§ 25 – begrunnelsens innhold 0

Paragrafkommentar

Kommentar til § 25 - begrunnelsens innhold

§ 25 – Begrunnelsens innhold: Paragrafnivåkommentar

Oversikt og systematikk

§ 25 regulerer hva begrunnelsen skal inneholde og må leses i sammenheng med § 24 om plikten til å gi begrunnelse, § 27 om underretning og – i klagesaker – § 33 første ledd og § 34. Bestemmelsen er bygget opp i tre ledd som angir en tredelt minimumsstandard:

• Første ledd krever at begrunnelsen viser til de regler vedtaket bygger på, og i nødvendig utstrekning gjengir regelinnholdet eller problemstillingen.
• Annet ledd krever at de faktiske forhold vedtaket bygger på, nevnes.
• Tredje ledd bestemmer at de hovedhensyn som har vært avgjørende ved utøving av forvaltningsmessig skjønn, bør nevnes.

Kildebildet viser gjennomgående at disse tre elementene må leses funksjonelt og i sammenheng: begrunnelsen skal ikke bare oppfylle formelle henvisningskrav, men gjøre vedtaket forståelig, kontrollerbart og reelt etterprøvbart for parten. Dette er uttrykkelig fremhevet i Sivilombudets uttalelser i SOM-2018-3545 og SOM-2013-3258, og ligger også tydelig i SOM-2016-2083 og SOM-2007-2434.

Begrunnelsens funksjon: reell, synlig og individualisert

Det klareste generelle uttrykket for § 25s funksjon finnes i Sivilombudets undersøkelsesrapport om Nav-vedtak, SOM-2022-5350. Rapporten bygget på en bred gjennomgang av avslagsvedtak og vurderte dem uttrykkelig opp mot §§ 24 og 25. Ombudet fremhevet at vedtak kan oppfylle lovens minimumskrav i formell forstand, men likevel ikke gi parten tilstrekkelig forståelse av hvilke vilkår, faktiske forhold og vurderinger som faktisk bar resultatet. Tolkningsverdien ligger i at kilden sammenfatter praksisnære erfaringer på tvers av mange vedtak og trekker et skille mellom lovens formelle minstekrav og det som kreves etter formålet bak begrunnelsesplikten og god forvaltningsskikk.

Samme funksjonelle utgangspunkt er formulert mer kortfattet i SOM-2014-2594, hvor et vedtak om å nekte takst etter naturskadeloven ble ansett for knapt fordi en henvisning til lovbestemmelser og en konklusjon om at vilkårene ikke var oppfylt, ikke satte parten i stand til å forstå avgjørelsen. I SOM-2022-1217, om retting eller sletting av et stort antall journalopplysninger, understreket ombudet at § 25 angir minimumskrav, men at begrunnelsens nærmere fylde må tilpasses sakens kompleksitet og partens behov for å se hvilke delspørsmål som faktisk er avgjort.

SOM-2023-1013 illustrerer den samme hovedfunksjonen fra motsatt side: når det ikke fremgår om den nødvendige helhetsvurderingen er foretatt, hvilke momenter som er vurdert, og hvordan de er vektlagt, oppstår det begrunnet tvil om vedtaket er truffet i samsvar med lov og retningslinjer. Det peker mot § 25s kjernefunksjon: begrunnelsen skal gjøre det mulig å se at riktig vurderingstema er brukt, og hvordan det er brukt i den konkrete saken.

Disse uttalelsene har ikke domstolskildevekt, men den konsistente ombudslinjen gir betydelig praktisk tolkningsstøtte for at bestemmelsen må anvendes konkret og formålsorientert.

Krav om konkret og individualisert begrunnelse – ikke standardformuleringer

Ombudspraksis viser gjennomgående at § 25 ikke er oppfylt ved generelle, standardiserte eller rent konklusjonspregede formuleringer. I SOM-2024-1661 ble en begrunnelse underkjent fordi vedtaket i hovedsak besto av generelle utsagn uten å vise hvilke konkrete forhold som underbygget lovens vilkår, og uten at ett av vilkårene overhodet fremgikk vurdert. Tilsvarende la ombudet i SOM-2019-3089 avgjørende vekt på om klagevedtaket slik parten mottok det viste en konkret vurdering; en senere opplysning om at klageorganet egentlig hadde sluttet seg til underinstansens begrunnelse, reparerte ikke manglene. SOM-2017-3746 ligger på samme linje ved å fremheve at det må være tilstrekkelig klart hvilke redegjørelser og henvisninger vedtaket faktisk inneholder for å oppfylle § 25 og § 34.

Et beslektet poeng følger av SOM-2011-1327: der loven krever at bestemte vurderinger skal fremgå av beslutningen, er det ikke nok å vise generelt til utredningsmateriale; forvaltningen må selv synliggjøre vurderingene i vedtaket eller gjennom klare, presise henvisninger. SOM-2008-985 viser riktignok at en knapp begrunnelse etter omstendighetene kan ligge på minimumsnivået, men bare under tvil, og ikke dersom et sentralt rettslig spørsmål fra parten blir stående ubesvart. SOM-2011-685 trekker samme vei: når parten har vist til nærliggende sammenligningsgrunnlag eller tidligere praksis, må begrunnelsen forklare hvorfor dette ikke fører frem.

Begrunnelsen må synliggjøre behandlingen av sentrale og omtvistede spørsmål

Et gjennomgående krav i praksis er at begrunnelsen må synliggjøre behandlingen av sentrale og omtvistede spørsmål i saken, også i klageomgangen. I SOM-2024-3225 kritiserte ombudet at et sentralt spørsmål – fare for uhjemlet tvang – ikke fremgikk vurdert i Statsforvalterens avgjørelse; dette ble knyttet både til § 25 og til god forvaltningsskikk. SOM-2018-3545 understreker tilsvarende at begrunnelseskravene gjelder også i klageinstansen, og at en henvisning til tidligere dokumenter ikke er nok dersom disse ikke dekker det vedtaket faktisk bygger på.

I SOM-2019-3872 var et sentralt spørsmål – etterlevering av tapte timer – ikke uttrykkelig behandlet i klagevedtaket, og et hensyn som senere ble fremhevet av forvaltningen, var ikke synliggjort i selve vedtaket. SOM-2011-247 viser på samme måte at forvaltningen måtte forklare hvorfor ett tiltak ble valgt fremfor et mindre inngripende alternativ. I SOM-2017-3495 måtte barnets eget ønske og hensynet til barnets beste ikke bare utredes, men også komme til syne som vurderingstemaer i begrunnelsen. SOM-2020-2503 viser at dette kravet til synliggjøring kan være skjerpet der forvaltningen avslår en ytelse som tidligere er innvilget på tilnærmet samme faktiske grunnlag.

Bestemmelsen krever ikke at alle detaljer eller alle argumenter besvares punkt for punkt, men den krever at de sentrale premissene og innvendingene som kan ha betydning for resultatet, er gjenkjennelige i begrunnelsen.

Begrunnelseskravet gjelder fullt ut i klageomgangen

Klagepraksisen viser at § 25 gjelder fullt ut for klageinstansens egne vedtak. I SOM-2026-347 kritiserte ombudet Trondheim kommunes rutinemessige bruk av standardformuleringen om at klagen ikke tilførte nye momenter som ga grunnlag for å endre vedtaket; en slik standardsats ga ingen reell forklaring på hvorfor klagen ikke førte frem. Tilsvarende i SOM-2016-716, SOM-2017-665 og SOM-2023-585, alle om startlån, hvor klagevedtak i realiteten bare opprettholdt avslaget uten å redegjøre nærmere for rettsregler, faktum eller vurderinger.

I SOM-2018-3192 var formuleringen «Rådmannens innstilling i saken opprettholdes» utilstrekkelig, særlig fordi den underliggende saksutredningen ikke fulgte med. I SOM-2023-2223 godtok ikke ombudet at klagenemnda i ettertid opplyste at den hadde sluttet seg til underinstansens saksfremlegg; dersom klageinstansen bygger på tidligere vurderinger, må dette fremgå av selve vedtaket.

Samme linje går igjen i SOM-2019-1404, SOM-2017-3442, SOM-2016-590 og SOM-2011-2002: henvisning til andre dokumenter kan bare bære begrunnelsen når det er klart at dokumentet er gjort til vedtakets egen begrunnelse, parten kjenner det, og materialet samlet faktisk oppfyller § 25. I SOM-2018-4745, SOM-2018-2388, SOM-2017-1836 og SOM-2009-307 ble det lagt til grunn at manglende egen skriftlig begrunnelse i klageomgangen innebar brudd på §§ 24 og 25. SOM-2017-1393 og SOM-2022-4818 bekrefter det samme i andre sakstyper. SOM-2013-3330 peker i samme retning og knytter dessuten begrunnelsens innhold til partens reelle mulighet til å bruke klageretten.

Tolkningsverdien av denne klyngen av saker er betydelig, fordi de gjelder en gjennomgående og praktisk viktig feiltype: klageorganet nøyer seg med resultatet eller en løs tilslutning til underinstansen. Materialet viser at § 25, jf. § 33 og i lys av § 34, krever en selvstendig og etterprøvbar begrunnelse også når klageinstansen stadfester.

Samspillet mellom § 25 og § 17

Flere uttalelser viser den nære forbindelsen mellom § 25 og § 17. I SOM-2009-167 kritiserte ombudet ikke bare at sentrale lydopptak ikke var tatt i betraktning, men også at vedtaket ikke opplyste at opplysningene var satt til side eller redegjorde for det rettslige grunnlaget for avskjæringen. Mangelen ved opplysningen av saken slo altså ut som en mangel ved begrunnelsen. Tilsvarende i SOM-2007-2434, hvor det ikke fremgikk hvilke undersøkelser som var gjort, hvordan innsigelser var vurdert eller hvilket faktum som var lagt til grunn. SOM-2017-4302 viser at et vedtak kan bli for rettslig og overordnet dersom de konkrete faktiske omstendighetene ikke beskrives; da svekkes både partens forståelse og kontrollmuligheten. SOM-2016-2083 peker samme vei: en utilstrekkelig opplyst sak og manglende kontradiksjon vil ofte gi seg utslag i en begrunnelse som ikke er tilstrekkelig konkret.

§ 25 erstatter ikke § 17, men bestemmelsene virker sammen ved at begrunnelsen skal gjøre synlig hvilket faktisk grunnlag som er lagt til grunn, og i noen grad også hvorfor sentrale opplysninger ikke er tillagt vekt.

Begrunnelseskravet er relativt – skjerpet ved inngripende vedtak

Et gjennomgående vurderingstema i kildene er at begrunnelseskravet er relativt: jo mer inngripende eller kompleks saken er, desto større krav til klarhet og utførlighet. Dette kommer skarpt til uttrykk i tvangsmedisineringssakene SOM-2017-708, SOM-2018-2278, SOM-2022-1056 og SOM-2022-1235. Sakene gjaldt svært inngripende vedtak, og ombudet krevde derfor klar angivelse av rettsgrunnlag, korrekt vurderingstema, sentrale faktiske forhold, konkrete holdepunkter for at vilkårene var oppfylt og synliggjøring av avveiningen mellom virkning og ulemper.

I SOM-2022-3720, om forlengelse av tvungent psykisk helsevern, måtte også innholdet i regelen om bortfall av samtykkekompetanse gjengis fordi dette var nødvendig for forståelsen. SOM-2025-5908, om mekaniske tvangsmidler, formulerer prinsippet uttrykkelig: begrunnelsesplikten er relativ og skjerpes ved sterkt inngripende vedtak. Tilsvarende nyanser finnes i SOM-2011-516 og SOM-2009-1931, hvor utilstrekkelig synliggjøring av faktiske undersøkelser og avgjørende vurderinger fikk betydning i den samlede gyldighetsvurderingen. SOM-2021-264 og SOM-2023-5211 gir samme poeng i henholdsvis en tilbakekallssak og en vergemålssak.

