Oslo tingrett: stans i NICFI-anskaffelse om satellittbilder

Hovedspørsmålet var om Airbus’ tilbud inneholdt et vesentlig avvik fra minstekravene i anskaffelsesdokumentene, slik at oppdragsgiver hadde plikt til å avvise tilbudet. Sentralt stod tolkningen av om kravet til betydelig høyere oppløsning enn Sentinel 2 også gjaldt originalbildene, og ikke bare mosaikkene.

Klima- og miljødepartementet kunngjorde 7. mars 2024 en konkurranse med forhandlinger om levering av høyoppløselige satellittbilder til NICFI Satellite Data Program. Anskaffelsen hadde en estimert verdi på først 200 millioner kroner, senere 250 millioner kroner, og fulgte lov og forskrift om offentlige anskaffelser del I og III. Kongsberg Satellite Services AS og Airbus Defence and Space SAS ble prekvalifisert og leverte tilbud etter flere forhandlingsrunder. Kongsberg tilbød originale satellittbilder levert av Planet og mosaikker basert på disse. Airbus tilbød originale Sentinel 2-bilder og mosaikker basert på disse, hvor oppløsningen skulle forbedres ved bruk av kunstig intelligens og superoppløsningsteknologi. 8. november 2024 besluttet departementet å tildele kontrakten til Airbus. Kongsberg klaget uten å få medhold og begjærte deretter midlertidig forføyning innen karensperioden, slik at adgangen til kontraktsinngåelse ble suspendert. Kongsberg anførte at Airbus’ tilbud ikke oppfylte flere minstekrav, særlig kravet om betydelig høyere oppløsning enn Sentinel 2 og kravet om datatilgjengelighet fra kontraktsinngåelse. Airbus trådte inn som partshjelper for staten.

Retten tok utgangspunkt i vilkårene for midlertidig forføyning etter tvisteloven §§ 34-1 og 34-2. Partene var enige om at dersom Kongsberg sannsynliggjorde hovedkravet om brudd på anskaffelsesregelverket, var også sikringsgrunn og forholdsmessighet oppfylt. Retten konsentrerte derfor vurderingen om hvorvidt Airbus’ tilbud inneholdt et vesentlig avvik som utløste avvisningsplikt etter anskaffelsesforskriften § 24-8 første ledd bokstav b.

Ved tolkningen av anskaffelsesdokumentene la retten til grunn et objektivt tolkningsprinsipp: spørsmålet er hvordan en normalt forstandig tilbyder vil forstå konkurransegrunnlaget. Retten viste til de grunnleggende prinsippene i anskaffelsesloven § 4, herunder likebehandling, forutberegnelighet og etterprøvbarhet, samt til at oppdragsgiver har risikoen for uklarheter i konkurransegrunnlaget.

Det sentrale tolkningsspørsmålet var om minstekravet i Appendix 1 bokstav A om «Significantly higher spatial resolution than Sentinel 2» gjaldt både originalbilder og mosaikker. Retten la avgjørende vekt på at ordlyden var generell og ikke skilte mellom de to produktene. Dette ble støttet av systembetraktninger: andre krav i Appendix 1 skilte uttrykkelig mellom originalbilder og mosaikker når det var meningen å regulere dem ulikt, mens bokstav A ikke gjorde det. Også tittel, kvalifikasjonskrav og enkelte andre bestemmelser i konkurransegrunnlaget trakk i retning av at anskaffelsen etterspurte høyoppløselige originalbilder, ikke bare høyoppløselige mosaikker.

Retten vurderte den beskrivende teksten i bokstav G, hvor høyere oppløsning uttrykkelig var knyttet til mosaikker. Denne formuleringen ble ikke ansett tilstrekkelig til å innskrenke det generelle minstekravet i bokstav A. En slik forståelse ville skape motstrid i konkurransegrunnlaget, mens en tolkning der bokstav G bare presiserte at kravet også gjaldt mosaikker, ga bedre sammenheng. Retten fant også at anskaffelsens formål talte for at originalbildene måtte ha betydelig høyere oppløsning enn Sentinel 2, blant annet fordi brukere med særlig ekspertise skulle kunne laste ned og analysere originaldata.

Det var ubestridt at Airbus tilbød Sentinel 2-bilder som originalbilder. Dermed oppfylte tilbudet ikke minstekravet til romlig oppløsning. Retten la til grunn at avvik fra minstekrav i denne saken var vesentlige, og at oppdragsgiver derfor hadde plikt til å avvise tilbudet. På denne bakgrunn fant retten det unødvendig å ta stilling til de øvrige anførte avvikene om mosaikkens oppløsning, prosesseringsnivå, visning av programlogo og datatilgjengelighet ved kontraktsstart.

Oslo tingrett fant at Kongsberg hadde sannsynliggjort hovedkravet om at tildelingsbeslutningen var i strid med anskaffelsesregelverket. Airbus’ tilbud skulle vært avvist fordi tilbudte originalbilder ikke oppfylte minstekravet om betydelig høyere oppløsning enn Sentinel 2. Retten besluttet derfor midlertidig forføyning som forbyr staten å inngå kontrakt med Airbus i den aktuelle anskaffelsen inntil spørsmålet om regelbrudd er rettskraftig avgjort. Kongsberg ble tilkjent sakskostnader, skjønnsmessig fastsatt til 1 200 000 kroner, med solidarisk ansvar for staten og Airbus.

Kjennelsen illustrerer at minstekrav i tekniske spesifikasjoner må tolkes objektivt og i sammenheng med hele konkurransegrunnlaget. Dersom oppdragsgiver ønsker at et krav bare skal gjelde én del av leveransen, må dette fremgå klart. Uklarheter går i utgangspunktet ut over oppdragsgiver. Avgjørelsen viser også at domstolene kan gripe inn før kontraktsinngåelse når et tilbud sannsynligvis skulle vært avvist etter avvisningsreglene. For anskaffelser med komplekse teknologiske løsninger understreker kjennelsen betydningen av presise kravformuleringer, særlig når tilbudene bygger på ulike tekniske metoder og når produktbeskrivelsen omfatter flere leveranser med forskjellige egenskaper.