslektet poeng fra en annen vinkel. Uttalelsen gjelder primært § 32 og håndteringen av uklare klager, men Ombudet fremhevet at saksbehandlingsfeil ved mottak, tolkning og oppfølging av en henvendelse kan få betydning når det senere skal vurderes om en fristoversittelse bør repareres etter § 31. Kilden illustrerer dermed samspillet mellom § 31 og forvaltningens plikter etter § 32 og alminnelige veiledningskrav.
Randsonen: Når aktualiseres § 31?
Noen kilder belyser forutspørsmålet om klagen faktisk er fremsatt for sent. SOM-2011/571 gjaldt om en elektronisk klage sendt til en saksbehandlers personlige e-postadresse, og ikke til oppgitt mottaksadresse, var rettidig fremsatt. Ombudet la til grunn at den ikke var det. Uttalelsen er svak som direkte kilde til vilkårene i § 31, men relevant som påminnelse om at man først må avklare om klagen faktisk er for sen – det er først da § 31 aktualiseres.
SOM-2008/998 viser tilsvarende den praktiske betydningen av å identifisere hvilket vedtak klagen retter seg mot og når dette vedtaket ble truffet. Saken gjaldt tvangsmulkt som var ilagt på forhånd, men først senere gjort betalingspliktig. Uten en klar avklaring av vedtakstidspunktet kan verken den ordinære klagefristen eller ettårsgrensen anvendes korrekt.
Forholdet til omgjøring
Kilder som SOM-2011/559 og SOM-2022/3574 viser at avskjæring etter § 31 ikke nødvendigvis avslutter saken fullt ut. I SOM-2011/559 ble det opplyst at eventuelle feil i folkeregisteret kunne vurderes etter omgjøringssporet i § 35 uten tilsvarende frist. I SOM-2022/3574 ba Ombudet departementet behandle omgjøringsbegjæringen på nytt, selv om klagen ikke kunne tas under behandling som klagesak. Skillet mellom klage og omgjøring er dermed et praktisk viktig systematisk poeng ved § 31.
Praktiske vurderingstema
Avklar om klagen faktisk er for sen. Spørsmål om rettidig innlevering (herunder ved elektronisk klage) må avklares før § 31 aktualiseres.
Foreta en uttrykkelig og begrunnet vurdering etter § 31. Forvaltningen kan ikke avvise uten å ta stilling til om vilkårene for oppreisning er oppfylt.
Vurder bokstav a og b selvstendig og konkret. Standardbegrunnelser og generelle hensyn er ikke tilstrekkelig; det kreves spesifiserte grunner i den konkrete saken.
Trekk inn hensynet til andre. Annet ledd pålegger en supplerende avveining av om endring kan medføre skade eller ulempe for tredjeparter.
Kontroller ettårsgrensen. Er det gått mer enn ett år siden vedtaket ble truffet, kan klagen ikke tas under behandling som klagesak – med den reservasjon som følger av JDLOV-2000-398 EO ØR om at tredje ledd etter de beste grunner bare gjelder der en klagefrist faktisk er oversittet.
Vurder omgjøringssporet. At klagen avskjæres etter § 31, utelukker ikke at saken kan vurderes etter reglene om omgjøring i § 35.
Sørg for forsvarlig opplysning. Avgjørelsen om oppreisning må bygge på en reell gjennomgang av relevante dokumenter og opplysninger.
«Det av særlige grunner er rimelig at klagen blir prøvd» – fvl. § 31 første ledd bokstav b
Oversikt
Uttrykket «det av særlige grunner er rimelig at klagen blir prøvd» i § 31 første ledd bokstav b gir en skjønnsmessig, men snever unntaksadgang fra klagefristene. Bestemmelsen er et alternativ til bokstav a, som knytter seg til om parten eller fullmektigen kan lastes for fristoversittelsen. Bokstav b fanger opp tilfeller der vilkårene i bokstav a ikke klart er oppfylt, men der det likevel etter en samlet vurdering fremstår som urimelig å avskjære klageprøving.
Ordlyden trekker i to retninger: Kravet om «særlige grunner» markerer at vanlige eller typiske rimelighetsgrunner ikke er tilstrekkelige. Samtidig viser uttrykket «rimelig» at vurderingen beror på et bredere skjønn enn den mer årsaks- og skyldorienterte regelen i bokstav a. At loven sier «kan», innebærer at oppfylte vilkår ikke automatisk gir krav på realitetsbehandling; forvaltningen må foreta en konkret vurdering innenfor rammen av annet ledd og den absolutte ettårsfristen i tredje ledd.
Terskelen: Individualiserte og saksspesifikke grunner
Sivilombudets praksis gir viktig veiledning om terskelen for «særlige grunner».
I SOM-2013-68, som gjaldt oppreisning for oversittelse av klagefrist, fremhevet ombudet at det må foreligge reelle og tilstrekkelig konkrete «særlige grunner». Begrunnelser som er så generelle at de kan påberopes i de fleste tilsvarende saker, er ikke tilstrekkelige, fordi klagefristene da undergraves. Uttalelsen tolker vilkåret direkte og gir en klar rettssetning: Bokstav b krever individualiserte forhold av en viss styrke, ikke standardiserte argumenter.
Det samme hovedsynet kommer til uttrykk i SOM-2011-1906, der ombudet uttalte at generelle hensyn som strandsonevern, et alminnelig ønske om en materielt riktig avgjørelse og at fristoversittelsen var relativt kort, ikke alene ga grunnlag for oppreisning. Uttalelsen er viktig fordi den konkretiserer hva som ikke er tilstrekkelig: Typiske offentlige interesser og generelle riktighetshensyn oppfyller ikke terskelen, selv om de isolert sett kan fremstå som rimelige. Begrensningen i uttalelsen er at den gjaldt en bestemt sakstype (strandsone/byggesak), men det generelle poenget – at grunner som er typiske for en sakstype ikke er «særlige» – har overføringsverdi.
Disse to uttalelsene har ikke prejudikatverdi som domstolspraksis, men de tolker bestemmelsen direkte og er tungtveiende som uttrykk for god forvaltningsrettslig metode.
Krav til reell og begrunnet vurdering
Bokstav b forutsetter ikke bare at det foreligger særlige grunner, men at forvaltningen foretar en reell interesseavveining mellom klagerens interesse i å få saken prøvd og motstående hensyn.
I SOM-2014-964 kritiserte ombudet fylkesmannen for ikke å ha foretatt den avveiningen bestemmelsen forutsetter. Saken gjaldt en situasjon der det var begrunnet tvil om fullmektigen kunne bebreides for ikke å ha gjentatt klagen etter at den opprinnelige klagen ikke var blitt registrert. Ombudet la til grunn at det ikke er tilstrekkelig å konstatere at klagen er fremsatt for sent; forvaltningen må identifisere hvilke forhold som påberopes som «særlige grunner», vurdere vekten av dem, og holde dem opp mot blant annet hensynet til innrettelse og stabilitet. Uttalelsen understreker at bokstav b stiller krav til begrunnelsen for avgjørelsen, ikke bare til resultatet. Dette henger nært sammen med § 31 annet ledd, som uttrykkelig pålegger forvaltningen å legge vekt på om en endring kan medføre skade eller ulempe for andre.
Fristoversittelsens lengde og motstående hensyn
Jo klarere og lengre fristoversittelsen er, desto sterkere må grunnene for realitetsbehandling normalt være.
I SOM-2006-2066, som gjaldt en byggesak med klage fremsatt om lag fem og en halv måned etter vedtaket, stilte ombudet seg tvilende til om det forelå «særlige grunner». Ombudet pekte særlig på tiltakshaverens berettigede forventninger og belastningen en sen klagebehandling ville innebære. Uttalelsen illustrerer at fristoversittelsens lengde ikke bare er et selvstendig moment, men også påvirker vekten av motstående hensyn: Ved lang fristoversittelse vil andre berørte typisk ha innrettet seg i større grad, og belastningen ved å gjenåpne saken øker tilsvarende. Begrensningen i uttalelsen er at den gjaldt en konkret byggesak, men det generelle poenget om sammenhengen mellom fristoversittelsens lengde og kravene til grunnenes styrke har bred overføringsverdi.
Innholdsmessige svakheter ved vedtaket som moment
Anførsler om feil ved det underliggende vedtaket kan være et relevant moment i bokstav b-vurderingen, men er ikke et automatisk gjennomslagspunkt.
I SOM-2022-3574 mente ombudet at departementets vurdering var mangelfull fordi det ikke fremgikk at anførsler om mulig rettsanvendelsesfeil og ugyldighet ved vedtaket var vurdert som ledd i rimelighetsvurderingen. Relevansen av slike anførsler ligger i at det etter omstendighetene kan være urimelig å avskjære prøving av et vedtak som kan være beheftet med alvorlige feil. Uttalelsen må imidlertid leses i sammenheng med SOM-2011-1906: Et generelt ønske om materiell riktighet er ikke tilstrekkelig. Det avgjørende er om det foreligger konkrete og kvalifiserte feilinnsigelser i den aktuelle saken, som gir grunn til å tro at vedtaket kan være ugyldig eller vesentlig feilaktig. Ombudet påpekte i samme uttalelse at § 31 tredje ledd uansett setter en absolutt grense: Klagen kan ikke tas under behandling som klagesak når det er gått mer enn ett år siden vedtaket ble truffet.
Forvaltningens egne feil som moment
Bokstav b er ikke begrenset til forhold på klagersiden. Også forvaltningens egne feil kan inngå i vurderingen.
I SOM-2025-4911, som primært gjaldt § 32 og veiledningsplikt ved uklare klager, uttalte ombudet at forvaltningen uansett måtte vurdere om feil ved håndteringen av en uklar henvendelse ga grunn til oppreisning etter § 31. Kildens direkte tolkningsverdi for bokstav b er mer begrenset enn de øvrige uttalelsene, fordi hovedspørsmålet i saken lå et annet sted. Den er likevel relevant som støtte for at «særlige grunner» kan omfatte tilfeller der fristoversittelsen helt eller delvis henger sammen med svikt i forvaltningens egen saksbehandling – for eksempel mangelfull veiledning, feil ved mottak av klage eller unnlatt avklaring av uklare henvendelser.