Kontrollfunksjonen

Flere uttalelser viser at § 25 også har en kontrollfunksjon: begrunnelsen må være såpass presis at det kan prøves om organet faktisk har foretatt de vurderingene særlovgivningen krever. I SOM-2022-5706 oppsto begrunnet tvil om Statsforvalteren faktisk hadde gjort de vurderingene plan- og bygningsloven krevde, og om hensynet til det kommunale selvstyret var vektlagt ved klageprøvingen. SOM-2017-1645, om avkorting av oppreisning, viser det samme i en annen form: det var uklart hvordan avkortingsregelen var forstått og anvendt, hvilke vurderinger som lå til grunn, og om sekretariatets saksfremlegg skulle regnes som del av begrunnelsen. SOM-2018-4198 føyer til at også det rettslige grunnlaget for en endring til skade i klageomgangen må fremgå av vedtaket.

Slik praksis underbygger at § 25 ikke bare krever opplysninger, men en begrunnelse som gjør beslutningsprosessen kontrollerbar.

Rettsvirkninger av begrunnelsesmangler

Når det gjelder rekkevidde og rettsvirkninger, nyanserer kildene bildet. SOM-2018-2665 viser at mangelfull synliggjøring av en vurdering ikke uten videre betyr at vedtaket er ugyldig eller kan omgjøres; vurderingen må knyttes til hva forvaltningen faktisk har avgjort, om den aktuelle vurderingen var av en slik karakter at den skulle ha vært begrunnet, og hvilken betydning mangelen har hatt. SOM-2015-1721 peker på den andre siden på at begrunnelsesmangler kan få vekt i en samlet vurdering av om saksbehandlingsfeil kan ha virket inn på vedtakets innhold. Disse uttalelsene er relevante på paragrafnivå fordi de viser at § 25 først og fremst er en innholdsstandard, mens ugyldighetsvirkningen må vurderes etter de alminnelige reglene, særlig § 41.

Avgrensninger

Enkelte kilder gjelder avgjørelser som ikke er enkeltvedtak, slik at §§ 24 og 25 ikke kom direkte til anvendelse. SOM-2022-1383 gjaldt avslag på krav om omgjøring etter § 35, og ombudet presiserte at § 25 ikke gjaldt direkte; uttalelsen har derfor bare indirekte verdi som uttrykk for alminnelige begrunnelseshensyn. Tilsvarende gjaldt SOM-2016-557 en vedtakstype som var unntatt fra forvaltningslovens begrunnelsesregler; verdien ligger analogisk i at ombudet likevel fremhevet behovet for å nedtegne hjemmel og de viktigste faktiske omstendighetene av hensyn til notoritet og etterkontroll. SOM-2019-12, SOM-2022-3357 og SOM-2019-410 gjaldt også avgjørelser utenfor § 25s direkte virkeområde, men ombudet fremhevet de samme begrunnelseshensynene. Disse kildene støtter § 25s formål, men de er svakere enn de mange uttalelsene hvor bestemmelsen gjaldt direkte.

Praktiske vurderingstema

Samlet viser kildene at § 25 på paragrafnivå bør forstås som et krav om at begrunnelsen må være reell, konkret og etterprøvbar. Praktisk må det særlig vurderes om vedtaket:

1. gjør det klart hvilket rettslig utgangspunkt og hvilken problemstilling organet bygger på,
2. identifiserer de faktiske forholdene og eventuelle anførsler som er avgjørende,
3. synliggjør de hovedhensyn som bar skjønnsutøvingen,
4. er utformet slik at parten faktisk kan forstå vedtaket uten å måtte gjette hvilke dokumenter, vurderinger eller standardpremisser organet egentlig bygger på, og
5. gjør beslutningsprosessen kontrollerbar for klageinstans, ombud og domstoler.

Særlig i klagesaker og i inngripende saker viser ombudspraksis at terskelen for hva som er en tilstrekkelig begrunnelse ligger klart høyere enn en ren stadfestelse eller standardsats. Nærmere spørsmål om henvisning til tidligere dokumenter, hvor langt faktumbeskrivelsen må gå, og hva som kreves ved skjønnsutøving, behandles i egne noter til første, annet og tredje ledd.

Kravet om å nevne hovedhensynene ved forvaltningsmessig skjønn

Oversikt

Formuleringen «De hovedhensyn som har vært avgjørende ved utøving av forvaltningsmessig skjønn, bør nevnes» retter seg mot begrunnelsens innhold der loven eller vedtakstypen gir forvaltningen et reelt skjønnsrom. Ordlyden peker mot tre kumulative spørsmål: hvilke hensyn som faktisk inngikk i skjønnet, hvilke av dem som var hovedhensyn, og hvilke som var avgjørende. Det er dermed ikke nok å opplyse at skjønn er utøvd, eller å gjengi en standardformulering om at «det er foretatt en helhetsvurdering». Begrunnelsen må i det minste synliggjøre den bærende vurderingskjeden.

At loven bruker «bør», ikke «skal», kan isolert sett tyde på et visst rom for kortere begrunnelser. Ombudspraksis viser imidlertid at dette er et minimumskrav med betydelig realitet: dersom vedtaket ikke gjør det forståelig hvilke hensyn som faktisk bar resultatet, foreligger det gjerne en begrunnelsesmangel etter §§ 24 og 25.

Kjerneinnholdet: synliggjøring av den reelle vurderingsstrukturen

Et gjennomgående krav i ombudspraksis er at begrunnelsen må vise mer enn resultatet av avveiningen; den må også gi et reelt bilde av hvordan avveiningen er foretatt.

De klareste uttrykkene for dette er SOM-2019-617 og SOM-2020-3952. I SOM-2019-617 fant Sivilombudet at UNEs begrunnelse for det skjønnsmessige «kan»-skjønnet var utilstrekkelig fordi sentrale hensyn ikke var synliggjort. Ombudet pekte konkret på at usikkerhet ved faktumfastsettelsen, hensynet til reelle ektefeller, kontradiksjon og forarbeidsforutsetningen om ny prøving alle var momenter som burde ha fremgått av begrunnelsen. Uttalelsen er direkte knyttet til § 25 tredje ledd og gir et tydelig eksempel på at manglende omtale av sentrale momenter og mothensyn kan innebære at begrunnelsen ikke oppfyller bestemmelsen, særlig der forvaltningen utøver et bredt skjønn og flere hensyn trekker i ulik retning.

I SOM-2020-3952 ble UNE kritisert fordi vedtaket ga et misvisende bilde av hvilke momenter som var relevante for «kan»-skjønnet, la uforholdsmessig vekt på enkelte forhold og beskrev terskelen for skjønnsutøvelsen på en måte som skapte tvil om det rettslige utgangspunktet. Uttalelsen understreker at begrunnelsen ikke bare må nevne hensyn, men gi et dekkende bilde av hvilke hensyn som faktisk var utslagsgivende og hvordan de ble vektet. Et vedtak som gir parten et misvisende inntrykk av hvilke momenter som teller, kan være utilstrekkelig begrunnet selv om det formelt nevner flere hensyn.

Samme synspunkt kommer tydelig frem i SOM-2008-1005, der ombudet kritiserte at det var uklart om alle relevante hensyn var vurdert, hvordan hensynene var veid mot hverandre, og om hensyn som talte for konsesjon var særskilt vurdert. Uttalelsen illustrerer at § 25 på dette punktet krever en reell synliggjøring av de avgjørende skjønnshensynene, ikke bare en generell henvisning til overordnede formål eller interesser.

Tilsvarende i SOM-2023-1013, hvor det var uklart om kriminalomsorgen hadde foretatt den nødvendige helhetsvurderingen ved prøveløslatelse, hvilke momenter som var vurdert og hvordan de var vektlagt. Begrunnelsesmangelen var så sentral at den skapte tvil om vedtaket bygget på riktig rettsanvendelse og forsvarlig skjønnsutøving.

Relevante mothensyn og lovpålagte hensyn

Praksis viser at begrunnelsen må synliggjøre relevante mothensyn når disse etter sakens art eller partens anførsler er sentrale. «Hovedhensyn» omfatter ikke bare positive argumenter for resultatet, men også sentrale motstående interesser som må fremgå for at skjønnsutøvelsen skal være etterprøvbar.

Flere uttalelser gjelder hensynet til barnets beste. I SOM-2017-3065 ble det uttrykkelig kritisert at vurderingen av barnets beste ikke kom klart frem ved avslag på overføring til fengsel med lavere sikkerhetsnivå, selv om forvaltningen opplyste at en konkret vurdering var foretatt. SOM-2017-3495 og SOM-2017-3572 gjelder begge verge-/barneperspektivet og viser at barnets mening og hensynet til barnets beste ikke kan forsvinne i bakgrunnen dersom de er lov- eller saksstyrte vurderingstemaer. I SOM-2017-3495 ble det kritisert at barnets eget ønske og hensynet til barnets beste syntes tillagt for liten vekt i begrunnelsen, slik at den reelle avveiningen ble uklar. Tilsvarende i SOM-2024-2440 om avslag på hjelpetiltak fra barnevernet: barnets beste måtte identifiseres, vurderes og veies mot andre hensyn, og dette burde fremgå av begrunnelsen. SOM-2015-2445 om skoleplass i nabokommune og SOM-2016-3001 om nattavlastning trekker i samme retning.

Fellesnevneren er at når et lov- eller instruksforankret hensyn har vært relevant eller potensielt utslagsgivende, bør begrunnelsen vise både at hensynet er identifisert og hvilken vekt det er gitt i forhold til andre hensyn.

Individualiseringskravet: generelle henvisninger er ikke nok

Et nært beslektet tema er at generelle henvisninger til overordnede formål, retningslinjer eller diagnoser ikke er tilstrekkelig dersom vedtaket i realiteten bygger på en konkret, individuell avveining.

I SOM-2025-752 om tvangsmedisinering var det ikke nok å vise til at pasienten var psykotisk/alvorlig sinnslidende og til Helsedirektoratets retningslinje; begrunnelsen måtte redegjøre for de konkrete momentene som underbygget vilkåret om stor sannsynlighet for vesentlig effekt og for hvilke momenter som inngikk i nytte/ulempe-avveiningen. Uttalelsen er relevant fordi den viser at § 25 tredje ledd også gjelder der skjønnet er strukturert rundt standarder eller retningslinjer.

Samme individualiseringskrav fremgår av SOM-2025-7668 om tilbakekall av våpentillatelse, hvor generelle henvisninger til overtredelsens alvor og behovet for tillit ikke forklarte hvorfor nettopp den aktuelle hastighetsovertredelsen viste sviktende vandel. I SOM-2021-264 om kjøreseddel var det på samme måte nødvendig å forklare hvorfor de aktuelle forholdene tilsa uskikkethet i situasjoner med passasjerer, og i SOM-2016-2223 om førerett måtte vedtaket synliggjøre hvilke forhold ved rusbruk og trafikksikkerhet som faktisk var avgjørende. Disse uttalelsene viser at der skjønnet er strukturert rundt standarder som «skikkethet», «vandel» eller «forholdsmessighet», må begrunnelsen angi hvorfor de konkrete forholdene ble tillagt avgjørende vekt.

I SOM-2017-4030 var det ikke tilstrekkelig bare å vise til at ekteskapet ikke kunne legges til grunn; vurderingen av relasjonen som mulig velferdshensyn måtte begrunnes nærmere. Uttalelsen presiserer at selv om ordlyden bruker «bør», må begrunnelsen i alle fall gi parten et reelt innsyn i hvilke skjønnsmessige hensyn som ble tillagt vekt, og at rene standardformuleringer ikke er nok når saken krever en konkret individuell vurdering.

Valg mellom løsninger innenfor skjønnsrommet

Der forvaltningen velger mellom flere nærliggende løsninger innenfor skjønnsrommet, må begrunnelsen normalt også forklare hvorfor nettopp denne løsningen ble valgt. SOM-2011-247 er et klart eksempel: ombudet kritiserte at det ikke var forklart hvorfor tilleggshjelpeverge var nødvendig og hvorfor dette ble valgt fremfor å endre eller utvide eksisterende oppdrag. Tilsvarende i SOM-2023-5211, der det ikke var nok å konkludere med at profesjonell verge var «best»; vedtaket måtte vise hvilke konkrete hensyn som tilsa avvik fra forarbeidsutgangspunktet om frivillige verger. I SOM-2017-708 ble det etterlyst en forklaring på hvorfor bestemte legemidler og depotinjeksjon var valgt. Tolkningspoenget er at «hovedhensyn» også omfatter hensynene bak valg av tiltak, ikke bare bak selve inngrepet eller avslaget.

