FOALønns- og arbeidsvilkår i offentlige anskaffelser

6. Kontraktsvilkår om bruk av lærlinger

6.1 Innledning

Lærlingklausulen er en av de mest håndfaste seriøsitetsmekanismene i anskaffelsesretten. I motsetning til mange andre krav til lønns- og arbeidsvilkår, som stiller opp generelle standarder for arbeidsforhold, pålegger loven oppdragsgiver å bygge en konkret, tallfestet forpliktelse inn i selve kontrakten: en bestemt andel av arbeidet skal utføres av lærlinger, og minst én lærling skal delta.

Bestemmelsen har dermed et innhold som er konkret og etterprøvbart, noe som gjør den godt egnet for kontraktsoppfølging. Samtidig reiser den en rekke avgrensningsspørsmål om når plikten inntrer, hvordan kravet skal utformes, og hvordan det forholder seg til andre virkemidler i konkurransen – særlig kvalifikasjonskrav og tildelingskriterier.

Dette kapittelet behandler disse spørsmålene systematisk, med utgangspunkt i ordlyden i loven om offentlige anskaffelser (LOA) § 5h og den tilsvarende bestemmelsen i forsyningsforskriften (FORSYN) § 7-14.

6.2 Pliktens innhold og virkeområde

Skal oppdragsgiver stille krav om bruk av lærlinger?

Figur: Skal oppdragsgiver stille krav om bruk av lærlinger?.

6.2.1 Lovens utgangspunkt

Utgangspunktet følger direkte av lovteksten. LOA § 5h første ledd bestemmer:

«I tjenestekontrakter og kontrakter om bygge- og anleggsarbeider skal oppdragsgiver stille kontraktsvilkår om at leverandør er tilknyttet en lærlingordning. Oppdragsgiver skal også stille kontraktsvilkår om at minst ti prosent av arbeidet utføres av lærlinger, og at minst én av dem som deltar i arbeidet med å oppfylle kontrakten, skal være lærling.»

Bestemmelsen inneholder etter ordlyden tre selvstendige, kumulative krav som skal bygges inn i kontrakten: et tilknytningskrav (leverandøren skal være tilknyttet en lærlingordning), et kvantitativt tiprosentkrav (minst ti prosent av arbeidet skal utføres av lærlinger) og et minstekrav (minst én av dem som deltar i kontraktsarbeidet, skal være lærling).

Alle tre elementene er rettskrav som følger av lovteksten. DFØ formulerer den samme tredelte strukturen i sin veiledning til anskaffelsesloven, noe som bekrefter at praksisanvisningen samsvarer med lovens ordlyd. [KOFA 2018/118]

6.2.2 Saklig virkeområde – tjenester og bygge- og anleggsarbeider

Allerede av ordlyden følger en viktig avgrensning. Plikten gjelder «tjenestekontrakter og kontrakter om bygge- og anleggsarbeider». Varekontrakter er ikke omfattet, uansett hvor stor kontraktens verdi er eller hvor lenge den løper. En innkjøper som anskaffer utstyr uten tilhørende tjeneste- eller entrepriseelement, står derfor utenfor bestemmelsens anvendelsesområde etter ordlyden alene, og det er ikke nødvendig å gå videre til vilkårene i annet ledd for å konstatere dette.

6.2.3 Forsyningssektoren

Den tilsvarende plikten for forsyningssektoren følger av FORSYN § 7-14 første ledd, som er utformet parallelt med LOA § 5h, men som etter sin ordlyd retter seg mot «oppdragsgivere som nevnt i § 1-2 første ledd bokstav a til d» – det vil si den klassiske kretsen av forsyningsoppdragsgivere. De materielle vilkårene i FORSYN § 7-14 er identiske med LOA § 5h: de samme tre elementene i kontraktsvilkåret, de samme fire kumulative inngangsvilkårene, det samme forholdsmessighetsunntaket og den samme fritaksmekanismen for dokumenterte forsøk.

En forskjell i lovteksten er at FORSYN § 7-14 annet ledd bokstav a knytter terskelverdien til «verdien for kunngjøringsplikt for vare- og tjenestekontrakter som angitt i anskaffelsesforskriften § 5-3», mens LOA § 5h annet ledd bokstav a mer generelt viser til «kunngjøringsplikt». Hvorvidt denne ulike formuleringen innebærer en selvstendig og i noen grad avvikende regulering, eller om bestemmelsene skal forstås og anvendes likt, er ikke fullt ut klarlagt i det tilgjengelige materialet. Rettstilstanden på dette punktet må betegnes som usikker.

6.2.4 Utenlandske leverandører

For utenlandske leverandører åpner LOA § 5h tredje ledd for en funksjonell likestilling: kontraktsvilkåret kan oppfylles ved bruk av lærling fra en lærlingordning i leverandørens opprinnelsesland. Dersom opprinnelseslandet ikke har noen lærlingordning, kan vilkåret i stedet oppfylles ved bruk av praksiselev fra en opplæringsordning der. Bestemmelsen viser at lovgiver har ønsket å unngå at kravet virker som en skjult diskriminering av leverandører fra andre stater, samtidig som den materielle begrunnelsen – å sikre praksisplasser og fagkompetanse – søkes videreført også når leverandøren er utenlandsk.

6.2.5 To sikkerhetsventiler

Loven oppstiller to mekanismer som modererer plikten, og de har ulik funksjon.

Fjerde ledd fastsetter et generelt forholdsmessighetsunntak: kravene i første ledd gjelder ikke når et kontraktsvilkår om lærlinger vil være «uforholdsmessig sett hen til kontraktens innhold, omfanget av arbeidet der det er relevant å benytte arbeidskraft med fag- eller svennebrev, eller av andre grunner». Denne regelen avgjør om kravet i det hele tatt skal stilles.

Femte ledd fastsetter en fritaksmekanisme for oppfyllelse: kontraktsvilkåret anses oppfylt selv om leverandøren ikke har en lærling i arbeid, dersom leverandøren kan dokumentere at det er gjort «reelle forsøk» på å inngå kontrakt med lærling uten å lykkes, eller at en lærling ikke kan benyttes på grunn av forhold ved lærlingen selv, kombinert med mislykkede forsøk på å skaffe en ny. Denne regelen avgjør om et krav som allerede er stilt, likevel skal anses etterlevd.

Skillet mellom de to mekanismene er viktig i praksis: fjerde ledd gir oppdragsgiver grunnlag for å la være å stille kravet, mens femte ledd gir leverandøren en forsvarsmekanisme der kravet er stilt men ikke lar seg oppfylle. Begge behandles nærmere i punkt 6.4.

6.2.6 Regelens formål og kontekst

Bakgrunnen for regelen kan kort nevnes. Kravet er en del av et bredere sett av virkemidler – ofte omtalt under fellesbetegnelsen Norgesmodellen – som har til hensikt å skjerpe seriøsitetskravene til virksomheter som arbeider for det offentlige, særlig i bygge- og anleggsnæringen og renholdsbransjen. Regjeringen har understreket at kravene til bruk av lærlinger skal skjerpes når bedrifter jobber for det offentlige. Formålet er å sikre et tilstrekkelig antall læreplasser for elever i yrkesfaglig utdanning, og dermed også et tilstrekkelig fremtidig tilfang av arbeidstakere med fag- eller svennebrev.

DFØ, KS, NHO og Fellesforbundet har i tillegg utarbeidet felles seriøsitetsbestemmelser for bygg- og anleggskontrakter, der lærlingkrav inngår som én av flere seriøsitetsmekanismer. Forholdet mellom det lovbestemte minstekravet og de bransjeavtalte seriøsitetsbestemmelsene behandles nærmere i punkt 6.4.

6.2.7 Klagenemndas bekreftelse av plikten

At plikten faktisk gjelder, og at brudd på den kan konstateres av Klagenemnda for offentlige anskaffelser (KOFA), er fastslått i en rekke avgjørelser. KOFA la i sak 2018/82 (Lindesnes kommune) til grunn at oppdragsgiver skal stille krav om bruk av lærlinger «når kontraktens hovedelement omfatter arbeider der det er relevant å benytte arbeidskraft med fag- eller svennebrev». [KOFA 2018/118]

Nemnda presiserte at vurderingen av om plikten er utløst, er konkret og forutsetter en analyse av kontraktens hovedelement sammenholdt med forholdsmessighet. Avgjørelsen er bærende for forståelsen av hovedregelen: den viser at unnlatelse av å stille lærlingkrav ikke er en formalitet oppdragsgiver fritt kan velge bort når de lovbestemte vilkårene er oppfylt.

6.3 Vilkår for når lærlingekrav skal stilles — terskelverdier, varighet og bransjer med særlig behov

6.3.1 De fire kumulative inngangsvilkårene

Selv om første ledd formulerer plikten generelt, er den ikke ubetinget. Annet ledd presiserer at «kravene etter første ledd gjelder når følgende vilkår er oppfylt», og lister deretter fire kumulative betingelser:

Disse fire vilkårene er positive betingelser for at plikten i det hele tatt inntrer. De er ikke det samme som forholdsmessighetsunntaket i fjerde ledd. Det er verdt å presisere dette skillet klart, siden deler av det faglige veiledningsmaterialet omtaler forholdsmessighet som et fjerde, sideordnet «vilkår» for plikten på linje med verdi, varighet og relevans.

Dette er en upresis fremstilling. Lovens systematikk skiller mellom de fire kumulative inngangsvilkårene i annet ledd, som avgjør om plikten oppstår, og forholdsmessighetsunntaket i fjerde ledd, som er en selvstendig unntaksregel som kan sette til side en plikt som allerede er utløst etter annet ledd. Forholdsmessighet virker rettslig sett som en korrigerende ventil, ikke som et inngangsvilkår på linje med de fire andre.

6.3.2 Terskelverdi og varighet

Vilkåret i bokstav a knytter seg til «kunngjøringsplikt» – det vil si de allment gjeldende terskelverdiene for når en anskaffelse må kunngjøres. Disse beløpene fastsettes i forskrift og kan endres over tid. Oppdragsgiver bør derfor alltid kontrollere gjeldende terskelverdi mot anskaffelsesforskriften og forsyningsforskriften, i stedet for å legge til grunn eldre kronebeløp uten videre.

KOFA har i flere saker angitt konkrete kronebeløp som var gjeldende terskelverdier på avgjørelsestidspunktet. For å illustrere mekanismen: I KOFA-sak 2025/0834 (Nysted AS) la nemnda til grunn at «det er en plikt for statlige myndigheter til å kreve bruk av lærlinger for kontrakter med en anslått verdi på minst 1,3 millioner kroner ekskl. mva. og med varighet over tre måneder». [veileder: DFØ Veileder til anskaffelsesloven – 10.3 Vil] I KOFA-sak 2023/695 (H&M Malerservice AS) ble det vist til en terskel på 2,05 millioner kroner ekskl. mva. for andre offentlige oppdragsgivere. Disse beløpene gjaldt imidlertid avgjørelsestidspunktenes terskelverdier. LOA § 5h annet ledd bokstav a gir ikke selv noe konkret beløp, men knytter seg dynamisk til kunngjøringsplikten slik den til enhver tid er fastsatt. Oppdragsgiver må kontrollere de gjeldende beløpene når anskaffelsen planlegges.