Tilsvarende kan SOM-2007-1204 leses som støtte for at mangelfull underretning og kritikkverdig prosess kan trekke i retning av realitetsbehandling. Uttalelsen gjaldt en sak der parten ikke hadde fått tilfredsstillende underretning om vedtaket, herunder opplysninger om klagerett og klagefrist etter § 27. Ombudet kritiserte kommunen for ikke å ha foretatt en forsvarlig vurdering av oppreisning etter § 31. Denne uttalelsen ligger imidlertid nærmere vurderingene etter bokstav a (om parten kan lastes) og § 27, og har derfor mer indirekte verdi for akkurat bokstav b.
Praktiske vurderingstema
Ved vurderingen av om det «av særlige grunner er rimelig at klagen blir prøvd» etter § 31 første ledd bokstav b, bør forvaltningen ta stilling til følgende:
Grunnenes art og styrke: Er de påberopte grunnene individualiserte og saksspesifikke, eller er de så generelle at de kan anføres i de fleste tilsvarende saker?
Fristoversittelsens lengde: Jo lengre fristoversittelsen er, desto sterkere må grunnene for prøving normalt være.
Konkrete feilinnsigelser: Foreligger det konkrete holdepunkter for alvorlige feil ved vedtaket, som rettsanvendelsesfeil eller ugyldighet? Generelle riktighetshensyn er ikke tilstrekkelige.
Forvaltningens eget bidrag: Har forvaltningen selv bidratt til situasjonen gjennom mangelfull veiledning, feil ved mottak av klage eller annen saksbehandlingssvikt?
Motstående hensyn (jf. § 31 annet ledd): Hvilke innrettelses- eller belastningshensyn gjør seg gjeldende for andre berørte?
Begrunnelseskrav: Vurderingen må være reell og begrunnet. Det er ikke tilstrekkelig å konstatere fristoversittelse uten å ta stilling til de påberopte grunnene.
Absolutt frist (jf. § 31 tredje ledd): Uansett kan klagen ikke tas under behandling som klagesak dersom det er gått mer enn ett år siden vedtaket ble truffet.
«For å ha drøyd med klage etterpå»
Oversikt
Uttrykket «for å ha drøyd med klage etterpå» i § 31 første ledd bokstav a retter seg mot tiden etter den opprinnelige fristoversittelsen. Bokstav a oppstiller to kumulative vilkår med negativ formulering: parten eller fullmektigen kan verken lastes for selve oversittelsen av klagefristen eller for å ha ventet unødig lenge med å følge opp klagespørsmålet etterpå. Dersom ett av vilkårene svikter – enten fordi oversittelsen var uaktsom, eller fordi den etterfølgende passiviteten var klanderverdig – faller bokstav a bort som grunnlag for oppreisning. Saken kan da eventuelt vurderes etter bokstav b («særlige grunner»), men det er et selvstendig vurderingstema.
Formuleringen fanger opp tilfeller der den opprinnelige fristoversittelsen i utgangspunktet er unnskyldelig, men der partens videre opptreden likevel gjør det mindre rimelig å gi oppreisning. Bestemmelsen gir altså ikke en generell adgang til å se bort fra senere passivitet bare fordi den første fristoversittelsen var uten skyld.
Det sentrale vurderingstemaet: konkret og reell aktsomhetsvurdering
Kjernen i vilkåret er hva parten eller fullmektigen hadde foranledning til å forstå, og hva det da var rimelig å forvente av videre oppfølging. Hvor raskt det må reageres, beror på en konkret vurdering. Relevante momenter er blant annet:
når vedkommende ble eller burde blitt klar over at klagen ikke var kommet frem eller ikke ville bli behandlet,
om det forelå holdepunkter for at klagen var sendt i tide (for eksempel kvittering, bekreftelse eller lignende),
om sakens karakter ga grunn til å avvente svar fra forvaltningen før videre oppfølging,
om parten var bistått av profesjonell fullmektig, noe som kan skjerpe forventningen til oppfølging.
At fullmektigen er advokat, kan altså heve aktsomhetsnormen, men dette fritar ikke forvaltningen fra å begrunne konkret hvorfor tidligere purring, gjentakelse eller annen oppfølging faktisk burde ha skjedd.
Sivilombudets uttalelse i SOM-2014-964
Sivilombudets uttalelse i sak 2014/964 gjelder direkte lovens uttrykk om å ha «drøyd med klage etterpå» og er den mest treffende kilden for dette noteankeret. Saken gjaldt oppreisning etter § 31 der en klage var ment sendt til fylkesmannen, men ikke ble registrert hos forvaltningen. Fylkesmannen la til grunn at fullmektigen (en advokat) burde ha gjentatt klagen på et tidligere tidspunkt, og avslo oppreisning.
Ombudet fant begrunnet tvil om holdbarheten av denne begrunnelsen. Uttalelsen understreker at vurderingen etter § 31 må være konkret og reell: forvaltningen kan ikke uten videre legge til grunn at manglende purring eller gjentakelse i seg selv er klanderverdig passivitet. Det må pekes på hvilke omstendigheter som gjorde at parten eller fullmektigen faktisk burde ha reagert tidligere. Ombudet kritiserte også at fylkesmannen ikke hadde foretatt den bredere vurderingen som § 31 forutsetter, herunder interesseavveiningen etter annet ledd.
Uttalelsen har ikke samme rettskildemessige vekt som en høyesterettsdom eller lovforarbeider, men den er nær og treffende fordi den gjelder nettopp det aktuelle lovuttrykket. Den gir praktisk veiledning for forvaltningens saksbehandling på to punkter:
Begrunnelseskrav: Vurderingen av etterfølgende passivitet kan ikke reduseres til et abstrakt aktsomhetskrav løsrevet fra sakens faktiske kommunikasjon og hendelsesforløp. Dersom det er usikkert når parten fikk grunn til å forstå at klagen ikke var registrert, må denne usikkerheten håndteres konkret i begrunnelsen. Det er utilstrekkelig å nøye seg med at det «burde vært purret» uten å angi hvorfor parten på et tidligere tidspunkt hadde klar foranledning til det.
Sammenheng med den videre vurderingen: Selv om forvaltningen finner at vilkåret i bokstav a ikke er oppfylt, må den vurdere om klagen likevel bør tas under behandling etter bokstav b og foreta interesseavveiningen etter annet ledd. Ombudets kritikk i SOM-2014-964 rettet seg også mot at denne helhetsvurderingen var utelatt.
Praktiske vurderingstema
Tidspunkt for kunnskap: Når fikk parten eller fullmektigen faktisk kunnskap om – eller burde de ha forstått – at klagen ikke var kommet frem eller ikke ville bli behandlet?
Konkret foranledning: Forelå det omstendigheter som ga grunn til å purre eller gjenta klagen, for eksempel manglende bekreftelse, uvanlig lang saksbehandlingstid eller annen kommunikasjon fra forvaltningen?
Profesjonell fullmektig: Var parten bistått av advokat eller annen profesjonell fullmektig, og i så fall: hva var det rimelig å forvente av oppfølging gitt den konkrete situasjonen?
Begrunnelse: Forvaltningen må i vedtaket forklare konkret hvorfor den mener parten eller fullmektigen burde ha reagert tidligere – en generell henvisning til passivitet er ikke tilstrekkelig.
Videre vurdering: Selv om bokstav a faller bort, må forvaltningen vurdere bokstav b og interesseavveiningen etter annet ledd.
«Ikke kan lastes for å ha oversittet fristen» – skyldvurderingen i § 31 første ledd bokstav a
Ordlyd og rettslig utgangspunkt
Uttrykket «ikke kan lastes for å ha oversittet fristen» oppstiller et skyldvilkår: Fristoversittelsen må ikke være noe parten eller fullmektigen med rimelighet kan bebreides for. Ordlyden peker mot en konkret aktsomhetsvurdering – spørsmålet er ikke bare hva som faktisk førte til forsinkelsen, men om forsinkelsen etter omstendighetene kan legges parten eller fullmektigen til last.
At bestemmelsen uttrykkelig nevner både «parten» og «hans fullmektig», innebærer at forsømmelser hos fullmektigen som utgangspunkt identifiseres med parten. Parten kan altså ikke fritas for ansvar bare fordi det var fullmektigen som forsømte fristen. Identifikasjonsregelen gjelder uavhengig av om fullmektigen er advokat, organisasjon eller annen representant.
Skyldvurderingen etter dette alternativet gjelder bare selve fristoversittelsen. Den særskilte vurderingen av om parten har «drøyd med klage etterpå» er et selvstendig vilkår som bør behandles for seg.
Mangelfull underretning som sentralt moment i skyldvurderingen
Et praktisk viktig spørsmål er om forvaltningen har gitt forsvarlig og lovmessig underretning om vedtaket. Sivilombudets uttalelse i sak 2007/1204 belyser dette direkte. Saken gjaldt en kommune som hadde behandlet en klage som for sent fremsatt uten å foreta en forsvarlig vurdering av oppreisning etter § 31. Bakgrunnen var at parten ikke hadde fått tilfredsstillende underretning om vedtaket – det var ikke gitt opplysninger om klagerett, klagefrist eller fremgangsmåte, slik forvaltningsloven § 27 forutsetter. Ombudet kritiserte kommunens saksbehandling og la til grunn at slike mangler er et sentralt moment ved vurderingen av om oversittelsen kan legges parten til last.
