Borgarting lagmannsrett: Dagpenger i utlandet, EØS og bedrageri mot NAV

BORGARTING LAGMANNSRETT

DOM

Avsagt: 27.09.2021

Saksnr.: 19-159381AST-BORG/03

Dommere: Lagdommer Karl Otto Thorheim Lagdommer Nils Ihlen Ramm Lagdommer Dag Arne Ruud

Tiltalt Georg Henning Advokat Dag Sørlie Lund Engebrethsen Advokat Knut Henrik Boehlke

Påtalemyndighet Oslo Statsadvokatembeter Setteriksadvokat Henry John Mæland Konstituert statsadvokat Silje Regine Alsaker Solheim

Ingen begrensninger i adgangen til offentlig gjengivelse

Oslo tingrett avsa 22. august 2019 dom med slik domsslutning:

Georg Henning Engebrethsen, født 02.07.1952, dømmes for overtredelse av straffeloven

(1902) § 271, jf. § 270 første ledd nr. 2, straffeloven

(205) § 372, jf. § 371 bokstav b, straffeloven

(1902) § 166 første ledd og straffeloven

(2005) § 221 til fengsel i 5 – fem – måneder, straffeloven 2005 § 79 bokstav a.

Georg Henning Engebrethsen har anket dommen til Borgarting lagmannsrett. Anken gjelder straffutmålingen. Den er henvist til ankeforhandling ved Borgarting lagmannsretts beslutning 4. februar 2020.

Ved brev 4. mars 2020 anmodet Oslo statsadvokatembeter om at lagmannsretten innhentet en rådgivende uttalelse fra EFTA-domstolen vedrørende de underliggende EØS-rettslige spørsmål som ankesaken reiser. Forberedende dommer i lagmannsretten – som forutsatte at lovanvendelsen under skyldspørsmålet ville bli prøvd utenfor anken, jf. straffeprosessloven § 342 annet ledd nr. 1 – besluttet å innhente rådgivende uttalelse fra EFTA-domstolen. Anmodningen ble sendt 16. oktober 2020. I anmodningen, utarbeidet på bakgrunn av et omforent forslag fra aktor og forsvarerne, ble det stilt fem spørsmål om det norske regelverket for dagpenger med oppholdskrav er forenelig med EØS-retten.

EFTA-domstolen avga sin rådgivende uttalelse 30 juni 2021, se sak E-15/20. Engebrethsen omtales her som P. Lagmannsretten bemerker at denne saken må ses i sammenheng med sak E-13/20 O mot den norske stat, som EFTA-domstolen avsa dom i samme dag. Denne saken – som knytter seg til en anmodning om rådgivende uttalelse fra Trygderetten vedrørende en sak om tilbakebetalingskrav av dagpenger grunnet opphold i utlandet – reiser i hovedsak de samme spørsmål som vår sak, bortsett fra spørsmål 4 og 5. EFTA- domstolen viser i premiss 40 i sak E-15/20 generelt til sak E-13/20, og uttaler at «denne legges til grunn med tilpasninger for den foreliggende saks formål». I sak E-15/20 konkluderte EFTA-domstolen i korthet med at det ikke er i strid med EØS-retten å oppstille krav om at den som mottar dagpenger må oppholde seg i Norge, jf. folketrygdloven § 4-2. Unntak gjelder kun i de tilfeller som omfattes av europaparlaments- og rådsforordning (EF) nr. 883/2004 av 29. april 2004 om koordinering av trygdeordninger artikkel 64, 65 eller 65 a.

Videre avviste EFTA-domstolen at det utover de situasjoner som omfattes av trygdeforordningen skal foretas en vurdering av forholdet til EØS-avtalens regler om fri bevegelse eller europaparlaments- og rådsdirektiv 2004/38/EF av 29. april 2004 (unionsborgerdirektivet). Imidlertid må den myndighet EØS-statene er tillagt utøves i samsvar med EØS-retten og dens generelle prinsipper, herunder prinsippene om ekvivalens, forholdsmessighet og rettsikkerhet. Lagmannsretten kommer nærmere tilbake til betydningen av uttalelsen i sak E 15/20 – samt uttalelsen i den nevnte sak E 13/20 – og hvordan EFTA-domstolen begrunner sitt syn og hva som kan utledes av uttalelsen.

Lagmannsretten påpeker videre at Engebrethsen i tingretten ble domfelt etter straffeloven 1902 § 270 første ledd nr. 2 og straffeloven 2005 § 371 bokstav b (såkalt «databedrageri»).

Ved prosesskriv 26. august 2021 opplyste aktor – setteriksadvokat Henry John Mæland – at påtalemyndigheten har gjort en endring av tiltalen, nå datert 21. august 2021. Endringen består i at tiltalen nå gjengir hele bedrageribestemmelsen og derved også straffeloven 1902 § 270 første ledd nr. 1 og straffeloven 2005 § 371 bokstav a. I tillegg er det gjort den tilføyelsen i det faktiske grunnlaget som fremgår nedenfor i fet skrift:

Grunnlag: I perioden 19. september 2014 til 13. oktober 2016 innleverte han elektroniske meldekort til NAV hvor han unnlot å opplyse om at han i store deler av perioden oppholdt seg i utlandet. Opplysningene på meldekortene dannet grunnlag for automatisk beregning og urettmessig utbetaling av dagpenger ved arbeidsledighet av til sammen kr 320 426,- hvilket medførte tap eller fare for tap for NAV for tilsvarende beløp. Han unnlot også på annen måte å gi informasjon til NAV om sine utenlandsopphold. Hans unnlatelse av å opplyse om utenlandsoppholdene til NAV førte til tap eller fare for tap av kr. 320 0426,- for NAV.

Tiltalebeslutningens post II er uendret (uriktig forklaring).

Ankeforhandling er holdt 7. september 2021 i Borgarting lagmannsretts hus. Georg Henning Engebrethsen møtte, men det ble ikke ansett nødvendig at han avga forklaring. Øvrig bevisførsel fremgår av rettsboken.

Om sakens bakgrunn

Engebrethsen er norsk statsborger. Han var under siste arbeidsforhold før arbeidsløsheten bosatt i Norge med norsk arbeidsgiver, SAS Norge. Arbeidsforholdet ble avsluttet i 2014.

Engebrethsen registrerte seg som arbeidssøkende hos NAV 3. august 2014. I søknad 15. september 2014 søkte han også om dagpenger fra NAV.

Ved søknaden om dagpenger bekreftet Engebrethsen at han var kjent med informasjon om vilkårene for ytelsen gitt på NAVs nettsider og i brosjyren «Dagpenger». I brosjyren «Dagpenger» fremgår blant annet følgende om hovedvilkårene for rett til dagpenger, meldeplikten og grunnlag for tap av stønad:

HOVEDVILKÅR

[…] Reell arbeidssøker Du må

• være arbeidsfør.
• være tilgjengelig og raskt kunne ta stilling til tilbud om arbeid eller tiltak, og kunne begynne på kort varsel.
• oppgi oppholdsadresse, slik at skriftlig henvendelse fra NAV når fram til deg. Hvis du har barn som trenger tilsyn, må du kunne skaffe tilsyn på kort varsel.
• som hovedregel være villig til å ta ethvert arbeid hvor som helst i Norge. Du kan ikke stille krav til arbeidssted eller type arbeid slik at det blir vanskelig å skaffe arbeid.
• som hovedregel være villig til å arbeide full tid. Hvis du har deltidsarbeid, må du være villig til å slutte i dette for å ta imot tilbud om full stilling / mer arbeid.
• selv aktivt søke arbeid. NAV kan kreve at du dokumenterer avtalt jobbsøkingsaktivitet. [Side 4]

[…]

Registrering som arbeidssøker Du må være registrert som arbeidssøker hos NAV og sende meldekort hver 14. dag (les mer om meldekortet på side 9). [Side 5]

[…]

Opphold i landet Du må som hovedregel bo eller oppholde deg i Norge. Unntak: Helt arbeidsledige statsborgere fra et EØS-land kan søke om å få beholde dagpengene i inntil tre måneder mens de søker arbeid i et annet EØS-land. Se informasjon om ytelser under arbeidsledighet i EØS-land på www.nav.no. For opphold på Svalbard gjelder spesielle regler, se www.nav.no. Ta kontakt med NAV før avreise. [Side 5]

[…]

MELDEPLIKT

Som arbeidssøker og dagpengemottaker har du plikt til å holde NAV orientert om situasjonen din. Det gjør du blant annet ved å sende inn meldekort hver 14. dag. [Side 9]

[…]

På meldekortet skal du oppgi […]

• antall dager du har hatt annet fravær, for eksempel ferie. [Side 11]

[…]

Andre opplysninger du må gi Du må straks gi beskjed til NAV-kontoret ditt hvis du […]

• skal ta planlagt ferie eller andre ferieplaner,
• skal reise bort, flytte eller endre adresse.

[…]

• har opplysninger som ellers kan bety noe for retten til dagpenger. [Side 11]

[…] Hvis du skal reise bort

Reiser du bort uten å ta ferie, må du på forhånd melde fra til NAV og oppgi oppholdsadresse og eventuelt telefon hvor du kan nås. Dette gjelder også hvis du reiser bort for å søke arbeid. For å beholde retten til dagpenger må du kunne komme tilbake på én dags varsel. Se side 4 om å være reell arbeidssøker. [Side 11]

[…]

DU KAN MISTE RETTEN TIL DAGPENGER

Hvis du ikke lenger oppfyller vilkårene for rett til dagpenger, vil utbetalingen bli stanset. Dette gjelder også hvis du ikke utfører de aktivitetene for å komme i arbeid som du har avtalt med NAV. Du får ikke dagpenger igjen før du dokumenterer at vilkårene er oppfylt. [Side 12]

Du har ikke rett til dagpenger i tidsrom du […]

• har ferie. Ferie betyr at du ønsker å være fritatt fra pliktene som arbeidssøker, og ikke være tilgjengelig for arbeidsmarkedet.
• er i utlandet. Det finnes enkelte unntak fra kravet om opphold i Norge, bl.a. for dem som har tillatelse (attest PD U2) til å beholde dagpenger fra Norge mens de søker arbeid i EØS-land. Les mer om ytelser under arbeidsledighet i EØS-land på www.nav.no. [Side 12]

Lagmannsretten bemerker at avsnittet "Hvis du skal reise bort" fremtrer som tilsiktet på innenlandsreiser når det ses i sammenheng med den øvrige veiledning som gjelder utenlandsreiser. Både aktor og forsvarerne fremhevet dette i sine innlegg.

Den 9. oktober 2014 fattet NAV vedtak om å tildele Engebrethsen dagpenger med virkning fra og med 16. september 2014. I vedtaket ble Engebrethsen orientert om at han måtte melde fra til NAV hvis han skulle ha ferie, og at han også måtte opplyse om feriefravær på meldekort.

I vedtaket fremgår at "Utbetaling av dagpenger skjer etter anvisning fra NAV så lenge du opprettholder meldeplikten som arbeidssøker og vilkårene i loven er oppfylt".

Engebrethsen sendte elektroniske meldekort i perioden som er omfattet av tiltalen. I enkelte av meldekortene hadde han krysset av for ferie/fravær. NAV gjorde i slike tilfeller trekk i dagpengene. For øvrig meldte Engebrethsen ikke fra om at han hadde fravær/opphold i annen EØS-stat, selv om han rent faktisk hadde det.

Tiltalte søkte ikke på noe tidspunkt NAV om PD U2-attest (jf. avslutningsvis i sitatene fra brosjyren «Dagpenger» ovenfor). Tiltalte registrerte seg heller ikke på noe tidspunkt som arbeidssøkende i landene han reiste til.

Høsten 2016 avdekket NAV at tiltalte hadde oppholdt seg utenfor Norge (i Danmark og Spania) i flere og lengre perioder enn det som fremgikk av meldekortene han hadde levert.

NAV stanset derfor utbetaling av dagpenger fra og med 31. oktober 2016 og fattet vedtak om tilbakekreving 18. mai 2017. Påtalemyndigheten tok ut tiltalebeslutning 6. desember 2018, se gjengivelsen av denne i Oslo tingretts dom 22. august 2019 side 2.

Den 22. august 2019 avsa som nevnt Oslo tingrett dom hvor Engebrethsen ble domfelt for grovt bedrageri og uriktig forklaring, jf. straffeloven

(1902) § 271 jf. § 270 nr. 2 / straffeloven § 372 jf. § 371 bokstav b og straffeloven

(1902) § 166 første ledd / straffeloven § 221. Det grove bedrageriet gjaldt kroner 320 426 i tidsrommet 19. september 2014 til 13. oktober 2016.

Det er ikke omtvistet at tiltalte oppholdt seg i utlandet i store deler av perioden september 2014 til oktober 2016, og at han ikke opplyste om disse utenlandsoppholdene. Fra tingrettens vurdering av skyldspørsmålet gjengis følgende:

Sentralt for saken står omstendighetene rundt tiltaltes utenlandsopphold. Tiltalte har forklart at han har oppholdt seg i utlandet i store deler av perioden han mottok dagpenger, slik Nav har redegjort for. Han har også forklart at han ikke har krysset av for dette på meldekortene, bortsett fra da han tok ut planlagt ferie. Det er ingen uenighet om at det feilutbetalte beløpet er omkring 320 000 kroner.

Tiltalte har imidlertid lagt vekt på at utenlandsoppholdene som ikke har vært ferie har knyttet seg til aktivitet for å skaffe seg ny jobb ved hjelp av sitt nettverk, etter at han i forbindelse med nedbemanning mistet jobben sin i SAS. Dette ble han også veiledet til av et firma som bisto i forbindelse med oppsigelsen fra SAS. Tiltalte har videre forklart at han som følge av at han mistet jobben måtte selge huset og leie seg en hybel, og at han i praksis flyttet fra hybelen til et sommerhus han hadde tilgang til i Danmark. Dette hang også sammen med at store deler av hans familie bor i Danmark, og han som nevnt anså mulighetene for å få ny jobb utenlands som best. Det er også dokumentert nokså mange reiser til Spania og enkelte andre europeiske land.

Retten legger til grunn at det nok kan tenkes at tiltalte, med sin bakgrunn, hadde størst mulighet til å få en ny jobb gjennom sitt nettverk utenlands. Avgjørende for vår sak er likevel at han ikke kunne reise bort og samtidig motta trygdeytelser uten å melde fra eller søke om dette til NAV. Retten mener tiltalte var klar over dette, og viser til at han hadde fått rikelig informasjon om det av NAV. Blant annet viser retten til brosjyren «Dagpenger», som tiltalte fikk utdelt i forbindelse med søknaden om dagpenger. Der fremgår blant annet følgende, av særlig relevans for denne saken, på side 11 i brosjyren:

Du må straks gi beskjed til NAV-kontoret ditt hvis du

• skal reise bort, flytte eller endre adresse.

Videre på samme side står det:

Hvis du skal reise bort:

Reiser du bort uten å ta ferie, må du på forhånd melde fra til NAV og oppgi oppholdsadresse og eventuelt telefon hvor du kan nås. Dette gjelder også hvis du reiser bort for å søke arbeid.

Retten vil også legge til at det på hvert enkelt meldekort, som ble fylt ut omkring annenhver uke i de to årene saken gjelder, måtte fylles ut om melderen hadde fravær.

Retten mener det på denne bakgrunn kan utelukkes at tiltalte ikke var klar over at han skulle meldt fra om utenlandsoppholdene, også om de skulle være begrunnet i jobbsøkerrelatert aktivitet. Retten ser ikke bort fra at tiltalte kunne fått innvilget enkelte utenlandsopphold av NAV om han hadde søkt om det, men det er ikke relevant for vurderingen av skyldspørsmålet.

I det samme informasjonsmaterialet som er referert ovenfor, derunder meldekortene, fremgår det også at uriktige opplysninger kan føre til krav om tilbakebetaling av utbetalte ytelser og mulig straffeansvar.

Rettens konklusjon er at både de subjektive og objektive vilkår for straff etter strl. 1902 § 271 jf 270 første ledd nr. 2 og strl. 2005 § 372 jf. § 371 bokstav b) er oppfylt. Det samme gjelder post II, strl. 1902 § 166 første ledd og strl. 2005 § 221 om uriktig opplysning til offentlig myndighet. Det er ikke grunnlag for frifinnelse på grunnlag av rettsuvitenhet, jf. strl. § 26.

Lagmannsretten bemerker at lovanvendelsen under skyldspørsmålet, nærmere bestemt om oppholdskravet i folketrygdloven § 4-2 kunne være i strid med EØS-regelverket, ikke ble problematisert under behandlingen av straffesaken i tingretten. Lagmannsretten viser videre generelt til HR-2021-1453-S avsnitt 16–23 og behandlingen der av omstendighetene som ledet frem til problematiseringen av EØS-regelverket opp mot folketrygdlovens oppholdskrav ved reiser i EØS-området, med særlig henblikk på arbeidsavklaringspenger.

Kort om partenes syn på saken

Påtalemyndigheten har i hovedtrekk gjort gjeldende:

EØS-retten er ikke til hinder for folketrygdlovens oppholdskrav i Norge som vilkår for dagpenger. Unntak gjelder kun de tilfeller som omfattes av forordning 883/2004 artikkel 64, 65 eller 65a. Dette har nå EFTA-domstolen klarlagt ved avgjørelsene i E-13/20 og E- 15/20. Det foreligger i denne saken ingen særlig grunn til å fravike EFTA-domstolens rådgivende uttalelser. Det er ikke omtvistet at nevnte unntak ikke kommer til anvendelse i denne saken.

Det fremgår også av EFTA-domstolens uttalelse at forordning 883/2004 er lex specialis og regulerer uttømmende, gjennom artikkel 64, 65 og 65a, den arbeidslediges rett til å eksportere dagpenger. For denne stønaden må det dermed ikke gjøres vurderinger etter de alminnelige EØS-rettslige bestemmelser om fri bevegelighet, jf. EØS-avtalens artikkel 28 og artikkel 36. EFTA-domstolen har korrekt konkludert med at avgjørelser fra EU-

domstolen ikke tilsier en annen løsning. EU-domstolens dom 18. juli 2006 i sak C-406/04 De Cuyper og dom 11. september 2008 i sak C-228/07 Petersen, er ikke sammenlignbare. Videre får ikke forordning 883/2004 artikkel 5 bokstav b, om likebehandling, anvendelse.

Det er på det rene at EØS-rettens alminnelige prinsipper om ekvivalens, klarhet og forholdsmessighet alltid har anvendelse, slik også EFTA-domstolen korrekt har gitt uttrykk for. Den norske reguleringen rokker ikke ved klarhetsprinsippet. Ekvivalensprinsippet og forholdsmessighetsprinsippet er også ivaretatt.

I ankesaken har påtalemyndigheten foretatt en endring av tiltalen for bedrageri, slik at tiltalen nå gjengir hele bedrageribestemmelsen og derved også straffeloven 1902 § 270 første ledd nr. 1 og straffeloven 2005 § 371 bokstav a, samt en tilføyelse i det faktiske grunnlaget, jf. ovenfor.

Spørsmål 4 i meldekortet til NAV, jf. folketrygdloven § 4-8, har en utforming som medfører at tiltaltes svar semantisk og isolert sett ikke var uriktig. Det var imidlertid underforstått at dette spørsmålet skulle besvares med «ja» ved utenlandsopphold – selv om utenlandsoppholdet ikke hindret personen fra å ta arbeid eller gjennomføre avtalt aktivitet. Det er usikkert om dette er tilstrekkelig for å kunne avsi dom på databedrageri, jf. straffeloven 1902 § 270 første ledd nr. 2 og straffeloven 2005 § 371 bokstav b.

Det er på det rene at tiltalte ikke ga opplysninger om sine utenlandsopphold ved utfylling av meldekort. Han kontaktet heller ikke NAV, verken ved e-post eller telefon, med opplysning om sine utenlandsopphold. Tiltalte skaffet seg ved dette en uberettiget vinning ved utnyttelse av en villfarelse hos NAV, og hensett til tingrettens bevisbedømmelse foreligger det under enhver omstendighet et bedrageri som rammes av straffeloven 1902 § 270 første ledd nr. 1 og straffeloven 2005 § 371 bokstav a.

Dette er bakgrunnen for endringen i tiltalen. Det er ikke tale om noe nytt straffbart forhold, jf. straffeprosessloven § 38. Tingrettens domsgrunner gir et tilstrekkelig grunnlag for å bedømme dette som «vanlig bedrageri» dersom lagmannsretten mener det er riktig subsumsjon.

Dersom bedrageriforholdet ikke kan subsumeres under databedrageribestemmelsen, må tiltalte frifinnes for falsk forklaring.

Det er grunnlag for å idømme betinget dom. Det vises til sakens liggetid og dens lange saksbehandlingstid.

Påtalemyndigheten har nedlagt slik påstand

Georg Henning Engebrethsen, født. 2. juli 1952, frifinnes for forholdet i post II.

Georg Henning Engebrethsen, født 2. juli 1952, dømmes for overtredelse av straffeloven

(1902) § 272, jf. § 270 nr. 1 og straffeloven § 372, jf. § 371 bokstav a til fengsel i 5 – fem – måneder som fullt ut gjøres betinget med en prøvetid på 2 år, jf. straffeloven

(1902) §§ 52-54 og straffeloven § 34.