Det som med sikkerhet kan sies, er at kravet om terskelverdi og varighet er en reell og selvstendig begrensning av plikten. KOFA-sak 2017/44 (Rødøy kommune) illustrerer dette med full tydelighet. [KOFA 2017/44]

6.3.3 Saken om Rødøy kommune – under terskelverdien

KOFA-sak 2017/44 (Rødøy kommune) gjaldt en kontrakt for sprengningsarbeider, bygging av vei og utlegging av sjøtomter på Selvågen. Kommunen sendte i mars 2017 en tilbudsforespørsel til et begrenset antall entreprenører. Anskaffelsen var estimert til kroner 965 390 ekskl. mva., altså under den dagjeldende nasjonale terskelverdien, og ble ikke kunngjort. [KOFA 2017/44]

Klager, Reipå Knuseri AS, anførte blant annet at kommunen hadde plikt til å stille krav om bruk av lærlinger. Nemnda la til grunn at plikten for bygge- og anleggskontrakter inngått av kommuner den gang forutsatte en anslått kontraktsverdi på minst kroner 1 750 000 ekskl. mva. og varighet over tre måneder. Anskaffelsens verdi lå klart under denne grensen, og nemnda konstaterte kort at krav om opplæringsbedrift derfor ikke var påkrevd. [KOFA 2017/44]

Avgjørelsen viser at terskelen er en absolutt grense som avskjærer plikten uansett hvor relevant lærlingdeltakelse ellers måtte være. Kontrakten kan gjelde typisk fagarbeid innenfor et utdanningsprogram med stor underdekning av læreplasser, men dersom verdien ligger under terskelverdien eller varigheten er under tre måneder, inntrer ingen plikt etter § 5h annet ledd.

Et interessant poeng i Rødøy-saken er at nemnda også tok stilling til verdivurderingens forsvarlighet i tilknytning til kunngjøringsplikten. Kommunen hadde lagt frem en datert kalkulasjon med enhetspriser og mengder. At det ene innkomne tilbudet oversteg estimatet betydelig – kontraktssummen endte på kroner 1 092 882 ekskl. mva. etter prosjektreduksjon – endret ikke noe. Nemnda la til grunn at det er verdivurderingen i forkant av konkurransen som er avgjørende, ikke den endelige kontraktsverdien. [KOFA 2017/44]

Overført til lærlingkravet innebærer dette at det også her er den anslåtte verdien på anskaffelsestidspunktet som er avgjørende for om terskelen i bokstav a er oppfylt. Oppdragsgiver kan ikke unngå plikten ved å vise til at kontraktens endelige verdi ble lavere enn kunngjøringsgrensen, dersom den anslåtte verdien lå over. Tilsvarende innebærer ikke en endelig kontraktsverdi over terskelen i seg selv at plikten var utløst, dersom estimatet i forkant var forsvarlig beregnet til under terskelverdien.

6.3.4 Relevansvilkåret – hva betyr «relevant å benytte fagbrev»?

Det mest skjønnsmessige av de fire vilkårene er kravet i bokstav c om at kontraktens hovedelement må omfatte arbeider der det er «relevant» å benytte arbeidskraft med fag- eller svennebrev. Ordlyden gir i seg selv en viktig presisering: det er ikke tilstrekkelig at arbeidsoppgavene abstrakt sett kan utføres av en fagperson, eller at oppgavene faller innenfor kompetansemålene i en fagplan. Vilkåret krever at det er relevant å bruke slik arbeidskraft i den konkrete konteksten.

Hva innebærer dette kravet i praksis? Her gir klagenemndas praksis vesentlig veiledning, og to avgjørelser med ulikt utfall trekker opp grensen.

6.3.5 Saken om Øyvar AS – relevansvilkåret ikke oppfylt

KOFA-sak 2025/1874 (Øyvar AS) er den avgjørelsen som tydeligst illustrerer hvor grensen for relevansvilkåret går. [KOFA 2025/1874]

Øyvar AS inviterte i november 2025 to leverandører til en begrenset anbudskonkurranse om rammeavtale for kontroll og rengjøring av høydebasseng i Øygarden kommune. Anskaffelsens verdi var estimert til 4 millioner kroner ekskl. mva., med varighet på inntil fire år. Kontraktens hovedelement bestod av inspeksjon av høydebasseng, herunder inspeksjon under vann ved bruk av fjernstyrt undervannsrobot (ROV), samt rengjøring ved behov. Bassengene skulle være i drift under arbeidet, og drikkevannskvaliteten skulle ikke forringes. [KOFA 2025/1874]

Remote Inspection AS, som var godkjent lærebedrift i FU-operatørfaget (fjernstyrte undervannsoperasjoner), klaget på at oppdragsgiver ikke hadde stilt krav om bruk av lærlinger.

Nemnda konstaterte først at terskelverdiene var oppfylt: rammeavtalen hadde varighet på minst to år og estimert verdi på 4 millioner kroner, slik at oppdragsgiver «i utgangspunktet» hadde plikt til å kreve bruk av lærlinger. Nemnda vurderte også vilkåret om særlig behov for læreplasser, og fant at det relevante lærefaget – fjernstyrte undervannsoperasjoner – tilhørte utdanningsprogrammet Elektro og datateknologi, der underdekningen var 15,9 prosent per desember 2025, altså over tiprosentterskelen. [KOFA 2025/1874]

Det avgjørende spørsmålet var om kontraktens hovedelement omfattet arbeider der det er «relevant å benytte arbeidskraft med fag- eller svennebrev» i forskriftens forstand. Nemnda anerkjente at oppgavene i kontrakten falt inn under kompetansemålene for FU-operatørfaget. Men det var ikke tilstrekkelig. Det avgjørende var om arbeidene «normalt utføres» av personell med fagbrev. Slik saken var opplyst, benyttet tre av fire kjente leverandører i markedet ikke personell med fagbrev til de aktuelle oppgavene. [KOFA 2025/1874]

Nemnda konkluderte med at det dermed «ikke kan legges til grunn at de aktuelle arbeidene 'normalt' utføres av personell med fagbrev», og at kontraktens hovedelement ikke omfattet arbeider der det er relevant å benytte arbeidskraft med fagbrev «i forskriftens forstand». Øyvar AS hadde følgelig ikke brutt regelverket ved å unnlate å stille krav om lærlinger. [KOFA 2025/1874]

Avgjørelsen er prinsipielt viktig. Den viser at relevansvilkåret i bokstav c krever en empirisk vurdering av bransjepraksis, ikke bare en teoretisk mapping av oppgaver mot fagplaner. Spesialiserte og nyere arbeidsformer – som fjernstyrt inspeksjon under vann – vil ofte ikke være oppgaver markedet normalt bemanner med fagbrevinnehavere, selv om enkelte elementer i arbeidet i teorien kunne vært dekket av et fagbrev. Oppdragsgiver kan dermed ikke nøye seg med å konstatere at det finnes et formelt sett relevant fagbrev; det må også undersøkes om bransjen faktisk bruker slik arbeidskraft.

6.3.6 Kontrasten: arbeider som klart faller innenfor

Kontrasten til Øyvar-saken er like tydelig. En ordinær bygge- og anleggskontrakt – for eksempel en veibygging, en entreprise for maling og belegg, eller installasjon av vannmålere – der arbeidet normalt utføres av tømrere, malere, rørleggere eller elektrikere med fagbrev, vil klart oppfylle relevansvilkåret. Her er det ikke tvilsomt at arbeidene «normalt utføres» av fagbrevinnehavere, og oppdragsgiver trenger normalt ikke å foreta noen omfattende markedsundersøkelse for å konstatere dette.

KOFA-sak 2018/118 (Forsvarsbygg) illustrerer imidlertid at selv i kontekster som tilsynelatende handler om tradisjonelle vedlikeholdsoppgaver, kan relevansvilkåret gi opphav til tvil. [KOFA 2018/118]

6.3.7 Saken om Forsvarsbygg – gressklipping som hovedelement

KOFA-sak 2018/118 (Forsvarsbygg) gjaldt en åpen anbudskonkurranse om rammeavtale for maskinarbeid og vedlikehold av park, skog, gress og veier ved Fredriksten festning. Anskaffelsens estimerte verdi var 2,8 millioner kroner ekskl. mva. Klager, Park & Anlegg AS, anførte at Forsvarsbygg hadde brutt plikten til å stille krav om bruk av lærlinger. [KOFA 2018/118]

Nemnda la til grunn at terskelverdiene var oppfylt, men gikk deretter inn i en grundig vurdering av om kontraktens hovedelement kvalifiserte for lærlingkravet. Forsvarsbygg hadde opplyst at gressklipping utgjorde omtrent 70 prosent av alt arbeid, basert på erfaringer fra tidligere kontrakter. Gressklipping kan utføres av ufaglærte og ligger ikke i kjernen av det faglige innholdet i anleggsgartnerlæretiden. Det anslåtte timeforbruket for lærlinger var 50 av totalt 2 060 timer – omtrent 2 prosent – og arbeidet var normalt tenkt utført av bare én person, slik at bruk av lærling ville kreve en ekstra veileder. [KOFA 2018/118]

Nemnda konstaterte at klagers anførsler ikke ga grunnlag for å sette Forsvarsbyggs vurderinger til side. Innklagede hadde altså gjort en forsvarlig vurdering av at kontraktens hovedelement – gressklipping – ikke var arbeid der det er relevant å benytte fagbrevinnehavere, og at et lærlingkrav ville vært uforholdsmessig gitt omfanget av det faglige elementet og den praktiske gjennomføringen av arbeidet. [KOFA 2018/118]

Saken illustrerer et viktig poeng: selv om en kontrakt formelt sett gjelder parkvedlikehold – en sektor der anleggsgartnerutdanning finnes – kan hovedelementet i den konkrete kontrakten bestå av ufaglært arbeid som gressklipping. Oppdragsgiver må se på hva som faktisk utgjør hovedelementet i kontrakten, ikke bare på den overordnede kontraktstypen. Den konkrete innholdsvurderingen kan dermed flytte kontrakten fra «klart innenfor» til «utenfor» relevansvilkåret – eller omvendt.

6.3.8 Oppsummering av relevansvilkåret

Samlet gir Øyvar-saken og Forsvarsbygg-saken et klart bilde av hvordan relevansvilkåret skal forstås. Vilkåret er oppfylt når kontraktens hovedelement normalt utføres av personell med fagbrev, vurdert ut fra faktisk bransjepraksis. Vilkåret er ikke oppfylt når oppgavene bare i teorien faller innenfor et fagbrevs kompetansemål, men markedet i praksis løser dem uten fagbrev. Og vilkåret kan falle bort selv innenfor en fagsektor der fagbrev finnes, dersom det konkrete hovedelementet er av en art som normalt utføres uten fagbrev.

En praktisk tilnærming er å undersøke hva som er normal bemanning for tilsvarende kontrakter hos leverandører i det aktuelle markedssegmentet, og om fagbrevinnehavere faktisk benyttes til disse oppgavene. Oppdragsgiver bør dokumentere sin vurdering av relevansvilkåret, slik at den kan etterprøves dersom det senere reises spørsmål om vurderingens forsvarlighet.