Klage- og overprøvingssaker: synliggjøring av styringshensyn

I klage- og overprøvingssaker skjerpes behovet for å synliggjøre hvilke særskilte styringshensyn som har vært avgjørende. SOM-2022-5706 og SOM-2019-3083 gjelder prøving av kommunalt skjønn og viser at hensynet til det kommunale selvstyret må fremgå når det etter loven skal tillegges vekt. I begge sakene kritiserte ombudet at dette hensynet ikke var synliggjort, samtidig som det var tvil om klageinstansen hadde lagt til grunn riktig terskel for overprøving. Uttalelsene har særlig verdi fordi de knytter § 25 direkte til lovbestemte føringer for skjønnsutøvelsen: der loven peker ut bestemte hensyn som skal inngå, bør begrunnelsen normalt vise at de faktisk er trukket inn.

SOM-2022-1146 støtter samme synspunkt ved å bygge på tidligere kritikk av UNEs manglende synliggjøring av forarbeidsføringer i kan-skjønnet. Kilden viser at også generelle styringsmomenter kan være så sentrale at de må fremgå av begrunnelsen.

Rene konklusjonsvedtak og uklare henvisninger

Flere saker viser at § 25 tredje ledd ikke oppfylles ved rene konklusjonsvedtak eller ved utydelige henvisninger til andre dokumenter. I SOM-2018-3192 var det utilstrekkelig at underretningen i realiteten bare sa at rådmannens innstilling ble opprettholdt, uten at den underliggende saksutredningen var vedlagt. I SOM-2023-585 ble et klagevedtak om startlån kritisert fordi avslaget ble opprettholdt uten nærmere begrunnelse. SOM-2016-590 viser det samme for delvis innvilgelse av tilskudd, der protokollene verken inneholdt egne begrunnelser eller viste til tidligere begrunnelse.

I SOM-2019-1404 og SOM-2011-1689 ble det understreket at uklare henvisninger til tidligere saksdokumenter ikke er nok når det fortsatt er uklart hvilke vurderinger klageinstansen faktisk bygger på. SOM-2013-3258 viser tilsvarende i en sammenlignende kvalifikasjonsvurdering: det måtte fremgå hvordan søkerne var vurdert samlet. Disse kildene konkretiserer at begrunnelsen må være tilgjengelig i vedtaket eller klart integrerte dokumenter, og at parten må kunne identifisere de bærende skjønnshensynene uten å rekonstruere dem selv.

Skjerpede krav ved inngripende vedtak

Kravene skjerpes ved særlig inngripende vedtak eller sammensatte forholdsmessighetsvurderinger. I SOM-2011-516 om soningsoverføring kom de avgjørende vurderingene knyttet til liv, helse og EMK art. 3 ikke tydelig nok frem, og ombudet mente saksbehandlingsfeilene fikk ugyldighetsbetydning. I SOM-2025-5908 om mekaniske tvangsmidler var det ikke nok å vise til fortsatt voldsrisiko; begrunnelsen måtte også vise vurderingene av kontinuerlig vilkårsoppfyllelse, gjennomføringsmåte og om tiltaket var mer inngripende enn nødvendig. SOM-2010-2745 understreket at en generell henvisning til utvisningssak og fortrolige politiopplysninger ikke forklarte hvorfor prøveløslatelse var «utilrådelig» – når loven forutsetter en totalvurdering, må begrunnelsen synliggjøre hvorfor de påberopte momentene leder til resultatet.

Omtvistede spørsmål og sakens reelle tvistetema

Ombudspraksis viser videre at begrunnelsen må gjøre det klart når bestemte, omtvistede spørsmål faktisk er vurdert som en del av skjønnet. I SOM-2024-1621 var det uklart både hvilket rettslig grunnlag avslaget på fri sakførsel bygget på og hvilke momenter som var avgjørende. I SOM-2023-4428 var det uklart hvordan hendelser var vurdert i sikkerhetsskjønnet, og det burde fremgått tydeligere at klagerens idømte handlinger var en viktig del av begrunnelsen. I SOM-2011-1369 ble det etterlyst en klarere fremstilling av hvordan partens konkrete behov og alternativer var vurdert. Rettskildemessig har disse uttalelsene først og fremst verdi som illustrasjoner på at begrunnelsen må treffe sakens reelle tvistetema.

Nyansering: virkningen av brudd

SOM-2018-2665 viser at manglende omtale av en foretatt skjønnsvurdering ikke uten videre innebærer ugyldighet eller omgjøringsadgang. Der la ombudet til grunn at kommunen faktisk hadde vurdert avkorting, selv om dette ikke fremgikk av vedtaket, og den manglende nedtegningen ble ikke i seg selv ansett tilstrekkelig til å etablere ugyldighetsrelevant feil. Kilden har en viktig nyanserende funksjon ved tolkningen av «bør»: bestemmelsen oppstiller et reelt innholdskrav, men virkningen av brudd beror fortsatt på en konkret feil- og innvirkningsvurdering.

SOM-2012-1080 støtter dette nyanserende synet fra en annen vinkel ved å vise at sentrale mothensyn – der tidsforløp og berettigede forventninger ved omgjøring – burde ha vært synliggjort; poenget er ikke at enhver mangel automatisk leder til ugyldighet, men at fravær av de reelle skjønnshensynene svekker både forståelse og kontroll.

Kilder med mer indirekte tilknytning

Noen kilder ligger noe mer indirekte til dette noteankeret. SOM-2019-410 gjelder avslag på utsatt iverksetting etter § 42, hvor §§ 24 og 25 ikke kom direkte til anvendelse; tolkningsverdien ligger derfor bare i den innholdsmessige parallellen om at hovedhensynene må nevnes kort, klart og forståelig. SOM-2018-2278 gjelder tvangsmedisinering og beviskrav for samtykkekompetanse, og ligger i grenselandet mellom bevisvurdering og forvaltningsskjønn; den støtter likevel innholdsmessig et skjerpet krav til synliggjøring i inngripende saker. SOM-2019-3872 gjelder et sentralt spørsmål om etterlevering av tapte timer, der barnets beste ble anført som begrunnelse først i ettertid; uttalelsen illustrerer at et bærende hensyn bør komme til uttrykk i vedtaket selv. Disse kildene bør brukes med en viss varsomhet, men de støtter hovedlinjen om at begrunnelsen må synliggjøre de reelle, avgjørende vurderingene.

Praktiske vurderingstema

Samlet trekker kildene i retning av følgende vurderingstema etter § 25 tredje ledd:

1. Identifikasjon av hensyn: Begrunnelsen må gjøre det mulig å se hvilke hensyn som ble ansett relevante i skjønnsutøvingen.
2. Vekting: Det må fremgå hvilke av hensynene som faktisk ble tillagt størst vekt – altså hvilke som var «hovedhensyn» og «avgjørende».
3. Mothensyn og lovpålagte hensyn: Sentrale mothensyn eller lovpålagte hensyn (som barnets beste, kommunalt selvstyre, forarbeidsføringer) må håndteres synlig i begrunnelsen.
4. Konkret kobling til resultatet: Begrunnelsen må vise hvorfor de identifiserte hensynene leder til det konkrete resultatet eller til valget av den konkrete løsningen.
5. Valg mellom alternativer: Der forvaltningen velger mellom flere nærliggende løsninger, bør det fremgå hvorfor nettopp denne løsningen ble valgt.
6. Individualisering: Generelle henvisninger til overordnede formål, retningslinjer, diagnoser eller standardformuleringer er ikke tilstrekkelig der vedtaket bygger på en konkret, individuell avveining.
7. Skjerpet krav ved inngripende vedtak: Jo mer inngripende vedtaket er, desto mer konkret og utfyllende bør begrunnelsen være.
8. Virkning av brudd: Bestemmelsen oppstiller et reelt innholdskrav, men virkningen av mangelfull begrunnelse beror på en konkret feil- og innvirkningsvurdering – ikke enhver utelatelse medfører ugyldighet.

«Den problemstilling vedtaket bygger på»

Oversikt

Alternativet om å gjengi «den problemstilling vedtaket bygger på» i § 25 første ledd annet punktum supplerer plikten til å vise til reglene vedtaket bygger på. Ordlyden tar sikte på noe annet enn bare hjemmelsangivelse: Dersom en ren henvisning til lovbestemmelsen ikke gjør resultatet forståelig, må begrunnelsen også synliggjøre hva forvaltningen faktisk har tatt stilling til. «Problemstilling» peker her på det bærende rettslige, faktiske eller blandede vurderingstemaet i saken – for eksempel hvilket vilkår som er utslagsgivende, hvilken av flere mulige rettslige avgrensninger som er lagt til grunn, eller hvilket av flere krav som faktisk er avgjort. Uttrykket «vedtaket bygger på» avgrenser mot sidebemerkninger og alt som kunne ha vært drøftet; det er de premissene som bærer resultatet som må frem.

Systematisk står uttrykket i samme punktum som alternativet om å gjengi innholdet av reglene. Det viser at § 25 første ledd annet punktum ikke bare gjelder regelreferat, men også forklaring av sakens operative spørsmål. Bestemmelsen må holdes atskilt fra annet ledd om de faktiske forhold og tredje ledd om hovedhensyn ved skjønnsutøving. En begrunnelsesmangel kan nok overlappe disse delene, men dette ankeret gjelder særskilt kravet om at parten skal kunne se hvilket spørsmål vedtaket er bygd opp rundt.

Innledningen «i den utstrekning det er nødvendig for å sette parten i stand til å forstå vedtaket» viser at plikten er relativ og må tilpasses sakens kompleksitet, partens behov for forklaring og vedtakets inngrepsintensitet.

Sivilombudets praksis om kravet til å synliggjøre problemstillingen

Utgangspunktet: Problemstillingen må identifiseres

Den mest ordlydsnære kilden er SOM-2011-3068. I en asylsak uttalte Sivilombudet uttrykkelig at et enkeltvedtak, i tillegg til å opplyse om relevante rettsregler, «til en viss grad også må angi den problemstilling vedtaket bygger på». Saken gjaldt blant annet mulig menneskehandel; dette kunne være viktig for utfallet, men var verken tilstrekkelig undersøkt eller synliggjort i vedtaket. Uttalelsen har klar tolkningsverdi fordi den leser lovens egen formulering direkte, og fordi ombudet samtidig knytter begrunnelseskravet til hensynet bak § 25: parten skal forstå avgjørelsen, og begrunnelsesplikten skal også bidra til at relevante spørsmål faktisk blir behandlet.

Samme kjerne fremheves i SOM-2024-6302, hvor Diskrimineringsnemndas uttalelse manglet en nærmere drøftelse av «hovedspørsmålet», slik at grunnlaget for konklusjonen ble uklart. Uttalelsen bekrefter at § 25 ikke er oppfylt når begrunnelsen bare presenterer et resultat uten å gjøre det bærende spørsmålet synlig.

Problemstillingen må fremstilles korrekt og tilstrekkelig presist

Kravet gjelder ikke bare at problemstillingen må nevnes; den må også fremstilles korrekt og tilstrekkelig presist. I SOM-2007-1360 var det ikke nok å redusere et saksomkostningskrav med generelle formuleringer; når utfallet bygget på nødvendighetskriteriet i fvl. § 36, måtte den konkrete nødvendighetsvurderingen fremgå. Ombudet uttalte at det var i strid med begrunnelseskravet bevisst å unnlate å gå inn på den nærmere vurderingen etter dette kriteriet, fordi fremgangsmåten uthulte partens mulighet til å argumentere mot vedtaket.

I SOM-2017-708 fant ombudet at vedtaket om tvangsmedisinering bygget på et uklart eller uriktig vurderingstema – pasienten «mest sannsynlig profiterer på stabil medisinering» – slik at det ble tvilsomt om lovens vilkår faktisk var lagt til grunn. Uttalelsen viser at også en feil eller for generelt formulert problemstilling kan gjøre begrunnelsen mangelfull.

Et beslektet poeng finnes i SOM-2020-3952, hvor beskrivelsen av terskelen for utøving av et «kan»-skjønn ga et misvisende bilde av den problemstillingen skjønnet bygget på. Ombudet kritiserte at vedtakets formuleringer og henvisninger ikke ga en tilstrekkelig klar fremstilling av det konkrete vurderingstemaet.