Forsvarerne har i hovedtrekk gjort gjeldende:

Prinsipalt må Engebrethsen frifinnes fordi det ikke er grunnlag for domfellelse for bedrageri – verken etter straffeloven 1902 § 270 eller straffeloven 2005 § 371.

For det første er det ikke grunnlag for domfellelse for databedrageri, slik som tingretten uriktig har gjort. Engebrehtsen har ikke gitt «uriktig eller ufullstendig opplysning» ved innsendelsen av meldekortet. Slik det aktuelle meldekortet er utformet, retter det seg kun mot fravær som har hindret mottakeren i å ta arbeid eller gjennomføre avtalt aktivitet, jf. folketrygdloven § 4-5. Spørsmål 4 retter seg ikke mot vilkåret i folketrygdloven § 4-2 om at man som hovedregel må oppholde seg i Norge.

For det annet kan Engebrethsen heller ikke domfelles etter straffeloven 1902 § 270 nr. 1 og straffeloven 2005 § 371 bokstav a. Meldekortene fra Engebrethsen er behandlet maskinelt hos NAV slik at intet menneske har vært i villfarelse, jf. «noen». Engebrethsen kan i høyden straffes etter folketrygdloven § 25-12.

Lagmannsretten må ta selvstendig stilling til om EFTA-domstolens råd i denne saken skal følges. Det er flere forhold som tilsier at rådet ikke bør følges når det gjelder punktet om betydningen av de generelle regler om fri bevegelse. Det foreligger avvikende rettspraksis fra EU-domstolen, jf. De Cuyper og Petersen. Videre er EFTA-domstolens konklusjon i E- 13/20 og E-15/20 i strid med egen praksis, jf. E-3/12 Jonsson. Hertil kommer at det foreligger en indre motstrid i den rådgivende uttalelsen, jf. E-15/20 avsnitt 57.

Uansett må lagmannsretten vurdere forholdet til de generelle EØS-rettslige prinsipper. EFTA-domstolen har understreket at myndigheten til å velge hvilke sanksjoner som skal benyttes, må utøves i samsvar med EØS-retten og dens generelle prinsipper, herunder prinsippene om ekvivalens, forholdsmessighet og rettsikkerhet. Det anføres at ingen av disse grunnprinsippene er overholdt i dette tilfellet.

Atter subsidiært anføres at det er tilstrekkelig med betinget fengsel. Det vises til liggetiden og den lange saksbehandlingstiden. Forholdet opphørte i 2016. Engebrethsen er nå 69 år og alderspensjonist. NAV hadde heller intet reelt behov for at Engebrethsen var i Norge, han har ikke hatt noen dobbel inntekt og NAV har også ulovlig brukt IP-adresser til kontrollformål.

Forsvarerne har nedlagt slik påstand

Prinsipalt:

Georg Henning Engebrethsen frifinnes.

Subsidiært:

Georg Henning Engebrethsen anses på mildeste måte.

Lagmannsrettens syn på saken:

Om sakens spørsmål. Lagmannsrettens kompetanse til å prøve ankegrunner utenfor anken etter straffeprosessloven § 342 annet ledd nr. 1

Saken reiser to hovedspørsmål: For det første om domfellelsen av Engebrethsen var uriktig fordi folketrygdlovens vilkår om opphold i Norge ved dagpengeytelse er i strid med EØS- regelverket. Dernest om tingrettens lovanvendelse knyttet til straffeloven 1902 § 270 nr. 2 og straffeloven 2005 § 371 bokstav b (databedrageri) er uriktig. I nær sammenheng med dette reiser saken – eventuelt – spørsmål om Engebrethsen kan dømmes etter straffeloven 1902 § 270 nr. 1 og straffeloven 2005 § 371 bokstav a (ordinært bedrageri). Dersom domfellelsen av Engebrethsen kan opprettholdes, må lagmannsretten ta stilling til hvilken straff som er passende.

Sakens to «hovedspørsmål» omfattes ikke av anken. Anken gjaldt som nevnt kun straffutmålingen. Skyldspørsmålet i saken ble endelig avgjort ved tingrettens dom. Lagmannsretten har imidlertid kompetanse til å prøve ankegrunner utenfor anken etter straffeprosessloven § 342 annet ledd, nærmere bestemt nr. 1 hvoretter retten «kan…prøve om straffelovgivningen er riktig anvendt». Det er hensynet til å oppnå et materielt riktig resultat som ligger til grunn for adgangen til å prøve ankegrunner utenfor anken. Lagmannsretten bemerker at hva gjelder spørsmålet om forholdet til EØS-retten, tilsier EØS-retten selv at ankedomstolen må kunne prøve lovanvendelsen utenfor ankegrunnen dersom det oppstår tvil om det vil stride mot EØS-retten å anvende straff på forholdet, jf. HR-2021-1453-S avsnitt 61.

Ved behandlingen av denne saken må lagmannsretten på denne bakgrunn ta stilling til om tingrettens domfellelse av Engebrethsen bygde på feil lovanvendelse. Dette ble også anmodet av aktor og forsvarerne under saksforberedelsen, og lagt til grunn av saksforberedende dommer i lagmannsretten.

Lagmannsrettens vurdering av EØS-spørsmålene

Før lagmannsretten vurderer de EØS-rettslige spørsmål saken reiser nærmere, finner lagmannsretten det nødvendig å redegjøre for betydningen av EFTA-domstolens rådgivende uttalelse. Videre gis det en oversikt over folketrygdlovens regler om dagpenger, herunder reguleringen i forskrift mv., så langt disse har relevans for den EØS- rettslige vurderingen lagmannsretten skal foreta. Lagmannsretten finner også grunn til å gi en kort oversikt over de rettslige utgangspunktene etter EØS-retten.

Kort om betydningen av EFTA-domstolens rådgivende tolkningsuttalelse

Det bemerkes for orden skyld at når en norsk domstol i en sak må ta stilling til tolkningen av en EØS-rettslig bestemmelse, kan den forelegge tolkningsspørsmålet for EFTA- domstolen, jf. domstolloven 51a. Det er nettopp dette lagmannsretten har gjort i vår sak, jf. ovenfor. Lagmannsretten peker på at Høyesterett i en rekke avgjørelser har angitt hvordan den nasjonale domstolen skal forholde seg til EFTA-domstolens rådgivende uttalelse om fortolkningen av EØS-avtalen, jf. plenumsdommen i Rt-2000-1811 side 1820, Rt-2013-258 avsnitt 93–94, HR-2016-2554-P Holship avsnitt 77 og nå senest i HR-2021-1453-S avsnitt 63–66. I sistnevnte storkammeravgjørelse sammenfatter Høyesterett dette slik i avsnitt 64– 66:

(64) EFTA-domstolens tolkningsuttalelser er ikke formelt bindende. Den nasjonale domstolen må derfor ta selvstendig stilling til hvordan EØS-retten skal forstås og anvendes i den konkrete saken. Ved tolkningen av EØS-retten må den nasjonale domstolen imidlertid legge «stor vekt på hva EFTA-domstolen har uttalt om hvordan EØS-retten skal forstås», jf. HR-2016-2554-P Holship avsnitt 77. Om bakgrunnen for dette heter det i samme avsnitt i dommen:

«Formålet med EFTA-domstolen er ifølge fortalen til ODA blant annet 'å nå frem til og opprettholde en lik fortolkning og anvendelse av EØS-avtalen og de bestemmelser i Fellesskapets regelverk som i det vesentlige er gjengitt i nevnte avtale, og å nå frem til lik behandling av enkeltpersoner og markedsdeltagere med hensyn til de fire friheter og konkurransevilkårene'. Nasjonale domstoler må derfor normalt følge EFTA-domstolens forståelse av EØS-retten og kan ikke fravike en tolkingsuttalelse av EFTA-domstolen uten at det foreligger 'særlige grunner', se Rt-2013-258 avsnitt 93-94 med henvisning til plenumsdommen i Rt-2000-1811 på side 1820. For at EFTA-domstolen skal fylle den rolle som den er tiltenkt, kan domstolens forståelse av EØS-retten følgelig ikke fravikes uten at det foreligger gode og tungtveiende grunner for det.»

(65) EFTA-domstolens forståelse av EØS-retten kan altså ikke fravikes uten at det foreligger «gode og tungtveiende grunner for det». Om den nærmere kompetansefordelingen mellom EFTA-domstolen og den nasjonale domstolen heter det videre i avsnitt 78:

«Det EFTA-domstolen skal uttale seg om i rådgivende tolkingsuttalelser, er tolkningen av EØS-retten, se ODA artikkel 34 første ledd. Bevisbedømmelsen

hører under de nasjonale domstolene. Det samme gjelder i utgangspunktet den konkrete subsumsjon, men her går det ikke noe skarpt skille. Hvor langt EFTA- domstolen vil gå i å utpensle EØS-retten i detalj i en tolkingsuttalelse, beror blant annet på de spørsmål som den nasjonale domstol har stilt, og hvor detaljert faktum er angitt i spørsmålsskriftet.»

(66) Mange EØS-rettslige regler er etter sin art skjønnsmessige eller har karakter av generelle prinsipper. Ved tolkningen og anvendelsen av de grunnleggende frihetene i EØS-avtalens hoveddel står eksempelvis vurderinger av om restriksjoner er egnede, nødvendige og forholdsmessige, sentralt. Oppgaven for EFTA-domstolen vil da være å gi presiserende retningslinjer for anvendelsen av den EØS-rettslige regelen, og herunder klargjøre hvilke momenter som skal inngå og vektlegges. Bevisbedømmelsen og den konkrete avgjørelsen av om en nasjonal bestemmelse eller regulering er forenlig med EØS-retten, ligger til den nasjonale domstolen. I den grad EFTA-domstolen – for eksempel ut fra de spørsmålene den nasjonale domstolen har stilt – har foretatt mer konkrete vurderinger, vil dette kunne være til hjelp for den nasjonale domstolen, men slike uttalelser har isolert sett ikke den samme vekt som der domstolen direkte uttaler seg om forståelsen av EØS-retten. Dette følger allerede av at EFTA-domstolen i tolkningssaker som er forelagt av nasjonale domstoler verken tar stilling til faktum i saken eller innholdet i nasjonal rett.

Lagmannsretten legger disse rettslige utgangspunktene til grunn i den videre vurderingen. Det må foreligge «særlige grunner» eller «gode og tungtveiende grunner» for å fravike den forståelsen av EØS-retten som EFTA-domstolen har gitt uttrykk for, og dens uttalelse skal tillegges «stor vekt». Lagmannsretten bemerker at EFTA-domstolen i sak E-15/20 knyttet til spørsmål 1–3 nettopp har tolket innholdet i EØS-retten – især forordning 883/2004 og dens særlige regulering av dagpenger. Dette er etter lagmannsretten syn en slik uttalelse hvor nevnte prinsipp om at det må avkreves «særlige grunner» for å fravike EFTA- domstolens uttalelse, kommer til anvendelse. EFTA-domstolens uttalelse knyttet til spørsmål 4–5 har mer den karakter som angis i avsnitt 66 ovenfor: Her har EFTA- domstolen gitt presiserende retningslinjer for anvendelsen av de aktuelle EØS-rettslige prinsipper om ekvivalens, forholdsmessighet og rettssikkerhet. Den konkrete vurderingen av disse EØS-prinsippene opp mot den aktuelle reguleringen mv., må lagmannsretten ta stilling til.

Lagmannsretten bemerker at den rådgivende uttalelsen i vår sak – E-15/20 – må ses i nær sammenheng med EFTA-domstolens sak E-13/20, jf. også ovenfor. EFTA-domstolen fremhever selv dette slik i E-15/20 avsnitt 40:

EFTA-domstolen peker på at bortsett fra spørsmål 4 og 5 er de forelagte spørsmål hovedsakelig de samme som spørsmålene som ble besvart av EFTA-domstolen i sak E-13/20 O mot den norske stat (dom 30. juni 2021). Følgelig vises det generelt til sak E-13/20, som legges til grunn med tilpasninger for den foreliggende saks formål.

Dermed må det for vår saks vurderinger i stor grad også ses hen til og vektlegges EFTA- domstolens vurderinger i sak E-13/20.

Oversikt over folketrygdlovens regler mv. om dagpenger

Innledning

Som nevnt finner lagmannsretten det hensiktsmessig og nødvendig å gi en oversikt over folketrygdlovens regulering av dagpenger og bakgrunnen for denne, herunder også sentrale bestemmelser i «dagpengeforskriften» (FOR-1998-09-16-890), reglene om opplysningsplikt og meldekortordningen. Den oversikt som gis her er i det vesentligste sammenfallende med den oversikt som ble gitt av lagmannsretten i anmodningen 16. oktober 2020 om rådgivende uttalelse til EFTA-domstolen.

Nærmere om reglene om dagpenger – formål og vilkår – særlig om oppholdskravet

Folketrygdloven har regler om dagpenger i kapittel 4. Formålet med dagpengene er å sikre den arbeidsløse delvis dekning for bortfall av arbeidsinntekt ved arbeidsløshet, jf. folketrygdloven § 4-1.

Det er et grunnvilkår for dagpenger at den arbeidsløse har tapt arbeidsinntekt som arbeidstaker på grunn av arbeidsløshet. I tillegg må vanlig arbeidstid være redusert med minst 50 prosent. Dette fremgår av folketrygdloven § 4-3.

Folketrygdloven § 4-5 krever videre at den arbeidsløse er «reell arbeidssøker»:

Som reell arbeidssøker regnes den som er arbeidsfør, og er villig til a) å ta ethvert arbeid som er lønnet etter tariff eller sedvane, b) å ta arbeid hvor som helst i Norge, c) å ta arbeid uavhengig av om det er på heltid eller deltid, d) å delta på arbeidsmarkedstiltak.

I forskrift om dagpenger under arbeidsløshet (FOR-1998-09-16-890) («dagpengeforskriften») § 4-1 er det i den forbindelse presisert at:

Et medlem som mottar dagpenger skal drive aktiv arbeidssøking eller annen aktivitet for å komme i arbeid, for at medlemmet skal kunne anses som reell arbeidssøker i henhold til folketrygdloven § 4-5 første ledd.

Arbeids- og velferdsetaten og medlemmet avtaler hvilke konkrete aktiviteter medlemmet skal gjennomføre. Dersom enighet om aktivitet ikke oppnås, kan Arbeids- og velferdsetaten pålegge medlemmet å gjennomføre nærmere angitt aktivitet.

Arbeids- og velferdsetaten kan kreve at medlemmet dokumenterer gjennomført aktivitet.

Folketrygdloven § 4-21 bestemmer at retten til dagpenger faller bort hvis medlemmet ikke lenger er «reell arbeidssøker»:

Retten til dagpenger faller bort fra det tidspunkt medlemmet ikke lenger fyller vilkårene om å være reell arbeidssøker (se § 4-5), og inntrer på nytt først fra det tidspunkt da disse vilkårene igjen er oppfylt.

Folketrygdloven § 4-20 første ledd bestemmer videre at retten til dagpenger bortfaller midlertidig hvis medlemmet uten rimelig grunn nekter å motta jobbtilbud eller delta på arbeidsmarkedstiltak:

Retten til dagpenger faller bort i et begrenset tidsrom dersom medlemmet uten rimelig grunn nekter a) å motta tilbud om arbeid som er lønnet etter tariff eller sedvane, b) å motta tilbud om arbeid hvor som helst i Norge, c) å motta tilbud om arbeid uavhengig av om det er på heltid eller deltid, d) å delta på arbeidsmarkedstiltak, e) å møte til konferanse med Arbeids- og velferdsetaten etter innkalling, eller unnlater å møte etter innkalling til slik konferanse.

Folketrygdloven § 4-2, som står sentralt i vår sak, knesetter at den arbeidsløse som hovedregel må oppholde seg i Norge for å motta dagpenger:

For å ha rett til dagpenger må medlemmet oppholde seg i Norge. Departementet kan gi forskrifter om unntak fra kravet om opphold i Norge.

Kravet om opphold i Norge har vært et vilkår for rett til dagpenger siden før ikrafttredelsen av EØS-avtalen. I forarbeidene er kravet begrunnet i kontrollhensyn og sammenheng med meldereglene, jf. NOU 1990: 20 Forenklet folketrygdlov, side 294 (om bakgrunnen for den daværende § 4-2 nr. 3 bokstav h):

Hovedregelen om opphold her i landet har blant annet sammenheng med meldereglene og med kontrollproblemer dersom dagpenger skulle utbetales utenfor Norge. Bestemmelsen har også sammenheng med at retten til dagpenger skal være subsidiær i forhold til formidling av arbeid. Det blir ikke formidlet til nytt arbeid i utlandet.

I NAVs rundskriv til folketrygdloven kapittel 4: Dagpenger under arbeidsledighet, R04-00, punkt 1 til § 4-2 fremgår at:

[V]ilkåret til opphold i Norge er begrunnet med at man blant annet skal være disponibel for kontakt med NAV og kunne tiltre arbeid raskt.

Ut fra dette legger lagmannsretten til grunn at begrunnelsen for hovedregelen om opphold i Norge er todelt: For det første bygger oppholdskravet på at opphold i Norge antas å gi

bedre muligheter for at den arbeidsløse får nytt arbeid enn om vedkommende har opphold i en fremmed stat, herunder ved at NAV har bedre muligheter til å følge opp den arbeidsløse på egnet måte.

For det andre er oppholdskravet ment å sikre at den arbeidsløse er tilgjengelig for NAV, og at NAV kan føre løpende kontroll med at vedkommende oppfyller vilkårene for dagpenger. Blant annet er det aktuelt å kontrollere at mottaker av dagpenger rent faktisk er arbeidsløs og ikke har skjulte arbeidsinntekter, og er reell arbeidssøker som driver aktiv arbeidssøking eller gjennomfører annen aktivitet for å komme i arbeid.

Unntak fra hovedregelen om opphold i Norge

Det er fastsatt flere unntak fra hovedregelen om opphold i Norge.

Dagpengeforskriften (slik den lød 25. februar 2015) § 1-3 gir etter søknad rett til å beholde dagpenger ved midlertidig opphold i utlandet i forbindelse med etablering av egen virksomhet, forutsatt at utenlandsoppholdet er en integrert del av etableringsprosessen.

Dagpengeforskriften § 1-4 gir etter søknad også rett til å beholde dagpenger i inntil tre dager for å foreta jobbintervju i annen EØS-stat.

Dagpengeforskriften § 1-5 (i kraft 1. januar 2016) tillater også at en som har mottatt dagpenger i mer enn 52 uker, kan oppholde seg utenfor Norge i forbindelse med feriefravær i medhold av folketrygdloven § 4-5 fjerde ledd.

I tillegg har dagpengeforskriften kapittel 13 regler for arbeidsløse som omfattes av forordning 883/2004 eller forordning 987/2009. Disse reglene kommer i tillegg til reglene som følger av dagpengeforskriften §§ 1-3 til 1-5.

Dagpengeforskriften § 13-4 har følgende unntak fra hovedregelen om opphold i Norge:

Unntatt fra kravet i folketrygdloven § 4-2 om opphold i Norge, er medlemmer som a. har benyttet adgangen til eksport av dagpenger, jf. § 13-9, b. er grensearbeidere som er blitt delvis arbeidsløse eller permitterte fra arbeidsforhold i Norge, eller c. er delvis eller periodevis arbeidsløse og under sitt siste arbeidsforhold har vært bosatt i annet EØS-land eller Sveits, og ikke anses som grensearbeider, som arbeider sammenhengende flere dager ut over en uke for deretter å ha fri flere dager i strekk (i en regelmessig tilbakevendende turnus- eller rotasjonsordning), og som reiser hjem til bosettingslandet i friperiodene.

Dagpengeforskriften § 13-9 gjennomfører forordning 883/2004 artikkel 64 i norsk rett og lyder slik:

Helt arbeidsløse dagpengemottakere som søker arbeid i andre EØS-land eller Sveits, kan beholde norske dagpenger i inntil tre måneder såfremt de etter å ha blitt arbeidsledige har stått tilmeldt Arbeids- og velferdsetaten som reell arbeidssøker i minst fire uker før avreisen, med rett til dagpenger etter folketrygdloven kapittel 4.

Kravet om å være reell arbeidssøker må ha vært oppfylt i minst fire av de siste tolv ukene før avreise. Det kan gjøres unntak fra fireukerskravet i tilfeller der den arbeidsløse skal følge ektefelle eller samboer til et annet EØS-land der denne har tatt arbeid.

For å få rett til dagpenger i hele tremånedersperioden, må medlemmet melde seg som arbeidssøker for arbeidsformidlingen i det landet han eller hun reiser til, og underkaste seg de kontroll- og oppfølgingsrutiner som gjelder der. Melding skal skje innen sju dager etter avreise fra Norge. Arbeids- og velferdsdirektoratet kan i unntakstilfeller forlenge sjudagersfristen.

Adgangen til å søke arbeid med dagpenger i andre EØS-land eller Sveits, er begrenset til én tremånedersperiode per stønadsperiode.

Den som vender tilbake til Norge innen eller ved tremånedersperiodens utløp, kan fortsette dagpengeutbetalingen fra Norge, dersom de øvrige vilkårene for rett til dagpenger er oppfylt.