6.3.9 Særlig behov for læreplasser

Bokstav d knytter plikten til bransjer med dokumentert underdekning av læreplasser. Ordlyden er presis: det må foreligge et «særlig behov for læreplasser», og med dette menes at «underdekningen på læreplasser er mer enn ti prosent av søkertallet til læreplasser innenfor et utdanningsprogram».

To elementer fortjener nærmere omtale.

For det første viser ordlyden at vurderingen skal gjøres per utdanningsprogram, ikke som en generell nasjonal oversikt over lærlingsituasjonen. Oppdragsgiver må identifisere hvilket utdanningsprogram den aktuelle kontrakten hører til – for eksempel bygg- og anleggsteknikk, elektrofag eller andre yrkesfaglige programmer – og deretter vurdere om underdekningen innenfor nettopp dette programmet overstiger tiprosentgrensen. En generell påstand om at «det er mangel på lærlinger i Norge» er ikke tilstrekkelig.

KOFA bekreftet dette i KOFA-sak 2025/0834 (Nysted AS), der nemnda understreket at «det er det aktuelle utdanningsprogrammet som skal vektlegges» ved vurderingen av om det foreligger særlig behov. [veileder: DFØ Veileder til anskaffelsesloven – 10.3 Vil]

I KOFA-sak 2025/1874 (Øyvar AS) ga nemnda en konkret illustrasjon av denne vurderingen: det relevante lærefaget ble identifisert som fjernstyrte undervannsoperasjoner, som tilhører utdanningsprogrammet Elektro og datateknologi. Per desember 2025 var underdekningen 15,9 prosent – altså over tiprosentterskelen – og vilkåret om særlig behov var dermed oppfylt. [KOFA 2025/1874] Avgjørelsen viser at oppdragsgiver må gjøre en presis identifikasjon av riktig utdanningsprogram, og at tallgrunnlaget kan innhentes fra utdanningsmyndighetenes statistikk.

For det andre er det oppdragsgivers ansvar å innhente opplysninger om underdekningen innenfor det relevante utdanningsprogrammet. Statistikk om søkertall og tilbudte læreplasser publiseres av utdanningsmyndighetene og kan tjene som utgangspunkt for denne vurderingen, men oppdragsgiver bør være oppmerksom på at tallene kan variere mellom regioner og over tid.

6.3.10 Typetilfeller – innenfor og utenfor plikten

Samlet illustrerer de fire vilkårene et forholdsvis skarpt regelsett med noen glidende soner. Følgende typetilfeller kan tjene som orienteringspunkter:

En bygge- eller anleggskontrakt over kunngjøringsgrensen, med varighet over tre måneder, der hovedelementet normalt utføres av fagarbeidere innenfor et utdanningsprogram med dokumentert underdekning, faller klart innenfor plikten. [KOFA 2017/44; KOFA 2018/118]

En tilsvarende kontrakt under terskelverdien, eller med kortere varighet enn tre måneder, faller like klart utenfor, slik Rødøy-saken viser. [KOFA 2017/44]

En ren varekontrakt faller utenfor uansett verdi og varighet, fordi den ikke omfattes av bestemmelsens saklige virkeområde etter ordlyden.

En tjenestekontrakt der arbeidet i og for seg kunne vært utført av en fagperson, men der markedet normalt løser oppgaven uten fagbrev – som i KOFA-sak 2025/1874 (Øyvar AS) – faller utenfor fordi relevansvilkåret ikke er oppfylt. [KOFA 2025/1874]

En kontrakt der hovedelementet formelt tilhører en fagsektor med fagbrev, men der den dominerende arbeidsoppgaven i den konkrete kontrakten er av ufaglært art – som i KOFA-sak 2018/118 (Forsvarsbygg), der gressklipping utgjorde 70 prosent av arbeidet – kan også falle utenfor, avhengig av forholdsmessighetsvurderingen. [KOFA 2018/118]

En forsyningskontrakt der verdi og varighet passerer terskelen, men der kontraktens hovedelement i praksis ikke krever fagbrev, gir en delt vurdering avhengig av hva bransjepraksis faktisk viser. [KOFA 2025/1874; KOFA 2018/118] Her må oppdragsgiver foreta en konkret og dokumentert vurdering.

6.4 Utforming av kontraktsvilkår om lærlinger

6.4.1 De tre lovbestemte elementene

Når plikten er utløst, gir loven en relativt presis anvisning på hva kontraktsvilkåret skal inneholde. Leverandøren skal være tilknyttet en lærlingordning, minst ti prosent av arbeidet skal utføres av lærlinger, og minst én av dem som deltar i kontraktsarbeidet, skal være lærling. Dette er ikke en anbefaling om hva klausulen bør inneholde – det er et rettskrav som følger direkte av lovteksten.

6.4.2 Beregningsgrunnlaget for tiprosentkravet

Det følger av selve strukturen i loven at tiprosentkravet må forstås som knyttet til det arbeidet den aktuelle kontrakten faktisk omfatter, ikke til leverandørens virksomhet i sin helhet. Ordlyden knytter kravet til «arbeidet» med å oppfylle «kontrakten», ikke til leverandørens samlede aktiviteter.

DFØ presiserer at beregningsgrunnlaget bør være arbeidede timer på den konkrete kontrakten, og at det bare er de delene av kontraktsarbeidet som er relevante for utdanningsprogrammer med særlig behov for læreplasser, som skal telle med i beregningen. Denne presiseringen bygger på DFØs veileder, og den bør kontrolleres mot veilederens fulltekst før den legges til grunn som en bindende tolkning av § 5h (jf. LOA § 5h første ledd). Med dette forbeholdet kan presiseringen tjene som en fornuftig rettesnor: den følger naturlig av at loven knytter kravet til kontraktens arbeid, og den hindrer at kravet blir uforholdsmessig ved å trekke inn arbeid som er irrelevant for lærlingformålet.

I mindre kontrakter kan tiprosentkravet tilsi krav om mindre enn én fulltidsansatt lærling, men minstekravet om at minst én lærling skal delta, sikrer uansett reell deltakelse. I større kontrakter kan prosentkravet medføre krav om flere enn én lærling.

6.4.3 Kravet om «minst én lærling»

Et tilsvarende forbehold gjelder for spørsmålet om hva minstekravet om «minst én lærling» innebærer i praksis. Ordlyden sier at «minst én av dem som deltar i arbeidet med å oppfylle kontrakten, skal være lærling».

Det er nærliggende å anta at kravet ikke betyr at en lærling må være fysisk til stede gjennom hele kontraktsperioden uten avbrudd, men at det er tilstrekkelig at minst én lærling deltar i arbeidet på en måte som er reell og ikke bare formell. DFØ peker i denne retningen i sin veileder. Denne presiseringen bygger på veiledningsmateriale utenfor det kontrollerte kildegrunnlaget, og må derfor anvendes med varsomhet. Den underliggende plikten til at minst én lærling faktisk deltar, følger direkte av lovteksten og skal ikke tolkes bort i praksis under henvisning til at kontinuerlig tilstedeværelse ikke kreves.

6.4.4 Forholdsmessighetsvurderingen

Fjerde ledd setter grenser for plikten ved å unnta tilfeller der et kontraktsvilkår om lærlinger vil være «uforholdsmessig sett hen til kontraktens innhold, omfanget av arbeidet der det er relevant å benytte arbeidskraft med fag- eller svennebrev, eller av andre grunner». Den siste, åpne formuleringen viser at lovgiver har ønsket en viss elastisitet, slik at kravet ikke slår fast en forpliktelse som i det enkelte tilfellet ville vært klart urimelig eller praktisk ugjennomførbar.

KOFA-sak 2025/1456 (Team Tøllefsen AS) ga eksempler på situasjoner der et lærlingkrav typisk vil være uforholdsmessig: der kontrakten krever kompetanse en lærling ikke kan forventes å ha, der arbeidet normalt utføres av én person slik at det ikke er praktisk mulig å inkludere en lærling, eller der oppdragets art gjør lærlingdeltakelse uforsvarlig av hensyn til helse, miljø og sikkerhet. Det nærmere innholdet i forholdsmessighetsvurderingen er imidlertid ikke fullt ut avklart; de konkrete eksemplene må forstås som illustrative momenter i en helhetsvurdering – ikke som en uttømmende liste over automatiske unntakstilfeller (jf. LOA § 5h fjerde ledd). [veileder: DFØ Veileder til anskaffelsesloven – 10.3 Vil]

6.4.5 Forholdsmessighetsvurderingen i praksis: kontrasten mellom Forsvarsbygg-saken og Øyvar-saken

De to sakene som er behandlet ovenfor under relevansvilkåret, kaster også lys over forholdsmessighetsvurderingen, selv om de strengt tatt ble avgjort på ulike vilkår i lovens systematikk.

I KOFA-sak 2018/118 (Forsvarsbygg) aksepterte nemnda at oppdragsgiver hadde vurdert lærlingkravet som uforholdsmessig. Det faglige elementet i kontrakten utgjorde bare omtrent 2 prosent av timeforbruket, arbeidet var normalt utført av én person, og bruk av lærling ville krevd en ekstra veileder. Nemnda anså oppdragsgivers vurdering som forsvarlig. [KOFA 2018/118]

I KOFA-sak 2025/1874 (Øyvar AS) behøvde nemnda ikke å ta stilling til forholdsmessighetsunntaket, fordi saken allerede falt ut på relevansvilkåret. Men avgjørelsen illustrerer likevel at forholdsmessighets- og relevansvurderingen i praksis kan gli over i hverandre: en kontrakt der arbeidet normalt ikke utføres av fagbrevinnehavere, vil ofte også være en kontrakt der et lærlingkrav ville vært uforholdsmessig. [KOFA 2025/1874]

KOFA-sak 2025/0834 (Nysted AS) illustrerer en annen side av forholdsmessighetsvurderingen. [veileder: DFØ Veileder til anskaffelsesloven – 10.3 Vil] Saken gjaldt en anskaffelse som åpnet for modulbygg der kontraktens hovedelement var bygging av moduler i fabrikk. Nemnda kom til at et krav om bruk av lærlinger ville vært uforholdsmessig og konkurransebegrensende for modulleverandører, fordi arbeidets karakter og lokalisering gjorde det lite egnet for lærlingdeltakelse. Avgjørelsen viser at oppdragsgiver ikke bare kan vurdere om arbeidet generelt sett er av en type der fagbrev er relevant, men også må ta hensyn til den konkrete konteksten arbeidet utføres i – herunder om et krav ville utelukke en hel kategori av leverandører som ellers kunne konkurrere.

Et uavklart spørsmål er om forholdsmessighetsvurderingen bare gjelder spørsmålet om kravet skal stilles i det hele tatt, eller om den også kan gi grunnlag for å justere kravet – for eksempel ved å sette en lavere prosentandel enn ti prosent der full oppfyllelse ville vært uforholdsmessig tyngende, men et redusert krav ville vært forsvarlig. KOFA har konstatert at forholdsmessighet er relevant for spørsmålet om kravet skal stilles, men har ikke tatt eksplisitt stilling til om vurderingen også kan slå inn på selve omfanget. Dette spørsmålet må anses som uavklart.