Også SOM-2019-2945 og SOM-2024-1621 trekker i samme retning: Dersom vedtaket bygger på en påstått rettsanvendelsesfeil, eller på et sammensatt vurderingstema, må begrunnelsen gjøre klart hva dette rettsspørsmålet faktisk består i. I klageomgangen kan det dessuten være nødvendig å synliggjøre at klageinstansen bygger på en annen rettsanvendelse enn underinstansen, jf. SOM-2016-3001, der ombudet uttalte at det var uheldig at det ikke kom klart frem at Fylkesmannen var uenig i kommunens rettsanvendelse og konklusjon.

Kumulative vilkår og sammensatte problemstillinger

Der den rettslige problemstillingen består av flere kumulative vilkår eller delspørsmål, må begrunnelsen bryte ned problemstrukturen så parten kan se hvilke spørsmål som er vurdert. SOM-2011-2812 er sentral her: I en dispensasjonssak uttalte Sivilombudet at begrunnelsen måtte vise at hvert kumulativt vilkår var vurdert, og hvilke konklusjoner vurderingene hadde munnet ut i. Dette er en naturlig konkretisering av ordet «problemstilling»; når lovens operative spørsmål består av flere ledd, er det ikke nok å angi sluttresultatet.

Det samme mønsteret går igjen i SOM-2017-1346, hvor vedtaket ga et for svakt bilde av hvilke hensyn bak planen som var relevante og hvordan spørsmålene om vesentlig tilsidesettelse og fordel/ulempe-avveining var forstått. I tvangsmedisineringssakene SOM-2022-1056 og SOM-2024-1661 var begrunnelsen mangelfull fordi et sentralt vilkår eller avveiningstema – om den gunstige virkningen klart oppveier ulempene – ikke var synliggjort. Disse sakene viser også at relativitetsmarkøren «nødvendig» slår sterkere ut i komplekse og sterkt inngripende saker.

Uklarhet om hva som faktisk er avgjort

Bestemmelsen har også en viktig funksjon i saker hvor det er uklart hva som faktisk er avgjort. I SOM-2016-590 var det uklart om klagenemnda hadde behandlet både etableringstilskudd og tilpasningstilskudd; kommunen erkjente selv at begrunnelseskravene i § 25 ikke var oppfylt. I SOM-2022-1217, som gjaldt mange journalinnføringer og flere krav om retting eller sletting, var en generell begrunnelse utilstrekkelig; vedtaket måtte vise hvilke krav og hvilke innføringer som faktisk var vurdert, ellers kunne parten bli i tvil om vedtakets rekkevidde.

Tilsvarende i SOM-2025-5908: Når et vedtak gjelder overprøving av tvangsmiddelbruk, må begrunnelsen klargjøre hvilket tvangsvedtak som prøves og hvilke delspørsmål vurderingen omfatter. SOM-2022-2142 viser på samme måte at begrunnelsen blir mangelfull når det er uklart om avslaget bygger på manglende «særlig behov», praksisendring eller en annen rettsforståelse. SOM-2014-2594 illustrerer at den egentlige bærende forutsetningen ikke kan bli liggende skjult og først komme frem i ettertid; dersom avslaget i realiteten bygger på en bestemt avgrensning, må denne normalt fremgå av vedtaket selv.

Sentrale anførsler som definerer problemstillingen

En sentral anførsel fra parten kan være så tett knyttet til vedtakets bærende problemstilling at den må omtales uttrykkelig i begrunnelsen. Dette følger ikke av noe generelt krav om å besvare enhver innsigelse, men av at noen anførsler definerer selve spørsmålet som må besvares.

SOM-2023-5270 er et klart eksempel: Ombudet kritiserte at det ikke kom frem at klageinstansen hadde vurdert den sentrale anførselen om EMK artikkel 8 ved flytting av tjenestetilbud. I SOM-2025-4117 måtte klagenemnda tydelig behandle anførselen om tilleggsfrist etter foreldelsesloven § 10. I SOM-2024-3225 skulle vurderingen av fare for uhjemlet tvang ha fremgått av begrunnelsen. Tilsvarende poenger finnes i SOM-2011-1369 om særskilt parkeringsbehov, SOM-2008-985 om mulig anvendelse av en konkret unntakshjemmel, SOM-2011-685 om betydningen av nærliggende tidligere avgjørelser, og SOM-2017-1645 om hvordan spørsmålet om «samme forhold» var forstått ved avkorting.

Fellesnevneren er at parten ikke kan forstå hvorfor anførselen ikke fører frem, dersom vedtaket ikke gjør klart om og hvordan den inngår i den problemstillingen som er avgjørende.

Begrensninger i kildebildet

Kildebildet er dominert av Sivilombudets uttalelser, som har betydelig praktisk vekt, men ikke samme bindende rettskildestatus som lovforarbeider eller Høyesterettspraksis. Enkelte av kildene er dessuten bare indirekte støtte for akkurat dette uttrykket: SOM-2022-1383 gjaldt en beslutning hvor § 25 ikke kom direkte til anvendelse; SOM-2015-2090 treffer nærmere første punktum om hvilke regler vedtaket bygger på; og SOM-2023-4069, SOM-2023-2963 og SOM-2017-3746 er mer støtte for kravet om tilstrekkelig rettslig forklaring enn rene utsagn om denne frasen. De svekker ikke hovedlinjen, men bør brukes med forsiktighet og primært som illustrasjoner.

Praktiske vurderingstema

• Hva er det konkrete spørsmålet parten må forstå at forvaltningen har avgjort? Begrunnelsen bør identifisere det bærende vurderingstemaet – hvilket vilkår, hvilken avgrensning eller hvilket delspørsmål som bar resultatet.
• Er problemstillingen fremstilt korrekt? Et uklart, for generelt eller uriktig formulert vurderingstema kan gjøre begrunnelsen mangelfull selv om det formelt er vist til hjemmelen.
• Består problemstillingen av flere kumulative vilkår eller delspørsmål? I så fall må begrunnelsen bryte ned problemstrukturen og vise hvilke spørsmål som er vurdert og hvilke konklusjoner som er truffet for hvert.
• Gjelder vedtaket flere krav, ytelser eller innføringer? Begrunnelsen må gjøre det klart hvilke av disse som faktisk er behandlet.
• Har parten fremmet en sentral rettslig anførsel som definerer sakens kjerne? Dersom anførselen er så tett knyttet til den bærende problemstillingen at parten ikke kan forstå resultatet uten at den omtales, bør den behandles uttrykkelig.
• Er vedtaket sterkt inngripende eller rettslig komplekst? Relativitetsmarkøren «nødvendig» tilsier at kravet til synliggjøring av problemstillingen skjerpes i slike saker.
• Bygger klageinstansen på en annen rettsanvendelse enn underinstansen? I så fall bør dette fremgå av begrunnelsen.

Henvisning til retningslinjer som forenklet begrunnelse – «i alminnelighet»

Bestemmelsens funksjon og systematikk

Annet punktum i tredje ledd er et unntak fra hovedregelen i første punktum om at de hovedhensyn som har vært avgjørende ved utøving av forvaltningsmessig skjønn, bør nevnes. Ordlyden åpner ikke for at forvaltningen generelt kan nøye seg med en standardhenvisning. Det er bare dersom det er gitt retningslinjer for skjønnsutøvingen at en henvisning i alminnelighet vil være tilstrekkelig.

Systematisk betyr dette at henvisningen er tenkt som en forenklet måte å oppfylle begrunnelsesplikten på når retningslinjene faktisk synliggjør de styrende skjønnshensynene. Forutsetningen er at retningslinjene i seg selv gjør det mulig for parten å forstå hvilke hensyn som har vært avgjørende. Bestemmelsen fritar ikke forvaltningen fra å gjøre det forståelig hvilke hensyn som har vært avgjørende i den konkrete saken.

Tolkningspunktet «i alminnelighet»

Ordlyden «i alminnelighet» er det sentrale tolkningspunktet. Den markerer at en henvisning til retningslinjer bare er en normalordning, ikke en sikker havn. Hvor langt henvisningen rekker, må vurderes i lys av § 25 som helhet: Begrunnelsen skal sette parten i stand til å forstå vedtaket. Dersom en ren henvisning til retningslinjer ikke gjør det mulig å se hvordan skjønnet er utøvd i saken, er den ikke tilstrekkelig. Dette vil særlig gjelde der vedtaket beror på en individualisert interesseavveining, der faktum er sammensatt eller omtvistet, eller der inngrepet er særlig belastende for parten.

Sivilombudets praksis

SOM-2025-752 – tvangsmedisinering og retningslinjehenvisning

Sivilombudets uttalelse i SOM-2025-752 illustrerer direkte begrensningen i bestemmelsen. Saken gjaldt Statsforvalteren i Nordlands begrunnelse for et vedtak om tvangsmedisinering. Vedtaket viste i hovedsak til at pasienten var psykotisk/alvorlig sinnslidende og til Helsedirektoratets retningslinje (IS-1957). Ombudet uttalte at dette ikke var tilstrekkelig: Begrunnelsen måtte redegjøre for de konkrete, individuelle momentene som underbygget vilkåret om stor sannsynlighet for vesentlig effekt, og hvilke momenter som inngikk i avveiningen av om nytten klart oppveide ulempene.

Uttalelsen har god tolkningsverdi for dette noteankeret fordi den direkte prøver hvor langt en retningslinjehenvisning kan bære etter § 25. Ombudet leser «i alminnelighet» som en klar reservasjon: Når skjønnsutøvingen forutsetter en konkret medisinsk og normativ vurdering, kan ikke henvisning til retningslinjer erstatte redegjørelsen for hvorfor retningslinjen leder til dette resultatet i den enkelte saken.

Uttalelsen synliggjør også et praktisk viktig skille mellom to funksjoner ved retningslinjer. For det første kan retningslinjene angi hvilke hensyn som etter praksis er relevante. For det andre må vedtaket likevel vise at disse hensynene faktisk er vurdert og veid i den konkrete saken. En henvisning kan altså være tilstrekkelig som identifikasjon av den generelle skjønnsnormen, men ikke som erstatning for den individuelle subsumsjonen og avveiningen. Standardformuleringer, diagnosespråk eller generell gjengivelse av retningslinjens tema er derfor ikke nok når saken krever synliggjøring av konkrete vurderingsmomenter.

En begrensning ved kilden er at den gjelder et særlig inngripende vedtak (tvangsmedisinering), der begrunnelseskravene uansett er strenge. Det er derfor usikkert om den samme terskelen gjelder for mer rutinemessige vedtak der retningslinjene er mer konkrete og operative.

SOM-2022-1146 – forarbeidsføringer for skjønnsutøvingen

Sivilombudets uttalelse i SOM-2022-1146 trekker i samme retning, men mer indirekte. Uttalelsen gjaldt UNEs rapport om tidligere praksis i saker om familieinnvandring og omgåelsesekteskap. Ombudet bygget på en tidligere uttalelse hvor UNEs begrunnelse for den skjønnsmessige avgjørelsen ikke oppfylte kravene i § 25, fordi det var begrunnet tvil om betydningen av forarbeidsføringer for skjønnsutøvelsen var vurdert og synliggjort.

Kilden gjelder ikke formelle «retningslinjer» i snever forstand, men styrende føringer for kan-skjønnet. Nettopp derfor har den mer begrenset og indirekte tolkningsverdi for dette ankeret. Relevansen er likevel klar: Dersom det er reell tvil om en styrende norm eller føring er forstått eller anvendt, er en ren henvisning ikke tilstrekkelig. Begrunnelsen må da gjøre det mulig å se hvilken betydning føringen har hatt i den konkrete skjønnsutøvingen. Kilden understreker dermed at «i alminnelighet» åpner for strengere krav der føringenes anvendelse er et tvilsomt eller omtvistet punkt.