Hvis den arbeidsløse ønsker å benytte seg av sin rett etter § 13-9, må han eller hun søke NAV om en såkalt «PD U2-attest». Dette er et særskilt skjema som er fastsatt i forordning 987/2009 artikkel 55 nr. 1, og skal angi at personen oppfyller vilkårene i forordning 883/2004, artikkel 64 (tilsvarende dagpengeforskriften § 13-9). Den arbeidsløse må deretter melde seg hos arbeidsformidlingen i det medlemsland han søker arbeid i, med PD U2-attesten, innen 7 dager etter avreisedatoen som er oppgitt til Norge, jf. dagpengeforskriften § 13-9 tredje ledd.

Når medlemmet melder seg som arbeidssøker i annet EØS-land, vil den assisterende institusjonen i dette landet uten opphold sende et såkalt SED U009-skjema gjennom plattformen Electronic Exchange of Social Security Information («EESSI»). Gjennom dette skjemaet informeres den kompetente stat (Norge) om tilmeldingen i fremmed stat, og den kompetente stat (Norge) fortsetter på dette grunnlag å utbetale dagpenger til arbeidssøkeren.

Reglene om opplysningsplikt og meldeplikt

Folketrygdloven § 21-3 pålegger den som mottar ytelser fra NAV en generell opplysningsplikt. Den arbeidsløse må opplyse om alle endringer som kan være avgjørende for om vedkommende fortsatt har rett til ytelsen eller for å kunne kontrollere ytelsens størrelse.

Folketrygdloven § 4-8 pålegger mottaker av dagpenger en særskilt meldeplikt overfor NAV hver fjortende dag:

For å ha rett til dagpenger må medlemmet melde seg som arbeidssøker til Arbeids- og velferdsetaten.

Medlemmet må melde seg hver fjortende dag (meldeperioden). Arbeids- og velferdsetaten bestemmer hvordan melding skal skje.

Arbeids- og velferdsetaten kan bestemme at medlemmet skal møte utenom de fastsatte meldingsdagene.

Dersom medlemmet uten rimelig grunn unnlater å melde seg på fastsatt dag, faller retten til dagpenger bort fra og med den dag medlemmet skulle ha meldt seg og inntil han eller hun melder seg på nytt.

Melding etter folketrygdloven § 4-8 gis ved innsending av såkalte «meldekort», som normalt fylles ut og leveres elektronisk. Nærmere regler om meldekort finnes i NAVs rundskriv til folketrygdloven kapittel 4: Dagpenger under arbeidsledighet, R04-00. I punkt 1.1 til § 4-8 fremgår at:

Bruker kan registrere seg via nav.no eller møte personlig på NAV-kontoret. Personer som registrerer seg via nav.no, får standard informasjon om å søke dagpenger og å sende meldekort, se nærmere under relatert informasjon.

I rundskrivets punkt 2.1 til § 4-8 fremgår at:

Dagpengemottakeren kan velge mellom to måter å sende meldekort på:

• elektronisk meldekort på nav.no
• meldekort på papir som sendes i posten.

Endelig fremgår i rundskrivets punkt 3 til § 4-8 at:

NAV-kontoret kan bestemme at melding også skal skje på annen måte i tillegg til å sende meldekort. Dette kan tenkes i tilfeller der NAV-kontoret finner det hensiktsmessig å be om for eksempel oppmøte på NAV-kontoret, telefonhenvendelse eller lignende.

Når dagpengemottakeren blir innkalt til NAV-kontoret, har vedkommende plikt til å møte fram. Dersom han unnlater å møte, faller retten til dagpenger bort i et begrenset tidsrom.

Meldekortet er en egenmelding hvor følgende spørsmål skal besvares med ja eller nei:

1. Har du vært i arbeid de siste 14 dagene?
2. Har du gjennomført avtalt aktivitet eller deltatt på kurs/utdanning?
3. Har du vært forhindret fra å ta arbeid eller gjennomføre avtalt aktivitet fordi du har vært for syk?
4. Har du hatt ferie eller fravær slik at du ikke har kunnet ta arbeid eller gjennomføre avtalt aktivitet?
5. Ønsker du fortsatt å være registrert hos NAV de neste 14 dagene?

Svarene på de fire første spørsmålene danner grunnlag for beregning og utbetaling av dagpenger fra NAV for den foregående meldeperioden. I vår sak er det spørsmål 4 som er av interesse, jf. også nedenfor. Hvis noen av disse spørsmålene besvares med ja, må den arbeidsløse gi ytterligere opplysninger som grunnlag for beregning av ytelsen. Hvis den arbeidsløse for eksempel delvis har vært i arbeid eller delvis ikke vært reell arbeidssøker i perioden, reduseres stønaden tilsvarende. Gjennom svar på det femte spørsmålet på meldekortet gir den arbeidsløse beskjed til NAV om han eller hun fortsatt vil være arbeidssøkende og dagpengemottaker de neste 14 dagene.

Gjennom meldeordningen sikres NAV en mulighet til å føre kontroll med at vilkårene for dagpenger løpende er oppfylt. Blant annet gir opplysningene en kontroll av at den arbeidsløse er arbeidsløs, har vært reell arbeidssøker og bedrevet aktiv arbeidssøking i hele perioden, og at den arbeidsløse har gjennomført avtalt aktivitet eller andre tiltak for å øke muligheten for å komme i arbeid. Meldingsordningen gir også NAV mulighet til å vurdere om den arbeidsløse får riktig oppfølging eller om det bør skje justering av aktiviteten som er avtalt.

Nærmere om EØS-spørsmålene – rettslige utgangspunkter

Lagmannsretten viser til HR-2021-1453-S hvor Høyesterett skisserer følgende utgangspunkter i avsnitt 88–89:

(88) EØS-avtalens hoveddel ble gjennomført i norsk rett gjennom vedtakelsen av EØS-loven av 27. november 1992 nr. 109, og har etter § 1 status som formell norsk lov. EØS-loven § 2 første punktum slår fast at EØS-regler som er gjennomført i norsk lov ved motstrid går foran andre bestemmelser som regulerer samme forhold. Dette innebærer at EØS-avtalen artikkel 36 går foran folketrygdloven § 11-3 i den grad det er motstrid.

(89) Etter folketrygdloven § 1-3 kan Kongen inngå gjensidige avtaler med andre land om rettigheter og plikter etter loven, og herunder gjøre unntak fra lovens bestemmelser. Forordning 883/2004 ble gjennomført i norsk rett ved forskrift om inkorporasjon av trygdeforordningene i EØS-avtalen av 22. juni 2012 nr. 585. Forordningen har status som forskrift. I § 1 tredje ledd fremgår det at bestemmelsene i blant annet folketrygdloven skal «fravikes i den utstrekning det er nødvendig i henhold til bestemmelsene» i forordningen. Forordning 1408/71 ble gjennomført på samme måte med virkning fra EØS-avtalens ikrafttredelse. Dette innebærer at også forordningene går foran § 11-3 i den grad det er motstrid.

Lagmannsretten påpeker at dette for vår sak innebærer at EØS-avtalen artikkel 36 går foran folketrygdloven § 4-2 i den grad det er motstrid. Videre vil forordningene gå foran § 4-2 i den grad det er motstrid.

EØS-avtalen artikkel 36 angir regler om fri bevegelighet av tjenester, som er nærmere definert i artikkel 37. Videre gir EØS-avtalen artikkel 28 regler om fri bevegelighet av arbeidskraft. Artikkel 29 har videre regler om samordning av systemene for sosiale ytelser som skal sikre arbeidstakere og deres pårørende sosiale rettigheter i forbindelse med utøvelsen av den frie bevegelse. Lagmannsretten viser her til HR-2021-1453-S avsnitt 90 hvor det påpekes at:

EØS-avtalen artikkel 29 gir anvisning på et trygderettslig vern som skal bidra til å sikre fri bevegelighet for arbeidstagere, selvstendig næringsdrivende og deres pårørende. Bestemmelsen pålegger EØS-statene blant annet en plikt til å legge sammen alle tidsrom som de enkelte nasjonale lovgivninger tillegger betydning for retten til ytelser og for beregningen av dem, samt å sørge for at ytelser utbetales uavhengig av i hvilken EØS-stat medlemmet er bosatt, i samsvar med regelverk inntatt i avtalens vedlegg VI. Trygdeforordningene inngår i dette vedlegget til EØS- avtalen.

I EFTA-domstolens rådgivende uttalelse i sak E-13/20 er det gitt følgende anvisning i avsnitt 38–39:

(38) Det følger av fast rettspraksis, i tillegg til at det er nevnt i betraktning 4 og 45 i forordningen, at formålet med forordningen er å koordinere trygdeordningene i EØS-statene for å garantere at retten til fri bevegelighet for personer kan utøves effektivt. Nevnte forordning moderniserte og forenklet reglene i rådsforordning (EØF) nr. 1408/71(EFT, English Special Edition 1971(II), s. 416), samtidig som den videreførte sistnevntes formål (jf. dommen i Klein Schiphorst, C-551/16, EU:C:2018:200, avsnitt 31).

(39) Etter EØS-avtalen artikkel 29 er hensikten med rettsaktene på trygdeområdet som er innlemmet i vedlegg VI til EØS-avtalen, å gjennomføre fri bevegelighet særlig for arbeidstakere og selvstendig næringsdrivende ved å sikre utbetaling av ytelser til personer som er bosatt på territoriet til en annen EØS-stat. Imidlertid medfører EØS-avtalen artikkel 29 koordinering i stedet for harmonisering av nasjonal lovgivning på dette område. EØS-retten svekker dermed ikke EØS-statenes myndighet til selv å organisere sine trygdeordninger. I fravær av harmonisering på EØS-nivå, er det opp til lovgiverne i den enkelte EØS-stat selv å fastsette vilkårene for rett til trygdeytelser. EØS-statene må likevel overholde EØS-retten når de utøver denne myndighet (se sak E-2/18 Concordia, dom 14. mai 2019, avsnitt 43).

Tilsvarende er lagt til grunn i sak E-15/20 avsnitt 46, hvor det også er henvist til nevnte uttalelse i sak E-13/20. Lagmannsretten viser her også til HR-2021-1453-S avsnitt 92–93.

Endelig peker lagmannsretten på at Høyesterett i HR-2021-1453-S har fremhevet de grunnleggende prinsipper forordning 883/2004 bygger på, jf. avsnitt 94:

Trygdekoordineringsreglene i forordning 883/2004 bygger på flere grunnleggende prinsipper. Sentralt er prinsippet om likebehandling som kommer til uttrykk i forordningen artikkel 4. Bestemmelsen er et utslag av det grunnleggende forbudet mot forskjellsbehandling i EØS-avtalen artikkel 4. Forordningen artikkel 4 slår fast at med mindre noe annet følger av forordningen, «skal personer som omfattes av denne forordning, ha de samme rettigheter og plikter etter en medlemsstats lovgivning som denne medlemsstats borgere». Videre står prinsippet om eksportabilitet sentralt. Prinsippet kommer blant annet til uttrykk i forordningen artikkel 7 […].

På denne bakgrunn går lagmannsretten videre for å vurdere de EØS-rettslige spørsmål vår sak reiser.

Oversikt over de relevante EØS-regler. Problemstillingene

Innledningsvis bemerker lagmannsretten at den legger til grunn at dagpenger faller inn under forordning 883/2004 artikkel 3 nr. 1 bokstav h.

De spørsmål som Borgarting lagmannsrett har stilt til EFTA-domstolen om adgangen til å motta dagpenger under opphold i en annen EØS-stat, kan deles i tre hovedgrupper:

For det første om et vilkår om at den arbeidsløse må oppholde seg i den kompetente stat for å ha rett til kontantytelse ved arbeidsløshet, er forenlig med forordningen.

For det annet om et vilkår om at den arbeidsløse må oppholde seg i den kompetente stat, er forenlig med EØS-avtalen artiklene 28, 29 og 36 og/eller europaparlaments- og rådsdirektiv 2004/38 – nærmere bestemt om EØS-avtalens generelle regler om fri bevegelighet kommer til anvendelse.

For det tredje om det vil være forenlig med EØS-retten – og dens generelle prinsipper – å ilegge en strafferettslig sanksjon i den konkrete sak, herunder om reaksjonsfastsettelsen er i tråd med forholdsmessighetsprinsippet.

Før lagmannsretten går inn på EFTA-domstolens rådgivende uttalelse[r], finner lagmannsretten det hensiktsmessig å skissere de regler i forordningen som er aktuelle for denne vurderingen.

Det følger av forordning 883/2004 artikkel 1 – med overskriften «Definisjoner» - at:

I denne forordning menes med: […]

j) «bosted» stedet der en person til vanlig er bosatt, k) «opphold» midlertidig bosted, […].

Forordning 883/2004 artikkel 7 angir hovedregelen om eksportabilitet i trygdeforordningen, med overskriften «Opphevelse av bostedskrav», og lyder slik:

Med mindre det er fastsatt noe annet i denne lovgivning, skal kontantytelser som utbetales etter en eller flere medlemsstaters lovgivning eller etter denne forordning, ikke reduseres, endres, midlertidig stanses, bortfalle eller beslaglegges som følge av at mottakeren eller medlemmer av hans/hennes familie er bosatt i en annen medlemsstat enn medlemsstaten der institusjonen som har ansvar for å gi ytelsene, ligger.

Dagpenger klassifiseres som ytelse ved arbeidsløshet etter trygdeforordningen, og det er gitt særskilte regler for slike ytelser i trygdeforordningen avdeling III kapittel 6. Forordningen artikkel 63, med overskriften «Særlige bestemmelser om opphevelse av bostedskrav», lyder:

I dette kapittel får artikkel 7 bare anvendelse på de tilfeller som er omhandlet i artikkel 64, 65 og 65a, og innenfor de grenser som er fastsatt der.

Artikkel 65 og 65a er ikke relevante for denne saken. Artikkel 64, med overskriften «Arbeidsløse som reiser til en annen medlemsstat», lyder:

1. En helt arbeidsløs person som oppfyller den kompetente medlemsstats vilkår for rett til ytelser, og som reiser til en annen medlemsstat for å søke arbeid der, skal beholde sin rett til kontantytelse ved arbeidsløshet på følgende vilkår og med følgende begrensninger:

a) før avreisen må den arbeidsløse ha vært registrert som arbeidssøker og ha vært til rådighet for arbeidsformidlingen i den kompetente medlemsstat i minst fire uker etter at han/hun ble arbeidsløs. Den kompetente arbeidsformidling eller den kompetente institusjon kan likevel gi samtykke til at han/hun reiser før utløpet av denne fristen,

b) den arbeidsløse skal registrere seg som arbeidssøker ved arbeidsformidlingen i medlemsstaten han/hun har reist til, omfattes av kontrollordningen som gjelder der, og overholde vilkårene i den medlemsstatens lovgivning. Dette vilkåret skal anses oppfylt i tiden fram til den berørte personen registrerer seg, dersom registreringen skjer innen sju dager fra den dag han/hun ikke lenger er til rådighet for arbeidsformidlingen i medlemsstaten han/hun har forlatt. I unntakstilfeller kan den kompetente arbeidsmidling eller den kompetente institusjon forlenge denne perioden,

c) retten til ytelser skal beholdes i tre måneder fra den dag den arbeidsløse ikke lenger er til rådighet for arbeidsformidlingen i medlemsstaten han/hun

har forlatt, forutsatt at det ikke gis ytelser i lengre tid totalt enn den tid han/hun totalt har rett til ytelser etter denne medlemsstatens lovgivning. Den kompetente arbeidsformidling eller den kompetente institusjon kan forlenge perioden på tre måneder med inntil tre nye måneder,

d) ytelsene skal gis av den kompetente institusjon i samsvar med lovgivningen den anvender, og skal dekkes av den.

2. Dersom den berørte personen reiser tilbake til den kompetente medlemsstat i løpet av tidsrommet han/hun har rett til ytelser etter nr. 1 bokstav c), skal han/hun fortsatt ha rett til ytelser etter denne medlemsstatens lovgivning. Han/hun skal tape all rett til ytelser etter den kompetente medlemsstatens lovgivning dersom han/hun ikke reiser tilbake dit i løpet av dette tidsrommet, med mindre den lovgivningen har gunstigere bestemmelser. Den kompetente arbeidsformidling eller den kompetente institusjon kan i unntakstilfeller tillate at den berørte personen reiser tilbake på et senere tidspunkt uten tap av rettigheter.
3. Med mindre den kompetente medlemsstats lovgivning har gunstigere bestemmelser, skal tidsrommet mellom to ansettelsesperioder med opprettholdelse av rett til ytelser etter nr. 1, være høyst tre måneder totalt. Den kompetente arbeidsformidling eller den kompetente institusjon kan forlenge dette perioden med inntil tre nye måneder.
4. Bestemmelser om utveksling av opplysninger, samarbeid og gjensidig bistand mellom institusjoner og tjenester i den kompetente medlemsstat og medlemsstaten personen reiser til for å søke arbeid, skal fastsettes i gjennomføringsforordningen.

Nærmere om et vilkår om at den arbeidsløse må oppholde seg i den kompetente stat for å ha rett til en kontantytelse ved arbeidsløshet, er forenelig med forordning 883/2004

Overordnet er spørsmålet her som nevnt, om det er i strid med forordning 883/2004 å ha en hovedregel om opphold i Norge ved dagpenger, jf. folketrygdloven § 4-2, kombinert med slike unntak som fremgår av forordningen artikkel 64, 65 og 65a. Nærmere bestemt er spørsmålet om vilkåret i § 4-2 om opphold i Norge må settes til side grunnet EØS-rettslig motstrid.

Lagmannsretten bemerker at spørsmålet som var stilt til EFTA-domstolen, knytter seg til oppholdskrav i Norge – ikke bostedskrav i Norge. Tilsvarende gjaldt i sak E-13/20. Forordning 883/2004 artikkel 7, jf. ovenfor, innebærer et forbud mot at ytelsen reduseres mv. som følge av at mottakeren er bosatt i en annen medlemsstat. Artikkel 7 regulerer imidlertid ikke situasjonen der mottakeren av en kontantytelse oppholder seg i en annen EØS-stat, uten å bosette seg eller være bosatt der. Lagmannsretten viser videre til definereringen av «bosted» og «opphold» i forordningen artikkel 1 bokstav j og k. I sak E- 13/20 har EFTA-domstolen i sin uttalelse klargjort følgende i avsnitt 40:

Etter forordningen artikkel 7 skal kontantytelser som utbetales etter én eller flere EØS-staters lovgivning eller etter forordningen, ikke reduseres, endres, midlertidig stanses, bortfalle eller beslaglegges som følge av at mottakeren eller medlemmer av hans/hennes familie er bosatt i en annen EØS-stat enn den stat der institusjonen som har ansvar for å gi ytelsene, ligger. Et vilkår om opphold kan i praksis tilsvare et vilkår om vanlig bosted, særlig dersom vilkåret forutsetter lange perioder med opphold i den berørte EØS-stat, og/eller dersom vilkåret må være oppfylt så lenge den aktuelle ytelse utbetales. I slike tilfelle kan et krav om opphold tilsvare og utgjøre et bostedskrav etter artikkel 7 (jf. dommen i Stewart, C-503/09, EU:C:2011:500, avsnitt 73). EFTA-domstolen peker på at et krav om opphold faktisk er betydelig mer inngripende enn et bostedskrav (se sak E-3/12 Stig Arne Jonsson, Sml. 2013 s. 248, avsnittene 69 til 74). Artikkel 7 fastsetter at EØS-statene ikke kan gjøre ytelsene betinget av bosted.

Det følger av dette at en EØS-stat heller ikke kan gjøre slike ytelser betinget av kontinuerlig fysisk opphold (se sak E-8/20 Straffesak mot N, dom 5. mai 2021, avsnitt 139).

I utgangspunktet er dermed forordningen artikkel 7 til hinder for – foruten bostedskrav – også oppholdskrav i Norge. Lagmannsretten viser her også til EFTA-domstolens uttalelse i vår sak, E-15/20 avsnitt 47.

Før lagmannsretten går nærmere inn på de enkelte delene av EFTA-domstolens tolkningsuttalelse i sak E-15/20 – og den samtidige uttalelsen i E-13/20 – nevner lagmannsretten at Trygdekoordineringsutvalget i NOU 2021: 8 Trygd over landegrensene, har tatt følgende utgangspunkt i utredningen side 190–191:

Arbeidsløshetsytelsene har en særlig stilling i trygdesystemet og i trygdeforordningen, og er i all hovedsak unntatt fra eksport. Hovedregelen om eksportabilitet i trygdeforordningen artikkel 7 gjelder bare så langt noe annet ikke er fastsatt i forordningens øvrige bestemmelser, se generelt omtalen i punkt 5.6. For ytelser ved arbeidsløshet fremgår det av artikkel 63 at artikkel 7 bare får anvendelse på de tilfeller som er omhandlet i artiklene64 og 65, og innenfor de grenser som er fastsatt der.