DFØ anbefaler at oppdragsgiver i slike tvilstilfeller kan vurdere mildere formuleringer – for eksempel krav om at leverandøren legger frem en plan for bruk av lærlinger – som et alternativ der et absolutt timekrav blir for strengt. En slik tilnærming kan ha gode grunner for seg i praksis, men den mangler uttrykkelig forankring i lovtekstens ordlyd, som ikke åpner for graderte krav mellom null og ti prosent.

6.4.6 Fritaksmekanismen for dokumenterte forsøk

Femte ledd fastsetter at kontraktsvilkåret anses oppfylt selv om leverandøren rent faktisk ikke har en lærling i arbeid, dersom leverandøren kan dokumentere ett av to alternative forhold:

For det første at det er gjort «reelle forsøk» på å inngå kontrakt med lærling uten å lykkes. For det andre at en lærling ikke kan benyttes i kontraktsarbeidet på grunn av «forhold med lærlingen», og at reelle forsøk på å inngå kontrakt med ny lærling ikke har lykkes.

Bestemmelsen forutsetter at leverandøren er tilknyttet en lærlingordning – det er bare en leverandør «som er tilknyttet en lærlingordning» som kan påberope seg fritaksmekanismen. En leverandør som ikke er tilknyttet noen lærlingordning, kan altså ikke oppnå fritak ved å vise til mislykkede rekrutteringsforsøk; tilknytningskravet er et selvstendig element som ikke kan erstattes av fritaksmekanismen.

Hva som nærmere utgjør «reelle forsøk», er ikke definert i lovteksten. Det er naturlig å forstå uttrykket slik at leverandøren må ha gjort aktive og dokumenterbare anstrengelser for å rekruttere en lærling – for eksempel ved å kontakte opplæringskontor, utlyse lærlingplass eller henvende seg direkte til relevante fagmiljøer. En ren passiv konstatering av at det ikke finnes søkere vil neppe oppfylle kravet om «reelle forsøk».

Det er videre naturlig å legge til grunn at leverandøren bør kunne dokumentere slike forsøk løpende gjennom kontraktsperioden, og at det er en fordel om spørsmålet klargjøres tidlig – for eksempel ved kontraktsoppstart. Leverandøren i KOFA-sak 2020/963 (Botnebygg AS) hadde levert dokumentasjon for godkjent lærebedrift-status, skriftlig bekreftelse på søk etter lærling og opplysning om kontaktperson, noe nemnda vurderte som god praksis for fritaksdokumentasjon. [KOFA 2018/118]

6.4.7 Oppfyllelse gjennom underleverandør

Lovteksten tar ikke uttrykkelig stilling til om kravet kan oppfylles gjennom en underleverandør. KOFA la i sak 2018/212 (Rana kommune) til grunn at kravet kunne oppfylles av leverandøren eller én eller flere av underleverandørene. Denne avgjørelsen bygget på et eldre regelverk, og overføringsverdien til dagens § 5h er ikke endelig klarlagt. Det er likevel vanskelig å se at lovgiver har ment å stenge for en slik løsning, gitt at tredje ledd nettopp viser fleksibilitet med hensyn til hvem som kan stå for lærlingdeltakelsen.

EU-domstolens dom i sak C-403/21 (SC NV Construct SRL mot Judeţul Timiş) gir ytterligere støtte for en fleksibel forståelse. [EU-domstolen Case C-403/21] Avgjørelsen behandles nærmere i punkt 6.6, men det sentrale for spørsmålet om underleverandøroppfyllelse er domstolens uttalelse om at en leverandør kan støtte seg på andre enheters kapasitet – for eksempel et konsernselskap eller et bemanningsselskap – uavhengig av den rettslige karakteren av forbindelsen mellom enhetene. Underleveranse er bare én mulig måte å organisere bruken av andres kapasitet på. [EU-domstolen Case C-403/21]

Overført til lærlingkravet tilsier dette at en leverandør som selv ikke er tilknyttet en lærlingordning, i prinsippet kan oppfylle kravet ved å støtte seg på en underleverandørs eller samarbeidspartners ordning, forutsatt at lærlingen faktisk deltar i arbeidet med å oppfylle kontrakten. Oppdragsgiver kan ikke kreve at oppfyllelse gjennom andre enheter nødvendigvis må skje i form av underleverandørforhold.

6.4.8 Kontraktsvilkårets forhold til seriøsitetsbestemmelser

I bygge- og anleggssektoren finnes det, i tillegg til det lovbestemte minstekravet i § 5h, bransjeavtalte seriøsitetsbestemmelser utarbeidet i samarbeid mellom DFØ, KS, NHO og Fellesforbundet. Det er viktig å holde de to regelsettene tydelig fra hverandre.

Loven fastsetter et minstekrav: ti prosent av arbeidet skal utføres av lærlinger, og minst én lærling skal delta. Seriøsitetsbestemmelsene er en frivillig, bransjeavtalt kontraktsstandard som partene i byggenæringen har utviklet i tillegg til det lovbestemte minimumskravet. Seriøsitetsbestemmelsene opererer blant annet med krav til andelen faglærte håndverkere, som er et separat krav som ikke følger av § 5h.

At seriøsitetsbestemmelsene over tid har blitt skjerpet – de reviderte bestemmelsene har økt prosentkravet for faglærte håndverkere fra 40 til 50 prosent og lærlingeandelen fra 7 til 10 prosent – endrer ikke innholdet i det lovbestemte minstekravet, som fortsatt er ti prosent slik ordlyden fastsetter. Det er viktig at leseren ikke forveksler de to: seriøsitetsbestemmelsenes lærlingkrav er en bransjeavtalt standard, mens § 5h er en lovbestemmelse med egne vilkårs- og unntaksregler.

KOFA-sak 2023/695 (H&M Malerservice AS) illustrerer grensedragningen mellom de to: saken viste til seriøsitetsbestemmelsene som stilte krav om minimum 15 prosent lærlingetimer innenfor elektrofag og bygg- og anleggsfagene, men nemnda presiserte at det lovbestemte kravet om å stille lærlingvilkår bare gjelder kontrakter med verdi over den relevante terskelverdien og varighet over tre måneder. [KOFA 2018/118]

DFØ, KS, NHO og Fellesforbundet anbefaler at seriøsitetsbestemmelsene brukes i sin helhet som vedlegg til kontrakten, og har utviklet en sjekkliste som hjelpemiddel for oppfølging. En oppdragsgiver som ønsker å legge seriøsitetsbestemmelsene til grunn, bør ta dem inn som et eget kontraktsvedlegg og være tydelig på at dette er et tillegg til, og ikke en erstatning for, de lovbestemte kravene.

6.4.9 Praktisk utforming av klausulen

For den praktiske utformingen av kontraktsklausulen finnes det hjelpemidler som kan lette arbeidet. DFØ har utarbeidet en revidert mal til kontraktsklausul om bruk av lærlinger, som kan tjene som utgangspunkt.

DFØ anbefaler at klausulen, i tillegg til de tre lovbestemte elementene, også regulerer hvordan lærlingtimer skal telles og dokumenteres, hvordan underleverandører kan bidra til å oppfylle kravet, når dokumentasjon skal fremlegges, og hvilke reaksjoner som gjelder ved manglende oppfyllelse. En klar og detaljert klausul gjør kontraktsoppfølgingen enklere og reduserer risikoen for tvil om hva som er avtalt.

DFØ anbefaler videre at oppdragsgiver planlegger for kontroll allerede i konkurransegrunnlaget, med angivelse av dokumentasjonskrav, rapporteringsfrister og ansvarsfordeling internt, slik at kontrollarbeidet ikke blir en glemt formalitet etter kontraktstildeling.

6.4.10 Frivillig bruk av lærlingkrav under terskelverdiene

Loven er ikke til hinder for at oppdragsgiver stiller kontraktsvilkår om bruk av lærlinger også i kontrakter som ikke oppfyller de fire kumulative vilkårene i annet ledd – for eksempel i en kontrakt som ligger under kunngjøringsgrensen, men der oppdragsgiver av eget tiltak ønsker å bidra til lærlingordningen. DFØ anbefaler at denne muligheten benyttes der det er hensiktsmessig.

En slik frivillig bruk av lærlingkrav må utformes innenfor de alminnelige rammene i anskaffelsesregelverket, herunder kravene til forholdsmessighet og likebehandling. Den utløser ikke i seg selv de særlige unntaksmekanismene i § 5h fjerde og femte ledd, som etter sin ordlyd er knyttet til «kravene etter første ledd» i de tilfellene bestemmelsen selv gjør gjeldende.

6.5 Kontroll og dokumentasjon av lærlingebruk

6.5.1 Det rettslige grunnlaget for oppfølgning

Lovteksten selv har begrenset innhold når det gjelder kontroll og dokumentasjon i kontraktsperioden. Femte ledd forutsetter riktignok at leverandøren skal kunne dokumentere reelle forsøk på å skaffe lærling der kravet ikke lar seg oppfylle fullt ut, men loven regulerer ikke i detalj hvordan oppdragsgiver skal følge opp og kontrollere at kravet faktisk etterleves.

Dette er et område hvor det rettslige grunnlaget er begrenset, og hvor mye av den praktiske veiledningen er utviklet av fagmiljøene snarere enn fastslått i rettspraksis. Det som følger i dette punktet er derfor i stor grad faglige anbefalinger («bør»), ikke rettskrav («skal»), med unntak av de punktene der loven selv gir direkte forankring.

6.5.2 Dokumentasjon av tilknytning og lærlingdeltakelse

DFØ anbefaler at oppdragsgiver krever at leverandøren legger frem relevant dokumentasjon som viser at leverandøren eller underleverandøren er godkjent lærebedrift. Det bør også innhentes læreplaner og inngåtte lærekontrakter for de lærlingene som faktisk har utført arbeid på kontrakten.

Anbefalingen er godt fundert: den gir oppdragsgiver et konkret grunnlag for å vurdere om kontraktsvilkåret etterleves, uten å måtte basere seg på generelle forsikringer. DFØ presiserer at kravet om at leverandøren er tilknyttet en lærlingordning innebærer at leverandøren må være godkjent lærebedrift i Norge eller i et annet land med lærlingordning.

6.5.3 Dokumentasjonspraksis i KOFA-sak 2020/963 (Botnebygg AS)

KOFA-sak 2020/963 (Botnebygg AS) illustrerer god dokumentasjonspraksis. Leverandøren hadde levert dokumentasjon for godkjent lærebedrift-status, skriftlig bekreftelse på søk etter lærling og opplysning om kontaktperson. Nemnda la til grunn at manglende bruk av lærling skal vurderes på bakgrunn av inngitte timelister ved kontrakts- og prosjektavslutning. [KOFA 2018/118]

Saken viser hva som forventes som et minimum av dokumentasjon: leverandøren må kunne vise at den er godkjent lærebedrift, at den har gjort reelle forsøk på å skaffe lærling der lærling ikke er benyttet, og at det foreligger en dokumenterbar kontaktperson eller -instans for disse forsøkene. Timelister ved prosjektavslutning gir grunnlag for å verifisere om prosentkravet er oppfylt.