Uttalelsens tolkningsverdi er todelt. For det første konkretiserer den skyldvurderingen i § 31 bokstav a: Når forvaltningen selv ikke har oppfylt sine plikter ved underretningen, svekkes grunnlaget vesentlig for å bebreide parten for at klagefristen er oversittet. For det andre knytter den § 31 til systematikken i loven – vurderingen av om parten kan «lastes» kan ikke foretas isolert fra reglene om underretning i § 27 og fristreglene som bygger på at parten faktisk er satt i stand til å ivareta sin klagerett.
Uttalelsen innebærer også et prosessuelt krav: En avvisning for fristoversittelse forutsetter at klageinstansen eller underinstansen uttrykkelig tar stilling til om mangler ved underretningen har hatt betydning for fristoversittelsen. Dersom vedtaket er meddelt uten opplysninger om klageadgang, klagefrist eller fremgangsmåte, taler dette tungt for at vilkåret «ikke kan lastes» er oppfylt.
Begrensninger i kilden
Sak 2007/1204 gir ikke grunnlag for å oppstille en absolutt regel om at enhver feil ved underretningen automatisk leder til oppreisning. Vurderingen etter § 31 er fortsatt konkret. Relevante spørsmål vil være hvilke opplysninger som faktisk manglet, om parten likevel var kjent med klageadgangen gjennom andre kanaler, og om mangelen reelt kan forklare fristoversittelsen. Kilden er dessuten en sivilombudsuttalelse, ikke bindende rettspraksis, og den bygger på et tilfelle med forholdsvis klare mangler ved underretningen. Tolkningsverdien er derfor først og fremst som en tungtveiende illustrasjon av at mangelfull underretning normalt er et sterkt moment mot å anse parten eller fullmektigen som lastbar for fristoversittelsen, og av at forvaltningen må foreta denne vurderingen eksplisitt før klagen eventuelt avvises.
Praktiske vurderingstema
Aktsomhetsnorm: Spørsmålet er om parten eller fullmektigen, bedømt etter forholdene, med rimelighet kan bebreides for at fristen ble oversittet. Terskelen er ikke streng uaktsomhet, men alminnelig aktsomhet tilpasset partens forutsetninger.
Underretningens innhold: Dersom vedtaket er meddelt uten opplysninger om klagerett, klagefrist eller fremgangsmåte (jf. § 27), taler dette tungt for at parten ikke kan lastes.
Identifikasjon med fullmektig: Fullmektigens forsømmelser tilregnes parten. Parten kan ikke høres med at det var fullmektigen som glemte fristen, med mindre det foreligger helt ekstraordinære omstendigheter.
Prosessuelt krav: Forvaltningen må foreta en uttrykkelig vurdering etter § 31 før en klage avvises som for sent fremsatt. Manglende vurdering er i seg selv en saksbehandlingsfeil.
Ettårsfristen – absolutt yttergrense for klagebehandling etter § 31
Regelens karakter
Tredje ledd oppstiller en objektiv yttergrense for å ta en for sent fremsatt klage under behandling etter § 31. Formuleringen «kan ikke» innebærer at forvaltningen etter fristens utløp mangler kompetanse til å behandle saken i klagesporet. Regelen er ikke et moment i rimelighetsvurderingen etter første ledd, men en selvstendig sperreregel som avskjærer klagebehandling uavhengig av hvor tungtveiende grunner som ellers måtte tale for oppreisning.
Sivilombudet bekreftet dette i SOM-2022-3574, som gjaldt oppreisning for oversittelse av klagefrist. Ombudet fant at departementets vurdering etter § 31 første ledd bokstav b var mangelfull, blant annet fordi anførsler om mulig ugyldighet i det underliggende vedtaket ikke var vurdert. Likevel fant ombudet ikke grunn til å be om ny vurdering, fordi det allerede var gått mer enn ett år siden vedtaket ble truffet. Uttalelsen viser at ettårsregelen fungerer som en absolutt avskjæring: Selv der oppreisningsvurderingen etter første ledd er beheftet med feil, er klagesporet stengt når fristen er overskredet. Kilden har direkte relevans for forståelsen av tredje ledd som en kompetansebegrensning, men gir ikke nærmere veiledning om de tolkningsspørsmål som knytter seg til fristens rekkevidde.
Avgrensningen «som klagesak»
Ordlyden «som klagesak» er en viktig presisering. Bestemmelsen stenger ikke for enhver senere behandling av saken, men bare for behandling innenfor klageordningen. SOM-2011-559 illustrerer dette i praksis. Saken gjaldt en anmodning om omgjøring av bostedsregistrering. Skatteetaten avviste klagebehandling under henvisning til § 31 tredje ledd fordi det var gått mer enn ett år siden vedtaket ble truffet. Samtidig opplyste Skattedirektoratet at eventuelle feil kunne vurderes i omgjøringssporet etter § 35 første ledd bokstav c, uten tilsvarende fristbegrensning. Sivilombudet drøftet primært kravene til utredning og veiledning i omgjøringssporet, ikke innholdet i § 31 nærmere. Uttalelsen gir derfor begrenset selvstendig tolkningsvekt om ettårsregelens rekkevidde, men den er nyttig som støtte for at tredje ledd er en kompetansebegrensning i klagesporet – ikke en generell sperre mot at forvaltningen på eget initiativ eller etter anmodning vurderer omgjøring eller retting etter andre hjemler.
Generell preklusjonsregel eller begrenset til fristoversittelse?
Et sentralt tolkningsspørsmål er om ettårsfristen skal forstås som en generell bortfallsregel for klageretten, eller om den bare gjelder i saker der en ordinær klagefrist faktisk er oversittet – typisk der klagefristen har begynt å løpe, men parten ikke har klaget i tide.
Lovavdelingens uttalelse 20. januar 2000 (JDLOV-2000-398) er den sentrale kilden. Uttalelsen gjaldt direkte spørsmålet om § 31 tredje ledd avskjærer klageadgangen også der klagefristen aldri begynte å løpe, for eksempel fordi parten ikke ble underrettet om vedtaket. Lovavdelingen fremhevet at den isolerte ordlyden – «det er gått mer enn ett år siden vedtaket ble truffet» – trekker i retning av generell preklusjon. Likevel pekte Lovavdelingen på flere motargumenter: Paragrafoverskriften er «oversitting av klagefristen», den eldre ordlyden før lovendringen i 1977 lød «kan oppreisning ikke lenger gis mot oversittelse av klagefristen», og bestemmelsens forhistorie taler for at regelen er knyttet til oppreisningsinstituttet. Lovavdelingen viste også til en tidligere uttalelse fra 1986 med samme konklusjon. Spørsmålet ble betegnet som tvilsomt, men Lovavdelingen uttalte at de beste grunner taler for den snevrere forståelsen: Ettårsregelen avskjærer bare adgangen til å gi oppreisning ved fristoversittelse, ikke klageadgangen i tilfeller der klagefristen aldri begynte å løpe.
Uttalelsen har betydelig tolkningsverdi fordi den drøfter akkurat dette spørsmålet direkte og kildenært, med en systematisk gjennomgang av ordlyd, overskrift, forhistorie og eldre lovtekst. Vekten dempes imidlertid av at Lovavdelingen selv fremhever tvilen. I praksis bør spørsmålet derfor beskrives som omstridt, ikke som endelig avklart. Konsekvensen av den snevrere forståelsen er at en part som aldri ble underrettet om vedtaket, i prinsippet kan klage også etter at det er gått mer enn ett år, forutsatt at klagefristen etter § 29 ikke har begynt å løpe.
Fristavbrudd – når er klagen «fremsatt»?
Lovavdelingens uttalelse 18. desember 2008 (JDLOV-2008-540941) belyser hva som skal til for at ettårsfristen er overholdt. Uttalelsen gjaldt § 36 tredje ledd tredje punktum, som viser til § 31 tredje ledd, og spørsmålet var om et krav om saksomkostninger var fremsatt i tide. Lovavdelingen la til grunn at fristen er avbrutt når kravet faktisk er fremsatt overfor forvaltningen. Senere ettersending av dokumentasjon eller at organet ikke starter realitetsbehandling, endrer ikke dette. Forvaltningens egen håndtering av saken kan altså ikke skyve på eller forlenge preklusjonsfristen.
Overført til ordinære klager tilsier uttalelsen at det avgjørende er når klagen er kommet inn til forvaltningsorganet, ikke når organet velger å påbegynne behandlingen. Kilden må likevel brukes med en viss varsomhet, fordi den gjelder et annet prosessuelt krav (saksomkostninger) og bare anvender § 31 tredje ledd via henvisning i § 36. Den gir likevel et konkret tolkningsmoment for forståelsen av fristavbrudd under ettårsregelen.
Uttrykket «vedtaket ble truffet»
Fristen knytter seg til tidspunktet for det vedtaket klagen retter seg mot. SOM-2008-998 viser den praktiske betydningen av dette. Saken gjaldt tvangsmulkt som var ilagt på forhånd, men først senere gjort betalingspliktig. Kommunen avviste klagen som for sen og avslo fristoppreisning under henvisning til § 31 tredje ledd fordi det var gått mer enn ett år siden vedtaket om ileggelse av tvangsmulkt ble fattet. Uttalelsen illustrerer at identifikasjonen av hvilket vedtak som faktisk påklages, kan være avgjørende for om ettårsfristen er utløpt. Dersom klagen anses å gjelde det opprinnelige ileggelsesvedtaket, kan fristen være overskredet, mens den kan være overholdt dersom klagen anses å gjelde et senere gjennomføringsvedtak. Som tolkningskilde er uttalelsen forholdsvis svak – den gir først og fremst et praktisk eksempel og inneholder ikke noen inngående analyse av hva «truffet» innebærer.
Praktiske vurderingstema
Er det gått mer enn ett år siden vedtaket ble truffet? I så fall er klagebehandling etter § 31 avskåret, uavhengig av hvor sterke grunner som taler for oppreisning etter første ledd.
Hvilket vedtak gjelder klagen? Fristen løper fra det vedtaket som faktisk påklages. Ved sammensatte vedtaksprosesser (f.eks. tvangsmulkt med senere forfallsvedtak) må det avklares om klagen retter seg mot det opprinnelige eller et senere vedtak.