Praktiske vurderingstema

Vurderingstemaet etter bestemmelsen er om henvisningen til retningslinjene faktisk setter parten i stand til å forstå hvilke hovedhensyn som var avgjørende. Sentrale momenter vil være:

• Retningslinjenes konkretiseringsgrad: Hvor konkrete og operative er retningslinjene? Jo mer generelle de er, desto større behov for individuell utdyping i vedtaket.
• Behov for individuell vurdering: Krever saken en utpreget individuell avveining, eller er den av mer rutinemessig karakter?
• Synlighet av avveiningen: Fremgår de sentrale avveiningene av vedtaket uten nærmere forklaring, eller er det uklart hvordan retningslinjene er anvendt?
• Partens forutsetninger: Kan parten med rimelighet se hvordan retningslinjene er brukt i sin sak?
• Vedtakets inngripende karakter: Foreligger det særskilt inngripende eller omtvistede forhold som tilsier en mer utførlig begrunnelse?

Der svaret på disse spørsmålene peker mot behov for individualisering, må vedtaket supplere henvisningen med en forklaring av de konkrete skjønnshensynene. Bestemmelsen bør ikke leses slik at retningslinjer i seg selv legitimerer knapp begrunnelse. Det avgjørende er om henvisningen fungerer opplysende i den konkrete saken. Når den ikke gjør det, slår hovedregelen i tredje ledd første punktum inn med større styrke: de hovedhensyn som faktisk var avgjørende, må fremgå av begrunnelsen.

Kravet om å nevne «de faktiske forhold som vedtaket bygger på»

Ordlyd og systematikk

Uttrykket «de faktiske forhold som vedtaket bygger på» peker på de konkrete omstendighetene som er bærende for avgjørelsen: hendelser, observasjoner, opplysninger, tidsforløp, faglige forutsetninger og andre faktiske premisser som gjør at lovens vilkår anses oppfylt eller ikke oppfylt. Ordlyden «bygger på» avgrenser mot alt materiale i saken; plikten gjelder ikke enhver opplysning i saksmappen, men det faktum organet selv har lagt til grunn som bevist, sannsynliggjort eller relevant.

Systematisk står setningen i § 25 annet ledd mellom første ledds krav om rettsgrunnlag og tredje ledds krav om å nevne hovedhensyn ved skjønnsutøving. Det tilsier at annet ledd gjelder selve faktumgrunnlaget – ikke bare rettslige vurderinger eller rene skjønnsbetraktninger. Samtidig viser kildene at grensen i praksis kan være glidende: når vedtaket beror på en konkret helhetsvurdering, må begrunnelsen synliggjøre faktum på en slik måte at parten forstår hvilke individuelle forhold som faktisk er vurdert.

Kjernenormen: identifisering av det bærende faktum

En gjennomgående linje i Sivilombudets praksis er at § 25 annet ledd ikke er oppfylt når begrunnelsen bare gjentar lovvilkår, bruker generelle standardformuleringer eller nøyer seg med en konklusjon. Begrunnelsen må identifisere det konkrete, bærende og av forvaltningen aksepterte faktum på en måte som gjør vedtaket forståelig og etterprøvbart for parten.

Dette er uttrykkelig fremhevet i SOM-2017-3572 og SOM-2017-3495, som begge gjaldt fratakelse av vergeoppdrag for mindreårige. Ombudet presiserte at det følger av § 25 annet ledd at begrunnelsen må vise «hvilket relevant faktum forvaltningsorganet selv har lagt til grunn som bevist». Kritikken var at vedtakene la «særlig vekt» på bekymringsmeldinger uten at det var tilstrekkelig undersøkt og vurdert om det var hold i dem. Uttalelsene har høy tolkningsverdi for dette noteankeret fordi de formulerer en generell norm for hva «bygger på» innebærer: det er ikke tilstrekkelig å vise til uavklarte opplysninger eller meldinger i saken; begrunnelsen må synliggjøre hva organet faktisk har lagt til grunn etter egen vurdering.

Samme norm kommer til uttrykk i en rekke andre uttalelser med ulik tematisk kontekst:

• I SOM-2017-4302 (sammenslåing av viltområder) var det ikke tilstrekkelig med generelle utsagn om at ordningen «ikke fungerte» eller at hjemmelen hadde «utspilt sin rolle», uten at de faktiske omstendighetene i de konkrete sakene ble redegjort for.
• I SOM-2016-2223 (tilbakekall av førerett) manglet det en konkret angivelse av hvilken rusbruk som ble lagt til grunn som grunnlag for at edruelighetskravet var overskredet.
• I SOM-2023-4428 (frigang til studier) var gjengivelsen av hendelsene så uklar at det ikke fremgikk tilstrekkelig hvilket faktum kriminalomsorgen bygget sikkerhetsvurderingen på.
• I SOM-2007-2434 (tilbakekall av kjøreseddel) var vedtakene svært kortfattede og sa lite om hvilke undersøkelser som var gjort, hvordan innsigelser var vurdert og hvilket faktum som var lagt til grunn. Ombudet siterte og anvendte § 25 annet ledd direkte, og fremhevet at dette er nødvendig for at parten skal kunne forstå vedtaket, vurdere om det er riktig og eventuelt angripe det.
• I SOM-2014-2594 (nektelse av takst etter naturskadeloven) inneholdt begrunnelsen i realiteten bare en konklusjon om at vilkårene ikke forelå, uten nærmere faktumbeskrivelse.
• I SOM-2009-1931 (ordensstraff) var begrunnelsen for generell og identifiserte ikke de konkrete faktiske premissene som var avgjørende for resultatet.

Samlet viser disse uttalelsene at det ikke er nok å skrive at vilkårene er oppfylt, at parten ikke oppfyller et bestemt krav, eller at lovens vilkår ikke er oppfylt, dersom det ikke samtidig fremgår hvilke faktiske forhold disse slutningene bygger på.

Særlig om faglige, medisinske og prognosepregede vurderinger

Kravet til faktisk konkretisering gjelder også der avgjørelsen bygger på faglige eller medisinske vurderinger. I en rekke saker om tvangsmedisinering har Sivilombudet ikke godtatt at forvaltningen nøyde seg med generelle utsagn som «god indikasjon for behandling», «åpenbart behandlingsbehov» eller at pasienten var «psykotisk/alvorlig sinnslidende».

I SOM-2022-1056 var det ikke nok at vedtaket viste til «god indikasjon for behandling»; begrunnelsen måtte redegjøre nærmere for hvilke faktiske forhold som bar vurderingen av «stor sannsynlighet» for vesentlig effekt. Ombudet bemerket også at muntlige opplysninger fra behandlende lege ikke var nedtegnet, noe som svekket etterprøvbarheten. I SOM-2022-1235 ble generelle henvisninger til sykdomsbildet ansett for lite presise. I SOM-2022-4834 måtte begrunnelsen synliggjøre de konkrete forholdene som bar vurderingen av forventet positiv effekt og mulige bivirkninger. I SOM-2024-1661 ble det kritisert at vedtaket ikke viste hvilke faktiske opplysninger som bar vurderingen av vilkåret om «stor sannsynlighet». I SOM-2025-752 var det ikke nok å vise til generelle karakteristikker uten å redegjøre for de konkrete individuelle forholdene. I SOM-2017-708 manglet det opplysninger om vurderingen av bivirkninger, grunnlaget for unntak fra undersøkelsestid, og det var uklart hvilke medikamenter vedtaket faktisk omfattet.

SOM-2022-3720 (forlengelse av tvungent psykisk helsevern) trekker i samme retning for kontrollkommisjonsvedtak: det måtte fremgå hvilke konkrete forhold som ble lagt til grunn for fortsatt vern. Disse uttalelsene gjelder riktignok også rettsanvendelse og i noen tilfeller klageinstansens plikter etter §§ 33 og 34, men deres verdi for dette noteankeret ligger i den nære anvendelsen av § 25 på et faktumpreget og prognosepreget vurderingstema: også der avgjørelsen bygger på faglige eller medisinske vurderinger, må de faktiske premissene synliggjøres.

Kravet om å synliggjøre sentrale opplysninger og motforestillinger

Praksis viser at § 25 krever mer enn en henvisning til at det finnes opplysninger, meldinger eller mistanke i saken. Begrunnelsen må vise at sentrale opplysninger og motforestillinger er identifisert og vurdert. Dette følger ikke av ordlyden som et krav om å kommentere alt parten anfører, men flere uttalelser viser at utelatelse av et sentralt faktisk forhold lett innebærer at vedtaket ikke setter parten i stand til å forstå avgjørelsen.

I SOM-2024-2440 (avslag på hjelpetiltak fra barnevernet) burde det fremgått at opplysninger om sønnens situasjon var vurdert. I SOM-2020-2503 (parkeringstillatelse) måtte begrunnelsen synliggjøre hvordan klagerens konkrete helseutfordringer, herunder psykiske forhold, og deres betydning for forflytningsevnen var vurdert. I SOM-2009-167 (skjulte lydopptak) uttalte ombudet at når forvaltningen ser bort fra potensielt sentrale faktiske opplysninger, bør dette fremgå av vedtaket – at Helsetilsynet verken kommenterte lydopptakene eller opplyste at de var satt til side, innebar at begrunnelsen ikke oppfylte § 25. I SOM-2010-2745 (prøveløslatelse) uttalte ombudet at dersom tvil om identitet faktisk ble vektlagt, måtte dette sies i vedtaket.

I SOM-2011-3068 (mulig menneskehandel) burde opplysninger om bekymringsmeldinger og politianmeldelse vært tydeligere omtalt. I SOM-2011-516 (soningsoverføring) ble begrunnelsen ansett mangelfull fordi vedtaket ikke gjorde tydelig nok rede for hvilke faktiske forhold og undersøkelser som var lagt til grunn ved vurderingen av fare for liv og helse. I SOM-2016-2083 (støy fra utested) var sentrale opplysninger om støymålinger ikke tilstrekkelig klarlagt eller kommunisert.

Disse kildene har ulik tematisk kontekst, men samlet har de klar tolkningsverdi: parten skal kunne se hvilke faktiske opplysninger som er tillagt betydning, særlig når de er omtvistet eller kan trekke i motsatt retning.

Sammensatte saker og flerleddede vurderinger

Kravet til konkretisering skjerpes i praksis når saken er sammensatt, flerleddet eller bygger på mange enkeltforhold.

SOM-2022-1217 viser dette tydelig i en sak om retting eller sletting av mange journalopplysninger: en generell og sammenfattende begrunnelse var ikke nok når det måtte fremgå hvilke krav og hvilke journalinnføringer som faktisk var vurdert. SOM-2025-5908 (mekaniske tvangsmidler) krevde at vedtaket blant annet klargjorde hvilket tvangsvedtak som ble overprøvd, varigheten av inngrepet og om vilkårene var oppfylt fortløpende. I SOM-2017-1645 (avkorting av oppreisning) var det uklart hvordan ulike institusjonsopphold og deres tilknytning til tidligere rettferdsvederlag var vurdert ved avkortingen.

I SOM-2013-3258 og SOM-2013-3330 (driftstilskudd til fysioterapeuter) var begrunnelsen utilstrekkelig fordi den ikke ga en tilfredsstillende fremstilling av søkernes kvalifikasjoner og den samlede vurderingen. I SOM-2018-3545 (standpunktkarakter) var ikke alle aktuelle kompetansemål vurdert i grunnlaget klagevedtaket bygget på. I SOM-2021-264 (kjøreseddel for bussjåfør) var det tvil om vedtaket viste tilstrekkelig klart hvilke konkrete forhold ved klagerens adferd som var relevante for skikkethetsvurderingen. SOM-2015-1721 (bruk av umyndiges midler) og SOM-2011-247 (oppnevning av hjelpeverge) trekker i samme retning: når vedtaket beror på flere premisser eller valget av en bestemt løsning krever en konkret nødvendighetsvurdering, må de bærende faktiske forholdene identifiseres.

Individuell helhetsvurdering og barnets beste

Der saken beror på en individuell helhetsvurdering, stiller § 25 krav om at de sentrale faktiske omstendighetene som fyller vurderingstemaet i den enkelte sak, synliggjøres.