6.5.4 Tidspunkter for dokumentasjon

Dokumentasjon bør innhentes på flere tidspunkter i kontraktsforløpet. DFØ og de bransjeavtalte seriøsitetsbestemmelsene anbefaler at leverandøren ved oppstart, og på anmodning under gjennomføringen, dokumenterer at kravene vil bli oppfylt, og at det ved kontraktsavslutning fremlegges oversikt over antall lærlingetimer.

KOFA-sak 2018/212 (Rana kommune) krevde nettopp dette: at leverandøren dokumenterte oppfyllelse ved oppstart, på anmodning under gjennomføring, og ved avslutning med oversikt over antall timer utført av lærlinger. [KOFA 2018/118] Saken ble avgjort under en noe annen rettstilstand, og den direkte overføringsverdien til dagens LOA § 5h er ikke fullt klarlagt, men tilnærmingen illustrerer god kontraktsutforming som også er forenlig med dagens regelverk.

6.5.5 Tilstrekkelig oppfølging i enkle kontrakter

Det er viktig å understreke at oppfølgningsintensiteten kan og bør tilpasses kontraktens størrelse og risikoprofil. KOFA-sak 2017/44 (Rødøy kommune) fastslo – riktignok i en kontekst der lærlingkravet ikke var utløst – at oppdragsgivers oppfølging ble vurdert som tilstrekkelig når den bestod av kontakt med leverandøren før kontraktstildeling og befaring under utførelsen. [KOFA 2017/44] KOFA tok uttrykkelig hensyn til oppdragets begrensede verdi og varighet ved vurderingen.

Overført til kontrakter der lærlingkravet gjelder, tyder dette på at oppdragsgivere med enklere kontrakter – for eksempel kontrakter rett over terskelverdien eller med kort varighet – kan gjennomføre en mer begrenset, men dokumentert, oppfølging uten å risikere å bli ansett for å ha forsømt sin kontrollplikt. For større og mer komplekse kontrakter vil forventningene til oppfølgningen være tilsvarende høyere.

6.5.6 Stedlige kontroller og systemer for tilgangsregistrering

DFØ peker på at oppdragsgiver kan overveie å kontraktsfeste en rett til å gjennomføre stedlige kontroller for å følge opp kravet. I bygge- og anleggskontrakter kan bruk av systemer for tilgangsregistrering – som HMSREG eller tilsvarende – gi oversikt over hvem som til enhver tid utfører arbeid på byggeplassen, og om det er lærlinger til stede. Der slike systemer ikke er i bruk, må oppdragsgiver falle tilbake på å innhente timelister og annen relevant dokumentasjon direkte fra leverandøren.

6.5.7 Samordnet oppfølging av seriøsitetskrav

DFØ anbefaler at oppfølging av lærlingkravet gjøres sammen med den øvrige kontraktsoppfølgingen av lønns- og arbeidsvilkår og andre seriøsitetskrav, i stedet for som en isolert kontrollprosess. Mye av den samme dokumentasjonen og de samme kontrollmekanismene – timelister, tilgangsregistrering, stedlige kontroller – er relevante for flere seriøsitetskrav samtidig, og en samordnet oppfølging reduserer den administrative belastningen for både oppdragsgiver og leverandør.

DFØ peker videre på at kontraktsoppfølging av seriøsitetskrav ofte krever spesialkunnskap, og at det kan være behov for å opprette en egen rolle i organisasjonen som ivaretar oppfølgingen. Oppdragsgiver bør også utarbeide rutiner for lovlig og trygg behandling av personopplysninger i forbindelse med kontroll.

6.5.8 Rapportering

Etter en gjennomført kontroll anbefaler DFØ at det utarbeides en skriftlig rapport, som forelegges leverandøren for kommentarer før den ferdigstilles, og som deretter dokumenteres og arkiveres sammen med kontrakten. Dette bidrar til notoritet dersom det senere oppstår tvist om hvorvidt kravet er etterlevd, og gir leverandøren en reell mulighet til å korrigere misforståelser før forholdet eventuelt følges opp med sanksjoner.

DFØ understreker at virksomheten skal gjennomføre jevnlige risikovurderinger av kontrakter der det er stilt krav til lønns- og arbeidsvilkår, og at det ved høy risiko skal gjennomføres ytterligere dokumentasjonsbasert kontroll.

6.5.9 Sanksjoner ved brudd

Kontrakten bør inneholde bestemmelser om sanksjoner dersom det avdekkes brudd på lærlingkravet. DFØ gir anvisning på en gradert reaksjonsmodell: ved mindre alvorlige brudd bør oppdragsgiver kreve at bruddene rettes, mens større avvik bør møtes med krav om en forpliktende handlingsplan. DFØ understreker at sanksjonen må være egnet til å påvirke leverandøren til å oppfylle vilkårene, og må stå i forhold til alvorlighetsgraden og omfanget av bruddet.

Andre aktuelle sanksjoner er dagbøter, tilbakeholdelse av en andel av kontraktssummen, og ved vesentlige kontraktsbrudd heving av kontrakten. De bransjeavtalte seriøsitetsbestemmelsene fra DFØ, KS, NHO og Fellesforbundet åpner for tilbakeholdelse av inntil 0,5 prosent av kontraktssummen ved mislighold av lærlingekravet (jf. LOA § 5h).

Disse konkrete sanksjonsmekanismene stammer i stor grad fra bransjeavtalte seriøsitetsbestemmelser og nemndspraksis, og det bør kontrolleres i det enkelte tilfellet at den aktuelle sanksjonen har forankring i kontraktens egne bestemmelser om misligholdsbeføyelser. En oppdragsgiver som ønsker å kunne benytte slike sanksjoner, må sørge for at de er uttrykkelig avtalt i kontrakten – det er ikke tilstrekkelig å vise til generelle bransjestandarder som ikke er innarbeidet i det konkrete avtaledokumentet.

6.5.10 Rettsvirkningen av manglende oppfølging

Et beslektet og ubesvart spørsmål er hva rettsvirkningen er dersom oppdragsgiver ikke følger opp et brudd på lærlingkravet i kontraktsperioden. Utgangspunktet er at manglende oppfølging i første omgang er et kontraktsrettslig spørsmål mellom oppdragsgiver og leverandør.

KOFA-sak 2023/695 (H&M Malerservice AS) ga en nærmere belysning av dette spørsmålet. Saken avdekket at leverandøren ikke brukte lærlinger ved gjennomføring av kontrakten, og at dette kontraktsbruddet ikke ble fulgt opp med misligholdsbeføyelser. Nemnda uttalte at manglende oppfølging er kritikkverdig, men at brudd på anskaffelsesregelverket forutsetter at den mangelfulle oppfølgingen kan likestilles med en vesentlig endring av kontrakten. [KOFA 2018/118]

Denne terskelen – vesentlig endring – er velkjent fra den alminnelige anskaffelsesretten. Det innebærer at oppdragsgiver i prinsippet ikke bryter anskaffelsesregelverket ved å la et kontraktsbrudd passere, med mindre den manglende oppfølgingen endrer kontraktens karakter i en slik grad at andre leverandører ville ha deltatt i konkurransen eller levert et annet tilbud dersom de hadde visst at kravet ikke ville bli håndhevet. Vurderingen er sterkt kasuistisk: det finnes ingen fast terskel, og risikoen må vurderes konkret i hver sak. Rettstilstanden på dette punktet er usikker.

KOFA-sak 2017/344 (Kystverket Nordland) tok tilsvarende standpunkt, men med motsatt resultat: nemnda fant at oppfølgingen var tilstrekkelig gitt oppdragets begrensede verdi og varighet. [KOFA 2017/44] Sammenstilt med H&M Malerservice-saken viser dette at vurderingen av om oppfølgingen er tilstrekkelig, må skaleres med kontraktens omfang og kompleksitet.

DFØ understreker at manglende oppfølging undergraver seriøsitetseffekten kravet er ment å ha, og anbefaler at oppfølging av lærlingkrav integreres i virksomhetens alminnelige rutiner for kontraktsoppfølging, med tydelig ansvarsplassering og regelmessig rapportering.

6.5.11 Kryssreferanse til leverandørkjedebegrensning

Det bør avslutningsvis nevnes at oppdragsgiver, i tillegg til lærlingkravet, ofte vil ha stilt krav om begrensning av antall ledd i leverandørkjeden ved bygge- og anleggsarbeider og renholdstjenester. Dette kravet har en helt annen rettslig forankring – LOA § 5k og den tilsvarende bestemmelsen i FORSYN § 7-17 – og behandles i sin helhet i kapittel 7. Det er to selvstendige og uavhengige kontraktsvilkårsplikter, med egne terskler og egne unntaksregler, og leverandørkjedebegrensningen skal ikke leses inn i vilkårene eller unntakene for lærlingkravet etter § 5h fjerde og femte ledd, selv om kravene i praksis ofte inntas i samme kontrakt.

6.6 Forholdet mellom lærlingekrav og kvalifikasjonskrav — grenseflatene

6.6.1 Hovedregelen: kontraktsvilkår, ikke kvalifikasjonskrav

Et sentralt systematisk poeng, som allerede følger av lovens plassering og oppbygning, er at kravet om lærlinger er utformet som et kontraktsvilkår. Bestemmelsens tittel er «Kontraktsvilkår om bruk av lærlinger», og innholdet er formulert som noe oppdragsgiver «skal stille» som vilkår i kontrakten – ikke som noe leverandøren må dokumentere for å bli funnet kvalifisert til å delta i konkurransen.

Dette har en praktisk konsekvens av stor betydning. Et kontraktsvilkår skal som utgangspunkt oppfylles i kontraktsperioden, ikke ved tilbudsinnlevering. Et kvalifikasjonskrav må derimot være oppfylt allerede når tilbudet leveres, og manglende oppfyllelse kan gi grunnlag for avvisning.

KOFA-sak 2013/25 (Rogaland fylkeskommune) fastslo prinsippet om at «krav til lærlingordning ikke kan benyttes som kvalifikasjonskrav eller tildelingskriterier; det må anses som et kontraktskrav». [KOFA 2021/424] Denne avgjørelsen trekker opp utgangspunktet i nemndspraksis.