Har klagefristen overhodet begynt å løpe? Etter Lovavdelingens uttalelse fra 2000 taler de beste grunner for at ettårsregelen bare gjelder der en klagefrist faktisk er oversittet. Der parten aldri ble underrettet om vedtaket, kan klageadgangen i prinsippet bestå, men spørsmålet er omstridt.
Når er klagen fremsatt? Det avgjørende er når klagen er kommet inn til forvaltningsorganet, ikke når organet starter realitetsbehandling.
Er andre spor åpne? Selv om klagesporet er stengt, kan forvaltningen vurdere omgjøring etter § 35 eller retting etter andre hjemler.
«Om endring av vedtaket kan medføre skade eller ulempe for andre»
Oversikt – et obligatorisk tilleggsmoment
Uttrykket «om endring av vedtaket kan medføre skade eller ulempe for andre» angir et særskilt og obligatorisk vurderingstema ved avgjørelsen av om en for sent fremsatt klage likevel skal tas under behandling etter § 31. Ordlyden «skal det også legges vekt på» innebærer to ting. For det første at momentet må vurderes uavhengig av om klageren påberoper seg unnskyldelig fristoversittelse etter første ledd bokstav a eller «særlige grunner» etter bokstav b. For det andre at hensynet til andre ikke erstatter vurderingen av årsaken til fristoversittelsen, men kommer i tillegg som en del av den samlede rimelighetsvurderingen. Forvaltningen kan altså ikke nøye seg med å konstatere at vilkårene i første ledd er oppfylt; den må også ta stilling til tredjepartsinteressene før oppreisning gis.
Hva «kan medføre» innebærer – en fremtidsrettet vurdering
Formuleringen «kan medføre» tilsier at forvaltningen ikke behøver å konstatere at endring faktisk vil skade andre. Det er tilstrekkelig at en omgjøring eller annen endring av vedtaket etter klagebehandling kan få slike virkninger. Vurderingen er dermed fremtidsrettet og praktisk: Hvilke interesser hos andre vil kunne bli berørt dersom klagen slipper inn til realitetsbehandling og fører frem?
Ordet «endring» peker på at det er de negative følgene av en mulig endring av det opprinnelige vedtaket som er relevante, ikke enhver administrativ belastning ved å behandle en sen klage. Forvaltningen må altså vurdere hva som realistisk sett kan bli utfallet av en klagebehandling, og hvilke konsekvenser dette vil ha for berørte.
«Skade eller ulempe» – et vidt begrep
Ordlyden «skade eller ulempe» favner vidt. Den omfatter ikke bare økonomisk tap, men også andre innrettelsesulemper, forsinkelser, usikkerhet og inngrep i berettigede forventninger. Særlig der et begunstigende vedtak allerede er tatt i bruk som grunnlag for disposisjoner – for eksempel byggearbeider, investeringer eller kontraktsinngåelser – vil mottakerens innrettelsesinteresser stå sentralt.
Sivilombudets uttalelse i SOM-2006-2066
Sivilombudets uttalelse i SOM-2006-2066 gjaldt en klage i byggesak fremsatt om lag fem og en halv måned etter vedtaket. Ombudet la til grunn at klagefristen var oversittet og uttrykte tvil om det forelå «særlige grunner» etter § 31 første ledd bokstav b. Det sentrale for dette noteankeret er at ombudet fremhevet at tiltakshaverens berettigede forventninger og belastningen ved en sen klagebehandling måtte inngå i vurderingen etter annet punktum. Poenget var at § 31 ikke bare retter oppmerksomheten mot klagerens forhold; forvaltningen må også undersøke hvilke konsekvenser en gjenåpning av klagesporet vil få for den som har innrettet seg etter vedtaket.
Uttalelsen har ikke prejudikatverdi som en høyesterettsavgjørelse, og saken gjaldt en byggesak der innrettelseshensynet ofte er særlig praktisk. Den har likevel klar tolkningsverdi fordi den knytter seg direkte til den aktuelle lovteksten og konkretiserer hva slags interesser som faller inn under «skade eller ulempe for andre». Uttalelsen viser særlig at «andre» ikke bare er offentlige interesser eller ubestemte tredjepersoner, men typisk også den private parten som nyter godt av det opprinnelige vedtaket – i den saken tiltakshaveren.
Hvem er «andre»?
Ordlyden «andre» omfatter enhver som ikke er klageren selv. I praksis vil det oftest dreie seg om den private parten som er tilgodesett av vedtaket (for eksempel en tiltakshaver, en konsesjonshaver eller en tilskuddsmottaker), men det kan også gjelde naboer, konkurrenter eller andre tredjepersoner som har innrettet seg etter vedtakets rettsvirkninger. Offentlige interesser kan også være relevante, men ordlyden retter seg primært mot konkrete, identifiserbare interesser hos bestemte rettssubjekter.
Praktiske vurderingstema
Forvaltningen bør ved vurderingen etter annet punktum ta stilling til blant annet:
Innrettelse: Har noen innrettet seg på vedtaket, og hvor langt er innrettelsen kommet?
Reversibilitet: Kan investeringer, byggearbeider eller andre disposisjoner lett reverseres, eller vil en endring medføre irreversible tap?
Forsinkelse og usikkerhet: Vil en sen klage påføre andre vesentlig forsinkelse eller usikkerhet?
Berettiget tillit: Hadde den som nyter godt av vedtaket rimelig grunn til å stole på at saken var avsluttet?
Tidsforløpet: Jo lengre tid som har gått siden vedtaket, desto sterkere vil innrettelsesinteressene normalt være.
Jo større og mer berettiget innrettelsen er, desto sterkere taler momentet mot å ta den for sent fremsatte klagen under behandling. Bestemmelsen oppstiller likevel ikke et absolutt vern for slike interesser; momentet skal vektes i den samlede § 31-vurderingen. Unnlates vurderingen, eller behandles den bare skjematisk, er det en mangel ved § 31-bedømmelsen.
Skade- og ulempemomentet i § 31 annet ledd – obligatorisk vurderingstema ved oppreisning
Ordlyden og dens funksjon
Annet ledd gjør skade- og ulempemomentet til et obligatorisk vurderingstema i oppreisningsskjønnet. At det «skal» legges vekt på om endring av vedtaket kan medføre skade eller ulempe for andre, innebærer at forvaltningen ikke kan nøye seg med å ta stilling til vilkårene i første ledd bokstav a eller b. Også konsekvensene for tredjepersoner må inngå i vurderingen av om den forsinkede klagen bør realitetsbehandles.
Formuleringen «også» viser at dette er et tilleggsmoment i skjønnet, ikke et selvstendig vilkår som erstatter vurderingen etter første ledd. Systematikken er slik: Etter første ledd må det foreligge grunnlag for å se bort fra fristoversittelsen (enten etter bokstav a eller b). Etter annet ledd skal det, ved den videre vurderingen av om klagen bør tas under behandling, legges vekt på hvilke virkninger en eventuell endring kan få for andre. Ordlyden i annet ledd er ikke begrenset til tilfeller etter bokstav b – også der klageren ikke kan lastes etter bokstav a, tilsier lovteksten at skade- og ulempemomentet skal trekkes inn.
Innholdet i vurderingstemaet
Uttrykket «kan medføre» peker mot en fremtidsrettet og relativt bred risikovurdering. Det kreves ikke at skade eller ulempe allerede er inntrådt, og ordlyden tilsier heller ikke noe krav om sannsynlighetsovervekt for et bestemt tap. Vurderingstemaet er om en mulig endring av det påklagede vedtaket vil kunne få negative følger for «andre».
Hvem som er «andre», beror på sakstypen. Typisk er dette aktuelt der vedtaket har gitt en begunstigelse eller etablert en faktisk eller rettslig posisjon for en annen enn klageren, slik at omgjøring etter klagebehandling kan gripe inn i dennes interesser. Skadebegrepet favner økonomiske og rettslige tap, mens «ulempe» også åpner for å vektlegge mindre inngripende, men praktisk eller faktisk byrdefulle konsekvenser – for eksempel at en tiltakshaver har innrettet seg etter en tillatelse.
SOM-2013-68 – krav til konkret interesseavveining
Sivilombudets uttalelse i SOM-2013-68 belyser innholdet i dette vurderingstemaet direkte. Saken gjaldt oppreisning for oversittet klagefrist etter § 31, og ombudet kritiserte forvaltningen for ikke å ha foretatt den avveiningen bestemmelsen forutsetter mellom klagerens interesse i å få prøvd saken og hensynet til tiltakshaver eller andre som kunne bli rammet av en endring.
Uttalelsen har klar tolkningsverdi for annet ledd av to grunner. For det første knytter den seg direkte til den lovbestemte plikten til å vektlegge skade eller ulempe for andre. For det andre presiserer den at det ikke er tilstrekkelig å konstatere at vilkårene i første ledd er oppfylt – forvaltningen må i tillegg identifisere, vurdere konkret og synliggjøre tredjemannsinteressene i begrunnelsen der de gjør seg gjeldende. Kildens hovedpoeng er ikke at tredjemannsinteresser alltid skal være utslagsgivende, men at de må inngå i en reell avveining.
Uttalelsen er imidlertid en ombudsuttalelse, ikke domstolspraksis, og den fastlegger ikke noen uttømmende terskel for hvor stor skade eller ulempe som må foreligge før hensynet til andre bør bli avgjørende. Den gir først og fremst veiledning om krav til forsvarlig og konkret skjønnsutøvelse. Hvor mye momentet skal tillegges, beror fortsatt på en konkret avveining i den enkelte sak.
Praktiske vurderingstema
Ved anvendelsen av § 31 annet ledd bør forvaltningen avklare:
Hvem er «andre» i saken? Identifiser konkret hvilke tredjepersoner som berøres av vedtaket.