Som påpekt av EFTA-domstolen i sak E-8/20 N vil trygdeforordningen artikkel 7 ikke bare ramme rene bostedskrav, men også oppholdskrav som i realiteten tilsvarer bostedskrav,149 og artikkel 63 endrer ikke på dette. Det er opplagt at nasjonal lovgivning ikke kan ha oppholdskrav som undergraver den eksportabiliteten av dagpenger som forordningen artiklene 64 og 65 gir opphav til. Dette er også uttrykt i dagpengeforskriften § 13-4, hvor første ledd bokstav a til c gjør unntak fra oppholdskravet for personer som har benyttet den adgang til mottak av dagpenger under opphold i andre EØS-stater som trygdeforordningen gir.

Omvendt er det ikke like opplagt at artiklene 64 og 65 må tolkes slik at trygdeforordningen forutsetningsvis tillater nasjonale oppholdskrav i alle andre tilfeller. Likheten mellom bostedskrav og oppholdskrav er imidlertid så nær at en slik tolkning likevel er nærliggende. Det ville være lite igjen av medlemsstatenes adgang til å oppstille bosettingskrav dersom en mottaker av dagpenger kunne ta ytelsen med

seg på langvarige opphold i andre EØS-stater. Som utgangspunkt og klar hovedregel må nasjonal lovgiving derfor uten hinder av forordningen kunne oppstille oppholdskrav for retten til ytelser ved arbeidsløshet, med mindre annet skulle følge av artiklene 64 eller 65.

Trygdekoordineringsutvalgets konklusjon er dermed at nasjonal lovgivning uten hinder av forordning 883/2004 «som utgangspunkt og klar hovedregel» må kunne oppstille oppholdskrav for retten til ytelser ved arbeidsløshet – herunder dagpenger – med mindre unntakene i artikkel 64 eller 65 tilsier noe annet.

Etter lagmannsrettens vurdering gir ordlyden i artikkel 63 – sett i sammenheng med artikkel 7 – en klar forankring for at nasjonal lovgivning må kunne oppstille oppholdskrav for ytelser ved arbeidsløshet. Like klart er det etter ordlyden at nasjonal lovgivning ikke kan oppstille oppholdskrav som rokker ved den eksportabiliteten av dagpenger som er knesatt i unntakene i forordningen artikkel 64, 65 og 65a.

EFTA-domstolen har på dette punkt konkludert med at et vilkår om at den arbeidsløse må oppholde seg i den kompetente stat i tilfelle der vilkårene i artiklene 64, 65 og 65a ikke er oppfylt, er forenlig med forordningen, jf. avsnitt 51. EFTA-domstolen sammenfatter i sak E-15/20 sin vurdering og konklusjon slik (avsnitt 48–51), under henvisning til sin tolkningsuttalelse i sak E-13/20:

(48) EFTA-domstolen la imidlertid også til grunn at forordningen avdeling III kapittel 6 inneholder særlige bestemmelser om ytelser ved arbeidsløshet, og at forordningen artikkel 63 utgjør et unntak fra hovedregelen i artikkel 7. Artikkel 63 tillater EØS-statene å stille bostedskrav, herunder krav om opphold slik som i hovedsaken, for å ha rett til ytelser ved arbeidsløshet i tilfelle hvor verken artikkel 64, 65 eller 65a gjelder. EFTA-domstolen la til grunn at de nevnte artikler uttømmende regulerer de tre tilfelle der den kompetente EØS-stat har plikt til å tillate mottakere av ytelser ved arbeidsløshet å bo eller oppholde seg på territoriet til en annen EØS-stat (se O mot den norske stat, som omtalt over, avsnittene 41 og 42).

(49) Følgelig er det klart når forordningen artiklene 7 og 63 i tillegg til artikkel 64 nr. 1 leses i sammenheng, at retten til å beholde ytelser ved arbeidsløshet for en helt arbeidsløs person som reiser til en annen EØS-stat, kun er garantert når formålet er å søke arbeid der, og etter vilkårene nevnt i artikkel 64 (se O mot den norske stat, som omtalt over, avsnitt 51).

(50) EFTA-domstolen merker seg at det fremgår av anmodningen og at det virker ubestridt av partene, at P ikke oppfyller vilkårene i forordningen artikkel 64 siden han aldri registrerte seg som arbeidssøkende i EØS-statene han reiste til. Under slike omstendigheter har den kompetente stat etter forordningen fortsatt anledning til å pålegge et krav om opphold i Norge.

(51) I lys av det ovenstående må svaret på spørsmål 1 bli at et vilkår om at den arbeidsløse må oppholde seg i den kompetente stat i tilfelle der vilkårene i artiklene 64, 65 eller 65a ikke er oppfylt, er forenlig med forordningen.

Idet EFTA-domstolen i sak E-15/20 i vesentlig grad bygger på sin tolkningsuttalelse i sak E-13/20, finner lagmannsretten det nødvendig å gjengi de sentrale avsnitt i den uttalelsen om dette tolkningsspørsmålet.

I sak E-13/20 fremkommer EFTA-domstolen tolkning av artikkel 63, jf. artikkel 64, 65 og 65a, av avsnitt 41–45:

(41) Forordningen avdeling III kapittel 6 inneholder særlige bestemmelser om ytelser ved arbeidsløshet. Det følger av forordningen artikkel 63 at for nevnte kapittels formål får artikkel 7 anvendelse bare på tilfelle omhandlet i artiklene 64, 65 eller 65a. Følgelig utgjør artikkel 63 et unntak fra hovedregelen i artikkel 7 og tillater EØS-statene å stille bostedskrav, herunder krav om opphold slik som i hovedsaken, for å ha rett til ytelser ved arbeidsløshet i tilfelle hvor verken artikkel 64, 65 eller 65a gjelder.

(42) EFTA-domstolen peker på at en tolkning hvor et krav om opphold i en EØS-stat ikke omfattes av artikkel 7, ville frata denne bestemmelse dens effektivitet. At artikkel 7 også hindrer EØS-statene fra å gjøre slike ytelser betinget av fysisk tilstedeværelse, underbygges av at det følger av forordningen artikkel 63 at artikkel 7 bare får anvendelse på ytelser ved arbeidsløshet i tilfelle nevnt i artiklene 64, 65 og 65a. De nevnte artikler regulerer dermed uttømmende de tre tilfelle der den kompetente EØS-stat har plikt til å tillate mottakere av ytelser ved arbeidsløshet å bo eller oppholde seg på territoriet til en annen EØS-stat.

(43) EFTA-domstolen legger til at forordningen gir arbeidsløse visse fordeler, slik som dem som er fastsatt i artiklene 64, 65 og 65a, som de ellers ikke ville ha hatt, og som dermed bidrar til å sikre fri bevegelighet for arbeidstakere. Disse fordeler er unntaket og kan derfor bare gis på de strenge vilkår som er fastsatt i de nevnte artikler (jf. dommene i Gray, C-62/91, EU:C:1992:177, avsnitt 10, og Testa m.fl., 41/79, 121/79 og 796/79, EU:C:1980:163, avsnitt 15).

(44) Det bør nevnes at EØS-avtalen artikkel 29 ikke er til hinder for at rettsakter som er innlemmet i EØS-avtalen, kan knytte vilkår til de rettigheter og fordeler den gir for å sikre fri bevegelighet for arbeidstakere, eller fastsette grenser for disse (jf. dommene i Testa m.fl., som omtalt over, avsnitt 14, og Gray, som omtalt over, avsnitt 11).

(45) De særlige regler som begrenser eksport av ytelser ved arbeidsløshet, er begrunnet i disse ytelsers særegne art, da de har en særstilling i trygdeordningene (jf. dommen i De Cuyper, C-406/04, EU:C:2006:491, avsnitt 45).

Slik lagmannsretten forstår disse avsnittene, tolker EFTA-domstolene artikkel 64, 65, og 65a slik at disse uttømmende regulerer de tre tilfellene der den kompetente EØS-stat har plikt til å tillate mottakere av ytelser ved arbeidsløshet å bo eller oppholde seg på territoriet til en annen EØS-stat. Videre at den eksportabilitet som gis ved disse artiklene for ytelser ved arbeidsløshet, er unntaket og kan kun gis på de strenge vilkår som er fastsatt i disse

unntaksbestemmelsene. Denne særlige begrensingen på eksport av ytelser ved arbeidsløshet grunngir EFTA-domstolen ved disse ytelsenes «særegne art» og deres «særstilling» i trygdeordningene.

Videre gir EFTA-domstolen en nærmere begrunnelse i relasjon til forordningens artikkel 64 (avsnitt 47–51):

(47) Forordningen artikkel 64 nr. 1 gir arbeidsløse som reiser til en annen EØS-stat enn den kompetente stat «for å søke arbeid der», rett til å beholde sin rett til ytelsen ved arbeidsløshet i tre måneder, som kan forlenges inntil maksimum seks måneder. Vilkårene fastsatt i artikkel 64 nr. 1 må forstås slik at de er uttømmende, og at kompetente myndigheter i EØS-statene ikke har anledning til å pålegge ytterligere vilkår (jf. dommen i Rydergård, C-215/00, EU:C:2002:111, avsnitt 19).

(48) Basert på en bokstavtro lesing av artikkel 64 nr. 1, slik som anført av den norske stat og Nederlands regjering, dekker bestemmelsen situasjoner der den arbeidsløse «reiser til en annen» EØS-stat. Som pekt på over, fremgår det klart av ordlyden i første del av artikkel 64 nr. 1 bokstav c at retten til ytelser ved arbeidsløshet er garantert i en periode på tre måneder, eller, der det er relevant, dersom kompetente institusjoner forlenger denne periode, i inntil seks måneder, for en helt arbeidsløs person som reiser til en annen EØS-stat for å søke arbeid der, på strenge prosessuelle vilkår. Bestemmelsen som sikrer retten til å beholde ytelsene i en annen EØS-stat i tre måneder, bør dermed forstås slik at den dekker både bosted og opphold i en annen EØS-stat. Dette er ikke begrenset til arbeidsløse som overfører sitt vanlige bosted til en annen EØS-stat etter forordningen artikkel 1 bokstav j.

(49) Samme logikk ligger til grunn for forordningen artikkel 64 nr. 2, som fastsetter at dersom den arbeidsløse ikke reiser tilbake til den kompetente stat innen tre måneder, taper han all rett til ytelser etter vedkommende stats lovgivning (jf. dommen i Klein Schiphorst, som omtalt over, avsnitt 53). En arbeidsløs person som søker arbeid i en annen EØS-stat kan etter artikkel 64 dermed i en viss periode fritas fra plikten etter nasjonal lovgivning til å stå til rådighet for arbeidsformidlingen i den kompetente stat, uten å tape sin rett til ytelser ved arbeidsløshet fra vedkommende stat (jf. dommen i Testa m.fl., som omtalt over, avsnitt 4).

(50) EFTA-domstolen peker på at forordningen artikkel 64 ikke bare søker å koordinere nasjonale trygdeordninger. Den fastsetter et selvstendig sett med regler til fordel for arbeidstakere som krever ytelser av dem, som utgjør et unntak fra nasjonale rettsregler og som må tolkes på en ensartet måte i alle EØS-stater, uten hensyn til reglene fastsatt i nasjonal rett med hensyn til bibehold og tap av retten til ytelsene (jf. dommen i Testa m.fl., som omtalt over, avsnitt 5).

EFTA-domstolen sammenfatter sin forståelse slik i avsnitt 51:

Som et resultat, og som den norske stat, Nederlands regjering og Kommisjonen anførte under rettsmøtet, er det klart når forordningen artiklene 7 og 63 i tillegg til artikkel 64 nr. 1 leses i sammenheng, at retten til å beholde ytelser ved arbeidsløshet for en helt arbeidsløs person som reiser til en annen EØS-stat, kun er garantert når

formålet er å søke arbeid der, og etter vilkårene nevnt i artikkel 64 nr. 1 (jf. dommen i Klein Schiphorst, som omtalt over, avsnitt 49).

Lagmannsretten finner ikke noen grunn til å fravike EFTA-domstolens tolkning på dette punkt. Lagmannsretten bemerker at det er uomtvistet at Engebrethsen ikke oppfylte vilkårene i forordningen artikkel 64 siden han ikke søkte arbeid i en annen EØS-stat. Under disse forhold hadde Norge fortsatt anledning til å pålegge et krav om opphold i Norge.

Lagmannsretten viser for øvrig til at EFTA-domstolen i sak E-13/20 konstaterer at tilsvarende begrunnelse får anvendelse på forordningen artikkel 5 bokstav b, og konkluderer i avsnitt 55 med at «[a]rtikkel 5 bokstav b bør derfor ikke forstås slik, når det gjelder ytelser ved arbeidsløshet, at opphold i en annen EØS-stat skal likestilles med opphold i den kompetente stat (jf. dommene i Klein Schiphorst, som omtalt over, avsnitt 48, og Adanez-Vega, C-372/02, EU:C:2004:705, avsnittene 55 til 58)». Lagmannsretten ser heller ingen grunn til å fravike denne tolkningen fra EFTA-domstolens side.

Lagmannsrettens konklusjon er derfor – basert på EFTA-domstolens tolkningsuttalelse på dette punkt – at folketrygdloven § 4-2 sitt krav om opphold i Norge der forordningen artikkel 64, 65 og 65a ikke kommer til anvendelse – er forenlig med forordningen. Det er klart at i denne saken er ikke vilkårene i artikkel 64 oppfylt.

Nærmere om betydningen av EØS-avtalens generelle regler om fri bevegelighet og deres betydning for oppholdskravet i folketrygdloven § 4-2

Overordnet er spørsmålet her som nevnt om et vilkår om at den arbeidsløse må oppholde seg i den kompetente stat, er forenlig med EØS-avtalen artiklene 28, 29 og 36 og/eller europarlaments- og rådsdirektiv 2004/38 (unionsborgerdirektivet). Nærmere bestemt er det spørsmål om EØS-avtalens generelle regler om fri bevegelighet kommer til anvendelse – eller om det er slik at forordning 883/2004 artikkel 64, 65 og 65a uttømmende regulerer de tilfellene der EØS-statene plikter å la mottakerne av ytelser ved arbeidsløshet beholde ytelsene selv om de flytter eller oppholder seg på territoriet til en annen EØS-stat.

Lagmannsretten viser innledningsvis til gjennomgangen av de aktuelle artiklene ovenfor.

Videre nevner lagmannsretten at Trygdekoordineringsutvalget i NOU 2021: 8 Trygd over landegrensene berører denne problemstillingen. Generelt uttaler utvalget følgende om sammenhengen mellom trygdeforordningens særlige regulering og primærretten (utredningen side 36):

EU-domstolens tilnærming i Hendrix, de Cuyper og Petersen viser at trygdeforordningens særlige regulering ikke nødvendigvis stenger for

anvendelsen av primærretten. Den omstendighet at en nasjonal bestemmelse er i tråd med forordningen, er derfor ikke uten videre noen garanti for at den er forenlig med hovedreglene om fri bevegelighet.

Videre uttaler Trygdekoordineringsutvalget følgende om vår problemstilling (utredningen side 191):

Selv om trygdeforordningen ikke er til hinder for nasjonale oppholdskrav i andre tilfeller enn de som dekkes av artiklene 64 og 65, kan EØS-avtalens generelle regler om fri bevegelighet komme til anvendelse, se punkt 2.4. To konkrete eksempler på dette er sakene C-406/04 De Cuyper og C-228/07 Petersen. Begge sakene gjaldt arbeidsløshetsytelser der stønadsmottakerne ikke var underlagt et krav om å være tilgjengelige for arbeid, og deres situasjon var ikke dekket av dagjeldende artikkel 69 (någjeldende artikkel 64). For situasjoner som dekkes av artikkel 64 eller 65, har EU- domstolen nøyd seg med å vurdere oppholdskrav for arbeidsløshetsytelser etter reglene i trygdeforordningen.

Spørsmål knyttet til betydningen av EØS-avtalens generelle regler om fri bevegelighet for oppholdskravet i folketrygdloven § 4-2 er forelagt EFTA-domstolen av henholdsvis Trygderetten (sak E-13/20) og Borgarting lagmannsrett (sak E- 15/20). Muntlige høringer ble avholdt i løpet av våren 2021, og EFTA-domstolens svar kan forventes om kort tid. Av denne grunn finner utvalget ikke grunn til å drøfte dette spørsmålet nærmere.

Lagmannsretten bemerker at utvalget ikke tok stilling til vår problemstilling under henvisning til at spørsmålet var forelagt EFTA-domstolen i sak E-13/20 og E-15/20.

Sammenhengen mellom reglene om fri bevegelighet og trygdeforordningene ble også fremhevet av Høyesterett i HR-2021-1453-S i avsnitt 155 og 157:

(155) At reglene om fri bevegelighet som bakgrunnsrett vil stå sentralt ved tolkningen av de enkelte bestemmelsene i forordningene, er på det rene. Det kan heller ikke være tvil om at reglene om fri bevegelighet kan komme inn som selvstendige rettsgrunnlag og dermed føre til at vilkår i nasjonal trygdelovgivning som er i strid med de grunnleggende frihetene i EØS-avtalens hoveddel, kan måtte settes til side, jf. EØS-loven § 2.

[…]

(157) Det er også en rekke avgjørelser fra EU-domstolen som viser denne sammenhengen mellom trygdeforordningene og de grunnleggende frihetene. Jeg viser til EU-domstolens dom 18. juli 2006 i sak C-406/04 De Cuyper, som gjaldt spørsmål om rett til å ta med ytelser under arbeidsledighet til en annen medlemsstat etter forordning 1408/71. EU-domstolen konstaterte at De Cuyper ikke var i en situasjon der forordningens bestemmelser om rett til eksport av ytelsen kom til anvendelse, jf. avsnitt 38. Domstolen gikk deretter videre til å vurdere om et bosettingskrav i belgisk lovgivning var forenlig med traktatsbestemmelsen om unionsborgerskap, jf. avsnitt 39. Tilsvarende gjelder utvilsomt for de tradisjonelle

reglene om fri bevegelighet. Jeg viser for øvrig til Trygdekoordineringsutvalgets gjennomgang av forholdet mellom trygdeforordningene og hovedreglene om fri bevegelighet i NOU 2021:8 punkt 2.4.

Lagmannsretten fremhever at Høyesterett understreker at reglene om fri bevegelighet kan komme inn som selvstendige rettsgrunnlag. Lagmannsretten bemerker at Høyesterett ved dette naturligvis ikke har fastslått at dette alltid vil være tilfelle.

Etter lagmannsrettens vurdering gir ordlyden i forordning 883/2004 artikkel 63, jf. artikkel 64, 65 og 65a sett i sammenheng med artikkel 7, en klar forankring for at artiklene 64, 65 og 65a uttømmende regulerer de tilfellene der den kompetente EØS-staten plikter å la mottakeren av ytelser ved arbeidsløshet beholde ytelsen selv om vedkommende flytter eller oppholder seg på territoriet til en annen EØS-stat. Ordlyden gir etter lagmannsrettens syn ingen forankring for at det utover disse tilfellene er adgang til eksportabilitet av slike trygdeytelser.

EFTA-domstolen har på dette punkt i sak E-15/20 og E-13/20 konkludert med at de generelle regler om fri bevegelighet ikke kommer til anvendelse. I sak E-15/20 begrunner EFTA-domstolen dette slik i avsnitt 53–54:

(53) Som EFTA-domstolen la til grunn i O mot den norske stat, regulerer artiklene 64 til 65a uttømmende de eneste tre tilfelle der den kompetente EØS-stat har plikt til å la mottakere av ytelser ved arbeidsløshet beholde ytelsene selv om de har bosatt seg eller oppholder seg på territoriet til en annen EØS-stat (se O mot den norske stat, som omtalt over, avsnitt 58). I den nevnte dom kom EFTA-domstolen til at etter artikkel 64 er den arbeidsløse fritatt, på strenge vilkår og for et begrenset tidsrom, fra plikten til å stå til rådighet for arbeidsformidlingen i den kompetente stat. Denne bestemmelse fastsetter dermed et selvstendig sett med regler til fordel for arbeidstakere som krever ytelser av dem, som utgjør et unntak fra nasjonale rettsregler, og som må tolkes på en ensartet måte i alle EØS-stater. Det bør nevnes at EØS-avtalen artikkel 29 ikke forbyr lovgiveren fra å knytte vilkår til de rettigheter og fordeler den gir for å sikre fri bevegelighet for arbeidstakere, eller fastsette grenser for disse (se O mot den norske stat, som omtalt over, avsnitt 59).

(54) I lys av det ovenstående må svaret på spørsmål 2 og 3 bli at i andre tilfelle enn som uttrykkelig nevnt i forordningen artiklene 64, 65 og 65a, vil et vilkår om opphold i den kompetente EØS-stat for å ha rett til ytelser ved arbeidsløshet, ikke omfattes av EØS-avtalen artiklene 28, 29 og 36. Ut fra de samme betraktninger omfattes dette vilkår ikke av direktiv 2004/38.

Idet EFTA-domstolen også på dette punkt viser til sin avgjørelse i sak E-13/20, gjengir lagmannsretten for ordens skyld de sentrale avsnitt i den uttalelsen (avsnitt 58–60):

(58) Artiklene 64 til 65a regulerer uttømmende de eneste tre tilfelle der den kompetente EØS-stat har plikt til å la mottakere av ytelser ved arbeidsløshet beholde

ytelsene selv om de har bosatt seg eller oppholder seg på territoriet til en annen EØS- stat.