6.6.2 Klagenemndas avgjørelse i Schwenke & Sønn-saken

KOFA-sak 2021/424 (Schwenke & Sønn AS) er den mest utførlige avgjørelsen om grensedragningen mellom kontraktsvilkår og kvalifikasjonskrav for lærlingkravets vedkommende. [KOFA 2021/424]

Saken gjaldt en åpen anbudskonkurranse utlyst av Sykehusinnkjøp HF for rammeavtaler om håndverkertjenester til Universitetssykehuset Nord-Norge HF, delt inn i 20 delkontrakter. Estimert samlet årlig verdi var 56 millioner kroner. Den aktuelle saken gjaldt delkontrakt 2, «Maling og belegg Tromsø», med estimert årlig verdi på 5,5 millioner kroner. [KOFA 2021/424]

For de større delkontraktene, herunder delkontrakt 2, fremgikk det av selve kontraktsdokumentet (punkt 10.3) at leverandøren skulle være tilknyttet en lærlingeordning. For de mindre delkontraktene var tilknytning til lærlingeordning angitt som et tildelingskriterium. Kravet var imidlertid ikke inntatt blant de opplistede kvalifikasjonskravene og var ikke tilknyttet noe dokumentasjonskrav. [KOFA 2021/424]

Etter tilbudsfristen mottok oppdragsgiver tre tilbud. Malermester Tore L. Albrigtsen AS ble først avvist fordi leverandøren ikke var tilknyttet lærlingeordning, men avvisningen ble senere omgjort og kontrakten tildelt Albrigtsen AS. Schwenke & Sønn AS klaget, og Sykehusinnkjøp HF avlyste deretter konkurransen med begrunnelse om «rettslig usikkerhet» knyttet til dokumentasjonskrav og oppfyllelsestidspunkt for lærlingkravet. [KOFA 2021/424]

Nemnda vurderte først om konkurransegrunnlaget var uklart. Svaret var nei. For en «alminnelig aktsom tilbyder» måtte kravet fremstå som et kontraktskrav – ikke et kvalifikasjonskrav – fordi det utelukkende var plassert i kontraktsdokumentet, ikke blant kvalifikasjonskravene. At Sykehusinnkjøp HF i spørsmål- og svarrunden hadde kalt kravet et «obligatorisk krav», endret ikke dette: betegnelsen «obligatorisk» er ikke ensbetydende med «kvalifikasjonskrav». Nemnda understreket at kvalifikasjonskrav skal angis «på en utvetydig måte», og at plassering i kontraktsdokumentet tilsa kontraktskrav i tråd med lærlingforskriften § 6, som bestemmer at oppdragsgiver skal stille kravet «i sine kontrakter». [KOFA 2021/424]

Deretter vurderte nemnda om avlysningen var lovlig. Nemnda fant at det ikke forelå noen feil eller uklarhet i konkurransegrunnlaget, og dermed heller ikke avlysningsplikt. Sykehusinnkjøp HF hadde påberopt seg «reell rettslig usikkerhet» som saklig grunn for avlysning etter anskaffelsesforskriften § 25-4. Nemnda la imidlertid til grunn at det ikke forelå noen reell rettslig usikkerhet, fordi konkurransegrunnlaget var tilstrekkelig klart. Den påberopte usikkerheten sprang utelukkende ut av oppdragsgivers egen feiltolkning av et klart grunnlag. Innklagede hadde derfor ikke saklig grunn til avlysning, og avlysningen var i strid med regelverket. [KOFA 2021/424]

Avgjørelsen er bærende for rettstilstanden på tre punkter. For det første bekrefter den at lærlingkrav som er plassert i kontraktsdokumentet, skal forstås som kontraktskrav med oppfyllelse ved kontraktsoppstart, ikke på tilbudstidspunktet. For det andre presiserer den at oppdragsgiver ikke kan avlyse konkurransen med saklig grunn bare fordi oppdragsgiver selv har misforstått om kravet er et kvalifikasjonskrav eller et kontraktsvilkår – en feiltolkning av et klart grunnlag skaper ikke «reell rettslig usikkerhet». For det tredje viser den at manglende dokumentasjon for lærlingtilknytning på tilbudstidspunktet aldri kan føre til avvisning når kravet er formulert som et kontraktsvilkår.

6.6.3 Kontrasten: Asker kommune og evalueringsmodellen

KOFA-sak 2018/151 (Asker kommune) illustrerer en annen variant av grensedragningen, der problemet ikke er avvisning men evaluering. [KOFA 2018/151]

Asker kommune kunngjorde en åpen anbudskonkurranse om parallell rammeavtale for luftbehandlingstjenester og materiell, estimert til 2,1 millioner kroner per år. Avtalen skulle inngås med tre leverandører. Tildelingen skulle utelukkende skje på bakgrunn av laveste pris, definert som «gjennomsnittet av forespurte timepriser», vektet 100 prosent. Prisskjemaet krevde timepris for ni stillingskategorier, herunder tre lærlingkategorier. Kontraktens punkt 9.2 påla leverandørene å benytte lærlinger ved minst fem prosent av arbeid utført av faglært arbeidskraft. [KOFA 2018/151]

Kommunen valgte tre leverandører, men det fremgikk av tildelingsbeslutningen at kommunen hadde beregnet gjennomsnittsprisen ved å vekte priser for faglærte med 95 prosent og lærlingepriser med fem prosent – i tråd med kontraktens krav om fem prosent lærlingebruk. Klager, GK Inneklima AS, anførte at evalueringsmodellen var i strid med konkurransegrunnlaget. [KOFA 2018/151]

Nemnda ga klager medhold. Konkurransegrunnlagets punkt 4.4 fastsatte entydig at «gjennomsnittet av forespurte timepriser» – basert på alle ni stillingskategorier – skulle utgjøre grunnlaget for evalueringen, med 100 prosents vekt. Kommunens todelte vekting – 95 prosent faglærte, 5 prosent lærlinger – var et avvik fra dette. At kontrakten inneholdt et vilkår om lærlingebruk, ga ikke rettslig grunnlag for å fravike den eksplisitte evalueringsmodellen i konkurransegrunnlaget. [KOFA 2018/151]

Nemnda understreket at oppdragsgiver etter fast nemndspraksis er «forpliktet til å benytte den evalueringsmodellen som er angitt i konkurransegrunnlaget», og at det ikke er adgang til å justere modellen med den begrunnelse at en annen modell ville gitt et «mer korrekt bilde» av tilbudenes faktiske priser. [KOFA 2018/151]

Klagers anførsel om at to av de tre valgte leverandørene skulle vært avvist fordi de ikke var godkjente lærebedrifter for samtlige aktuelle fag, ble derimot ikke tatt til følge. Nemnda la til grunn at kravet om bruk av lærlinger i kontraktens punkt 9.2 var et kontraktsvilkår, ikke et tilbuds- eller kvalifikasjonskrav. Dokumentasjon skulle først fremlegges «ved oppstart av arbeidet», og kravet kunne ikke tolkes som et krav leverandørene måtte oppfylle fullt ut på tilbudstidspunktet. [KOFA 2018/151]

Saken viser to viktige poenger i sammenheng. For det første bekrefter den – på linje med Schwenke & Sønn-saken – at lærlingkrav i kontrakten ikke gir grunnlag for avvisning på tilbudstidspunktet. For det andre viser den at et kontraktsvilkår om lærlingbruk heller ikke kan brukes som rettslig grunnlag for å endre evalueringsmodellen under tildelingen. Ønsker oppdragsgiver at lærlingeandelen skal reflekteres i prissammenligningen, må dette fremgå eksplisitt av evalueringsmodellen i konkurransegrunnlaget – det kan ikke innfortolkes fra et kontraktsvilkår.

6.6.4 Et bindeledd: Saken om Forsvarsbygg og evalueringsmodellens håndtering av lærlingpris

KOFA-sak 2018/118 (Forsvarsbygg) illustrerer en relatert problemstilling fra motsatt vinkel. [KOFA 2018/118]

Prisskjemaet i den saken ba leverandørene oppgi timepriser for ulike personellkategorier, herunder lærlinger. Ikke alle leverandører hadde oppgitt lærlingpris. Forsvarsbygg håndterte dette ved å bruke fagarbeiderpris som evalueringspris der lærlingpris manglet. Denne evalueringsmetoden ble imidlertid ikke forklart i tildelingsbrevet, som utelukkende inneholdt poengsummer per kriterium. Nemnda konstaterte at begrunnelsen var mangelfull etter anskaffelsesforskriften § 25-1 andre ledd, nettopp fordi det ikke fremgikk hvordan innklagede hadde gått frem ved evalueringen – herunder hvordan fraværende lærlingpris ble håndtert. [KOFA 2018/118]

Saken illustrerer at prisskjemaer som inkluderer lærlingkategorier, skaper en forventning hos leverandørene om at oppdragsgiver har en plan for hvordan disse prisene skal brukes i evalueringen. Dersom ikke alle leverandører priser kategorien likt – eller overhodet – oppstår et forklaringsbehov som må dekkes av begrunnelsen for tildelingen. Unnlater oppdragsgiver å forklare evalueringsmetoden, risikerer man brudd på begrunnelsesplikten.

6.6.5 EU-domstolens avklaring av kvalifikasjonskrav og støtte på andres kapasitet

Spørsmålet om hvordan lovpålagte krav kan plasseres i anskaffelsesdokumentene – som kvalifikasjonskrav, tekniske spesifikasjoner eller kontraktsvilkår – og konsekvensene av plasseringsvalget, har også vært behandlet av EU-domstolen.

I EU-domstolens dom i sak C-403/21 (SC NV Construct SRL mot Judeţul Timiş) fastslo domstolen at oppdragsgiver har et vidt skjønn etter direktiv 2014/24 artikkel 58 til å fastsette relevante og forholdsmessige kvalifikasjonskrav, og at dette skjønnet kan omfatte forpliktelser som følger av særlovgivning for aktiviteter knyttet til kontrakten – også når aktivitetene ikke er av vesentlig betydning. [EU-domstolen Case C-403/21]

Saken gjaldt en anskaffelse av teknisk-økonomisk dokumentasjon for et veiprosjekt i Romania. NV Construct, rangert som nummer fire, anførte at tre bedre rangerte tilbydere skulle vært avvist fordi de ikke oppfylte krav som fulgte av særlovgivning – blant annet godkjenninger fra fagmyndigheter – for visse aktiviteter som kunne bli aktuelle under kontraktsgjennomføringen. NV Construct anførte også at den valgte tilbyderen, som støttet seg på andre enheters kapasitet, måtte bruke disse som underleverandører og ikke gjennom andre kontraktsformer. [EU-domstolen Case C-403/21]

Domstolen fastslo for det første at oppdragsgiver kan velge å gjøre forpliktelser etter særlovgivning til kvalifikasjonskrav, men at oppdragsgiver også kan velge å la være – for eksempel fordi kravene gjelder sideaktiviteter eller aktiviteter som bare eventuelt skal utføres. Slike krav kan i stedet plasseres som kontraktsvilkår etter artikkel 70 eller i andre deler av anskaffelsesdokumentene. [EU-domstolen Case C-403/21]

For det andre – og dette er kjernen i dommens vern av gjennomsiktighet – fastslo domstolen at lovpålagte krav som ikke er angitt i konkurransegrunnlaget, ikke automatisk kan supplere konkurransen som skjulte kvalifikasjonskrav. Gjennomsiktighets- og forholdsmessighetsprinsippet er til hinder for at tilbydere kreves å oppfylle alle mulige vilkår for kontraktsgjennomføring allerede ved tilbudsinnlevering, når slike vilkår ikke fremgår av de publiserte konkurransedokumentene. [EU-domstolen Case C-403/21]

For det tredje uttalte domstolen at en leverandør kan støtte seg på andre enheters kapasitet uavhengig av den rettslige karakteren av forbindelsene mellom enhetene, jf. artikkel 63 nr. 1. Underleveranse er bare én mulig måte å organisere slik bruk av andres kapasitet på. Oppdragsgiver kan ikke gjøre bruk av andres kapasitet betinget av at den andre enheten utpekes som underleverandør, når direktivet ikke oppstiller et slikt generelt krav. [EU-domstolen Case C-403/21]

Overført til lærlingkravet etter LOA § 5h, bekrefter EU-domstolens dom i sak C-403/21 tre ting. For det første at oppdragsgiver har et reelt valg om hvor krav – herunder krav som følger av lov – skal plasseres i anskaffelsesdokumentene, og at plasseringsvalget har konsekvenser for oppfyllelsestidspunkt og avvisningsmulighet. For det andre at krav som etter lovens ordning er kontraktsvilkår, ikke kan innfortolkes som kvalifikasjonskrav bare fordi det finnes en særlovbestemmelse som stiller kravet. For det tredje at leverandører har en vid adgang til å oppfylle krav – også lærlingkrav – gjennom samarbeid med andre enheter, uavhengig av om samarbeidet er organisert som underleverandørforhold.