Hvilke interesser har disse innrettet seg etter? Vurder om det foreligger faktisk eller rettslig innrettelse, for eksempel igangsatte byggearbeider, inngåtte avtaler eller etablerte rettigheter.
Hvor konkrete og nærliggende er skadevirkningene? Vurder om en mulig endring realistisk sett vil medføre tap eller ulempe, og i hvilket omfang.
Forholdsmessighet: Avvei tredjemannshensynene mot klagerens behov for å få saken prøvd. Jo sterkere innrettelse og jo mer inngripende konsekvenser for andre, desto tyngre veier momentet mot oppreisning.
En avgjørelse som enten ser helt bort fra tredjemannsulempene eller bare nevner dem i generelle vendinger, vil etter SOM-2013-68 kunne utgjøre en rettslig relevant mangel ved oppreisningsvurderingen.
Paragrafkommentar
Kommentar til § 31 - oversitting av klagefristen
§ 31 – Oversitting av klagefristen: Paragrafnivåkommentar
Bestemmelsens funksjon og oppbygning
§ 31 er den generelle unntaksregelen for tilfeller der en klage er fremsatt etter den ordinære klagefristen i § 29. Bestemmelsen utgjør en samlet beslutningsramme for spørsmålet om en for sen klage likevel skal realitetsbehandles. Oppbygningen er tredelt:
Systematikken tilsier at forvaltningen ikke kan nøye seg med å konstatere fristoversittelse og avvise klagen. Det må foretas en uttrykkelig og begrunnet vurdering etter § 31, så langt ettårsgrensen ikke stenger for det.
Forvaltningens plikt til å vurdere § 31 før avvisning
Et gjennomgående poeng i Sivilombudets praksis er at forvaltningen må foreta en konkret og reell vurdering etter § 31 før en for sent fremsatt klage avvises.
I SOM-2007/1204 kritiserte Sivilombudet en kommune for å ha behandlet en klage som for sent fremsatt uten å foreta en forsvarlig vurdering av oppreisning etter § 31. Saken gjaldt tildeling av driftstilskudd for fysioterapi, der parten ikke hadde fått tilfredsstillende underretning om vedtaket, herunder opplysninger om klagerett, klagefrist og fremgangsmåte etter § 27. Uttalelsen er viktig på to plan: Den understreker at § 31 må vurderes uttrykkelig før avvisning, og den viser at mangelfull underretning er et tungtveiende moment i vurderingen av om parten kan lastes for fristoversittelsen og om det er rimelig å prøve klagen. Uttalelsen belyser dermed samspillet mellom § 31 og § 27, og har bred tolkningsverdi for bestemmelsens praktiske anvendelse.
I SOM-2014/964 understreket Ombudet tilsvarende at vurderingen etter § 31 må være konkret og reell. Saken gjaldt en situasjon der det var begrunnet tvil om fullmektigen kunne bebreides for ikke å ha gjentatt klagen tidligere etter at den opprinnelige klagen ikke var blitt registrert. Ombudet kritiserte fylkesmannen for ikke å ha foretatt den interesseavveiningen mellom klagerens prøvingsinteresse og motstående hensyn som § 31 første ledd bokstav b og den videre vurderingen etter bestemmelsen forutsetter. Uttalelsen bekrefter at § 31 ikke skal anvendes mekanisk, men krever en selvstendig avveining av de relevante hensynene i den konkrete saken.
§ 31 som unntaksregel – vern om klagefristenes funksjon
Selv om § 31 åpner for realitetsbehandling til tross for fristoversittelse, er bestemmelsen en unntaksregel som må praktiseres slik at klagefristene beholder sin funksjon.
SOM-2011/1906 er sentral på dette punktet. Ombudet uttalte at oppreisning etter bokstav b ikke kan bygge på generelle hensyn som regelmessig gjør seg gjeldende i sakstypen, slik som et alminnelig ønske om materielt riktige avgjørelser eller generelle offentlige interesser. Slike standardbegrunnelser vil uthule fristreglene. Uttalelsen har verdi som en overordnet tolkningsfaktor for hele § 31: Bestemmelsen krever tilstrekkelig spesifiserte og klare grunner i den konkrete saken. Begrunnelser som er så generelle at de kan brukes i de fleste tilsvarende saker, taler mot oppreisning snarere enn for det.
SOM-2022/3574 nyanserer dette bildet. Ombudet kritiserte at departementet ikke hadde vurdert alle relevante hensyn i rimelighetsvurderingen etter bokstav b, og viste at konkrete anførsler om mulig ugyldighet eller feil rettsanvendelse i det underliggende vedtaket kan være relevante momenter. Samtidig presiserte uttalelsen at ettårsgrensen i tredje ledd er absolutt: Klagen i saken kunne uansett ikke tas under behandling som klagesak. Uttalelsen er også systematisk viktig ved at den viser at avskjæring etter § 31 ikke nødvendigvis utelukker at saken må vurderes i et omgjøringsspor etter andre regler.
Ettårsgrensen og paragrafens systematikk
Lovavdelingens uttalelse JDLOV-2000-398 EO ØR (20. januar 2000) belyser forholdet mellom tredje ledd og resten av paragrafen. Spørsmålet var om ettårsfristen i tredje ledd skulle forstås som en generell preklusjonsregel eller bare som en yttergrense i tilfeller der en klagefrist faktisk er oversittet. Lovavdelingen la vekt på paragrafoverskriften «oversitting av klagefristen», den eldre ordlyden før lovendringen i 1977 og bestemmelsens forhistorie, og kom – under uttrykkelig tvil – til at de beste grunner talte for den snevrere forståelsen. Uttalelsen har klar verdi som systematisk tolkningskilde: Tredje ledd bør ikke leses løsrevet fra resten av paragrafen, men som en yttergrense for oppreisning ved oversittet klagefrist. Samtidig må det markeres at Lovavdelingen selv beskrev konklusjonen som tvilsom; uttalelsen gir derfor en viktig, men ikke helt sikker, tolkningsstøtte.
Lovavdelingens uttalelse JDLOV-2008-540941 (18. desember 2008) trekker i samme retning når den forutsetter at § 31 både åpner for oppreisning ved fristoversittelse og oppstiller en absolutt ettårsgrense. Den konkrete saken gjaldt imidlertid saksomkostningskrav etter § 36 tredje ledd tredje punktum, ikke ordinær klage over vedtak. Tolkningsverdien for § 31 ligger derfor først og fremst i den systematiske forståelsen av bestemmelsen som kombinasjon av skjønnsmessig adgang og absolutt preklusjon, ikke i direkte regulering av den ordinære klagesituasjonen.
Krav til forsvarlig opplysning av fristspørsmålet
Et praktisk hovedspørsmål etter § 31 er hvilket faktisk grunnlag vurderingen skal bygge på. SOM-2021/4312 gjelder riktignok oppfrisking av ankefrist etter trygderettsloven § 9, men Ombudets poeng om at klageorganet må gjennomgå og vurdere dokumenter og opplysninger som er relevante for fristspørsmålet, har overføringsverdi. Nav klageinstans ble kritisert for å ha handlet i strid med god forvaltningsskikk og kravet til forsvarlig saksutredning ved ikke å gjennomgå fremlagt dokumentasjon. Kilden gjelder ikke § 31 direkte og må brukes med forsiktighet, men den understøtter et alminnelig krav om forsvarlig opplysning av saken før avvisning eller oppreisningsavgjørelse.
SOM-2025/4911 viser et beslektet poeng fra en annen vinkel. Uttalelsen gjelder primært § 32 og håndteringen av uklare klager, men Ombudet fremhevet at saksbehandlingsfeil ved mottak, tolkning og oppfølging av en henvendelse kan få betydning når det senere skal vurderes om en fristoversittelse bør repareres etter § 31. Kilden illustrerer dermed samspillet mellom § 31 og forvaltningens plikter etter § 32 og alminnelige veiledningskrav.
Randsonen: Når aktualiseres § 31?
Noen kilder belyser forutspørsmålet om klagen faktisk er fremsatt for sent. SOM-2011/571 gjaldt om en elektronisk klage sendt til en saksbehandlers personlige e-postadresse, og ikke til oppgitt mottaksadresse, var rettidig fremsatt. Ombudet la til grunn at den ikke var det. Uttalelsen er svak som direkte kilde til vilkårene i § 31, men relevant som påminnelse om at man først må avklare om klagen faktisk er for sen – det er først da § 31 aktualiseres.
SOM-2008/998 viser tilsvarende den praktiske betydningen av å identifisere hvilket vedtak klagen retter seg mot og når dette vedtaket ble truffet. Saken gjaldt tvangsmulkt som var ilagt på forhånd, men først senere gjort betalingspliktig. Uten en klar avklaring av vedtakstidspunktet kan verken den ordinære klagefristen eller ettårsgrensen anvendes korrekt.
Forholdet til omgjøring
Kilder som SOM-2011/559 og SOM-2022/3574 viser at avskjæring etter § 31 ikke nødvendigvis avslutter saken fullt ut. I SOM-2011/559 ble det opplyst at eventuelle feil i folkeregisteret kunne vurderes etter omgjøringssporet i § 35 uten tilsvarende frist. I SOM-2022/3574 ba Ombudet departementet behandle omgjøringsbegjæringen på nytt, selv om klagen ikke kunne tas under behandling som klagesak. Skillet mellom klage og omgjøring er dermed et praktisk viktig systematisk poeng ved § 31.
Praktiske vurderingstema
«Det av særlige grunner er rimelig at klagen blir prøvd» – fvl. § 31 første ledd bokstav b
Oversikt
Uttrykket «det av særlige grunner er rimelig at klagen blir prøvd» i § 31 første ledd bokstav b gir en skjønnsmessig, men snever unntaksadgang fra klagefristene. Bestemmelsen er et alternativ til bokstav a, som knytter seg til om parten eller fullmektigen kan lastes for fristoversittelsen. Bokstav b fanger opp tilfeller der vilkårene i bokstav a ikke klart er oppfylt, men der det likevel etter en samlet vurdering fremstår som urimelig å avskjære klageprøving.