(59) Forordningen artikkel 64 går lengre enn et enkelt tiltak for å koordinere nasjonale trygdelovgivninger, siden bestemmelsen gir rettigheter som EØS-borgerne ellers ikke ville ha hatt. Etter artikkel 64 er den arbeidsløse fritatt, på strenge vilkår og for et begrenset tidsrom, fra plikten til å stå til rådighet for arbeidsformidlingen i den kompetente stat. Denne bestemmelse fastsetter dermed et selvstendig sett med regler til fordel for arbeidstakere som krever ytelser av dem, som utgjør et unntak fra nasjonale rettsregler, og som må tolkes på en ensartet måte i alle EØS-stater. Det bør nevnes at EØS-avtalen artikkel 29 ikke forbyr lovgiveren fra å knytte vilkår til de rettigheter og fordeler den gir for å sikre fri bevegelighet for arbeidstakere, eller fastsette grenser for disse (jf. dommene i Testa m.fl., som omtalt over, avsnittene 5 og 14, og Gray, som omtalt over, avsnitt 10).

(60) Til slutt, når det gjelder retten til ytelser ved arbeidsløshet for arbeidstakere som søker arbeid i en annen EØS-stat enn der de sist arbeidet eller betalte trygdeavgift, har lovgiveren ansett det som nødvendig å gjøre en slik rett betinget av vilkår som er utformet for å oppmuntre slike personer til å søke arbeid i den EØS-stat der de sist hadde arbeid, for å få denne stat til å bære byrden med å betale ytelsene ved arbeidsløshet, og endelig for å sikre at disse ytelser bare gis til dem som faktisk søker arbeid (jf. dommen Gray, som omtalt over, avsnittene 12 og 13).

Lagmannsretten kan ikke se at det er grunn til å fravike EFTA-domstolens tolkning på dette punkt. Lagmannsretten legger derfor til grunn at forordning 883/2004 artikkel 64 til 65a uttømmende regulerer de tilfellene der en EØS-stat har plikt til å la mottakeren av ytelser under arbeidsløshet beholde ytelsen selv om vedkommende er bosatt eller oppholder seg på territoriet til en annen EØS-stat. Denne tolkningen har etter lagmannsrettens syn solid forankring i ordlyden. Lagmannsretten kan ikke se at denne tolkningen er i strid med hva EU-domstolen har lagt til grunn i sin rettspraksis, og heller ikke i strid med hva EFTA-domstolen selv har lagt til grunn tidligere. I det følgende vil lagmannsretten utdype sitt syn på disse spørsmålene.

Lagmannsretten nevner at aktor ikke har hatt innvendinger til EFTA-domstolens tolkning på dette punkt. Forsvarerne har imidlertid anført flere innvendinger.

For det første har forsvarerne anført at det foreligger avvikende rettspraksis fra EU- domstolen, og at EU-domstolen har kommet til andre konklusjoner i sammenlignbare saker. Det er særlig vist til EU-domstolens avgjørelser i sak C-406/04 De Cuyper og sak C- 228/07 Petersen. Lagmannsretten bemerker at tilsvarende argumentasjon ble anført for EFTA-domstolen. Domstolens vurdering av denne argumentasjonen fremgår av sak E- 13/20 avsnitt 52:

Endelig peker EFTA-domstolen på at både dommen i De Cuyper (som omtalt over) og dommen i Petersen (C-228/07, EU:C:2008:494) gjaldt ytelser ved arbeidsløshet som hadde det særtrekk at mottakerne ikke var underlagt kravet om å være

tilgjengelig for arbeid. Artikkel 69 i forordning (EØF) nr. 1408/71, som er forgjengeren til bestemmelsen i forordningen artikkel 64, kom følgelig ikke til anvendelse på situasjonen i de nevnte saker (jf. dommene i De Cuyper, som omtalt over, avsnitt 38, og Petersen, som omtalt over, avsnittene 39 og 40). De nevnte saker bør dermed sees atskilt fra situasjonene som omfattes av forordningen artikkel 64, slik som dem hovedsaken gjelder, der ytelsene ved arbeidsløshet er knyttet til den enkeltes plikt til å stå til rådighet for å besette stillinger på arbeidsmarkedet.

Lagmannsretten forstår EFTA-domstolens uttalelse slik at den legger til grunn at De Cuyper-saken og Petersen-saken ikke er sammenlignbare med vår sak. Lagmannsretten er enig i dette. De to sakene særpreges av at de begge var fritatt den alminnelige plikten om å være tilgjengelig for arbeid. Lagmannsretten mener at EU-domstolens vurderinger av om bosettingskravet var forenlig med retten til fri bevegelighet for unionsborgere må forstås på dette grunnlag – idet tidligere artikkel 69 i forordning (EØF) nr. 1408/71 ikke kom til anvendelse som sådan.

Konkret gjaldt De Cuyper-saken en belgisk statsborger som mottok arbeidsledighetsytelser fra Belgia. Etter belgisk rett måtte mottakere av slike ytelser være bosatt og oppholde seg i Belgia. Da det under en rutinekontroll ble det avdekket at han hadde flyttet til Frankrike, ble ytelsen stoppet og utbetalt støtte krevd tilbake. Det var uten videre klart at De Cuyper ikke kunne påberope seg særreglene som ga en begrenset rett til å ta med arbeidsledighetsytelser for å søke arbeid i en annen EØS-stat. Om dette uttaler EU- domstolen i avsnitt 38:

Ifølge forordning nr. 1408/71 er der kun to situationer, hvor den kompetente medlemsstat er forpligtet til at give modtagerne af en arbejdsløshedsydelse mulighed for at være bosat på en anden medlemsstats område og dog bevare deres ret til ydelsen. Den ene er den situation, som er omhandlet i forordningens artikel 69, hvorefter arbejdsløse, som rejser til en anden medlemsstat end den kompetente stat »for at søge beskæftigelse dér«, bevarer deres ret til arbejdsløshedsydelsen. Den anden er den situation, som er omhandlet i forordningens artikel 71, og som vedrører arbejdsløse, som under deres seneste beskæftigelse var bosat i en anden medlemsstat end den kompetente stat. Det fremgår klart af forelæggelsesafgørelsen, at en situation som den, De Cuyper befinder sig i, ikke er omfattet af nogen af disse bestemmelser.

EU-domstolens storkammer foretok imidlertid en nærmere vurdering av om bostedskravet var forenlig med artikkel 18 i dagjeldende Traktat om opprettelse av det europeiske fellesskapet (TEF), jf. någjeldende TEUV artikkel 21. Resultatet av denne vurderingen ble at hensynet til kontroll med at de som mottar ytelser tilfredsstilte vilkårene for å motta dem, kunne begrunne restriksjonen og at dette ikke kunne ivaretas med tiltak som virket mindre hindrende på den frie bevegelighet. EU-domstolens storkammer sin konklusjon fremgår av avsnitt 48:

På grundlag af foranstående betragtninger skal det forelagte spørgsmål derfor

besvares med, at den ret til fri bevægelighed og ophold, som tilkommer enhver unionsborger i medfør af artikel 18 EF, ikke er til hinder for at gøre bevarelse af retten til en arbejdsløshedsydelse for en arbejdsløs over 50 år, som er fritaget for forpligtelsen til at godtgøre, at han står til rådighed for arbejdsmarkedet, betinget af et bopælskrav som det i hovedsagen anvendte.

Lagmannsretten bemerker at det også i konklusjonen er særlig fremhevet at De Cuyper ikke var underlagt den alminnelige plikt om å være tilgjengelig for arbeid.

EU-domstolen fulgte, slik lagmannsretten oppfatter det, samme tilnærming i Petersen- saken. Denne gjaldt en tysk statsborger som hadde jobbet i Østerrike. Petersen fikk avslag på søknad om uføretrygd i Østerrike. Han påklagde dette. Mens saken verserte fikk han et forskudd til arbeidsløse personer som hadde søkt om uføretrygd fra Østerrike. Forskuddet ble utbetalt som arbeidsløshetsytelse, men etter de nasjonale reglene var mottakeren unntatt fra kravene om å være arbeidsfør, tilgjengelig for arbeid og å registrere seg som arbeidssøker. Mottakerne var ikke unntatt fra kravet om å bo og oppholde seg i Østerrike. Petersen søkte om å beholde forskuddet da han flyttet til Tyskland. EU-domstolen mente det fremgikk klart av foreleggelsen at Petersen ikke kunne påberope seg særreglene som ga en begrenset rett til å ta med arbeidsledighetsytelser for å søke arbeid i en annen EØS-stat, og at Petersens situasjon derfor ikke reguleres av trygdeforordningen, jf. avsnitt 39 og 40.

I og med at Petersen hadde hatt lønnet arbeid i Østerrike og som følge av det hadde status som «arbeidstaker», fant domstolen at det måtte vurderes om bostedskravet var forenlig med TEF artikkel 39 (nå TEUV artikkel 45), jf. avsnitt 46 flg. EU-domstolen kom til at det ikke kunne påvises slike hensyn som kunne begrunne restriksjonen. Av interesse for vår vurdering er EU-domstolens uttalelse i avsnitt 60 og 62:

(60) Hvis der derimod efter denne periode gives afslag på invalidepension, i hvilket tilfælde den omhandlede ydelse med hensyn til beløbets størrelse og udbetalingens varighed skal modregnes i arbejdsløshedsdagpengene, er de kompetente myndigheder i den pågældende medlemsstat ikke længere forpligtet til at udbetale dagpengene til den berettigede, medmindre vedkommende godtgør at have opfyldt de betingelser, der er fastsat i artikel 69 i forordning nr. 1408/71 for at bevare retten til ydelsen i sin egenskab af arbejdstager, der søger beskæftigelse i en anden medlemsstat, hvilket indebærer, at han eller hun skal opfylde samtlige betingelser i oprindelsesmedlemsstatens nationale ret for at have ret til ydelser ved arbejdsløshed.

[…]

(62) Selv hvis der var fastsat regler om en sådan kontrol, skulle det under alle omstændigheder yderligere efterprøves, at det ikke er tilstrækkeligt at opfordre den berettigede til at begive sig til den berørte medlemsstat med henblik på at lade sig underkaste en sådan kontrol i givet fald med den konsekvens, at udbetalingen af den omhandlede ydelse indstilles i tilfælde af, at den pågældende uberettiget afviser dette (jf. i denne retning dom af 22.5.2008, sag C-499/06, Nerkowska, endnu ikke trykt i Samling af Afgørelser, præmis 45).

Det denne avgjørelsen og De Cuyper-saken fra EU-domstolen viser, er at trygdeforordningens særlige regulering ikke nødvendigvis stenger for anvendelsen av primærretten, jf. også Trygdekoordineringsutvalgets vurdering ovenfor. Imidlertid kan ikke lagmannsretten se, slik som forsvarerne har anført, at det ved dette kan konstateres motstrid med den tolkning EFTA-domstolen har gitt uttrykk for i sak E-13/20 og E-15/20.

Lagmannsretten viser her til at EU-domstolen for situasjoner som dekkes av forordning 883/2004 artikkel 64 til 65a har nøyd seg med å vurdere oppholdskrav for arbeidsløshetsytelser etter reglene i trygdeforordningen. Lagmannsretten viser her til EU- domstolens sak C-551/16 Klein Schiphorst. Saken gjaldt en arbeidsledig som ikke lenger oppfylte vilkårene for eksport av arbeidsledighetsytelse etter forordning 883/2004 artikkel 64 nr. 2. Han hadde oppholdt seg i utlandet på jobbsøking i over tre måneder. Fundert i artikkel 64 nr. 2 avslo myndighetene å forlenge perioden av eksporten av arbeidsledighetsytelsen. EU-domstolen konkluderte med at den kompetente stat hadde forholdt seg «within the limitis permitted by EU law» da den avslo med hjemmel i artikkel

64. I avsnitt 50 uttaler EU-domstolen at:

Som generaladvokaten nærmere bestemt har anført i punkt 80 og 81 i forslaget til afgørelse, kan forskellene mellem ordningerne og foranstaltningerne i de medlemsstater, der har iværksat den i artikel 64, stk. 1, litra c), andet sætningsled, i forordning nr. 883/2004 omhandlede mulighed, ikke betragtes som begrænsninger af arbejdskraftens frie bevægelighed, eftersom artikel 48 TEUF, der foreskriver en koordinering og ikke en harmonisering af medlemsstaternes lovgivninger, ikke er til hinder for, at de sociale sikringsordninger i de forskellige medlemsstater indeholder forskellige materielle og formelle regler, således at de i disse ordninger forsikrede personer har forskellige rettigheder (jf. i denne retning dom af 16.7.2009, von Chamier-Glisczinski, C-208/07, EU:C:2009:455, præmis 84, og af 11.4.2013, Jeltes m.fl., C-443/11, EU:C:2013:224, præmis 43).

Det sentrale etter lagmannsrettens vurdering er at EU-domstolen i denne saken ikke går videre og vurderer forholdet til de generelle regler om fri bevegelighet. Slik lagmannsretten forstår EU-domstolens rettspraksis, er det ikke slik at domstolen går videre og vurdere de generelle regler om fri bevegelighet i de tilfeller hvor den aktuelle mottakeren faller inn under og er dekket av forordning 883/2004 artikkel 64 til 65a, men i den konkrete sak ikke oppfyller de aktuelle vilkår som er knesatt i forordningen i de aktuelle artiklene. Samlet sett kan derfor lagmannsretten ikke se at det er grunnlag for å fravike den forståelse EFTA-domstolen har gitt uttrykk for opp mot De Cuyper- og Petersen-sakene, jf. siterte avsnitt 52 i E-13/20.

Lagmannsretten er kjent med den kritikk som blant annet Mads Andenæs har fremholdt mot EFTA-domstolens avgjørelse på dette punkt, jf. artikkelen «Two Opinions on free movement and unemployment benefits in the EFTA-court: A Bit of a Dog’s breakfast», publisert 9. juli 2021 i «EU LAW LIVE», og for så vidt Sigve Berg Tronsmoen, Trygd og reiserestriksjoner […], i MarIus No 545 (Oslo 2021) side 42 flg., men denne kritikken og de analyser som her fremsettes, rokker ikke ved lagmannsrettens vurdering på dette punkt.

For det annet har forsvarerne anført at EFTA-domstolenes tolkningsuttalelser i sak E-13/20 og E-15/20, er i strid med EFTA-domstolens praksis tidligere, særlig under henvisning til sak E-3/12 Jonsson. Lagmannsretten bemerker at forsvarerne løftet frem Jonsson-saken i deres «Written observations» til EFTA-domstolen, men domstolen har – etter det lagmannsretten oppfatter av tolkningsuttalelsen i sak E-15/20 – ikke direkte kommentert forholdet til Jonsson-saken på dette punkt.

Jonsson-saken gjaldt en svensk statsborger som var bosatt i Sverige. Siden 1983 hadde han ofte arbeidet i Norge, der han også hadde sitt siste arbeid, i et norsk selskap på Svalbard, før han ble arbeidsledig i november 2008. I sitt siste arbeidsforhold oppholdt Jonsson seg i Norge i arbeidsperiodene, mens han i friperiodene normalt reiste hjem til Sverige. Etter at han ble arbeidsledig, reiste han hjem til Sverige og var på avgjørelsestidspunktet bosatt der. Etter ansettelsesforholdets slutt fremmet Jonsson krav om dagpenger i Norge som helt arbeidsledig. Søknaden ble avslått. Saken for den nasjonale domstol gjaldt lovligheten av dette avslaget. Saken reiste spørsmål om forståelsen av dagjeldende forordning 1408/71 artikkel 71 nr. 1 bokstav b) – som har sin motsats i forordning 883/2004 artikkel 65 nr. 2. I avsnitt 55 uttaler EFTA-domstolen følgende:

Det følger av fast rettspraksis at forordningen samordner hvilken nasjonal rett som kommer til anvendelse, ikke at den harmoniserer EØS-statenes trygdelovgivninger (se sak E-3/04 Tsomakas m.fl., Sml. 2004 s. 95, avsnitt 27). Forordningen begrenser ikke EØS-statenes myndighet til å organisere sine trygdeordninger. I mangel av harmonisering på EØS-nivå kan den enkelte EØS-stat fastsette vilkårene for rett til trygdeytelser i nasjonal lovgivning. Når EØS-statene utøver denne myndighet, må de likevel overholde EØS-retten, særlig friheten til å yte tjenester og retten til fri bevegelighet for arbeidstakere (se forente saker E-11/07 og E-1/08 Rindal og Slinning, Sml. 2008 s. 322, avsnitt 43, og for sammenligning, sak C-385/99 Müller- Fauré og van Riet, Sml. 2003 s. I-4509, avsnitt 100, og C-347/10 Salemink, dom av 17. januar 2012, ennå ikke i Sml., avsnitt 38 og 39).

I sin oppsummerende konklusjon uttaler EFTA-domstolen i avsnitt 82:

Derfor må svaret på spørsmålet fra Borgarting lagmannsrett være at artikkel 71 nr. 1 bokstav b) i) i forordning nr. 1408/71 er til hinder for en bestemmelse i nasjonal lovgivning som setter faktisk tilstedeværelse i den berørte EØS-stat som vilkår for utbetaling av ytelser ved arbeidsledighet. En slik bestemmelse kan ikke anvendes overfor personene nevnt i artikkel 71 nr. 1 bokstav b) i) i forordningen. Det er uten betydning for svaret på spørsmålet om den arbeidsledige bor i et land i nærheten av siste arbeidsstat. I et tilfelle som saksøkte i hovedsaken vil det videre være uten betydning for anvendelsen av artikkel 71 nr. 1 bokstav b) i) om den arbeidsledige melder seg som arbeidssøkende og søker om dagpenger i bostedsstaten.

Lagmannsretten kan ikke se at EFTA-domstolens uttalelser i E-3/12 Jonsson står i motstrid med EFTA-domstolens tolkningsuttalelser i sak E-13/20 og E-15/20. Lagmannsretten

finner det tilstrekkelig å vise til EU-kommisjonens «Written observations» i sak E-15/20 avsnitt 26:

Furthermore, the Commission deems it necessary to distinguish the present case from Case E-3/12. That case concerned Article 71(1)(b)(i)14 of Regulation 1408/71, which provides that an employed person, other than a frontier worker, who is wholly unemployed and who makes himself available for work to the employment services in the territory of the Member State in which he resides, or who returns to that territory, shall receive benefits in accordance with the legislation of that State as if he had last been employed there. The EFTA Court found that since it is a precondition for the application of that provision that the unemployed person resides in the territory of an EEA State other than the State of last employment, the legislation of the latter State cannot require the recipient to be physically present at all times in that State as a precondition for benefits15.

However in the present case, Article 65(2) is not at relevant, as P has and has kept his formal residence in Norway both during his last employment and after he became unemployed and the assessment as regards the Norwegian rules relating to "stay" (opphold) in case E- 3/12 are thus not relevant in the present case.

Lagmannsretten er enig i disse vurderingene. Slik lagmannsretten forstår dette, er kjernen at forordningen artikkel 65 nr. 2 annet punktum selv knesetter adgangen til eksportabilitet.

Lagmannsretten peker for øvrig på at Trygdekoordineringsutvalget i NOU: 8 Trygd over landegrensene, uttaler følgende på side 38:

Vurderingen er vanskeligere i tilfeller hvor en restriksjon ikke har direkte sammenheng med forordningens lovvalgsregler, slik som i de nevnte sakene Hendrix, de Cuyper og Petersen. Også her må imidlertid utgangspunktet være at EU-lovgivers avveininger må respekteres av domstolene. Det innebærer at det først og fremst er i særtilfeller som EU-lovgiver ikke kan sies å ha vurdert, at det har praktisk betydning å trekke inn hovedreglene om fri bevegelighet. EFTA- domstolen er inne på dette når den i sak E-8/20 N påpeker, og implisitt anerkjenner, at både den tidligere og den någjeldende trygdeforordningen inneholder bestemmelser som fraviker prinsippet om at trygdeytelser kan eksporteres.

Lagmannsretten bemerker at Trygdekoordineringsutvalget – i fotnote 46 – presiserer at «[b]åde de Cuyper-saken og Petersen-saken gjaldt arbeidsløshetsytelser med atypiske trekk, hvor stønadsmottakerne ikke var underlagt et krav om å være tilgjengelig for arbeid». Trygdekoordineringsutvalgets henvisning til E-8/20 er til avsnitt 72:

Etter EØS-avtalen artikkel 29 er hensikten med rettsakter på trygdeområdet som er innlemmet i vedlegg VI til EØS-avtalen, å gjennomføre fri bevegelighet for arbeidstakere og selvstendig næringsdrivende, særlig ved å sikre utbetaling av ytelser til personer som er bosatt på territoriet til en annen EØS-stat. Selv om rettsaktene som gjennomfører EØS-avtalen artikkel 29, særlig forordning 1408/71 og forordning 883/2004, inneholder bestemmelser som fraviker prinsippet om at trygdeytelser kan eksporteres, for eksempel i forbindelse med særlige ikke-

avgiftsbaserte ytelser, har de fortsatt til formål å legge til rette for et av de grunnleggende formål med EØS-avtalen, som er å oppfordre til at personer kan bevege seg i EØS-området og integrere seg i samfunnet i andre EØS-stater (jf. dommen i Habelt m.fl., C-396/05, C-419/05 og C-450/05, EU:C:2007:810, avsnitt 81 og 82). Retten til fortsatt å motta trygdeytelser ved reise til en annen EØS-stat er en konkretisering av dette grunnleggende formål og følger av utøvelsen av de grunnleggende friheter som sikres i EØS-avtalen. [rettens understrekning]

Lagmannsretten ser det slik at EFTA-domstolen i sak E-13/20 og sak E-15/20 nettopp har utdypet og avklart hvordan forholdet mellom trygdeforordningens regler i artikkel 64 til 65a og hovedreglene om fri bevegelighet skal forstås, og at EFTA-domstolen ved dette ikke har avveket fra sin tidligere praksis på dette punkt. Lagmannsretten kan ikke se at det er noen holdepunkter i EFTA-domstolens uttalelser som tilsier at den har ment å fravike dens tidligere praksis på dette punkt. Dersom det hadde vært meningen å fravike denne praksisen, ville det ha vært nærliggende at EFTA-domstolen drøftet betydningen av dette. Det har EFTA-domstolen ikke gjort.