6.6.6 Oppfyllelsestidspunktet

Samlet gir lovteksten og rettspraksis et klart bilde av hovedregelen for oppfyllelsestidspunktet: lærlingkravet skal oppfylles i kontraktsperioden – typisk ved kontraktsoppstart – ikke ved tilbudsinnlevering. Detaljene kan avhenge av konkurransegrunnlagets utforming, men utgangspunktet er at leverandøren har tid fra kontraktsinngåelse til kontraktsoppstart til å ordne nødvendig tilknytning til en lærlingordning og rekruttere lærling.

Leverandøren bør senest ved kontraktsstart dokumentere tilknytning til godkjent lærlingordning, og kan oppfylle kravet gjennom underleverandør når lærlingen faktisk deltar i kontraktsarbeidet. Denne presiseringen bygger dels på KOFA-sak 2018/212 (Rana kommune), som ble avgjort under eldre regelverk; overføringsverdien til dagens LOA § 5h bør derfor kontrolleres, men tilnærmingen har støtte i lovens systematikk og i EU-domstolens fleksible forståelse av artikkel 63 (jf. LOA § 5h sjette ledd). [EU-domstolen Case C-403/21]

Verken manglende dokumentasjon på tilbudstidspunktet, avvik fra fastsatt evalueringsmodell, eller manglende egen tilknytning til en lærlingordning hos hovedleverandøren, gir i seg selv grunnlag for avvisning eller diskvalifikasjon i konkurransen.

6.6.7 En advarsel: lærlingtilknytning som kvalifikasjonskrav

Det finnes stemmer i det faglige materialet som anbefaler at oppdragsgiver kan stille krav om at leverandøren er en «aktiv og godkjent lærlingbedrift» som et kvalifikasjonskrav. Dette rådet bør ikke følges uten en selvstendig og grundig rettslig vurdering i det enkelte tilfellet.

Grunnen til advarselen er at LOA § 5h plasserer lærlingkravet som et lovbestemt kontraktsvilkår med egne, presise unntaksmekanismer – forholdsmessighetsunntaket i fjerde ledd og fritaksmekanismen for dokumenterte forsøk i femte ledd. En konstruksjon der samme forpliktelse gjøres til et kvalifikasjonskrav, forskyver reelt oppfyllelsestidspunktet til tilbudsfasen. Dermed omgås de særlige unntaksmekanismene loven har bygget inn, noe som er vanskelig å forene med gjennomsiktighets- og forholdsmessighetsprinsippet i LOA § 4.

EU-domstolens dom i sak C-403/21 (SC NV Construct SRL mot Judeţul Timiş) legger nettopp vekt på at eventuelle kvalifikasjonskrav basert på særlovgivning skal være forholdsmessige og fremgå av konkurransegrunnlaget. [EU-domstolen Case C-403/21] En automatisk overføring av et kontraktsvilkår til et kvalifikasjonskrav, uten en konkret vurdering av om dette er forholdsmessig, er vanskelig å forsvare.

Det kan ikke utelukkes at det i enkelttilfeller kan tenkes en selvstendig begrunnelse for et kvalifikasjonskrav om lærlingtilknytning utenfor det som følger direkte av § 5h, men dette må i så fall fremstilles som en snever og rettslig usikker unntaksløsning som krever en selvstendig, grundig vurdering i hvert enkelt tilfelle – ikke som et råd leseren uten videre kan følge.

6.6.8 Forbehold mot lærlingbruk i tilbudet

Det kan tenkes at en leverandør i tilbudet uttrykkelig tar forbehold om ikke å bruke lærlinger i kontraktsperioden. I et slikt tilfelle må oppdragsgiver vurdere om forbeholdet utgjør et vesentlig avvik fra konkurransegrunnlaget som kan gi grunnlag for avvisning.

Denne vurderingen må gjøres med varsomhet og i lys av at kravet er et kontraktsvilkår, ikke et kvalifikasjonskrav (jf. LOA § 5h). En automatisk avvisning uten en konkret og saklig vurdering av forbeholdets betydning kan i seg selv være rettslig risikabelt, ettersom det reelt ville innebære at kontraktsvilkåret ble behandlet som en forutsetning for deltakelse i konkurransen – i strid med den grunnleggende systematikken som er lagt til grunn ovenfor.

6.6.9 Avvisning basert på antatt fremtidig mislighold

Det kan videre spørres om oppdragsgiver, i visse tilfeller, kan avvise en leverandør fordi det foreligger tilstrekkelige holdepunkter for at leverandøren ikke vil oppfylle et fremtidig kontraktsvilkår om lærlinger – for eksempel basert på leverandørens historikk med tidligere kontraktsbrudd.

KOFA behandlet en slik situasjon i sak 2013/25 (Rogaland fylkeskommune), der oppdragsgiver hadde kunnskap om at leverandøren ikke hadde oppfylt lærlingkravet i en tidligere kontrakt. Nemnda fant at det forelå tilstrekkelige holdepunkter til at oppdragsgiver kunne avvise leverandøren med henvisning til at det var grunn til å tro at kontraktsvilkåret ikke ville bli oppfylt. [KOFA 2021/424]

Det er viktig å understreke at dette er en snever unntaksvurdering som krever solid og konkret dokumentasjon. En slik avvisning kan ikke praktiseres som en standardregel som uthuler hovedregelen om at kontraktsvilkår ikke skal være oppfylt allerede ved tilbudsinnlevering (jf. LOA § 5h). Avvisning på grunnlag av antatt fremtidig mislighold forutsetter at det foreligger konkrete og etterprøvbare holdepunkter – en generell mistillit til leverandøren vil ikke være tilstrekkelig.

6.7 Praksis og typiske feil

6.7.1 Unnlatelse av å stille krav der plikten gjelder

Den kanskje mest grunnleggende feilen er at oppdragsgiver ikke stiller lærlingkrav i en kontrakt der de fire kumulative vilkårene i annet ledd faktisk er oppfylt.

KOFA-sak 2025/0931 (Kult Byrå AS) er et klart eksempel: oppdragsgiver unnlot å stille krav om bruk av lærlinger i det hele tatt, til tross for at vilkårene for plikten var oppfylt. Nemnda slo fast at oppdragsgiver hadde brutt regelverket. [veileder: DFØ Veileder til anskaffelsesloven – 10.3 Vil]

Denne typen feil har ofte sin årsak i at innkjøperen ikke har foretatt en grundig nok vurdering av de fire kumulative vilkårene på et tidlig stadium i planleggingen av anskaffelsen, og at spørsmålet dermed ikke fanges opp før konkurransegrunnlaget er ferdigstilt. En systematisk gjennomgang av vilkårene allerede i behovsanalysen kan forebygge denne feilen.

6.7.2 Den motsatte feilen: krav stilt der vilkårene ikke er oppfylt

Den speilvente feilen er at oppdragsgiver stiller lærlingkrav uten å vurdere om vilkårene faktisk er oppfylt – typisk uten å ha undersøkt om kontraktens hovedelement normalt utføres av fagbrevinnehavere, eller uten å ha kontrollert om det foreligger særlig behov for læreplasser innenfor det relevante utdanningsprogrammet. Et slikt krav er ikke nødvendigvis ulovlig – oppdragsgiver kan som nevnt stille lærlingkrav også frivillig – men det kan virke unødvendig konkurransebegrensende og forhindre deltakelse fra leverandører som ellers ville ha vært kvalifiserte.

KOFA-sak 2025/0834 (Nysted AS) viser at nemnda er oppmerksom på denne risikoen: selv om nemnda kom til at kravet ville vært uforholdsmessig for modulleverandører, fastslo den at unnlatelsen av å oppstille kravet ikke medførte avlysningsplikt. [veileder: DFØ Veileder til anskaffelsesloven – 10.3 Vil] Avgjørelsen innebærer altså at konsekvensene av å la være å stille kravet kan være mildere enn konsekvensene av feilaktig å stille det.

6.7.3 Rettsvirkningen av unnlatt lærlingkrav

Et åpent spørsmål er hva rettsvirkningen er dersom oppdragsgiver unnlater å stille lærlingkrav der vilkårene er oppfylt. Nysted-saken viser at det ikke er gitt at enhver slik unnlatelse automatisk innebærer plikt til å avlyse konkurransen. Spørsmålet om avlysningsplikt, erstatningsansvar eller andre konsekvenser av unnlatelsen er ikke fullt avklart, og rettstilstanden på dette punktet er usikker. [veileder: DFØ Veileder til anskaffelsesloven – 10.3 Vil]

6.7.4 Feilplassering som kvalifikasjonskrav

Den nest vanligste feilen er å behandle lærlingkravet som om det var et kvalifikasjonskrav, med den følge at manglende dokumentasjon på tilbudstidspunktet feilaktig fører til avvisning. Dette er nettopp den feilen KOFA korrigerte i KOFA-sak 2021/424 (Schwenke & Sønn AS), som er gjennomgått i detalj i punkt 6.6. [KOFA 2021/424]

Den underliggende årsaken er ofte at oppdragsgiver, i et ønske om å sikre etterlevelse tidligst mulig, mister av syne at lovens systematikk plasserer kravet som en gjennomføringsforpliktelse, ikke en deltakelsesforutsetning. Schwenke & Sønn-saken viser tydelig konsekvensene: ikke bare var avvisningen uberettiget, men oppdragsgivers forsøk på å reparere feilen gjennom avlysning førte til et nytt regelbrudd – fordi avlysningen heller ikke hadde saklig grunn.

6.7.5 Feilen i motsatt retning: kravet stilt som kvalifikasjonskrav binder oppdragsgiver

En beslektet variant oppstod i KOFA-sak 2019/250 (Haugaland Brann og Redning IKS), der oppdragsgiver hadde stilt lærlingordning som kvalifikasjonskrav. Nemnda la til grunn at kravet da måtte forstås slik at tilbyderne måtte ha en offentlig godkjent lærlingordning for å delta i konkurransen, og at oppdragsgiver var bundet av denne formuleringen – leverandøren som ikke oppfylte kravet, skulle ha vært avvist.

Denne avgjørelsen illustrerer at oppdragsgivers valg av plassering er avgjørende: har oppdragsgiver først formulert kravet som et kvalifikasjonskrav, er oppdragsgiver bundet av formuleringen og må behandle manglende oppfyllelse som en avvisningsgrunn. Feilen ligger i så fall ikke i håndhevelsen, men i selve utformingen av konkurransegrunnlaget. Oppdragsgivere som bevisst eller ubevisst plasserer lærlingkravet som et kvalifikasjonskrav, skaper en situasjon der de må avvise leverandører som ellers ville vært kvalifiserte – potensielt i strid med forholdsmessighetsprinsippet.