Ordlyden trekker i to retninger: Kravet om «særlige grunner» markerer at vanlige eller typiske rimelighetsgrunner ikke er tilstrekkelige. Samtidig viser uttrykket «rimelig» at vurderingen beror på et bredere skjønn enn den mer årsaks- og skyldorienterte regelen i bokstav a. At loven sier «kan», innebærer at oppfylte vilkår ikke automatisk gir krav på realitetsbehandling; forvaltningen må foreta en konkret vurdering innenfor rammen av annet ledd og den absolutte ettårsfristen i tredje ledd.
Terskelen: Individualiserte og saksspesifikke grunner
Sivilombudets praksis gir viktig veiledning om terskelen for «særlige grunner».
I SOM-2013-68, som gjaldt oppreisning for oversittelse av klagefrist, fremhevet ombudet at det må foreligge reelle og tilstrekkelig konkrete «særlige grunner». Begrunnelser som er så generelle at de kan påberopes i de fleste tilsvarende saker, er ikke tilstrekkelige, fordi klagefristene da undergraves. Uttalelsen tolker vilkåret direkte og gir en klar rettssetning: Bokstav b krever individualiserte forhold av en viss styrke, ikke standardiserte argumenter.
Det samme hovedsynet kommer til uttrykk i SOM-2011-1906, der ombudet uttalte at generelle hensyn som strandsonevern, et alminnelig ønske om en materielt riktig avgjørelse og at fristoversittelsen var relativt kort, ikke alene ga grunnlag for oppreisning. Uttalelsen er viktig fordi den konkretiserer hva som ikke er tilstrekkelig: Typiske offentlige interesser og generelle riktighetshensyn oppfyller ikke terskelen, selv om de isolert sett kan fremstå som rimelige. Begrensningen i uttalelsen er at den gjaldt en bestemt sakstype (strandsone/byggesak), men det generelle poenget – at grunner som er typiske for en sakstype ikke er «særlige» – har overføringsverdi.
Disse to uttalelsene har ikke prejudikatverdi som domstolspraksis, men de tolker bestemmelsen direkte og er tungtveiende som uttrykk for god forvaltningsrettslig metode.
Krav til reell og begrunnet vurdering
Bokstav b forutsetter ikke bare at det foreligger særlige grunner, men at forvaltningen foretar en reell interesseavveining mellom klagerens interesse i å få saken prøvd og motstående hensyn.
I SOM-2014-964 kritiserte ombudet fylkesmannen for ikke å ha foretatt den avveiningen bestemmelsen forutsetter. Saken gjaldt en situasjon der det var begrunnet tvil om fullmektigen kunne bebreides for ikke å ha gjentatt klagen etter at den opprinnelige klagen ikke var blitt registrert. Ombudet la til grunn at det ikke er tilstrekkelig å konstatere at klagen er fremsatt for sent; forvaltningen må identifisere hvilke forhold som påberopes som «særlige grunner», vurdere vekten av dem, og holde dem opp mot blant annet hensynet til innrettelse og stabilitet. Uttalelsen understreker at bokstav b stiller krav til begrunnelsen for avgjørelsen, ikke bare til resultatet. Dette henger nært sammen med § 31 annet ledd, som uttrykkelig pålegger forvaltningen å legge vekt på om en endring kan medføre skade eller ulempe for andre.
Fristoversittelsens lengde og motstående hensyn
Jo klarere og lengre fristoversittelsen er, desto sterkere må grunnene for realitetsbehandling normalt være.
I SOM-2006-2066, som gjaldt en byggesak med klage fremsatt om lag fem og en halv måned etter vedtaket, stilte ombudet seg tvilende til om det forelå «særlige grunner». Ombudet pekte særlig på tiltakshaverens berettigede forventninger og belastningen en sen klagebehandling ville innebære. Uttalelsen illustrerer at fristoversittelsens lengde ikke bare er et selvstendig moment, men også påvirker vekten av motstående hensyn: Ved lang fristoversittelse vil andre berørte typisk ha innrettet seg i større grad, og belastningen ved å gjenåpne saken øker tilsvarende. Begrensningen i uttalelsen er at den gjaldt en konkret byggesak, men det generelle poenget om sammenhengen mellom fristoversittelsens lengde og kravene til grunnenes styrke har bred overføringsverdi.
Innholdsmessige svakheter ved vedtaket som moment
Anførsler om feil ved det underliggende vedtaket kan være et relevant moment i bokstav b-vurderingen, men er ikke et automatisk gjennomslagspunkt.
I SOM-2022-3574 mente ombudet at departementets vurdering var mangelfull fordi det ikke fremgikk at anførsler om mulig rettsanvendelsesfeil og ugyldighet ved vedtaket var vurdert som ledd i rimelighetsvurderingen. Relevansen av slike anførsler ligger i at det etter omstendighetene kan være urimelig å avskjære prøving av et vedtak som kan være beheftet med alvorlige feil. Uttalelsen må imidlertid leses i sammenheng med SOM-2011-1906: Et generelt ønske om materiell riktighet er ikke tilstrekkelig. Det avgjørende er om det foreligger konkrete og kvalifiserte feilinnsigelser i den aktuelle saken, som gir grunn til å tro at vedtaket kan være ugyldig eller vesentlig feilaktig. Ombudet påpekte i samme uttalelse at § 31 tredje ledd uansett setter en absolutt grense: Klagen kan ikke tas under behandling som klagesak når det er gått mer enn ett år siden vedtaket ble truffet.
Forvaltningens egne feil som moment
Bokstav b er ikke begrenset til forhold på klagersiden. Også forvaltningens egne feil kan inngå i vurderingen.
I SOM-2025-4911, som primært gjaldt § 32 og veiledningsplikt ved uklare klager, uttalte ombudet at forvaltningen uansett måtte vurdere om feil ved håndteringen av en uklar henvendelse ga grunn til oppreisning etter § 31. Kildens direkte tolkningsverdi for bokstav b er mer begrenset enn de øvrige uttalelsene, fordi hovedspørsmålet i saken lå et annet sted. Den er likevel relevant som støtte for at «særlige grunner» kan omfatte tilfeller der fristoversittelsen helt eller delvis henger sammen med svikt i forvaltningens egen saksbehandling – for eksempel mangelfull veiledning, feil ved mottak av klage eller unnlatt avklaring av uklare henvendelser.
Tilsvarende kan SOM-2007-1204 leses som støtte for at mangelfull underretning og kritikkverdig prosess kan trekke i retning av realitetsbehandling. Uttalelsen gjaldt en sak der parten ikke hadde fått tilfredsstillende underretning om vedtaket, herunder opplysninger om klagerett og klagefrist etter § 27. Ombudet kritiserte kommunen for ikke å ha foretatt en forsvarlig vurdering av oppreisning etter § 31. Denne uttalelsen ligger imidlertid nærmere vurderingene etter bokstav a (om parten kan lastes) og § 27, og har derfor mer indirekte verdi for akkurat bokstav b.
Praktiske vurderingstema
Ved vurderingen av om det «av særlige grunner er rimelig at klagen blir prøvd» etter § 31 første ledd bokstav b, bør forvaltningen ta stilling til følgende:
«For å ha drøyd med klage etterpå»
Oversikt
Uttrykket «for å ha drøyd med klage etterpå» i § 31 første ledd bokstav a retter seg mot tiden etter den opprinnelige fristoversittelsen. Bokstav a oppstiller to kumulative vilkår med negativ formulering: parten eller fullmektigen kan verken lastes for selve oversittelsen av klagefristen eller for å ha ventet unødig lenge med å følge opp klagespørsmålet etterpå. Dersom ett av vilkårene svikter – enten fordi oversittelsen var uaktsom, eller fordi den etterfølgende passiviteten var klanderverdig – faller bokstav a bort som grunnlag for oppreisning. Saken kan da eventuelt vurderes etter bokstav b («særlige grunner»), men det er et selvstendig vurderingstema.
Formuleringen fanger opp tilfeller der den opprinnelige fristoversittelsen i utgangspunktet er unnskyldelig, men der partens videre opptreden likevel gjør det mindre rimelig å gi oppreisning. Bestemmelsen gir altså ikke en generell adgang til å se bort fra senere passivitet bare fordi den første fristoversittelsen var uten skyld.
Det sentrale vurderingstemaet: konkret og reell aktsomhetsvurdering
Kjernen i vilkåret er hva parten eller fullmektigen hadde foranledning til å forstå, og hva det da var rimelig å forvente av videre oppfølging. Hvor raskt det må reageres, beror på en konkret vurdering. Relevante momenter er blant annet:
At fullmektigen er advokat, kan altså heve aktsomhetsnormen, men dette fritar ikke forvaltningen fra å begrunne konkret hvorfor tidligere purring, gjentakelse eller annen oppfølging faktisk burde ha skjedd.
Sivilombudets uttalelse i SOM-2014-964
Sivilombudets uttalelse i sak 2014/964 gjelder direkte lovens uttrykk om å ha «drøyd med klage etterpå» og er den mest treffende kilden for dette noteankeret. Saken gjaldt oppreisning etter § 31 der en klage var ment sendt til fylkesmannen, men ikke ble registrert hos forvaltningen. Fylkesmannen la til grunn at fullmektigen (en advokat) burde ha gjentatt klagen på et tidligere tidspunkt, og avslo oppreisning.
Ombudet fant begrunnet tvil om holdbarheten av denne begrunnelsen. Uttalelsen understreker at vurderingen etter § 31 må være konkret og reell: forvaltningen kan ikke uten videre legge til grunn at manglende purring eller gjentakelse i seg selv er klanderverdig passivitet. Det må pekes på hvilke omstendigheter som gjorde at parten eller fullmektigen faktisk burde ha reagert tidligere. Ombudet kritiserte også at fylkesmannen ikke hadde foretatt den bredere vurderingen som § 31 forutsetter, herunder interesseavveiningen etter annet ledd.