For det tredje har forsvarerne innvendt at det er en indre motstrid i EFTA-domstolens tolkningsuttalelse i sak E-15/20, under henvisning til avsnitt 57:

Videre må nasjonale sanksjoner ikke gå lenger enn det som er nødvendig, og ikke være så uforholdsmessige sett opp mot lovbruddets grovhet at de utgjør en hindring av frihetene nedfelt i EØS-avtalen (jf. dommene i Skanavi og Chryssanthakopoulos, C-193/94, EU:C:1996:70, avsnitt 36, og Ntionik og Pikoulas, C-430/05, EU:C:2007:410, avsnitt 54).

Lagmannsretten er ikke enig i at det foreligger noen indre motstrid fra EFTA-domstolens side på dette punkt. Uttalelsen i avsnitt 57 kommer under EFTA-domstolens redegjørelse for de generelle forpliktelser EØS-statene må overholde ved sanksjonene for unnlatelsen av å opplyse om utenlandsopphold. Dette har klarligvis ikke den betydning at EFTA- domstolen ved denne påpekningen i sanksjonssporet rokker ved dens utvetydige tolkning av anvendelsen av reglene om fri bevegelighet og at forordningen artikkel 64 til 65a uttømmende regulerer eksportabiliteten av denne ytelsen.

Basert på dette kan lagmannsretten som nevnt ikke se at det er grunn til å fravike EFTA- domstolens tolkning på dette punkt og legger til grunn at forordning 883/2004 artikkel 64 til 65a uttømmende regulerer de tilfellene der en EØS-stat har plikt til å la mottakeren av ytelser under arbeidsløshet beholde ytelsen selv om vedkommende er bosatt eller oppholder seg på territoriet til en annen EØS-stat. Det er derfor ikke grunnlag for i vår sak å gå videre for å vurdere hovedreglene om fri bevegelighet.

Nærmere om EØS-rettens alminnelige prinsipper – særlig om ekvivalens, klarhet og forholdsmessighet

Innledning

Overordnet er spørsmålet her om det er forenelig med EØS-rettens alminnelige prinsipper å ilegge en strafferettslig reaksjon i vår sak for unnlatelsen av å opplyse om utenlandsopphold.

Innledningsvis bemerker lagmannsretten at EFTA-domstolen både i sak E-13/20 og sak E- 15/20 ble forelagt spørsmål som i hovedsak knyttet seg til forholdet til EØS-rettens alminnelige prinsipper. EFTA-domstolen har i sine uttalelser gitt generelle anvisninger på vurderingstemaene. Lagmannsretten viser til uttalelsene i sak E-15/20 avsnitt 56–60 som retten kommer nærmere tilbake til.

Kjernen i tolkningsuttalelsen(e) er dermed at Norge beholder myndigheten til å bestemme om det skal ilegges strafferettslige sanksjoner for å ha oppnådd ytelser ved arbeidsløshet ved bevisst å fremlegge feilaktige opplysninger. EFTA-domstolen presiserer imidlertid at denne myndigheten må utøves i samsvar med EØS-retten og dens generelle prinsipper, herunder forholdsmessighet, og ved dens uttalelse har den gitt retningslinjer for anvendelsen av de generelle EØS-rettslige prinsipper.

Lagmannsretten vil i det følgende vurdere om det i denne sak foreligger brudd på de aktuelle EØS-rettslige prinsipper.

Rettssikkerhetsprinsippet – herunder klarhetsprinsippet

Lagmannsretten ser først på spørsmålet om anvendelsen av straffelovens bestemmelser om bedrageri og uriktig forklaring er i samsvar med det EØS-rettslige prinsipp om «legal certainty».

«Rettssikkerhetsprinsippet» innenfor EØS-retten avkrever at lovgivningen er tilstrekkelig presis og klar, og at anvendelsen av lovgivningen er forutsigbar for dem den gjelder, jf. E- 15/20 avsnitt 58. I sak E-15/12 avsnitt 52 ble prinsippet definert slik:

It is essential that the legal situation resulting from national implementing measures be sufficiently precise and clear and that individuals be made fully aware of their rights so that, where appropriate, they may rely on them before the national court […].

Rettssikkerhetsprinsippet – som også favner om tilbakevirkningsforbudet – er et grunnleggende prinsipp i EU-retten, og derfor også i EØS-retten. Klarhetskravet inngår som et element i prinsippet om rettsikkerhet. EFTA-domstolen har anvendt prinsippet i en rekke saker, se til illustrasjon sak E-10/17, E-5/19 og sak E-4/10. EU-domstolen utla prinsippet slik i sak C-345/06 Heinrich avsnitt 44:

Særligt forudsætter retssikkerhedsprincippet, at en fællesskabsbestemmelse giver de berørte mulighed for at få et nøjagtigt kendskab til omfanget af de forpligtelser, der derved pålægges dem. Borgerne skal nemlig ikke være i tvivl om deres rettigheder og forpligtelser og skal kunne handle derefter.

Som Trygdekoordineringsutvalget uttaler i NOU 2021: 8 side 257 er «kjernen i klarhetsprinsippet [..] at rettsregler må være klare og presise, slik at individer blir i stand til å forutberegne sin rettsstilling og innrette seg etter dette». Lagmannsretten viser for øvrig til øvrig til Grunnloven § 96 og EMK artikkel 7.

Lagmannsretten legger disse rettslige utgangspunktene til grunn for den videre vurderingen.

Lagmannsretten kan ikke se at den foreliggende nasjonale reguleringen er i strid med det EØS-rettslige rettssikkerhetsprinsippet, herunder klarhetsprinsippet. Lagmannsretten mener at det kan fastslås at den nasjonale reguleringen har vært tilstrekkelig klar og presis, og at Engebrethsen kunne forutberegne sin rettsstilling og innrette seg deretter.

Lagmannsretten viser til at oppholdskravet i Norge ved dagpenger utvetydig er nedfelt i folketrygdloven § 4-2. Lagmannsretten kan ikke se at lovteksten på dette punkt er noe misvisende hva gjelder forholdet til EØS-retten, jf. konklusjonene ovenfor. I folketrygdloven § 4-2 er det også vist til at unntak fra denne hovedregelen kan gis ved forskrift. Forordning 883/2004 artikkel 64 – som er den relevante i vår sak – ble gjennomført ved at det ble inntatt en tilsvarende bestemmelse i dagpengeforskriften § 13-9.

Lagmannsretten er kjent med at Arnesen-utvalget i NOU 2021: 9 Blindsonen, generelt har kritisert det misvisende bildet som er skapt av rettstilstanden ved den norske gjennomføringen. Utvalget har imidlertid ikke særskilt vurdert trygdeytelsen dagpenger. Lagmannsretten kan derfor ikke se at utvalgets kritikk fullt ut er treffende for denne ytelsen og dens lovregulering, herunder at lovreguleringen eventuelt er misvisende.

I NOU 2021: 8 har Trygdekoordineringsutvalget gjennomgående foreslått det lovtekniske grep at avtaler med betydning for trygdekoordinering gjennomføres eksplisitt, og at gjennomføringen av trygdeforordningen og gjennomføringsforordningen løftes fra forskrift til lovs nivå, se utvalgets forslag til folketrygdlov §§ 1-3 og 1-3 a. Utvalget foreslår imidlertid ingen endringer i någjeldende folketrygdlov § 4-2, i motsetning til for eksempel § 11-3. I utvalgets forslag til ny folketrygdlov § 4-1 a, med overskriften «Forholdet til bestemmelser om internasjonal trygdekoordinering», foreslås i annet strekpunkt «at kravet i § 4-2 om opphold i Norge fravikes dersom arbeidssøkeren oppholder seg i et annet land som anvender trygdeforordningen for å søke jobb eller har rett på dagpenger som bosatt der». I merknaden til denne bestemmelsen uttaler utvalget at (utredningen side 319):

Det er et vilkår for rett til dagpenger at man som hovedregel oppholder seg i Norge, jf. § 4-2 første ledd. Departementet har i forskrift til § 4-2 gitt enkelte unntak fra oppholdskravet. Av andre strekpunkt fremgår det at kravet om opphold i Norge kan måtte fravikes ved opphold i andre stater som anvender trygdeforordningen. Dette gjelder i utgangspunktet arbeidssøkere som er omfattet av de spesielle reglene i artiklene 64 og 65 i trygdeforordningen, og innenfor de grensene de nevnte artiklene fastsetter, jf. redegjørelsen i punkt 8.16.2.7.

Lagmannsretten bemerker at utvalgets forslag vil innebære at selve loven i større grad vil opplyse om de relevante unntak fra oppholdskravet etter folketrygdloven § 4-2. Men at det gjelder en hovedregel om oppholdskrav i Norge ved dagpenger, rokkes ikke ved utvalgets forslag – ei heller som nevnt at denne hovedregelen som før fremgår av folketrygdloven § 4-2.

Lagmannsretten viser videre til EFTA-domstolens sak E-9/11, hvor domstolen i avsnitt 99 uttaler at:

In a case where the acquisition of shareholdings and the exercise of voting rights above a certain threshold are based on exceptions to main rules that provide for an outright ban, legal certainty calls for those exceptions to be sufficiently clear and precise.[rettens understrekning]

Som nevnt er forordning 883/2004 artikkel 64 gjennomført ved at den er inntatt i dagpengeforskriften § 13-9. Lagmannsretten presumerer at artikkel 64 i seg selv er tilstrekkelig klar og presis. Av det følger det presumtivt også at dagpengeforskriften § 13-9 sin utforming ikke reiser spørsmål opp mot det EØS-rettslige klarhetskrav. Lagmannsretten kan uansett ikke se at dagpengeforskriften § 13-9 ikke er tilstrekkelig klar og presis uavhengig av den nevnte presumsjon.

Lagmannsretten kan på denne bakgrunn ikke se det er grunnlag for å konkludere med at den någjeldende lovregulering – med at unntaksbestemmelser fremkommer av dagpengeforskriften, herunder især dagpengeforskriften § 13-9 for vår saks vedkommende – innebærer et brudd på det EØS-rettslige klarhetskravet.

Etter lagmannsrettens syn er heller ikke bestemmelsen om meldeplikt i folketrygdloven § 4-8 uklar. Det er også gitt en utvetydig bestemmelse om opplysningsplikt i folketrygdloven § 21-3 der det fremgår at «[d]en som mottar en ytelse, plikter å underrette etaten om endringer i forhold som kan være avgjørende for om vedkommende fortsatt har rett til ytelsen eller for å kunne kontrollere ytelsens størrelse». Gjennom denne lovbestemmelsen om opplysningsplikt for vedkommende mottaker av trygdeytelsen – herunder dagpenger – gis det et klart og presist handlingskrav overfor NAV ved endringer av forhold som har betydning for tildelingen av ytelsen.

Ytterligere er det gitt informasjon – som Engebrethsen har bekreftet å ha lest – som i klartekst opplyser om hovedregelen om opphold i Norge samt en kort beskrivelse av unntak. Videre er det gitt informasjon om at man ikke har rett til dagpenger dersom man er i utlandet, med en kort beskrivelse av unntak fra dette. Det er også gitt opplysninger om at dersom man ikke overholder informasjonsplikten – herunder melder fra om utenlandsopphold – vil det medføre at retten til dagpenger faller bort, og at dette kan utløse et straffansvar.

Samlet sett mener lagmannsretten at klarhetskravet er ivaretatt gjennom denne reguleringen.

Forsvarerne har for EFTA-domstolen – og nå for lagmannsretten under ankeforhandlingen – særlig problematisert utformingen av meldekortets spørsmål fire. Lagmannsretten bemerker at EFTA-domstolen ikke har behandlet den kritikk forsvarene reiste på dette punkt, jf. også ovenfor. Meldekortets spørsmål fire lød slik:

Har du hatt ferie eller fravær slik at du ikke har kunnet ta arbeid eller gjennomføre avtalt aktivitet?

Lagmannsretten er enig i at meldekortets spørsmål fire ikke utvetydig identifiserer at utenlandsopphold – som ikke nødvendigvis medfører at vedkommende ikke ville kunne ta arbeid eller gjennomføre en avtalt aktivitet – skal medføre at dette spørsmålet skal bevares med «ja». Imidlertid mener lagmannsretten at det uansett fremstår som klart for mottakeren av ytelsen dagpenger at utenlandsopphold skal meldes fra om, gitt den utvetydige lovreguleringen og NAVs tilhørende informasjonsgivning på dette punkt. Lagmannsretten minner her også om mottakerens opplysningsplikt etter folketrygdloven § 21-3. Lagmannsretten kan derfor ikke se at det for mottakeren på noen måte er vanskelig å forutse sine rettslige forpliktelser dersom man foretar reiser utenlands. Mottakeren har gjennom lov og forskrift samt informasjonsmateriell fått denne rettslige forpliktelsen synliggjort på en tilstrekkelig klar og presis måte.

Lagmannsretten kan ikke se at det for mottakeren kan fremstå noe tvilsomt at informasjon om utenlandsopphold må gis til NAV – enten ved å besvare meldekortets spørsmål fire med «ja» eller ved å tilveiebringe denne sentrale opplysningen til NAV på annen adekvat måte.

Lagmannsretten bemerker videre at den finner det klart at den aktuelle straffelovgivningen ikke reiser spørsmål opp mot klarhetskravet. Lagmannsretten mener at straffeloven 1902 § 270 og straffeloven 2005 § 371 er utformet med tilstrekkelig klarhet og presisjon. Enten det er databedragerialternativet eller ordinært bedragerialternativet som anvendes, er det slik lagmannsretten ser det ingen tvil om at bedrageribestemmelsen kommer til anvendelse på et typetilfelle som i den nærværende sak, jf. også nedenfor. Tilsvarende kan lagmannsretten heller ikke se at bestemmelsen om uriktig forklaring i straffeloven rokker ved det EØS-rettslige klarhetskravet.

På denne bakgrunn finner lagmannsretten det klart at det EØS-rettslige klarhetskravet er oppfylt.

Forholdsmessighetsprinsippet

Spørsmålet nå er om det foreligger brudd på det EØS-rettslige prinsipp om forholdsmessighet (proporsjonalitet). I sak E-15/20 avsnitt 57–58 er innholdet i prinsippet skissert slik:

(57) Videre må nasjonale sanksjoner ikke gå lenger enn det som er nødvendig, og ikke være så uforholdsmessige sett opp mot lovbruddets grovhet at de utgjør en hindring av frihetene nedfelt i EØS-avtalen (jf. dommene i Skanavi og Chryssanthakopoulos, C-193/94, EU:C:1996:70, avsnitt 36, og Ntionik og Pikoulas, C-430/05, EU:C:2007:410, avsnitt 54).

(58) Ved vurdering av om en sanksjon er i samsvar med forholdsmessighetsprinsippet, må det blant annet tas hensyn til arten og alvorlighetsgraden av lovbruddet som sanksjonen er ment å straffe, og måten beløpet på den strafferettslige sanksjon fastsettes på (jf. dommen i Global Starnet, C-322/16, EU:C:2017:985, avsnitt 61 og rettspraksis som det vises til der) […].

Slik lagmannsretten forstår proporsjonalitetsprinsippet innenfor EØS-retten, er kjernen at de beslutninger og sanksjoner som treffes, må stå i forhold til de mål som ønskes oppnådd. Det må være en passende balanse mellom mål og virkemiddel. Prinsippet gir anvisning på en tredelt test: av tiltakets egnethet, av dets nødvendighet og av dets forholdsmessighet i snever forstand. I sak C-255/14 utlegger EU-domstolen forholdsmessighetsprinsippet slik (avsnitt 22–23):

(22) Navnlig må de restriktive foranstaltninger, der er tilladt i en national lovgivning, således ikke overskride grænserne for, hvad der nødvendigt for gennemførelsen af de formål, der lovligt tilsigtes med denne lovgivning (jf. domme Ntionik og Pikoulas, C-430/05, EU:C:2007:410, præmis 54, og Urban, C-210/10,EU:C:2012:64, præmis 24 og 53).

23 I denne forbindelse har Domstolen præciseret, at sanktionerne skal tilpasses overtrædelsernes grovhed bl.a. ved at sikre en tilstrækkelig afskrækkende virkning, samtidig med at det generelle proportionalitetsprincip overholdes (jf. domme Asociația Accept, C-81/12, EU:C:2013:275, præmis 63 og LCL Le Credit Lyonnais, C-565/12, EU:C:2014:190, præmis 45).

Lagmannsretten legger disse utgangspunktene til grunn for den videre vurdering.

Lagmannsretten finner det klart at det ikke foreligger noe brudd med det EØS-rettslige prinsipp om forholdsmessighet i den type sak som den nærværende representerer – hvor det anvendes straffesanksjon for (grovt) bedrageri overfor NAV.

Straffesanksjonering av slike typetilfeller hvor mottakeren av dagpenger – eller eventuelt andre trygdeytelser – forsettlig enten gir klart feilaktig informasjon eller tilbakeholder informasjon som er av sentral betydning for om vilkårene for å motta ytelsen er oppfylt, og ved det urettmessig mottar betydelige beløp, er etter lagmannsrettens syn både en egnet og nødvendig sanksjon. Denne form for bedrageri overfor offentlig myndighet er et omfattende og alvorlig samfunnsproblem. Høyesterett har i en rekke slike saker fremhevet at tunge allmennpreventive hensyn gjør seg gjeldende. I Rt-2013-416 avsnitt 16 uttrykker Høyesterett dette slik:

Som Høyesterett flere ganger har understreket, gjør det seg gjeldende særlige allmennpreventive hensyn ved trygdemisbruk. Det dreier seg om misbruk av sentrale velferdsgoder som i vesentlig grad er basert på tillit til at brukerne gir en ærlig og riktig beskrivelse av sin økonomiske og sosiale situasjon.

Lagmannsretten minner her om at det er tale om å anvende den alminnelige bestemmelse om bedrageri i straffeloven.

Lagmannsretten finner det videre klart at det er en forholdsmessighet mellom straffesanksjoneringen og det lovbrudd som begås. Straffesanksjonen utgjør ikke en uforholdsmessig restriksjon i en persons rett til fri bevegelighet. I den konkrete interesseavveiningen mener lagmannsretten at det åpenbart ikke er urimelig med en slik sanksjonering på lovbrudd av den karakter som denne saken omfatter.

Lagmannsretten peker her på at det for Engebrethsen er tale om et beløp på kroner 320 000. I rettspraksis er det utarbeidet nærmere retningslinjer for straffenivået i slike saker, se blant annet Rt-2008-1386, Rt-2013-416 og HR-2018-1295-U. Grensen mellom ubetinget fengsel og samfunnsstraff går normalt ved beløp som overstiger folketrygdens grunnbeløp. Selv om beløpet størrelse står sentralt ved straffutmålingen, vil det i hver sak foretas en individuell og konkret vurdering. Denne saken er for så vidt illustrerende. Lagmannsretten har under straffutmålingsvurderingen, jf. nedenfor, kommet til at det overfor Engebrethsen kan anvendes betinget fengsel. Lagmannsretten peker i denne sammenhengen på at det innenfor norsk strafferettspleie står proporsjonalitetshensyn generelt sett sentralt.

I forholdsmessighetsvurderingen peker lagmannsretten på at denne saks tilfelle og lignende trygdebedragerier klart nok ikke kan karakteriseres som «formalovertredelser» eller «mindre overtredelser». De tilfeller hvor for eksempel EU-domstolen har funnet brudd på forholdsmessighetsprinsippet, er etter rettens syn ikke sammenlignbare, se eksempelvis C- 193/94 Skanavi, C-265/88 Messner og før nevnte C-255/14 Chmielewski. Lagmannsretten har merket seg EFTAs overvåkingsorgans skriftlige innlegg til EFTA-domstolen i denne saken, jf. særlig uttalelsens avsnitt 136 og omtalen av «relatively minor slipups», og påpeker at NAV etter det opplyste ikke anmelder tilfeller av uberettigede utbetalinger der

hvor disse beløper seg til under 2/3 av grunnbeløpet. Videre finner lagmannsretten at vår sak og Engebrethsens omfattende utenlandsopphold som han ikke opplyste om – verken gjennom meldekortet eller på annen adekvat måte – åpenbart ikke kan karakteriseres som «relatively minor slipups».