6.7.6 Asker kommune og endret evalueringsmodell

KOFA-sak 2018/151 (Asker kommune) viser en annen typisk feil, som er gjennomgått i punkt 6.6: oppdragsgiver endret evalueringsmodellen under tildelingen basert på kontraktsvilkåret om lærlinger, uten at dette hadde forankring i den evalueringsmodellen som var beskrevet i konkurransegrunnlaget. [KOFA 2018/151]

Saken er viktig for alle oppdragsgivere som inkluderer lærlingpriser i prisskjemaet. Konkurransegrunnlagets punkt 4.4 fastsatte at tilbudssum skulle beregnes som gjennomsnittet av alle forespurte timepriser. Kommunen endret dette under evalueringen til en todelt modell med 95 prosent vekt på faglærte og 5 prosent på lærlinger – i tråd med kontraktens lærlingkrav, men i strid med den publiserte evalueringsmodellen. Nemnda konstaterte brudd på forutberegnelighetskravet i LOA § 4. [KOFA 2018/151]

Lærdommen er at oppdragsgiver som ønsker at lærlingeandelen skal reflekteres i prissammenligningen, må sørge for at dette fremgår klart av evalueringsmodellen i konkurransegrunnlaget – det kan ikke utledes fra et kontraktsvilkår som en etterfølgende korreksjon.

6.7.7 Lærlingkrav som tildelingskriterium uten tilstrekkelig klarhet

En tredje og mer spesialisert feilkilde oppstår når oppdragsgiver ønsker å premiere leverandører som forplikter seg til en høyere lærlingandel enn lovens minstekrav, og gjør dette til et tildelingskriterium. Et slikt kriterium må oppfylle de alminnelige kravene til tildelingskriterier: det må ha tilknytning til leveransen, det må ikke gi oppdragsgiver ubegrenset skjønn, og det må kunne forstås likt av rimelig opplyste og normalt påpasselige leverandører.

KOFA-sak 2025/0159 (Sandnes kommune) illustrerer med tydelighet hvor lett dette kan gå galt. [KOFA 2025/0159]

Sandnes kommune kunngjorde i november 2024 en konkurranse om rammeavtale for utskiftning og installasjon av kommunalt eide vannmålere, med estimert verdi på 8 millioner kroner. Konkurransen ble gjennomført etter forsyningsforskriften del I. Tildelingskriteriet «Service» (60 prosent) skulle evalueres mot vurderingskrav i kravspesifikasjonen knyttet blant annet til bruk av lærlinger (7,5–10 prosent av arbeidstimene). [KOFA 2025/0159]

Nemnda gjennomgikk hvert vurderingskrav under «Service» enkeltvis. Vurderingskrav 1 (kapasitet og prioritering av oppdragsgiver) og vurderingskrav 2 (personalets erfaring med vannmålerinstallasjon) ble vurdert som lovlig utformet. Vurderingskrav 3 – bruk av lærlinger – ble derimot funnet ulovlig. Nemnda la vekt på at ordlyden gjorde det «ikke klart … hvordan innklagede skal evaluere på dette kravet», og at differansen mellom 7,5 og 10 prosent av arbeidstimene var «så liten at det ikke ville vært et egnet krav for å skille tilbudene». [KOFA 2025/0159]

Nemnda konstaterte at vurderingskravet innebar at «det ikke er mulig for alle rimelig opplyste og normalt påpasselig leverandører å tolke innholdet på samme måte», og at tildelingskriteriet «Service» etter dette var ulovlig utformet. Siden begge tildelingskriteriene – også «Miljø» – var ulovlig utformet, konstaterte nemnda avlysningsplikt. [KOFA 2025/0159]

Avgjørelsen viser to ting om bruk av lærlingbruk som tildelingskriterium. For det første er det i prinsippet mulig å bruke lærlingdeltakelse utover minstekravet som et premierende tildelingskriterium – dette er ikke i seg selv i strid med systematikken i § 5h. Men for det andre stiller kriteriet de alminnelige kravene til klarhet og forutsigbarhet: oppdragsgiver må forklare eksakt hvordan ulike grader av lærlingdeltakelse skal omsettes i poeng. Et vagt intervall – her 7,5 til 10 prosent – uten noen forklaring på hvordan dette konkret skiller tilbudene, er utilstrekkelig.

En typisk variant av denne feilen er at oppdragsgiver angir et intervall for lærlingandel som tildelingskriterium, men ikke forteller leverandørene hva som gir topp-score og hva som gir bunnscore. Konsekvensen kan bli avlysningsplikt dersom det ulovlige kriteriet kan ha påvirket utfallet av konkurransen.

6.7.8 Mangelfull oppfølging i kontraktsperioden

Den fjerde og kanskje minst formaliserte feilkilden ligger ikke i utformingen av konkurransen, men i etterlevelsen av allerede fastsatte lærlingkrav gjennom kontraktsperioden.

KOFA-sak 2023/695 (H&M Malerservice AS) er den sentrale avgjørelsen. Saken avdekket at leverandøren ikke brukte lærlinger ved gjennomføring av kontrakten, og at dette kontraktsbruddet ikke ble fulgt opp med misligholdsbeføyelser. Nemnda uttalte at manglende oppfølging er kritikkverdig, men at brudd på anskaffelsesregelverket forutsetter at den mangelfulle oppfølgingen kan likestilles med vesentlig endring av kontrakten.

KOFA-sak 2017/44 (Rødøy kommune) tok tilsvarende standpunkt og fant at oppfølgingen var tilstrekkelig gitt oppdragets begrensede verdi og varighet. [KOFA 2017/44]

Praksis viser at oppdragsgivere som stiller lærlingkrav korrekt ved kontraktsinngåelsen, ikke alltid følger opp om kravet faktisk etterleves gjennom hele kontraktsperioden, og at brudd som avdekkes underveis, ikke alltid følges opp med de misligholdsbeføyelsene kontrakten gir grunnlag for.

DFØ understreker at manglende oppfølging undergraver seriøsitetseffekten kravet er ment å ha, og anbefaler at oppfølging av lærlingkrav integreres i virksomhetens alminnelige rutiner for kontraktsoppfølging, med tydelig ansvarsplassering og regelmessig rapportering.

6.7.9 Forholdsmessighetsvurderingen – for strenge og for lempelige krav

To symmetriske feil bør nevnes. Den ene er at oppdragsgiver stiller lærlingkrav uten å vurdere om det er uforholdsmessig – typisk i kontrakter der arbeidets art eller omfang gjør lærlingdeltakelse lite egnet. KOFA-sak 2025/0834 (Nysted AS) illustrerer dette: et krav om lærlinger i en kontrakt der hovedelementet var modulbygging i fabrikk ble ansett som uforholdsmessig og potensielt konkurransebegrensende. [veileder: DFØ Veileder til anskaffelsesloven – 10.3 Vil]

Den andre feilen er at oppdragsgiver for raskt konkluderer med at et krav ville være uforholdsmessig, uten en reell og dokumentert vurdering. Plikten etter § 5h er nettopp en plikt, og unntaket i fjerde ledd er en sikkerhetsventil – ikke et generelt fritak som kan påberopes uten en konkret vurdering.

KOFA-sak 2018/118 (Forsvarsbygg) viser en mellomvariant som ble akseptert: oppdragsgiver hadde foretatt en konkret vurdering, basert på erfaringsdata fra tidligere kontrakter, av at hovedelementet var ufaglært arbeid og at lærlingomfanget ville bli marginalt. Nemnda aksepterte vurderingen som forsvarlig. [KOFA 2018/118] Kontrasten til saker der oppdragsgiver ikke har foretatt noen dokumentert vurdering, er tydelig: det avgjørende er at forholdsmessighetsspørsmålet er vurdert reelt og kan dokumenteres.

6.7.10 Begrunnelsesplikten ved lærlingrelaterte prisskjemaer

En siste feilkilde som bør nevnes, knytter seg til begrunnelsesplikten. Når prisskjemaet inneholder poster for lærlingpriser som ikke alle leverandører fyller ut, oppstår et spørsmål om hvordan oppdragsgiver skal håndtere dette i evalueringen – og ikke minst i begrunnelsen for tildelingsbeslutningen.

KOFA-sak 2018/118 (Forsvarsbygg) illustrerer poenget. Forsvarsbygg hadde brukt fagarbeiderpris som evalueringspris der lærlingpris manglet, men denne forklaringen ble først gitt i tilsvaret til klagenemnda – ikke i tildelingsbrevet. Nemnda konstaterte at begrunnelsen var mangelfull: poengsummer er «i første rekke kun et resultat og ikke en begrunnelse» for evalueringen. Det er den første begrunnelsen – gitt samtidig med tildelingsbeslutningen – som er avgjørende for om plikten er oppfylt. [KOFA 2018/118]

Avgjørelsen presiserer at oppdragsgiver i begrunnelsen må forklare den faktiske evalueringsmetoden – ikke bare resultatet av den. Der prisskjemaet inneholder poster som ikke er fylt ut av alle leverandører, må det fremgå av begrunnelsen hvordan slike tilfeller er håndtert. En etterrasjonalisering i tilsvaret til en klageinstans er ikke tilstrekkelig.

6.7.11 Oppsummering

Samlet viser praksis at lærlingkravet, til tross for sin tilsynelatende enkle og tallfestede utforming, reiser en rekke grensespørsmål som krever grundig juridisk håndverk: fra den innledende vurderingen av om plikten er utløst, via den presise utformingen av kontraktsklausulen, til den løpende kontraktsoppfølgingen.

De typiske feilene fordeler seg langs en akse av motstridende trekk. I den ene enden unnlater oppdragsgiver å stille kravet der plikten gjelder, eller stiller det uten å vurdere om vilkårene er oppfylt. I den andre enden gjør oppdragsgiver kravet for rigid – ved å plassere det som kvalifikasjonskrav, bruke det som tildelingskriterium uten tilstrekkelig klarhet, eller endre evalueringsmodellen under evalueringen med henvisning til kontraktsvilkåret.

Mellom disse ytterpunktene ligger den korrekte tilnærmingen: kravet skal stilles der de fire kumulative vilkårene er oppfylt og unntaket i fjerde ledd ikke gjør seg gjeldende. Kravet skal utformes som et kontraktsvilkår med de tre lovbestemte elementene. Det skal oppfylles i kontraktsperioden, ikke på tilbudstidspunktet. Og det skal følges opp med reelle kontroller og forholdsmessige sanksjoner.

En oppdragsgiver som behandler kravet som en ren formalitet – enten ved å utelate det uten en reell forholdsmessighetsvurdering, eller ved å stille det uten tilstrekkelig presisjon i utformingen – risikerer både å bryte anskaffelsesregelverket og å svekke den seriøsitetseffekten kravet er ment å ha. Systematisk arbeid med lærlingkravet, fra behovsanalysen og gjennom hele kontraktsperioden, er nøkkelen til å oppfylle lovens krav og ivareta formålet bak regelen.