Uttalelsen har ikke samme rettskildemessige vekt som en høyesterettsdom eller lovforarbeider, men den er nær og treffende fordi den gjelder nettopp det aktuelle lovuttrykket. Den gir praktisk veiledning for forvaltningens saksbehandling på to punkter:
Praktiske vurderingstema
«Ikke kan lastes for å ha oversittet fristen» – skyldvurderingen i § 31 første ledd bokstav a
Ordlyd og rettslig utgangspunkt
Uttrykket «ikke kan lastes for å ha oversittet fristen» oppstiller et skyldvilkår: Fristoversittelsen må ikke være noe parten eller fullmektigen med rimelighet kan bebreides for. Ordlyden peker mot en konkret aktsomhetsvurdering – spørsmålet er ikke bare hva som faktisk førte til forsinkelsen, men om forsinkelsen etter omstendighetene kan legges parten eller fullmektigen til last.
At bestemmelsen uttrykkelig nevner både «parten» og «hans fullmektig», innebærer at forsømmelser hos fullmektigen som utgangspunkt identifiseres med parten. Parten kan altså ikke fritas for ansvar bare fordi det var fullmektigen som forsømte fristen. Identifikasjonsregelen gjelder uavhengig av om fullmektigen er advokat, organisasjon eller annen representant.
Skyldvurderingen etter dette alternativet gjelder bare selve fristoversittelsen. Den særskilte vurderingen av om parten har «drøyd med klage etterpå» er et selvstendig vilkår som bør behandles for seg.
Mangelfull underretning som sentralt moment i skyldvurderingen
Et praktisk viktig spørsmål er om forvaltningen har gitt forsvarlig og lovmessig underretning om vedtaket. Sivilombudets uttalelse i sak 2007/1204 belyser dette direkte. Saken gjaldt en kommune som hadde behandlet en klage som for sent fremsatt uten å foreta en forsvarlig vurdering av oppreisning etter § 31. Bakgrunnen var at parten ikke hadde fått tilfredsstillende underretning om vedtaket – det var ikke gitt opplysninger om klagerett, klagefrist eller fremgangsmåte, slik forvaltningsloven § 27 forutsetter. Ombudet kritiserte kommunens saksbehandling og la til grunn at slike mangler er et sentralt moment ved vurderingen av om oversittelsen kan legges parten til last.
Uttalelsens tolkningsverdi er todelt. For det første konkretiserer den skyldvurderingen i § 31 bokstav a: Når forvaltningen selv ikke har oppfylt sine plikter ved underretningen, svekkes grunnlaget vesentlig for å bebreide parten for at klagefristen er oversittet. For det andre knytter den § 31 til systematikken i loven – vurderingen av om parten kan «lastes» kan ikke foretas isolert fra reglene om underretning i § 27 og fristreglene som bygger på at parten faktisk er satt i stand til å ivareta sin klagerett.
Uttalelsen innebærer også et prosessuelt krav: En avvisning for fristoversittelse forutsetter at klageinstansen eller underinstansen uttrykkelig tar stilling til om mangler ved underretningen har hatt betydning for fristoversittelsen. Dersom vedtaket er meddelt uten opplysninger om klageadgang, klagefrist eller fremgangsmåte, taler dette tungt for at vilkåret «ikke kan lastes» er oppfylt.
Begrensninger i kilden
Sak 2007/1204 gir ikke grunnlag for å oppstille en absolutt regel om at enhver feil ved underretningen automatisk leder til oppreisning. Vurderingen etter § 31 er fortsatt konkret. Relevante spørsmål vil være hvilke opplysninger som faktisk manglet, om parten likevel var kjent med klageadgangen gjennom andre kanaler, og om mangelen reelt kan forklare fristoversittelsen. Kilden er dessuten en sivilombudsuttalelse, ikke bindende rettspraksis, og den bygger på et tilfelle med forholdsvis klare mangler ved underretningen. Tolkningsverdien er derfor først og fremst som en tungtveiende illustrasjon av at mangelfull underretning normalt er et sterkt moment mot å anse parten eller fullmektigen som lastbar for fristoversittelsen, og av at forvaltningen må foreta denne vurderingen eksplisitt før klagen eventuelt avvises.
Praktiske vurderingstema
Ettårsfristen – absolutt yttergrense for klagebehandling etter § 31
Regelens karakter
Tredje ledd oppstiller en objektiv yttergrense for å ta en for sent fremsatt klage under behandling etter § 31. Formuleringen «kan ikke» innebærer at forvaltningen etter fristens utløp mangler kompetanse til å behandle saken i klagesporet. Regelen er ikke et moment i rimelighetsvurderingen etter første ledd, men en selvstendig sperreregel som avskjærer klagebehandling uavhengig av hvor tungtveiende grunner som ellers måtte tale for oppreisning.
Sivilombudet bekreftet dette i SOM-2022-3574, som gjaldt oppreisning for oversittelse av klagefrist. Ombudet fant at departementets vurdering etter § 31 første ledd bokstav b var mangelfull, blant annet fordi anførsler om mulig ugyldighet i det underliggende vedtaket ikke var vurdert. Likevel fant ombudet ikke grunn til å be om ny vurdering, fordi det allerede var gått mer enn ett år siden vedtaket ble truffet. Uttalelsen viser at ettårsregelen fungerer som en absolutt avskjæring: Selv der oppreisningsvurderingen etter første ledd er beheftet med feil, er klagesporet stengt når fristen er overskredet. Kilden har direkte relevans for forståelsen av tredje ledd som en kompetansebegrensning, men gir ikke nærmere veiledning om de tolkningsspørsmål som knytter seg til fristens rekkevidde.
Avgrensningen «som klagesak»
Ordlyden «som klagesak» er en viktig presisering. Bestemmelsen stenger ikke for enhver senere behandling av saken, men bare for behandling innenfor klageordningen. SOM-2011-559 illustrerer dette i praksis. Saken gjaldt en anmodning om omgjøring av bostedsregistrering. Skatteetaten avviste klagebehandling under henvisning til § 31 tredje ledd fordi det var gått mer enn ett år siden vedtaket ble truffet. Samtidig opplyste Skattedirektoratet at eventuelle feil kunne vurderes i omgjøringssporet etter § 35 første ledd bokstav c, uten tilsvarende fristbegrensning. Sivilombudet drøftet primært kravene til utredning og veiledning i omgjøringssporet, ikke innholdet i § 31 nærmere. Uttalelsen gir derfor begrenset selvstendig tolkningsvekt om ettårsregelens rekkevidde, men den er nyttig som støtte for at tredje ledd er en kompetansebegrensning i klagesporet – ikke en generell sperre mot at forvaltningen på eget initiativ eller etter anmodning vurderer omgjøring eller retting etter andre hjemler.
Generell preklusjonsregel eller begrenset til fristoversittelse?
Et sentralt tolkningsspørsmål er om ettårsfristen skal forstås som en generell bortfallsregel for klageretten, eller om den bare gjelder i saker der en ordinær klagefrist faktisk er oversittet – typisk der klagefristen har begynt å løpe, men parten ikke har klaget i tide.
Lovavdelingens uttalelse 20. januar 2000 (JDLOV-2000-398) er den sentrale kilden. Uttalelsen gjaldt direkte spørsmålet om § 31 tredje ledd avskjærer klageadgangen også der klagefristen aldri begynte å løpe, for eksempel fordi parten ikke ble underrettet om vedtaket. Lovavdelingen fremhevet at den isolerte ordlyden – «det er gått mer enn ett år siden vedtaket ble truffet» – trekker i retning av generell preklusjon. Likevel pekte Lovavdelingen på flere motargumenter: Paragrafoverskriften er «oversitting av klagefristen», den eldre ordlyden før lovendringen i 1977 lød «kan oppreisning ikke lenger gis mot oversittelse av klagefristen», og bestemmelsens forhistorie taler for at regelen er knyttet til oppreisningsinstituttet. Lovavdelingen viste også til en tidligere uttalelse fra 1986 med samme konklusjon. Spørsmålet ble betegnet som tvilsomt, men Lovavdelingen uttalte at de beste grunner taler for den snevrere forståelsen: Ettårsregelen avskjærer bare adgangen til å gi oppreisning ved fristoversittelse, ikke klageadgangen i tilfeller der klagefristen aldri begynte å løpe.
Uttalelsen har betydelig tolkningsverdi fordi den drøfter akkurat dette spørsmålet direkte og kildenært, med en systematisk gjennomgang av ordlyd, overskrift, forhistorie og eldre lovtekst. Vekten dempes imidlertid av at Lovavdelingen selv fremhever tvilen. I praksis bør spørsmålet derfor beskrives som omstridt, ikke som endelig avklart. Konsekvensen av den snevrere forståelsen er at en part som aldri ble underrettet om vedtaket, i prinsippet kan klage også etter at det er gått mer enn ett år, forutsatt at klagefristen etter § 29 ikke har begynt å løpe.
Fristavbrudd – når er klagen «fremsatt»?
Lovavdelingens uttalelse 18. desember 2008 (JDLOV-2008-540941) belyser hva som skal til for at ettårsfristen er overholdt. Uttalelsen gjaldt § 36 tredje ledd tredje punktum, som viser til § 31 tredje ledd, og spørsmålet var om et krav om saksomkostninger var fremsatt i tide. Lovavdelingen la til grunn at fristen er avbrutt når kravet faktisk er fremsatt overfor forvaltningen. Senere ettersending av dokumentasjon eller at organet ikke starter realitetsbehandling, endrer ikke dette. Forvaltningens egen håndtering av saken kan altså ikke skyve på eller forlenge preklusjonsfristen.
Overført til ordinære klager tilsier uttalelsen at det avgjørende er når klagen er kommet inn til forvaltningsorganet, ikke når organet velger å påbegynne behandlingen. Kilden må likevel brukes med en viss varsomhet, fordi den gjelder et annet prosessuelt krav (saksomkostninger) og bare anvender § 31 tredje ledd via henvisning i § 36. Den gir likevel et konkret tolkningsmoment for forståelsen av fristavbrudd under ettårsregelen.