Samlet sett finner lagmannsretten det på det rene at den straff som utmåles er tilpasset grovheten av den begåtte overtredelsen, og at straffen ikke overskrider grensene for det som er nødvendig for gjennomføringen av de formål som tilsiktes med straffelovens bestemmelser om bedrageri.

Lagmannsretten bemerker videre kort at den ikke kan se at denne sak reiser særlige spørsmål opp mot det EØS-rettslige effektivitetsprinsipp. Verken aktor eller forsvarene har hatt anmerkninger til dette, og lagmannsretten kan heller ikke for sin del se at denne sak har problematiske sider opp mot effektivitetsprinsippet.

Ekvivalensprinsippet

Spørsmålet videre er om det foreligger brudd på det EØS-rettslige ekvivalensprinsippet.

I sak E-15/20 avsnitt 56 er innholdet i ekvivalensprinsippet skissert ved at «[d]er disse regler ikke må være mindre gunstige enn de som regulerer lignende nasjonale situasjoner». EU-domstolen har gjennom en rekke dommer– med forankring i medlemsstatenes lojalitetsplikt – utvikler dette ekvivalensprinsippet. Tilsvarende prinsipp gjelder innenfor EØS-retten, og EFTA-domstolen skisserer dette slik i sak E-2/10 Kolbeinsson (avsnitt 47):

The ECJ has repeatedly held that while the choice of penalties remains within the discretion of the Member States, they must ensure that infringements of European law are penalised under conditions, both procedural and substantive, which are analogous to those applicable to infringements of national law of a similar nature and importance and which, in any event, make the penalty effective, proportionate and dissuasive, see Joined Cases C-58/95, C-75/95, C-112/95, C-119/95, C-123/95, C- 135/95, C-140/95, C-141/95, C-154/95 and C-157/95 Gallotti and Others [1996] ECR I-4345, paragraph 14, and the case law cited therein. These considerations are equally valid in the context of the EEA Agreement. Provisions establishing a duty would be reduced to mere declarations of intent if they were imposed without any form of liability in the event of the duty being breached, see to this effect the Opinion of Advocate General Mengozzi in Commission v United Kingdom, cited above, paragraph 76.

Lagmannsretten har kommet til at det ikke foreligger noe brudd på EØS-rettens ekvivalensprinsipp.

For det første legger lagmannsretten til grunn at «lignende nasjonale situasjoner» ikke sikter til at reiser til utlandet skal likestilles – behandles ekvivalent – med reiser og

opphold innenlands. Slike forhold kan innenlands på nærmere vilkår gi rett til dagpenger. Lagmannsretten viser til EFTA-domstolens uttalelse i sak E-13/20 hvor den presiserer følgende i avsnitt 55:

Forordningen avdeling III kapittel 6 inneholder en særlig bestemmelse om ytelser ved arbeidsløshet og tillater EØS-statene å stille bostedskrav. Artikkel 5 bokstav b bør derfor ikke forstås slik, når det gjelder ytelser ved arbeidsløshet, at opphold i en annen EØS-stat skal likestilles med opphold i den kompetente stat (jf. dommene i Klein Schiphorst, som omtalt over, avsnitt 48, og Adanez-Vega, C-372/02, EU:C:2004:705, avsnittene 55 til 58).

Dernest bemerker lagmannsretten at EFTA-domstolen som nevnt har konkludert med at oppholdskravet i Norge for å ha rett til en kontantytelse ved arbeidsløshet – i de tilfeller forordning 883/2004 artikkel 64 til 65a ikke er oppfylt – er forenlig med forordningen. Lagmannsretten kan vanskelig forstå dette annerledes enn at dersom EFTA-domstolen for sin del vurderte at de to situasjoner, reiser innenlands og reiser til en annen EØS-stat, etter EØS-retten må behandles likt, måtte EFTA-domstolen ha underkjent folketrygdloven § 4-2 sitt krav om opphold i Norge som vilkår for kontantytelsen dagpenger. I så fall måtte det innebære at vilkåret måtte begrenses til «bostedskrav i Norge» eller «opphold i bostedskommune i Norge».

For det tredje viser lagmannsretten til at Trygdekoordineringsutvalget i NOU 2021: 8 ikke har funnet det nødvendig ut fra EØS-retten, herunder dens ekvivalensprinsipp, å likestille reiser i Norge med reiser til et annet EØS-land, jf. blant annet lovutkastet til ny folketrygdlov § 4-1a.

Lagmannsretten viser også til at ytelser ved arbeidsløshet har en unik stilling, herunder regulatorisk i trygdeforordningen. Av folketrygdloven § 4-5 fremgår det at mottakeren av dagpenger skal være reell arbeidssøker i Norge. Dette oppholdskravet i Norge gir et sterkt incitament for arbeidssøker til å skaffe seg arbeid i det norske arbeidsmarkedet. Ved dette trer også sammenhengen med forordningen artikkel 64 til 65 a klart frem: Eksempelvis slik at dersom stønadsmottakeren ønsker å søke arbeid i Danmark, er det adgang til eksport av dagpengetrygden i inntil tre måneder dersom vilkårene i artikkel 64 er oppfylt. Lagmannsretten peker også på at det er sterke kontrollhensyn som tilsier at det avkreves et oppholdskrav i Norge.

Videre bemerker lagmannsretten at vurderingstemaet som nevnt er «lignende nasjonale situasjoner». Det avgjørende er om situasjonene er sammenlignbare. Etter lagmannsrettens syn innebærer dette i vår sak at håndhevelsen av oppholdskravet i Norge må skje ekvivalent – og ikke mindre gunstig – enn håndhevelsen av de øvrige av folketrygdlovens vilkår for dagpenger. Lagmannsretten kan ikke se at det på dette punkt foreligger en håndhevingspraksis som innebærer et brudd på det EØS-rettslige ekvivalensprinsippet. Lagmannsretten viser til at vilkårene i folketrygdloven kommer til anvendelse på alle

mottakerne av dagpenger uavhengig av nasjonalitet. Hertil kommer at kravet om å gi korrekte opplysninger til NAV relaterer seg til alle endringer som er avgjørende for om vedkommende har krav på dagpengeytelsen – og dette er ikke begrenset til de tilfeller hvor det gis uriktig eller manglende informasjon om opphold utenlands. Dette betyr at strafferettslige sanksjoner også vil bli anvendt opp mot øvrige tilfeller hvor en mottaker har gitt uriktig eller manglende informasjon om forhold som etter loven er avgjørende for om en berettiget til å motta dagpenger. Dette kan for eksempel være at den trygdede har unnlatt å opplyse om at han eller hun har hatt arbeid/arbeidsinntekter eventuelt oppgir for lavt timeantall mv.

Forsvarerne har særlig pekt på at NAV ikke anmelder fravær fra tiltak eller manglende tilgjengelighet for arbeid der en dagpengemottaker har oppholdt seg i Norge. Det anføres at det ikke reageres med straff dersom vedkommende ikke har krysset av på meldekortet for at de har hatt slikt fravær der vedkommende har oppholdt seg i Norge. Denne praksisen anføres å være i strid med EØS-rettens ekvivalensprinsipp.

Lagmannsretten kan for sin del ikke se at det er tale om sammenlignbare situasjoner, jf. også bemerkningen til EU-kommisjonen i dens skriftlige innlegg i sak E-15/20 avsnitt 40 («to the extent that these two situations can be deemed comperable»). Lagmannsretten bemerker her at dagpenger er en midlertidig erstatning for lønn og utbetales derfor for fem dager i uken, jf. folketrygdloven § 4-12 første ledd. Bevegelsesfriheten til den som mottar dagpenger er ikke mindre enn for de som er i arbeid. Oppholdskravet gjelder kun de dager hvor mottakeren mottar ytelsen for, og dermed ikke for lørdag og søndag. I praksis tillates at den arbeidssøkende på visse vilkår beholder dagpengeytelsen under reise innenlands, herunder at reisen innenlands ikke kommer i strid med aktivitetsplikter eller plikter til å delta på arbeidsmarkedstiltak, se folketrygdloven §§ 4-5 og 4-20. Det kreves imidlertid at vedkommende er tilgjengelig for arbeidsmarkedet, jf. folketrygdloven § 4-21. Tilsvarende gjelder også der mottakeren tar ferie der vedkommende ikke ønsker å være tilgjengelig for arbeidsmarkedet.

Vedkommende skal da svare «nei» på meldekortets spørsmål fire. Lagmannsretten kan ikke se at denne lovreguleringen for reiser innenlands knyttet til dagpengeytelsen sammenholdt med lovreguleringen knyttet til oppholdskravet i Norge, er i strid med ekvivalensprinsippet. Lagmannsretten kan heller ikke se at håndhevingspraksisen innebærer et brudd på ekvivalensprinsippet, og peker her særlig på at det reelt sett er svært vanskelig å oppdage de tilfeller hvor en dagpengemottaker unnlater å opplyse om ferie innenlands der vedkommende ikke er tilgjengelig for arbeidsmarkedet. Det er dette som etter lagmannsrettens vurdering er bakgrunnen for at det ikke foreligger straffesaker som omhandler slike typetilfeller av trygdebedrageri.

Etter dette konkluderer lagmannsretten med at det ikke er i strid med EØS-rettens ekvivalensprinsipp at den norske lovreguleringen tillater at en reise innenlands på visse vilkår kan gi rett til dagpenger og derved behandles annerledes enn reise og opphold i en annen EØS-stat. For de sistnevnte er det avgjørende at vilkårene i forordning 883/2004

artikkel 64 til 65a er oppfylt. Videre konkluderer lagmannsretten for øvrig med at den norske stat håndhever alle bedrageriforhold likt hvor en mottaker har skaffet seg uberettiget vinning ved å forsømme sin opplysningsplikt om forhold som er av avgjørende betydning for beregningen av dagpengeytelsen, herunder berettigelsen av å motta dagpenger som sådan.

Nærmere om lovanvendelsen – bedrageri eller databedrageri. Det internrettslige lovanvendelsesspørsmålet

Problemstillingen

Spørsmålet videre er om tingrettens domfellelse av Engebrethsen bygde på feil lovanvendelse. Nærmere bestemt er det spørsmål om det er riktig å subsumere Engebrethsens forhold som databedrageri, eventuelt som ordinært bedrageri, eller om ingen av disse bestemmelsene er anvendbare slik at Engebrethsen må frifinnes, eventuelt kun straffes etter den mildere bestemmelsen i folketrygdloven § 25-12. Videre er det spørsmål om domfellelsen av Engebrethsen for uriktig forklaring bygde på feil lovanvendelse.

Tingretten domfelte Engebrethsen etter straffeloven 1902 § 270 nr. 2 og straffeloven 2005 § 371 bokstav b (såkalt «databedrageri») samt for uriktig forklaring etter straffeloven 1902 § 166 første ledd og straffeloven 2005 § 221.

Forsvarerne har utenfor anken anført at dette er feil lovanvendelse. I nær sammenheng med dette anføres også at Engebrethsen ikke kan dømmes etter straffeloven 1902 § 270 nr. 1 og straffeloven 2005 § 371 bokstav a (ordinært bedrageri). Aktor har anført at det er noe «usikkerhet» om Engebrethsen kan domfelles for databedrageri – og derigjennom uriktig forklaring, men at han i alle tilfelle vil kunne domfelles for ordinært bedrageri, jf. straffeloven 1902 § 270 nr. 1 og straffeloven 2005 § 371 bokstav a.

Lagmannsretten viser innledningsvis igjen til straffeprosessloven § 342 annet ledd nr. 1 om at retten uansett ankegrunn «kan…prøve om straffelovgivningen er riktig anvendt», jf. også ovenfor. Etter lagmannsrettens vurdering står den fritt til eventuelt å kunne anvende § 270 nr. 1/§371 bokstav a dersom dette vurderes å være riktig lovanvendelse, jf. straffeprosessloven § 38. Videre pekes det på at tiltalebeslutningen nå for lagmannsretten er endret, jf. ovenfor, slik at den opptar i seg begge alternativer i bedrageribestemmelsen og at det faktiske grunnlaget nå også omfatter unnlatelsen av å gi informasjon til NAV om hans utenlandsopphold. Tingrettens premisser i dens bevisvurdering gir også tilstrekkelig grunnlag for eventuelt å foreta denne subsumsjonsendringen.

Den nå opphevede straffeloven av 1902 § 270 lød slik:

For bedrageri straffes den som i hensikt å skaffe seg eller andre en uberettiget vinning (1) ved å fremkalle, styrke eller utnytte en villfarelse rettsstridig forleder noen til en handling som volder tap eller fare for tap for ham eller den han handler for, eller (2) ved bruk av uriktig eller ufullstendig opplysning, ved endring i data eller programutrustning eller på annen måte rettsstridig påvirker resultatet av en automatisk databehandling, og derved volder tap eller fare for tap for noen.

Bestemmelsen er videreført med enkelte endringer i straffeloven av 2005 § 371 og lyder nå slik:

Med bot eller fengsel inntil 2 år straffes den som med forsett om å skaffe seg eller andre en uberettiget vinning (a) fremkaller, styrker eller utnytter en villfarelse og derved rettsstridig forleder noen til å gjøre eller unnlate noe som volder tap eller fare for tap for noen, eller (b) bruker uriktig eller ufullstendig opplysning, endrer data eller datasystem, disponerer over et kredittkort eller debetkort som tilhører en annen, eller på annen måte uberettiget påvirker resultatet av en automatisert databehandling, og derved volder tap eller fare for tap for noen.

Lagmannsretten bemerker at endringene i straffeloven 2005 § 371 ikke har betydning for vårt lovanvendelsesspørsmål.

Alternativet om databedrageri kom inn ved lov 12. juni 1987 nr. 54 som ledd i bekjempelsen av datamisbruk. Bakgrunnen var at ved datamisbruk kunne visse bedrageriliknende forhold ikke straffes som bedrageri fordi det ved helautomatiske prosesser ikke er noe menneske som føres bak lyset. Ved ordinært bedrageri etter straffeloven 1902 § 270 nr. 1 og straffeloven 2005 § 371 bokstav a kreves at den aktuelle villfarelsen må foreligge hos et menneske. Om dette uttales det i NOU 1985:31 side 16 følgende:

Straffeloven § 270 om bedrageri krever at gjerningsmannen må «framkalle, styrke eller utnytte en villfarelse». Når gjerningsmannen uberettiget skaffer seg adgang til data på den måten som er nevnt ovenfor, blir virkningen den samme som om han hadde gitt rette vedkommende uriktig inntrykk av at han er en autorisert bruker. Likevel er det ikke her tale om noen «villfarelse» i straffelovens forstand. Dette uttrykket forutsetter uvitenhet eller misforståelse hos et menneske. Bedrageribestemmelsen krever dessuten at gjerningsmannen «forleder noen», og heller ikke dette vilkår vil være oppfylt. Både «forleder» og «noen» forutsetter at det dreier seg om et menneske.

Før alternativet om databedrageri ble innført i 1987, kunne en del av de aktuelle handlingene straffes som underslag eller tyveri. Formålet med tilføyelsen var å gjøre slike handlinger straffbare, eller i det minste å åpne for muligheten for å anvende den mest dekkende bestemmelsen, jf. Matningsdal, Straffeloven lovkommentar, 2017, side 985. I NOU 1985: 31 side 29 uttales følgende:

Som det fremgår av fremstillingen av gjeldende rett, kan straffelovens vanlige bestemmelser om tyveri, underslag og utroskapanvendes også overfor dataforbrytelser, selv om det undertiden kan oppstå tvil om hvilken bestemmelse som passer best eller om når forbrytelsen skal anses fullbyrdet.

Derimot kan straffeloven § 270 om bedrageri ikke anvendes f.eks. overfor den som mater uriktige opplysninger inn i en datamaskin. Bedrageriparagrafen forutsetter nemlig at den tap-bringende disposisjon er fremkalt ved hjelp av en villfarelse hos en annen. Dette forutsetter at et menneske er ført bak lyset. Etter Straffelovrådets oppfatning bør det bedømmes på samme måte enten de uriktige opplysninger har passert gjennom en annen person som derved er ført bak lyset, eller om opplysningene er matet direkte inn i datamaskinen. Man har derfor som et nytt nr. 2 i § 270 utformet en egen bestemmelse om «databedrageri». Dette er i overensstemmelse med foreliggende danske, svenske og vesttyske utkast. Man viser for øvrig til bemerkningene til § 270.

Etter straffeloven 1902 § 270 nr. 2 og straffeloven 2005 § 371 bokstav b kan den straffbare handling for det første bestå i at vedkommende «bruker uriktig eller ufullstendig opplysning». Dersom denne bruken skjer overfor et menneske som dermed føres bak lyset, kan alternativet om ordinært bedrageri benyttes. Derfor er den selvstendige betydningen av databedragerialternativet de tilfeller når gjerningspersonen mater opplysningen direkte inn i datamaskinen uten at noe menneske blir involvert, jf. Matningsdal, Straffeloven lovkommentar, 2017, side 985. Om dette vilkåret uttaler utvalget i NOU 1985: 31 følgende på side 33:

Første alternativ i gjerningsbeskrivelsen gjelder «bruk av uriktig eller ufullstendig opplysning». Dersom opplysningen blir gitt til en person som derved føres bak lyset og forledes til en tapbringende disposisjon, går forholdet inn under den nåværende bedrageribestemmelse (§ 270 nr. l i utkastet). Blir den uriktige opplysning av gjerningsmannen direkte matet inn i datamaskinen, er det bestemmelsen i § 270 nr. 2 som kommer til anvendelse. Etter någjeldende rett ville forholdet antakelig bli å bedømme som underslag eller tyveri, og det er tvilsomt om forbrytelsen kan anses som fullbyrdet før gjerningsmannen urettmessig tilegner seg det beløp som urettmessig blir overført til ham (se s. 8-9). Straffelovrådet mener at forholdet har så stor likhet med det vanlige bedrageri at det bør behandles sammen med dette. Forbrytelsen vil være fullbyrdet når fare for tap er voldt, det vil normalt si så snart de uriktige data er matet inn i maskinen.

Videre er det et vilkår for straff etter databedragerialternativet at gjerningspersonen «uberettiget påvirker resultatet av en automatisert databehandling» og at handlingen må volde «tap eller fare for tap for noen».

Lagmannsretten bemerker at det lovanvendelsesspørsmål vår sak reiser, etter det retten er kjent med, ikke har vært særskilt problematisert i rettspraksis. Det kan nevnes at databedragerialternativet er anvendt i flere saker om trygdebedrageri. Et eksempel er HR-

2018-1295-U. Her hadde domfelte unnlatt å føre opp timer som hun hadde arbeidet, på elektronisk meldekort, og dermed oppnådd å få utbetalt kroner 93 942 som hun ikke hadde krav på. Høyesteretts ankeutvalg hadde ingen innvendinger til denne lovanvendelsen. Lagmannsrettens flertall hadde uttalt at hun bevisst hadde gitt uriktige opplysninger til NAV i hensikt å skaffe seg arbeidsavklaringspenger hun ikke hadde krav på, og at hun visste at dette ville påføre NAV tap eller fare for tap. Ankeutvalget fant ikke noe uriktig ved lagmannsrettens lovtolking eller ved bedømmelsen av forsett og vinnings hensikt. I saken i Rt-2008-1386 var domfelte ved tingrettens dom funnet skyldig i forsettlig trygdebedrageri og falsk forklaring overfor trygdemyndighetene, ved at hun i tiden 14. mars til 4. desember 2005 uberettiget fikk utbetalt til sammen kroner 64 289 i dagpenger. Hun arbeidet i samme periode som lærervikar og oppgav for få arbeidstimer på de meldekortene som hun var pliktig til å levere til trygdemyndighetene. I denne saken var forholdet subsumert under straffeloven 1902 § 270 nr. 1 (ordinært bedrageri).

For Høyesterett var det en straffutmålingsanke, slik at lovanvendelsesspørsmålet ikke ble problematisert – heller ikke ut fra straffeprosessloven § 342. Også i lagmannsrettspraksis har databedragerialternativet blitt anvendt, se blant annet LB-2017-18246 (saken omhandlet trygdebedrageri i form av underrapportering av timer), mens det i andre tilfeller er ordinært bedragerialternativet som er anvendt, se eksempelvis LF-2014-75111 (også underrapportering av timer).

Med dette som bakgrunn går lagmannsretten over til den nærmere vurdering av tingrettens lovanvendelse i vår sak.

Om bakgrunnen for anvendelsen av databedragerialternativet fremkommer følgende av tingrettens vurderinger (dommen side 3–4):

Sentralt for saken står omstendighetene rundt tiltaltes utenlandsopphold. Tiltalte har forklart at han har oppholdt seg i utlandet i store deler av perioden han mottok dagpenger, slik Nav har redegjort for. Han har også forklart at han ikke har krysset av for dette på meldekortene, bortsett fra da han tok ut planlagt ferie. Det er ingen uenighet om at det feilutbetalte beløpet er omkring 320 000 kroner.

[…]

Retten legger til grunn at det nok kan tenkes at tiltalte, med sin bakgrunn, hadde størst mulighet til å få en ny jobb gjennom sitt nettverk utenlands. Avgjørende for vår sak er likevel at han ikke kunne reise bort og samtidig motta trygdeytelser uten å melde fra eller søke om dette til NAV. Retten mener tiltalte var klar over dette, og viser til at han hadde fått rikelig informasjon om det av NAV.