SOM-2015-2445 (skoleplass i nabokommune) illustrerer dette klart. Ombudet etterlyste en konkret vurdering av elevens tilknytning til skolen, søskenforhold og anførte sosiale hensyn. Poenget er ikke bare at forvaltningen må nevne et vurderingstema, men at den må identifisere de faktiske forholdene som fyller vurderingstemaet. SOM-2022-4818 (helse- og omsorgstjenester) underbygger det samme: Statsforvalterens begrunnelse var for generell og viste ikke tilstrekkelig konkret hvordan det faktiske tjenestetilbudet og klagerens behov var vurdert opp mot hverandre. I SOM-2016-3001 (nattavlastning) måtte bevisvurderingen av barnets nattlige behov og barnets beste komme klarere til uttrykk. I SOM-2023-5270 (flytting av tjenestetilbud) var det ikke tilstrekkelig at forvaltningen viste til et overordnet vurderingstema som forsvarlighet, uten å synliggjøre hvilke konkrete forhold i saken som begrunnet resultatet.

Klageomgangen og endrede premisser

Flere uttalelser viser at kravet gjelder fullt ut også i klageomgangen, og at nye eller endrede faktiske premisser må komme tydelig frem.

I SOM-2011-1689 (kommunal bolig) ble klagenemnda kritisert fordi vedtaket ikke tydelig redegjorde for hvilke opplysninger og faktiske premisser som bar avslaget, herunder nye opplysninger om søkerens økonomi. I SOM-2019-2945 (omgjøring av uføretidspunkt) var det uklart hvilket faktisk grunnlag Nav bygget på ved omgjøringen. I SOM-2017-3442 (parkeringstillatelse) var det uklart hva som hadde endret seg siden tidligere innvilgelse. I SOM-2016-716 og SOM-2017-665 (startlån) var det ikke tilstrekkelig at klageinstansen bare opplyste at tidligere vedtak ble opprettholdt, uten å synliggjøre det faktiske grunnlaget. I SOM-2009-307 (standpunktkarakter) pekte ombudet på at klageorganet måtte vurdere anførsler om manglende vurderingsgrunnlag, og at en knapp konstatering av at resultatet er riktig ikke er nok.

Hvor og hvordan faktum må fremgå

Ombudspraksis sier også noe om hvor og hvordan faktum må fremgå.

SOM-2022-5350 – en bred undersøkelse av Nav-vedtak – har ikke samme kildetyngde som en enkeltuttalelse i én konkret tvist, men er relevant fordi den systematiserer ombudets forståelse av §§ 24 og 25. Rapporten viser at standardiserte og delvis automatiserte begrunnelser ofte formelt viser til vilkår, men likevel ikke gjør det klart hvilke faktiske forhold som var avgjørende. Samtidig åpner rapporten for at vedtak og et samtidig forklarende tilleggsbrev etter omstendighetene kan leses samlet.

Denne adgangen til å lese dokumenter samlet må ses i sammenheng med den lovfestede adgangen til å henvise til partens egen eller kjent fremstilling (§ 25 annet ledd annet og tredje punktum), men praksis setter en grense mot etterfølgende «reparasjoner»: I SOM-2019-3089 (renovasjonsgebyr) og SOM-2007-1360 (saksomkostninger) godtok ikke ombudet at manglende faktisk begrunnelse ble forklart først i ettertid. SOM-2017-1836 (parkeringstillatelse) viser at ren protokollering av forslag, avstemning og resultat ikke er nok. SOM-2018-4745 (parkeringstillatelse) viser at klageinstansen må gi en egen, skriftlig begrunnelse som faktisk oppfyller innholdskravene i § 25.

Kilder med indirekte eller analogisk verdi

To uttalelser må brukes med klarere forbehold. I SOM-2016-557 (bortvisning etter politiloven § 7) gjaldt ikke § 25 direkte for den aktuelle vedtakstypen, men ombudet uttalte likevel at hjemmelen og de viktigste faktiske omstendighetene burde vært nedtegnet i etterkant. Tolkningsverdien er analogisk og begrunnet i hensynene bak § 25: notoritet, partsforståelse og etterkontroll. SOM-2019-12 (omgjøringsbegjæring om lysthus i strandsonen) gjaldt en avgjørelse som ikke var enkeltvedtak, slik at §§ 24 og 25 ikke kom direkte til anvendelse. Uttalelsen er likevel relevant som en indirekte påminnelse om at en begrunnelse som bare viser til en generell lovavdelingsuttalelse, uten å knytte denne til sakens egne faktiske omstendigheter, lett blir for abstrakt. Begge kildene er svake som direkte tolkningsgrunnlag for ordlyden, men nyttige som støtte for de underliggende hensynene.

Relativt, men ikke vilkårlig krav

Kravet etter § 25 er relativt, men ikke vilkårlig. Flere av kildene gjelder svært inngripende vedtak, og der blir behovet for konkret faktumbeskrivelse særlig sterkt, jf. SOM-2007-2434, SOM-2011-516, SOM-2017-708, SOM-2021-264, SOM-2022-3720 og SOM-2025-5908. Tolkningsmessig bør dette forstås slik at ordlyden er den samme i alle saker, men at spørsmålet om hva som må «nevnes» i praksis avhenger av hvor omtvistet, komplisert og inngripende saken er. En kort henvisning kan være tilstrekkelig der faktum er enkelt og uomstridt, mens det i komplekse eller belastende saker må fremgå langt mer presist hvilke forhold som er lagt til grunn, hvilke opplysninger som er satt til side, og hvordan de sentrale faktiske premissene henger sammen med resultatet.

Praktiske vurderingstema

Ved vurderingen av om begrunnelsen oppfyller § 25 annet ledd første punktum, bør følgende spørsmål stilles:

1. Identifiserer begrunnelsen det konkrete faktum organet har lagt til grunn? Det er ikke tilstrekkelig å vise til uavklarte opplysninger, bekymringsmeldinger eller et samlet saksbilde uten å angi hva organet selv anser bevist eller sannsynliggjort.

1. Er faktumbeskrivelsen konkret nok til at parten kan forstå vedtaket og eventuelt angripe det? Generelle karakteristikker, rene konklusjoner og standardformuleringer oppfyller normalt ikke kravet.

1. Er sentrale opplysninger og motforestillinger synliggjort? Dersom parten har anført bestemte faktiske forhold som kan trekke i motsatt retning, bør det fremgå at disse er identifisert og vurdert.

1. Er faktum tilstrekkelig individualisert i sammensatte saker? Der saken består av mange enkeltforhold, flere perioder eller en sammenlignende vurdering, må begrunnelsen identifisere de relevante faktiske forholdene med slik presisjon at parten kan kontrollere hva som er lagt til grunn.

1. Fremgår faktum av selve vedtaket (eventuelt sammenholdt med et samtidig forklarende dokument)? Etterfølgende forklaringer, ren protokollering av resultat eller udokumenterte henvisninger til saksmaterialet er som utgangspunkt ikke tilstrekkelig.

1. Er kravet tilpasset sakens karakter? Ved inngripende, omtvistede eller komplekse vedtak skjerpes kravet til konkretisering i praksis.

Kravet om å vise til de regler vedtaket bygger på

Hovedregel: identifikasjon av det konkrete rettsgrunnlaget

Ordlyden krever at begrunnelsen «skal vises til de regler vedtaket bygger på». Bestemmelsen retter seg mot det konkrete rettsgrunnlaget for resultatet – ikke bare saksområdet eller en løs henvisning til «gjeldende regelverk». Uttrykket «de regler» tilsier at det kan være flere bestemmelser som må fremgå: både kompetanse- eller hjemmelsbestemmelsen og de materielle vilkårene avgjørelsen faktisk bygger på. Formuleringen «vedtaket bygger på» avgrenser samtidig mot rent perifere eller bakgrunnsmessige regler; det er de rettsreglene som reelt bærer resultatet, som må synliggjøres.

Sivilombudets praksis gir et konsistent bilde av innholdet i dette minstekravet. I SOM-2014-2206 ble § 25 ansett brutt fordi hjemmelsgrunnlaget ikke fremgikk av Vegdirektoratets vedtak om innbytte av førerkort. Saken gjaldt klageorganets begrunnelsesplikt, og ombudet la til grunn at parten må få opplyst hvilke regler avgjørelsen bygger på for å kunne forstå og prøve vedtaket. Tilsvarende i SOM-2024-1621, der et avslag på fri sakførsel ble kritisert fordi det var uklart hvilket rettslig grunnlag avslaget bygget på, og i SOM-2025-4117, der en klagenemnds begrunnelse i en foreldelsessak ble ansett for knapp fordi det ikke fremgikk hvordan foreldelsesloven § 10 var vurdert. Disse uttalelsene har betydelig tolkningsverdi fordi de treffer ordlyden direkte og gjelder nettopp manglende identifikasjon av rettsgrunnlaget i selve begrunnelsen.

Ikke nok å ramse opp bestemmelser

Kravet er ikke oppfylt ved bare å ramse opp bestemmelser dersom det fortsatt er uklart hvilken regel og hvilket vilkår som var avgjørende. SOM-2014-2594 er illustrerende: et vedtak om å nekte takst etter naturskadeloven viste til §§ 1, 5 og 8, men konstaterte i realiteten bare at vilkårene ikke var oppfylt. Ombudet fant at begrunnelsen var for knapp etter § 25 første ledd, og fremhevet at bestemmelsen angir et minimum som må tilpasses behovet i den konkrete saken.

Den bredere undersøkelsen i SOM-2022-5350 (rapport om begrunnelser i Navs avslagsvedtak) trekker i samme retning. Rapporten viste at mange vedtak nevnte relevante lovbestemmelser, men at det i flere saker var vist til mange forskjellige bestemmelser uten at det var lett å forstå hvilken bestemmelse og hvilket vilkår som faktisk var avgjørende for avslaget. Selv om rapporten ikke gjelder én enkelt rettssetning i en konkret tvist, har den praktisk vekt som dokumentasjon på et systemisk problem. Etter § 25 må henvisningen derfor være selektiv og forklarende nok til at den bærende normen kan identifiseres.

Særskilte rettsgrunnlag: dispensasjon, omgjøring, tilbakekall

Uttrykket «vedtaket bygger på» omfatter også særskilte rettsgrunnlag som bare aktualiseres i bestemte vedtakstyper. I SOM-2015-2090 gjaldt saken adgangen til å dispensere fra vilkår i et dispensasjonsvedtak. Ombudet understreket at en dispensasjonsbegrunnelse ikke bare måtte vise til dispensasjonshjemmelen, men også til den eller de bestemmelsene eller vilkårene det faktisk ble søkt dispensasjon fra. Uklare eller indirekte henvisninger til planstatus og tidligere vedtak var ikke tilstrekkelig.

I SOM-2018-4198 ble det fremhevet at et klageorgan som endrer et vedtak til skade for parten, må synliggjøre rettsgrunnlaget for denne endringen i begrunnelsen. Saken gjaldt autorisasjon som fysioterapeut, og ombudet la til grunn at § 25 ikke var oppfylt når rettsgrunnlaget for omgjøringen ikke fremgikk av klageinstansens vedtak.

I SOM-2023-2357 ble et tilbakekallsvedtak om parkeringstillatelse ansett ugyldig, blant annet fordi verken førsteinstansen eller klageinstansen viste til noen bestemmelse som ga hjemmel for tilbakekall eller omgjøring. Uttalelsen viser at vedtak som griper inn i en allerede etablert rettsposisjon, må identifisere den hjemmelen inngrepet bygger på.

Disse uttalelsene viser samlet at henvisningsplikten ikke kan oppfylles med bare den «opprinnelige» materielle hjemmelen når avgjørelsen i tillegg bygger på et særskilt dispensasjons-, omgjørings- eller tilbakekallsgrunnlag.

Krav om riktig rettslig forankring – ikke bare formell hjemmelshenvisning

Det er ikke nok med en rent formell hjemmelshenvisning dersom vedtaket samtidig bygger på en uklar eller uriktig rettsforståelse. SOM-2022-1235 viser dette tydelig: Ombudet kritiserte at Statsforvalteren, ved vurderingen av vilkåret om positiv effekt av tvangsmedisinering, ikke brukte lovens uttrykk «vesentlig» bedring, men «betydelig» bedring. Poenget var ikke bare språklig presisjon, men at begrunnelsen må synliggjøre den riktige rettslige terskelen. Avvikende ordbruk i vedtak eller vedtaksmaler kan gi en misvisende fremstilling av vilkåret som faktisk er anvendt.