Uttrykket «vedtaket ble truffet»
Fristen knytter seg til tidspunktet for det vedtaket klagen retter seg mot. SOM-2008-998 viser den praktiske betydningen av dette. Saken gjaldt tvangsmulkt som var ilagt på forhånd, men først senere gjort betalingspliktig. Kommunen avviste klagen som for sen og avslo fristoppreisning under henvisning til § 31 tredje ledd fordi det var gått mer enn ett år siden vedtaket om ileggelse av tvangsmulkt ble fattet. Uttalelsen illustrerer at identifikasjonen av hvilket vedtak som faktisk påklages, kan være avgjørende for om ettårsfristen er utløpt. Dersom klagen anses å gjelde det opprinnelige ileggelsesvedtaket, kan fristen være overskredet, mens den kan være overholdt dersom klagen anses å gjelde et senere gjennomføringsvedtak. Som tolkningskilde er uttalelsen forholdsvis svak – den gir først og fremst et praktisk eksempel og inneholder ikke noen inngående analyse av hva «truffet» innebærer.
Praktiske vurderingstema
«Om endring av vedtaket kan medføre skade eller ulempe for andre»
Oversikt – et obligatorisk tilleggsmoment
Uttrykket «om endring av vedtaket kan medføre skade eller ulempe for andre» angir et særskilt og obligatorisk vurderingstema ved avgjørelsen av om en for sent fremsatt klage likevel skal tas under behandling etter § 31. Ordlyden «skal det også legges vekt på» innebærer to ting. For det første at momentet må vurderes uavhengig av om klageren påberoper seg unnskyldelig fristoversittelse etter første ledd bokstav a eller «særlige grunner» etter bokstav b. For det andre at hensynet til andre ikke erstatter vurderingen av årsaken til fristoversittelsen, men kommer i tillegg som en del av den samlede rimelighetsvurderingen. Forvaltningen kan altså ikke nøye seg med å konstatere at vilkårene i første ledd er oppfylt; den må også ta stilling til tredjepartsinteressene før oppreisning gis.
Hva «kan medføre» innebærer – en fremtidsrettet vurdering
Formuleringen «kan medføre» tilsier at forvaltningen ikke behøver å konstatere at endring faktisk vil skade andre. Det er tilstrekkelig at en omgjøring eller annen endring av vedtaket etter klagebehandling kan få slike virkninger. Vurderingen er dermed fremtidsrettet og praktisk: Hvilke interesser hos andre vil kunne bli berørt dersom klagen slipper inn til realitetsbehandling og fører frem?
Ordet «endring» peker på at det er de negative følgene av en mulig endring av det opprinnelige vedtaket som er relevante, ikke enhver administrativ belastning ved å behandle en sen klage. Forvaltningen må altså vurdere hva som realistisk sett kan bli utfallet av en klagebehandling, og hvilke konsekvenser dette vil ha for berørte.
«Skade eller ulempe» – et vidt begrep
Ordlyden «skade eller ulempe» favner vidt. Den omfatter ikke bare økonomisk tap, men også andre innrettelsesulemper, forsinkelser, usikkerhet og inngrep i berettigede forventninger. Særlig der et begunstigende vedtak allerede er tatt i bruk som grunnlag for disposisjoner – for eksempel byggearbeider, investeringer eller kontraktsinngåelser – vil mottakerens innrettelsesinteresser stå sentralt.
Sivilombudets uttalelse i SOM-2006-2066
Sivilombudets uttalelse i SOM-2006-2066 gjaldt en klage i byggesak fremsatt om lag fem og en halv måned etter vedtaket. Ombudet la til grunn at klagefristen var oversittet og uttrykte tvil om det forelå «særlige grunner» etter § 31 første ledd bokstav b. Det sentrale for dette noteankeret er at ombudet fremhevet at tiltakshaverens berettigede forventninger og belastningen ved en sen klagebehandling måtte inngå i vurderingen etter annet punktum. Poenget var at § 31 ikke bare retter oppmerksomheten mot klagerens forhold; forvaltningen må også undersøke hvilke konsekvenser en gjenåpning av klagesporet vil få for den som har innrettet seg etter vedtaket.
Uttalelsen har ikke prejudikatverdi som en høyesterettsavgjørelse, og saken gjaldt en byggesak der innrettelseshensynet ofte er særlig praktisk. Den har likevel klar tolkningsverdi fordi den knytter seg direkte til den aktuelle lovteksten og konkretiserer hva slags interesser som faller inn under «skade eller ulempe for andre». Uttalelsen viser særlig at «andre» ikke bare er offentlige interesser eller ubestemte tredjepersoner, men typisk også den private parten som nyter godt av det opprinnelige vedtaket – i den saken tiltakshaveren.
Hvem er «andre»?
Ordlyden «andre» omfatter enhver som ikke er klageren selv. I praksis vil det oftest dreie seg om den private parten som er tilgodesett av vedtaket (for eksempel en tiltakshaver, en konsesjonshaver eller en tilskuddsmottaker), men det kan også gjelde naboer, konkurrenter eller andre tredjepersoner som har innrettet seg etter vedtakets rettsvirkninger. Offentlige interesser kan også være relevante, men ordlyden retter seg primært mot konkrete, identifiserbare interesser hos bestemte rettssubjekter.
Praktiske vurderingstema
Forvaltningen bør ved vurderingen etter annet punktum ta stilling til blant annet:
Jo større og mer berettiget innrettelsen er, desto sterkere taler momentet mot å ta den for sent fremsatte klagen under behandling. Bestemmelsen oppstiller likevel ikke et absolutt vern for slike interesser; momentet skal vektes i den samlede § 31-vurderingen. Unnlates vurderingen, eller behandles den bare skjematisk, er det en mangel ved § 31-bedømmelsen.
Skade- og ulempemomentet i § 31 annet ledd – obligatorisk vurderingstema ved oppreisning
Ordlyden og dens funksjon
Annet ledd gjør skade- og ulempemomentet til et obligatorisk vurderingstema i oppreisningsskjønnet. At det «skal» legges vekt på om endring av vedtaket kan medføre skade eller ulempe for andre, innebærer at forvaltningen ikke kan nøye seg med å ta stilling til vilkårene i første ledd bokstav a eller b. Også konsekvensene for tredjepersoner må inngå i vurderingen av om den forsinkede klagen bør realitetsbehandles.
Formuleringen «også» viser at dette er et tilleggsmoment i skjønnet, ikke et selvstendig vilkår som erstatter vurderingen etter første ledd. Systematikken er slik: Etter første ledd må det foreligge grunnlag for å se bort fra fristoversittelsen (enten etter bokstav a eller b). Etter annet ledd skal det, ved den videre vurderingen av om klagen bør tas under behandling, legges vekt på hvilke virkninger en eventuell endring kan få for andre. Ordlyden i annet ledd er ikke begrenset til tilfeller etter bokstav b – også der klageren ikke kan lastes etter bokstav a, tilsier lovteksten at skade- og ulempemomentet skal trekkes inn.
Innholdet i vurderingstemaet
Uttrykket «kan medføre» peker mot en fremtidsrettet og relativt bred risikovurdering. Det kreves ikke at skade eller ulempe allerede er inntrådt, og ordlyden tilsier heller ikke noe krav om sannsynlighetsovervekt for et bestemt tap. Vurderingstemaet er om en mulig endring av det påklagede vedtaket vil kunne få negative følger for «andre».
Hvem som er «andre», beror på sakstypen. Typisk er dette aktuelt der vedtaket har gitt en begunstigelse eller etablert en faktisk eller rettslig posisjon for en annen enn klageren, slik at omgjøring etter klagebehandling kan gripe inn i dennes interesser. Skadebegrepet favner økonomiske og rettslige tap, mens «ulempe» også åpner for å vektlegge mindre inngripende, men praktisk eller faktisk byrdefulle konsekvenser – for eksempel at en tiltakshaver har innrettet seg etter en tillatelse.
SOM-2013-68 – krav til konkret interesseavveining
Sivilombudets uttalelse i SOM-2013-68 belyser innholdet i dette vurderingstemaet direkte. Saken gjaldt oppreisning for oversittet klagefrist etter § 31, og ombudet kritiserte forvaltningen for ikke å ha foretatt den avveiningen bestemmelsen forutsetter mellom klagerens interesse i å få prøvd saken og hensynet til tiltakshaver eller andre som kunne bli rammet av en endring.
Uttalelsen har klar tolkningsverdi for annet ledd av to grunner. For det første knytter den seg direkte til den lovbestemte plikten til å vektlegge skade eller ulempe for andre. For det andre presiserer den at det ikke er tilstrekkelig å konstatere at vilkårene i første ledd er oppfylt – forvaltningen må i tillegg identifisere, vurdere konkret og synliggjøre tredjemannsinteressene i begrunnelsen der de gjør seg gjeldende. Kildens hovedpoeng er ikke at tredjemannsinteresser alltid skal være utslagsgivende, men at de må inngå i en reell avveining.
Uttalelsen er imidlertid en ombudsuttalelse, ikke domstolspraksis, og den fastlegger ikke noen uttømmende terskel for hvor stor skade eller ulempe som må foreligge før hensynet til andre bør bli avgjørende. Den gir først og fremst veiledning om krav til forsvarlig og konkret skjønnsutøvelse. Hvor mye momentet skal tillegges, beror fortsatt på en konkret avveining i den enkelte sak.
Praktiske vurderingstema
Ved anvendelsen av § 31 annet ledd bør forvaltningen avklare:
En avgjørelse som enten ser helt bort fra tredjemannsulempene eller bare nevner dem i generelle vendinger, vil etter SOM-2013-68 kunne utgjøre en rettslig relevant mangel ved oppreisningsvurderingen.