Retten vil også legge til at det på hvert enkelt meldekort, som ble fylt ut omkring annenhver uke i de to årene saken gjelder, måtte fylles ut om melderen hadde fravær.

Retten mener det på denne bakgrunn kan utelukkes at tiltalte ikke var klar over at han skulle meldt fra om utenlandsoppholdene, også om de skulle være begrunnet i jobbsøkerrelatert aktivitet […].

Lagmannsretten bemerker at tiltalte har anvendt et såkalt elektronisk meldekort. Etter det opplyste for lagmannsretten vil det avhengig av de svar som avgis, kun skje en fullautomatisert databehandling hos NAV hvorpå dagpengeytelsen vil bli utbetalt dersom svarene på meldekortet ikke fordrer noe annet.

Meldekortets spørsmål fire er gjengitt ovenfor, men gjengis for ordens skyld igjen her:

Har du hatt ferie eller fravær slik at du ikke har kunnet ta arbeid eller gjennomføre avtalt aktivitet?

Forsvarerne har anført at meldekortets spørsmål fire er uklart utformet. Det anføres at spørsmål fire om «ferie og fravær» kun relaterer seg til folketrygdens vilkår om å være reell arbeidssøker, jf. folketrygdloven § 4-5. Meldekortet har slik forstått ingen spørsmål som relaterer seg til opphold i utlandet. Aktor har for lagmannsretten anført at meldekortets spørsmål fire er uheldig utformet og kan – semantisk sett – forstås slik at det ikke omfatter utenlandsopphold, slik at tiltalte ved å svare «nei» ikke har gitt en uriktig opplysning til NAV. Aktor har derfor anført at det riktige, hensyntatt det strafferettslige legalitetsprinsipp, vil være å subsumere forholdet til tiltalte under bestemmelsen om ordinært bedrageri.

Lagmannsretten er kommet til at tingrettens lovanvendelse er riktig. Etter lagmannsrettens syn rammes tiltaltes forhold av straffeloven 1902 § 270 nr. 2 og straffeloven 2005 § 371 bokstav b – nærmere bestemt vilkåret «bruker uriktig eller ufullstendig opplysning».

Under henvisning til lagmannsrettens vurderinger ovenfor knyttet til EØS-rettens klarhetskrav, gjentar lagmannsretten at den i utgangspunktet er enig i at meldekortets spørsmål fire ikke utvetydig identifiserer at utenlandsopphold omfattes, slik at dette spørsmålet ved utenlandsopphold skal besvares med «ja». Lagmannsretten for sin del mener imidlertid at det er klart at spørsmål fire skal bevares med «ja» i et slikt tilfelle, jf. her også den informasjonsgivning som var gitt tiltalte.

Slik lagmannsretten ser det, er det avgjørende at det uansett fremstår som klart for mottakeren av ytelsen dagpenger at utenlandsopphold skal meldes fra om gitt den utvetydige lovreguleringen og NAVs tilhørende informasjonsgivning på dette punkt. Tingretten har også i sin bevisvurdering konkludert med at Engebrethsen var klar over dette. Lagmannsretten minner her også om Engebrethsens opplysningsplikt etter folketrygdloven § 21-3. Når tiltalte da velger å besvare meldekortets spørsmål fire med «nei» – og ikke korrigerer på annen måte ved å opplyse overfor NAV om sine mange utenlandsopphold – har tiltalte i den automatiserte databehandlingen gitt en «ufullstendig

opplysning», jf. straffeloven 1902 § 270 nr. 2 og straffeloven 2005 § 371 bokstav b. Tiltalte var klar over at hans svar på spørsmål fire ikke ga NAV informasjon om sine utenlandsopphold. Når tiltalte i den automatiserte databehandlingen lar denne ufullstendige informasjonen inngå ukorrigert, er tiltalte klar over at han ved denne automatiserte behandlingen vil få utbetalt dagpenger som han ikke har krav på. Tiltalte har ved dette klart «uberettiget påvirket resultatet av en automatisert databehandling», og handlingen har voldt «tap eller fare for tap» for NAV. Lagmannsretten er etter dette kommet til at det typetilfellet som foreligger i vår sak, rammes som databedrageri, slik at tingrettens lovanvendelse er korrekt. Skyldkravet er oppfylt. Det er heller ikke tvilsomt at bedrageriet er grovt.

Lagmannsretten vil ikke unnlate å bemerke at den – dersom ikke databedragerialternativet kan anvendes – finner det klart at straffeloven 1902 § 270 nr. 1 og straffeloven 2005 § 371 bokstav a, vil ramme tiltaltes forhold. Alternativet om ordinært bedrageri omfatter fremkallelse av en villfarelse. Bestemmelsen rammer ikke bare positivt uriktige opplysninger, men også rene fortielser såfremt forledelsen er «rettstridig». Tiltaltes unnlatelse av å gi NAV ved dets saksbehandlere – enten ved e-post eller telefonhenvendelse mv. – opplysninger om sine utenlandsopphold, rammes isolert sett som ordinært bedrageri.

Lagmannsrettens konklusjon er på denne bakgrunn at det ikke foreligger lovanvendelsesfeil fra tingrettens side hva gjelder domfellelsen av tiltalte etter straffeloven 1902 § 270 nr. 2 og straffeloven 2005 § 371 bokstav b.

Særlig om domfellelsen for uriktig forklaring. Lovanvendelsen

Som nevnt har tingretten også domfelt tiltalte for uriktig forklaring, jf. tiltalebeslutningens post II, etter straffeloven 1902 § 166 første ledd og straffeloven 2005 § 221.

Forsvarerne har anført at Engebrethsen må frifinnes på dette punkt. Aktor har sluttet seg til dette, og nedlagt påstand om frifinnelse for tiltalebeslutningens post II. Aktor har imidlertid presisert at dersom Engebrethsen kan domfelles for databedrageri, vil han måtte dømmes for uriktig forklaring.

Innledningsvis bemerker lagmannsretten at formålet med straffelovens bestemmelser om falsk forklaring/uriktig forklaring er å sikre at vedkommende organs beslutninger kan treffes på et mest mulig korrekt faktisk grunnlag, jf. NOU 2002: 4 side 327. Det er videre klart at det ved bedrageri overfor offentlig myndighet – her NAV – vil disse bestemmelsene kunne anvendes i konkurrens med bedrageribestemmelsen, se Matningsdal, Straffeloven lovkommentar, 2017, side 992 og Rt-1994-1572.

Spørsmålet i vår sak er om tingrettens domfellelse av Engebrethsen for uriktig forklaring bygger på feil lovanvendelse.

Straffeloven 1902 § 166 første led lød slik:

Med Bøder eller med Fængsel indtil 2 Aar straffes den, som afgiver falsk Forklaring for Retten eller for Notarius eller i Fremstillinger, han som Part eller Retsfuldmægtig i en Sag fremlægger for Retten, eller som mundtlig eller skriftlig afgiver falsk Forklaring til nogen offentlig Myndighed i Tilfælde, hvor han er pligtig til at forklare sig til denne, eller hvor Forklaringen er bestemt til at afgive Bevis.

Straffeloven 2005 § 221 første ledd med overskriften «Uriktig forklaring» lyder slik:

Med bot eller fengsel inntil 2 år straffes den som skriftlig eller muntlig gir uriktig opplysning til […] (d) offentlig myndighet når forklaringen er bestemt til å avgi bevis

Lagmannsretten har ovenfor konkluder med at Engebrethsen har gitt «ufullstendig opplysning» til NAV, og at dette forholdet rammes som databedrageri. Spørsmålet nå er om dette også rammes som falsk forklaring/uriktig forklaring.

Tingretten har kort konstatert følgende (i dommen side 4):

Det samme gjelder post II, strl. 1902 § 166 første ledd og strl. 2005 § 221 om uriktig opplysning til offentlig myndighet.

Innledningsvis bemerker lagmannsretten at loven også rammer skriftlige forklaringer, jf. nå ordlyden i straffeloven § 2005 § 221 første ledd. Opplysningen er også avgitt til «offentlig myndighet» selv om den der kun undergis maskinell behandling, jf. Matningsdal, Straffeloven lovkommentar, 2017, side 321 og RG-1999-1626. Også uriktig forklaring til offentlige myndigheter i tilknytning til deres myndighetsutøvelse vil kunne være «bestemt til å avgi bevis», jf. straffeloven 2005 § 221 første ledd bokstav d. Et praktisk eksempel her er nettopp uriktig forklaring for å oppnå utbetaling av trygd som man ikke har krav på, jf. Matningsdal, Straffeloven lovkommentar, 2017, side 324.

Ved kriteriet «uriktig opplysning» etter straffeloven 2005 § 221 første ledd, er det sentrale området for «opplysning» utsagn om faktiske forhold som saken gjelder. Det er en «uriktig opplysning» å bruke en erklæring som man vet er uriktig, jf. Rt-1978-1124. Om det nærmere innhold av kriteriet uttaler Matningsdal, Straffeloven lovkommentar, 2017, side 317 følgende:

Departementet erstattet kriteriet «uriktig forklaring» med «uriktig opplysning» uten å gi noen nærmere begrunnelse for hvorfor man valgte denne formuleringen. Det må

dermed legges til grunn at man ikke tok sikte på noen realitetsendring i forhold til kommisjonens forslag. Sitatet fra NOU 2002: 4 viser videre at den nye Straffelovkommisjonen ikke tok sikte på noen realitetsendring i forhold til hvilke utsagn som tidligere ble omfattet av straffebudet. Forskjellen i forhold til straffeloven 1902 består altså utelukkende i at man nå har innført en rent objektiv gjerningsbeskrivelse, og at de nødvendige begrensningene følger av forsettskravet i § 21.

Det er også uriktig forklaring uriktig å si at man ikke vet noe om saken. På denne bakgrunn er det uriktig forklaring å holde tilbake deler av sannheten som man tror har eller kan ha betydning. Dette kommer også til uttrykk ved at man før forklaringen i retten blant annet forsikrer ikke å «legge skjul på noe», jf. strpl. § 131 og tvl. § 24-8 fjerde ledd. Forutsetningen for at forklaringen skal bli «uriktig» er at dette skjer på en måte som etterlater et inntrykk av at man har forklart alt man kjenner til av interesse. Den som positivt nekter å besvare enkelte spørsmål, gir dermed ikke «uriktig opplysning» [rettens understrekning].

Lagmannsretten har kommet til at Engebrethsens forhold rammes av straffeloven 1902 § 166 første ledd og straffeloven 2005 § 221. Tingrettens lovanvendelse er derfor ikke uriktig.

Slik lagmannsretten ser det, er det avgjørende at Engebrethsen ved å svare «nei» på meldekortets spørsmål fire og ikke korrigere denne forklaringen ved å opplyse om sine mange utenlandsopphold, har avgitt en bevisst uriktig forklaring til NAV.

Han har ved dette bevisst holdt tilbake – fortiet – en sentral opplysning som han klart visste var avgjørende for berettigelsen av å motta dagpengeytelsen. Han har ved dette – å kun besvare «nei» på meldekortets spørsmål fire – klart etterlatt det inntrykk at han har opplyst alt han kjente til av interesse for eventuelt fravær – herunder utenlandsopphold, når en ser dette i sammenheng med at han ikke korrigerte denne forklaringen overfor NAV gjennom e-post eller telefonhenvendelse mv.

Som nevnt er forklaringen avgitt til NAV selv om den kun ble underlagt automatisert databehandling der grunnet de svar Engebrethsen innga.

Det er videre klart at skyldkravet er oppfylt, jf. her tingrettens bevisvurdering. Engebrethsen forsto at opplysningen om hans utenlandsopphold var relevant. Han forsto at ved å kun besvare meldekortets spørsmål fire med «nei» og ikke korrigere dette med informasjon om sine mange utenlandsopphold, avga han en uriktig opplysning til NAV ment til anvendelse ved fastsettingen av hans dagpengeytelse.

Lagmannsrettens konklusjon er etter dette at det ikke foreligge feil lovanvendelse ved tingrettens domfellelsen av Engebrethsen for uriktig forklaring.

Den konkrete vurdering av straffutmålingsanken

Lagmannsretten ser så på anken over straffutmålingen. Spørsmålet er om det skal ilegges ubetinget fengsel, eller om det er adgang til å fravike dette utgangspunktet i vår sak.

Det skal utmåles straff for overtredelse av straffeloven 1902 § 271 jf. 270 første ledd nr. 2 og straffeloven 2005 § 372 jf. § 371 bokstav b (grovt bedrageri) samt straffeloven 1902 § 166 og straffeloven 221 (uriktig forklaring). Det dominerende forhold er forsettlig grovt trygdebedrageri på kroner 320 000. Lagmannsretten viser her blant annet til Rt-1995-945 hvor det uttales at det for valget av reaksjon ikke kunne legges vekt på at «straffeloven § 166 første ledd her er anvendt ved siden av straffeloven § 270».

Tiltalte er nå 69 år. På tidspunktet for det straffbare forholdet var han 62–64 år.

Lagmannsretten tar utgangspunkt i Rt-2008-1386 hvor det ble oppstilt en veiledende øvre grense mot ubetinget fengsel tilsvarende folketrygdens grunnbeløp på gjerningstiden. Det er på det rene at det i vår sak foreligger et bedrageribeløp som vesentlig overstiger denne grensen. Lagmannsretten er enig med tingretten at straffen ut fra rettspraksis for Engebrethsen vil være ubetinget fengsel i omtrent 5–6 måneder, jf. tingrettens henvisninger til rettspraksis.

Videre har Høyesterett i Rt-2013-416 i avsnitt 12 understreket at «særlige omstendigheter kan tilsi at utgangspunktet fravikes både i mildere og strengere retning», jf. også Rt-2008- 1386 avsnitt 19 om at det må foreligge et «relativt klart avvik fra normaltilfellene» før dette gjøres. I Rt-2013-416 kom også Høyesterett inn på grensen nedad mot betinget fengsel, jf. avsnitt 11. Imidlertid kan det reises spørsmål ved om denne avgjørelsen bør anses som et prejudikat for hvordan grensen mellom samfunnsstraff og betinget fengsel skal fastsettes, se kritikken hos Matningsdal, Straffeloven lovkommentar, 2017, side 990– 991. Ut fra vårs saks konkrete omstendigheter finner ikke lagmannsretten det nødvendig å ta nærmere stilling til dette.

Spørsmålet blir dermed om det foreligger slike «særlige omstendigheter» som kan tilsi anvendelse av samfunnsstraff eller betinget fengsel.

Lagmannsretten har – under noe tvil – kommet til at det i denne sak kan ilegges betinget dom. Det bemerkes at både aktor og forsvarerne har argumentert for dette under ankeforhandlingen. I totalvurderingen har lagmannsretten vektlagt følgende:

I denne saken har det gått lang tid siden Engebrethsens lovbrudd ble avdekket og saksbehandlingen har også tatt betydelig lengre tid enn normalt, uten at Engebrethsen kan lastes for dette. Straffeloven § 78 med overskriften «Formildende omstendigheter» fastsetter at:

Ved straffutmålingen skal det i formildende retning især tas i betraktning at: […] (e) det har gått lang tid siden lovbruddet, eller saksbehandlingen har tatt lengre tid enn rimelig ut fra lovbruddets art, uten at lovbryteren kan lastes for dette.

Lagmannsretten bemerker at det primært er et langt tidsforløp etter at bedrageriet er avslørt som eventuelt kan begrunne samfunnsstraff eller betinget dom, jf. Rt-2008-1386 avsnitt 21. Et langt tidsforløp aktualiserer også bestemmelsen i EMK artikkel 6 nr. 1. I HR-2016-225- S avsnitt 29 oppstilte Høyesterett – for tilfellene ved total stillstand – en presumsjon for krenkelse dersom stillstanden har vart i minst ett år, jf. også HR-2020-1356-A avsnitt 46. I HR-2016-225-S avsnitt 43 og 46 uttaler Høyesterett videre at:

(43) Utgangspunktet bør etter mitt syn være et fradrag i totalstraffen. Dette vil være den mest tydelige kompensasjonen. Fradraget er endelig og består uavhengig av domfeltes senere adferd. Jeg er videre enig med forsvareren i at kompensasjon i form av en helt eller delvis betinget dom kan ha liten realitet for domfelte som av forskjellige grunner ikke klarer å avholde seg fra ny kriminalitet i prøvetiden. Det kan dreie seg om personer som er så belastet og innvevd i rusmisbruk eller kriminelle miljøer at nye brudd er særlig vanskelig å unngå. […] (46) Fradrag i den utmålte straffen er imidlertid bare et utgangspunkt. I flere sakstyper vil det likevel være mest aktuelt å velge en annen løsning. Dette gjelder for det første dersom tidsforløpet tilsier en mildere straffart – for eksempel samfunnsstraff. Ved helt korte fengselsstraffer kan videre en reduksjon være umulig eller lite hensiktsmessig. Det naturlige er da å gjøre hele straffen betinget. Videre kan krenkelsen av og til være så alvorlig at det ikke er aktuelt å anvende ubetinget fengsel, jf. Rt-2007-1326.

Lagmannsretten viser videre til at ved trygdebedrageri er det under henvisning til langt tidsforløp anvendt betinget fengsel i Rt-1995-469 og R-1995-890, mens det i Rt-2008-879 og Rt-2009-22 er anvendt delvis betinget fengsel, og i Rt-2005-185 samfunnsstraff.

I vår sak ble forholdet oppdaget i oktober 2016. Anmeldelsen forelå først omtrent 1,5 år senere, den 30. april 2018. Etter lagmannsrettens vurdering var det i denne perioden i det vesentligste tale om ren stillstand, slik at dette må tillegges betydelig vekt.

Dernest tok det nærmere seks måneder fra saken kom til politiet til tiltale ble tatt ut. Lagmannsretten legger til grunn at det også her har vært inaktivitet, idet saken høyst sannsynlig var nærmest ferdig forberedt fra NAVs side.

For tingretten ble saken berammet til 11. februar 2019, men ble begjært utsatt av Engebrethsen selv grunnet omsorgsplikter for sin mor. Lagmannsretten peker imidlertid på at saken på ny ble berammet til 2. mai 2019, men her møtte ikke aktor grunnet forglemmelse. Ny hovedforhandling ble så igjen berammet til 22. august 2019. Også for

tingretten har det dermed vært lengre saksbehandlingstid enn normalt, hvilket delvis skyldes påtalemyndighetens feil (cirka fire måneder).

Anke ble innsendt 3. september 2019. For lagmannsretten ble det ved statsadvokatens påtegning 4. mars 2020 anmodet om at sakens EØS-rettslige sider ble forelagt for EFTA- domstolen, jf. også ovenfor. Etter det opplyste ønsket påtalemyndigheten at nærværende sak ble en «pilotsak» for bedragerisakene knyttet til dagpenger og utenlandsopphold. Lagmannsretten legger til grunn – slik som også aktor og forsvarerne har påpekt – at dette har medført om lag ett år og tre måneders lengre saksbehandlingstid for lagmannsretten enn normalt.

Det har nå også gått om lag fem år fra det straffbare forholdet ble avdekket.

Som nevnt er tiltalte nå 69 år og pensjonist. Høy alder kan tale for at det vil kunne gis betinget dom, se for eksempel Rt-1991-741. Ved trygdebedrageri foreligger det tunge allmennpreventive forhold, slik at høy alder i hvert fall ikke isolert sett kan tillegges avgjørende vekt, se til illustrasjon Rt-1994-908 (skattesvik). Imidlertid har lagmannsretten funnet å vektlegge tiltaltes høye alder noe ved den samlede vurderingen av om det kan ilegges betinget dom.

Lagmannsretten har også sett hen til og vektlagt noe at Engebrethsen ville hatt krav på dagpengeytelsen dersom han hadde oppholdt seg i Norge – i motsetning til trygdebedrageritilfellene der NAV er forledet til å utbetale ytelser som søkeren ikke under noen omstendighet har hatt krav på. Lagmannsretten viser til her til Rt-1995-707 og HR- 2017-560-A avsnitt 15.

Samlet sett finner lagmannsretten at disse forhold etter en konkret helhetsvurdering utgjør slike «særlige omstendigheter», som representerer et klart avvik fra normaltilfellene, at det i denne saken bør idømmes betinget dom. Det sentrale i denne vurderingen har vært den påviste liggetiden og den lange saksbehandlingstiden samlet sett.

Etter en samlet vurdering er lagmannsretten kommet til at straffen passende kan settes til fem måneders fengsel, slik som tingretten har fastsatt, men at fullbyrding av straffen utsettes med en prøvetid på to år jf. straffeloven § 34.

Saksomkostninger idømmes ikke.

Dommen er enstemmig.

Dommen er ikke avsagt innen lovens frist. Dette skyldes sakens kompleksitet og omfang.

DOMSSLUTNING

I tingrettens dom gjøres den endring at fullbyrdelsen av fengselsstraffen utsettes med en prøvetid på 2 – to – år, jf. straffeloven § 34.

Karl Otto Thorheim Nils Ihlen Ramm Dag Arne Ruud

Dokument i samsvar med undertegnet original: Beate Kyung Næss (Signert elektronisk)