I SOM-2023-2963 ble vedtaket ansett mangelfullt fordi habilitetsspørsmålet bygget på en feil forståelse av fvl. § 6. Ombudet la til grunn at en henvisning til regelverket må være materiell og treffende, ikke bare formell. SOM-2023-647 går i samme retning: kriminalomsorgen bygget på et antatt vilkår om at medisinsk cannabis måtte være forskrevet av lege i Norge, men denne rettsoppfatningen var ikke rettslig synliggjort i begrunnelsen. Også SOM-2017-708 viser at det må fremgå hvilke regler som regulerte adgangen til tvangsmedisinering, slik at det kan prøves om riktig vurderingstema er brukt. Ombudet fremhevet her at svært inngripende vedtak stiller særlige krav til tydelighet og klarhet i begrunnelsen.

Disse kildene støtter samlet at § 25 ikke bare krever at en bestemmelse nevnes, men at begrunnelsen peker på det reelle rettsgrunnlaget slik det faktisk er forstått og anvendt.

Forbeholdet «med mindre parten kjenner reglene»

Forbeholdet må etter ombudspraksis forstås snevert. SOM-2011-2142 er her den mest direkte kilden. Saken gjaldt stengsler i strandsonen, og ombudet tok utgangspunkt i at § 25 som hovedregel krever at de rettsreglene vedtaket bygger på, angis uttrykkelig. Uttalelsen gir liten støtte for å bruke unntaket der det konkrete rettsgrunnlaget ellers er uklart.

SOM-2007-1360 trekker samme vei. I en sak om reduksjon av saksomkostningskrav etter fvl. § 36 avviste ombudet at en generell henvisning til at parten kjenner regelverket, kunne erstatte en reell begrunnelse. Selv om parten kjenner regelverket, fritar ikke det forvaltningen fra å forklare den konkrete vurderingen som begrunner resultatet.

Tolkningsmessig tilsier dette at unntaket først og fremst kan ha plass der parten åpenbart er fortrolig med et klart identifiserbart og ukontroversielt regelsett, og der det konkrete rettsgrunnlaget uansett fremstår som utvilsomt. Unntaket fritar ikke forvaltningen fra å gjøre klart hvilken hjemmel, hvilket vilkår eller hvilket særskilt rettslig grunnlag resultatet bygger på.

Klageinstansens begrunnelsesplikt

Av SOM-2016-716, SOM-2017-665 og SOM-2018-4745 følger at begrunnelseskravene i § 25 også gjelder for klageinstansen. En ren stadfestelse av underinstansens resultat er ikke tilstrekkelig dersom parten dermed fortsatt ikke får vite hvilke regler avgjørelsen bygger på. I SOM-2016-716 (startlån) opplyste underretningen om klagevedtaket bare at det administrative vedtaket ble opprettholdt, uten nærmere begrunnelse. I SOM-2017-665 (startlån) var klagevedtakets begrunnelse for knapp til at det rettslige grunnlaget og vurderingene bak resultatet kom tydelig frem. I SOM-2018-4745 (parkeringstillatelse) manglet skriftlig begrunnelse helt. Disse uttalelsene har størst relevans som støtte for at klageinstansen har en selvstendig plikt til å oppfylle § 25, men de belyser også hovedkravet om regelhenvisning.

Praktiske vurderingstema

Forvaltningen bør spørre:

1. Kan parten se hvilken bestemmelse som gir hjemmel for resultatet? Begrunnelsen må identifisere det konkrete rettsgrunnlaget – ikke bare saksområdet eller en generell lovhenvisning.
2. Fremgår det hvilket vilkår eller hvilken regel som var avgjørende? En oppramsing av flere bestemmelser er ikke nok dersom det fortsatt er uklart hvilken regel og hvilket vilkår avslaget hviler på.
3. Er særskilte rettsgrunnlag synliggjort? Ved dispensasjon, omgjøring eller tilbakekall må det fremgå hvilken hjemmel som bærer det særskilte inngrepet, ikke bare den opprinnelige materielle hjemmelen.
4. Bygger begrunnelsen på riktig rettslig terskel? Vedtaket må bruke lovens eget begrepsapparat eller på annen måte klart få frem hvilket vilkår som er lagt til grunn. Avvikende ordbruk kan innebære begrunnelsesmangel.
5. Er unntaket for kjente regler anvendelig? Unntaket er snevert og forutsetter at parten åpenbart er fortrolig med et klart og ukontroversielt regelsett. Det fritar ikke fra å identifisere det konkrete rettsgrunnlaget.
6. Oppfyller klageinstansen sin selvstendige begrunnelsesplikt? En ren stadfestelse er normalt ikke tilstrekkelig dersom parten ikke allerede har fått en begrunnelse som oppfyller § 25.

Plikten til å gjengi innholdet av reglene – § 25 første ledd annet punktum

Forholdet til første punktum og bestemmelsens funksjon

Annet punktum supplerer første punktum. Det er altså ikke alltid tilstrekkelig at begrunnelsen viser til hjemmelsreglene; dersom en ren regelhenvisning ikke gjør parten i stand til å forstå hvorfor vedtaket er truffet, må begrunnelsen også gjengi innholdet av reglene. Ordet «også» markerer at dette er et tilleggskrav utover den rene henvisningsplikten i første punktum. Formuleringen «i den utstrekning det er nødvendig» gjør plikten konkret og forholdsmessig: det er ikke et generelt krav om å sitere eller forklare lovtekst, men en funksjonell plikt som utløses når en ren regelhenvisning ikke setter parten i stand til å forstå vedtaket.

Vurderingstemaet er dermed funksjonelt: Får parten, ut fra sakens karakter og vedtakets utforming, tilstrekkelig innsikt i det rettslige grunnlaget til å forstå avgjørelsen?

Hva «gjengi innholdet» innebærer

Ordlyden tilsier ikke at forvaltningen alltid må sitere eller gjengi regeltekst fullt ut. «Gjengi innholdet» peker snarere mot en forklaring av det rettslige innholdet som er operativt i saken: hva regelen går ut på, hvilke vilkår eller rettslige terskler som er avgjørende, og eventuelt hvilken rettslig problemstilling vedtaket bygger på. Det avgjørende er ikke formen, men om forklaringen faktisk setter parten i stand til å forstå vedtaket.

Sivilombudet har i en undersøkelsesrapport om begrunnelser i Nav-vedtak (SOM-2022-5350) fremhevet at mange begrunnelser formelt oppfylte minimumskravene i § 25, men likevel ikke ga parten tilstrekkelig forståelse av vedtaket. Rapporten understreker behovet for en pedagogisk oppbygning som forklarer sammenhengen mellom den rettsregelen forvaltningen viser til og det vilkåret som var avgjørende, slik at søkeren kan forstå hvorfor utfallet ble som det ble. Rapporten har ikke samme karakter som en konkret rettsanvendelsesuttalelse, men den er relevant som støtte for at formelt korrekte henvisninger ofte ikke oppfyller bestemmelsens forståelsesformål dersom sammenhengen mellom regel, vilkår og resultat ikke forklares.

Typetilfeller der kravet skjerpes

Sivilombudets praksis gir grunnlag for å identifisere fire typetilfeller der nødvendighetsvurderingen typisk fører til at begrunnelsen må gjengi mer av regelinnholdet enn en ren lovhenvisning.

#### (1) Regelens anvendelsesområde eller rekkevidde er omtvistet

Når det sentrale i saken er om regelen overhodet kommer til anvendelse, eller hvilken rekkevidde den har, er en ren henvisning til hjemmelen sjelden tilstrekkelig. I SOM-2023-4069 var det ikke nok at Tilsynsrådet for advokatvirksomhet bare opplyste at hvitvaskingsloven § 7 gjaldt for alle advokater. Saken gjaldt nettopp regelens anvendelsesområde og forståelse, og Sivilombudet la til grunn at vedtaket måtte forklare mer av regelinnholdet og den rettslige vurderingen for å oppfylle § 25. Uttalelsen treffer ordlyden i annet punktum nærmest ord for ord: en knapp konstatering av forvaltningens standpunkt om at en lovbestemmelse gjelder, er ikke det samme som å gjengi innholdet av regelen.

Tilsvarende i SOM-2023-647, som gjaldt kriminalomsorgens vedtak om å nekte bruk av medbrakt medisinsk cannabis på utenlandsk resept i fengsel. Vedtaket bygget i realiteten på en bestemt forståelse av regelverket om krav til norsk resept, uten at denne rettsoppfatningen var gjort tilstrekkelig synlig i begrunnelsen. Ombudet fremhevet at det ikke var nok å vise til forbudet i regelverket eller interne retningslinjer, fordi avgjørelsen i realiteten bygget på en nærmere rettslig vurdering av rekkevidden av unntaksadgangen. Denne vurderingen måtte komme frem for at parten skulle kunne forstå vedtaket.

#### (2) Åpne, sammensatte eller kvalifiserte lovvilkår

Når vedtaket bygger på åpne, sammensatte eller kvalifiserte lovvilkår, vil en ren henvisning til hjemmelen sjelden gjøre parten i stand til å forstå den rettslige vurderingen.

SOM-2022-4834 er et klart eksempel. Saken gjaldt tvangsmedisinering, og Sivilombudet fant at det ikke var nok å konstatere at vilkåret om «stor sannsynlighet» for vesentlig positiv effekt var oppfylt. Begrunnelsen måtte vise hvordan dette rettslige kravet var forstått og anvendt, og det måtte fremgå at vilkåret om at den gunstige virkningen klart må oppveie ulempene var vurdert. Uttalelsen viser at § 25 ved kvalifiserte vilkår kan kreve at begrunnelsen synliggjør den rettslige forståelsen og den konkrete anvendelsen av kravet.

SOM-2022-3720 trekker i samme retning. Saken gjaldt forlengelse av tvungent psykisk helsevern, og ombudet la til grunn at innholdet i regelen om bortfall av samtykkekompetanse måtte gjengis fordi dette var nødvendig for å forstå vedtaket. En ren henvisning til hjemmelsbestemmelsen var ikke tilstrekkelig.

I SOM-2023-2963 – en habilitetssak ved autorisasjonsprøve i tolking – fant ombudet at en abstrakt henvisning til habilitetsreglene ikke var nok når vedtaket ikke gjorde parten i stand til å forstå hvorfor sensoren ble ansett habil. Begrunnelsen måtte forklare hvordan reglene var forstått og hvorfor de ledet til det aktuelle resultatet.

SOM-2022-2142 peker i samme retning. Saken gjaldt parkeringstillatelse for forflytningshemmede, og ombudet fant det uklart om kommunen bygget på en rettslig holdbar forståelse av vilkåret om «særlig behov». Dersom avslaget bygger på en bestemt, innsnevrende forståelse av et vilkår, må denne forståelsen komme frem i begrunnelsen.

SOM-2025-3261 illustrerer det samme i en EØS-rettslig kontekst. Sivilombudet kritiserte Statens helsepersonellnemnd for at det ikke fremgikk klart om nemnda hadde foretatt den nødvendige proporsjonalitetsvurderingen, hvorfor en prøveperiode på 12 måneder var nødvendig og forholdsmessig, eller hva den opplyste alternative egnethetsprøven faktisk innebar. Uttalelsen viser at begrunnelsen må gjengi det sentrale rettslige vurderingstemaet så langt det er nødvendig for at parten skal kunne forstå vedtaket, også der vurderingen bygger på sammensatte rettslige standarder som proporsjonalitetsprinsippet.

De eldre uttalelsene SOM-2011-2002 og SOM-2011-2812 trekker samme linje. I SOM-2011-2002 var det ikke tilstrekkelig bare å vise til vedtektsbestemmelsen om «samme forhold» i en oppreisningsordning; begrunnelsen måtte forklare hvordan uttrykket ble forstått og anvendt. I SOM-2011-2812 fremhevet ombudet at begrunnelsen for et dispensasjonsvedtak måtte vise at hvert av lovens kumulative vilkår var vurdert, og at §§ 24 og 25 bare oppstiller minimumsregler som kan kreve utfylling i den konkrete saken. Disse eldre uttalelsene har begrenset selvstendig prejudikatverdi, men de er konsistente med den nyere ombudspraksisen og underbygger det samme funksjonelle forståelseskravet.

#### (3) Særlig inngripende vedtak eller partens særskilte behov

Nødvendighetsvurderingen styres ikke bare av rettslig kompleksitet, men også av vedtakets belastning og partens forutsetninger for å forstå det. SOM-2018-2278 om tvangsmedisinering er sentral her. Ombudet la til grunn at det i en så alvorlig sak, og der parten kunne ha redusert forståelsesevne, var klart nødvendig å redegjøre for innholdet i reglene og det strenge beviskravet for manglende samtykkekompetanse, ikke bare vise til hjemmelen. Uttalelsen viser at terskelen for når regelinnholdet må gjengis, senkes når vedtaket er særlig inngripende eller parten har begrensede forutsetninger for å forstå avgjørelsen. Det samme skjerpede forståelseskravet ligger også under uttalelsene i SOM-2022-3720 og SOM-2022-4834, som begge gjaldt tvangssaker innen psykisk helsevern.

#### (4) Omgjøring, tilbakekall eller annen rettslig sammensatt oppfølging

Når saken gjelder omgjøring, tilbakekall eller annen rettslig sammensatt oppfølging av et tidligere vedtak, vil parten typisk ha et særskilt behov for å forstå det rettslige grunnlaget for den nye avgjørelsen. I SOM-2019-2945 var det ikke nok å vise til at det forelå en rettsanvendelsesfeil ved fastsettelsen av uføretidspunkt; begrunnelsen måtte forklare hva feilen bestod i. Poenget er nært knyttet til ordlyden: parten kan ikke forstå vedtaket uten å få forklart hvilken rettsoppfatning forvaltningen nå bygger på.

SOM-2023-2357 illustrerer det samme. Kommunens vedtak om tilbakekall av parkeringstillatelse ble ansett ugyldig blant annet fordi begrunnelsen ikke viste til bestemmelse som ga hjemmel for tilbakekall eller omgjøring, og fordi det ikke var klart for parten hva slags vedtak som faktisk var truffet. Ombudet forutsatte at begrunnelsen måtte være så konkret og opplysende at parten kunne forstå vedtakets rettslige og faktiske utgangspunkt.

SOM-2025-4117 trekker i samme retning i en foreldelsessak, hvor ombudet mente klagenemndas begrunnelse var for knapp til at parten kunne forstå den rettslige vurderingen av foreldelsesloven § 10. Uttalelsen er sent datert og bør brukes med noe varsomhet som prejudikatkilde, men den er konsistent med den øvrige praksisen.

Begrensninger – ikke krav om juridisk avhandling

Kildene viser samtidig at § 25 ikke krever en generell juridisk avhandling. Det som må gjengis, er det regelinnholdet som er nødvendig i den konkrete saken. En kort forklaring kan være tilstrekkelig dersom regelen er enkel og anvendelsen ukontroversiell. Men der vedtaket bygger på en bestemt, innsnevrende, omtvistet eller lite selvforklarende regelforståelse, må begrunnelsen identifisere denne forståelsen og knytte den til resultatet.

SOM-2016-2083 kan brukes som mer generelt bakteppe. Ombudet fremhevet der at begrunnelsesplikten skal gi parten «nødvendig og tilstrekkelig informasjon» til å forstå avgjørelsen og hvorfor partens standpunkt ikke er fulgt. Uttalelsen er mer generell og derfor mindre presis for akkurat dette ankeret, men den underbygger den funksjonelle forståelsen av ordlyden.

Praktiske vurderingstema

Det praktiske vurderingstemaet etter annet punktum er om en alminnelig mottaker i partens situasjon kan forstå vedtakets rettslige bærebjelke ut fra begrunnelsen. Sentrale momenter er:

• Hjemmelens anvendelsesområde: Er det omstridt eller uklart om regelen kommer til anvendelse? I så fall må begrunnelsen forklare regelens rekkevidde.
• Vilkårets karakter: Bygger vedtaket på et kvalifisert, sammensatt eller åpent vilkår? Da må begrunnelsen synliggjøre hvordan vilkåret er forstått og anvendt.
• Vedtakets inngripenhet: Er vedtaket særlig belastende for parten? Terskelen for gjengivelse senkes ved inngripende vedtak.
• Partens forutsetninger: Har parten særskilte behov for en klarere forklaring, for eksempel på grunn av redusert forståelsesevne?
• Omgjøring eller tilbakekall: Gjelder saken endring av et tidligere vedtak? Da må det rettslige grunnlaget og eventuell feilforståelse konkretiseres.

Dersom svaret på ett eller flere av disse spørsmålene tilsier at en ren lovhenvisning ikke er tilstrekkelig, må begrunnelsen gjengi mer av regelinnholdet.

Forenklet begrunnelse ved henvisning til tidligere dokument

Oversikt

Annet ledd annet punktum åpner for en forenklet begrunnelsesteknikk for den faktiske siden av vedtaket: Når de faktiske forholdene allerede er beskrevet av parten selv eller i et dokument som er gjort kjent for parten, kan forvaltningen nøye seg med å henvise til den tidligere framstillingen i stedet for å gjenta den i vedtaket. Bestemmelsen er et unntak fra hovedregelen i annet ledd første punktum om at begrunnelsen skal nevne de faktiske forhold vedtaket bygger på. Unntaket må derfor leses i lys av formålet med § 25: at parten skal settes i stand til å forstå vedtakets faktiske grunnlag. Henvisning er bare «tilstrekkelig» når den tidligere framstillingen faktisk fyller denne funksjonen.

Tre kumulative vilkår

Ordlyden peker på tre kumulative vilkår for at henvisning skal være tilstrekkelig:

For det første må det foreligge «et dokument». Bestemmelsen gir ikke støtte for en løs henvisning til sakens materiale generelt, muntlige samtaler eller organets interne overveielser. Det må dreie seg om en identifiserbar skriftlig framstilling.

For det andre må dokumentet være «gjort kjent for parten». Parten må ha fått dokumentet eller på annen klar måte ha fått tilgang til innholdet. Rene interne saksframlegg, oversendelsesmerknader eller underinstansens vurderinger kan ikke brukes som begrunnelse dersom parten ikke faktisk er gjort kjent med dem. Tredje punktum understreker dette ved å kreve at kopi av framstillingen vedlegges underretningen til parten.

For det tredje må det foreligge en «henvisning til den tidligere framstilling». Det må fremgå tilstrekkelig klart hvilket dokument det vises til, og at organet bygger på den framstillingen som en del av vedtakets egen begrunnelse.

Kravet til klar og identifiserbar henvisning

Sivilombudets praksis gir samstemt støtte for at henvisningen må være tydelig og etterprøvbar, ikke bare underforstått.

I SOM-2017-3442 (parkeringstillatelse for forflytningshemmede) godtok Sivilombudet som utgangspunkt at et vedtak kan bygge på begrunnelsen i et annet dokument, men kritiserte at det ikke fremgikk tydelig at klagenemnda mente å gjøre rådmannens saksframlegg til sin egen begrunnelse. Uttalelsen har direkte tolkningsverdi for ordet «henvisning»: Parten må klart kunne se hvilket dokument det vises til, og at dokumentet inngår som vedtakets egen begrunnelse. En implisitt eller uklar kobling mellom vedtaket og et underliggende dokument er ikke tilstrekkelig.

SOM-2017-1645 (avkorting av oppreisning til tidligere barnevernsbarn) trekker i samme retning. Der var det uklart om sekretariatets saksframlegg overhodet var ment å inngå i begrunnelsen. Sivilombudet forutsatte at dersom et tidligere dokument skal supplere eller utgjøre begrunnelsen, må dette fremgå klart for parten. Kilden er noe mer indirekte fordi den ikke primært tolker denne setningen isolert, men den styrker kravet til klarhet ved henvisning.

Kravet til innholdsmessig dekning

Henvisning er bare tilstrekkelig når den tidligere framstillingen innholdsmessig dekker det vedtaket faktisk bygger på. Bestemmelsen åpner ikke for henvisning til et tidligere dokument bare fordi dokumentet foreligger og er kjent; dokumentet må også være dekkende for de faktiske forhold som er avgjørende.

I SOM-2011-1689 (avslag på kommunal bolig) kritiserte Sivilombudet en klagebegrunnelse som ikke gjorde det klart hvilke nye opplysninger som var vurdert. Uttalelsen viser at klageinstansen ikke kan nøye seg med å vise tilbake til en tidligere framstilling dersom faktum er supplert, endret eller vurdert på et annet grunnlag. Henvisning oppfyller ikke § 25 dersom parten fortsatt ikke kan se hvilke faktiske premisser som var avgjørende for det nye vedtaket. Kilden er sentral fordi den presiserer at «tilstrekkelig» må forstås funksjonelt, ikke formelt.

Det samme ble understreket i SOM-2018-3545 (klage på standpunktkarakter). Der bygget klagebehandlingen i realiteten på en faglæreruttalelse som ikke omfattet alle relevante kompetansemål. Sivilombudet kritiserte begrunnelsen fordi grunnlaget var utilstrekkelig. For dette noteankeret er poenget at en ufullstendig eller mangelfull tidligere framstilling ikke kan «redde» begrunnelsen gjennom en henvisning – dokumentet må faktisk dekke de forhold vedtaket bygger på.

SOM-2023-2357 (tilbakekall av parkeringstillatelse for forflytningshemmede) bekrefter dette på nyere grunnlag. Sivilombudet uttalte at klageinstansen ikke uten videre kan nøye seg med å vise til underinstansens begrunnelse, oversendelsesmerknader eller saksframlegg dersom dette ikke faktisk gir parten den begrunnelsen § 25 krever. Uttalelsen er særlig relevant for vilkåret om at dokumentet må være «gjort kjent for parten», og for spørsmålet om henvisning til dokumenter i klageomgangen. Den viser at bestemmelsen ikke legitimerer en rent formell viderehenvisning til dokumenter i saksforløpet.

Kan en mangelfull begrunnelse repareres ved senere henvisning?

SOM-2009-1931 (ordensstraff) belyser et tilgrensende spørsmål. Sivilombudet aksepterte ikke at mangler ved en knapp begrunnelse uten videre kunne repareres ved senere henvisning til møtenotat eller annet materiale. Kilden ligger noe lenger fra ordlyden i annet ledd annet punktum og har derfor mer begrenset selvstendig tolkningsvekt for dette noteankeret. Den styrker likevel det generelle poenget om at bestemmelsen ikke kan brukes til å «redde» en ellers mangelfull begrunnelse dersom parten fortsatt ikke får en klar og samlet forståelse av det faktiske grunnlaget.

Rettskildemessig begrensning

Kildetilfanget for dette noteankeret består hovedsakelig av uttalelser fra Sivilombudet. Disse har betydelig rettskildemessig interesse ved tolkningen av praktiske begrunnelseskrav i forvaltningsretten, men de er ikke formelt bindende på samme måte som lovforarbeider eller domstolspraksis. I denne kildesituasjonen gir de likevel nokså samstemt støtte for at ordlyden «er en henvisning … tilstrekkelig» ikke kan forstås mekanisk, men må leses i lys av hovedformålet med § 25.

Praktiske vurderingstema

Ved vurderingen av om henvisning til en tidligere framstilling er tilstrekkelig, bør forvaltningen stille tre spørsmål:

1. Er dokumentet faktisk gjort kjent for parten? Det er ikke nok at dokumentet finnes i saken eller er kjent internt i forvaltningen. Kopi skal vedlegges underretningen, jf. tredje punktum.
2. Er henvisningen klar og identifiserbar? Vedtaket bør identifisere dokumentet slik at parten uten tvil forstår hva det vises til, og at dokumentet inngår som del av vedtakets begrunnelse.
3. Dekker dokumentet det faktiske grunnlaget for det aktuelle vedtaket? Dersom det er kommet nye opplysninger, endrede premisser eller klageinstansen bygger på andre vurderinger, må begrunnelsen suppleres uttrykkelig. Henvisning til en tidligere framstilling som ikke lenger er dekkende, oppfyller ikke § 25.

Bestemmelsen gir altså ikke adgang til en generell henvisning til «sakens dokumenter». Den åpner bare for å erstatte gjentakelse av en allerede kjent og dekkende faktumbeskrivelse. Særlig i klagesaker må organet passe på at henvisningen ikke skjuler at vedtaket bygger på et justert eller utvidet faktisk grunnlag.