Dette kapitlet handler ikke om hva lærlingkravet skal inneholde, men om hva som skjer når kravet møter virkeligheten: konkurransegrunnlag som er upresise, tilbud som ikke svarer på kravet, leverandører som ikke har lærling ved kontraktsinngåelse, og oppdragsgivere som ikke følger opp i kontraktsperioden. De materielle vilkårene for lærlingplikten etter loven om offentlige anskaffelser (LOA) § 5h er behandlet i de foregående kapitlene. Her er oppgaven å vise hvordan plikten har blitt håndhevet, og hvor grensene trekkes når saker kommer til behandling.
Fremstillingen bygger på et avgrenset, men solid sett av nemndsavgjørelser der faktum og rettssetninger er kontrollert mot fulltekst. Kjernematerialet består av fire kildekontrollerte avgjørelser fra Klagenemnda for offentlige anskaffelser (KOFA). Disse er alle avsagt under den tidligere anskaffelsesforskriften av 2006 eller anskaffelsesforskriften av 2017, og dermed før dagens LOA § 5h trådte i kraft. Dette har betydning for hvordan avgjørelsene skal leses, og kapitlet drøfter overføringsverdien fortløpende og samlet i punkt 8.6.
Kapitlet trekker også inn det som fagmiljøet – særlig Direktoratet for forvaltning og økonomistyring (DFØ) og andre fagfremstillinger – har samlet av nyere KOFA-praksis om selve LOA § 5h. Denne informasjonen er ikke uavhengig kildekontrollert i det materialet denne boken bygger på, og gjengis derfor med tydelig henvisning til fagkilden som opphav, ikke som bokens egen bekreftede rettskildeanalyse. Leseren bør være bevisst dette skillet: der teksten skriver «DFØ viser til at KOFA har uttalt …», er dette en gjengivelse fra andrehåndskilde, ikke en primærkildeverifisert rettssetning.
Til sist: sekretariatets avvisninger av klager til behandling i KOFA er ikke rettskilder og er ikke brukt noe sted i dette kapitlet. Bare avgjørelser der klagenemnda har behandlet saken og tatt stilling til det materielle spørsmålet, er lagt til grunn.
LOA § 5h første ledd fastsetter at oppdragsgiver i tjenestekontrakter og kontrakter om bygge- og anleggsarbeider «skal stille kontraktsvilkår om at leverandør er tilknyttet en lærlingordning». Oppdragsgiver skal også stille kontraktsvilkår om at «minst ti prosent av arbeidet utføres av lærlinger, og at minst én av dem som deltar i arbeidet med å oppfylle kontrakten, skal være lærling».
Ordlyden er ikke tilfeldig utformet. Loven bruker gjennomgående begrepet «kontraktsvilkår», og knytter oppfyllelsen til «arbeidet» og til «dem som deltar i arbeidet med å oppfylle kontrakten». Dette språket peker mot gjennomføringsfasen, ikke mot tilbudsfristen. Klassifiseringen av det lovpålagte kravet følger dermed av lovens egen ordlyd: det er et kontraktsvilkår.
Fire vilkår må være oppfylt kumulativt for at plikten utløses. For det første må kontraktens verdi være lik eller overstige kunngjøringsplikten. For det andre må kontrakten ha en varighet på over tre måneder. For det tredje må kontraktens hovedelement omfatte arbeider der det er relevant å benytte arbeidskraft med fag- eller svennebrev. Og for det fjerde må det foreligge et «særlig behov for læreplasser», definert i loven som at underdekningen på læreplasser er mer enn ti prosent av søkertallet innenfor et utdanningsprogram.
Loven åpner videre for at kravet ikke gjelder når det vil være «uforholdsmessig sett hen til kontraktens innhold, omfanget av arbeidet der det er relevant å benytte arbeidskraft med fag- eller svennebrev, eller av andre grunner». Lovens femte ledd gir i tillegg leverandøren to dokumenterte unntaksveier: reelle, mislykkede forsøk på å inngå lærekontrakt, eller at en konkret lærling ikke kan benyttes på grunn av forhold med lærlingen, og nye reelle forsøk heller ikke har lyktes.
Lovens egen klassifisering av lærlingkravet som kontraktsvilkår er en viktig presisering når man leser eldre praksis. Mye av den eldre nemndspraksisen gjaldt nettopp spørsmålet om et frivillig lærlingkrav – som oppdragsgiver selv formulerte, uten lovpålagt styring av klassifiseringen – var å forstå som kvalifikasjonskrav eller kontraktsvilkår. Under dagens § 5h er dette spørsmålet i utgangspunktet avklart for selve minimumsplikten.
Spørsmålet gjenoppstår imidlertid der oppdragsgiver velger å stille tilleggskrav utover det lovpålagte, eller der kontrakten ligger under pliktgrensen og oppdragsgiver frivillig velger å regulere lærlinger som del av konkurransen. Da er man tilbake i den samme rettslige problemstillingen som den eldre praksisen belyser.
Kontraktsvilkår generelt er regulert i forskrift om offentlige anskaffelser (FOA) § 8-12 og § 19-1, som fastsetter at oppdragsgiver kan sette vilkår om blant annet sysselsetting og sosiale hensyn, at vilkårene skal ha tilknytning til leveransen, og at de skal fremgå av anskaffelsesdokumentene [KOFA 2011/367]. Dette er den generelle rammen som lærlingvilkåret – lovpålagt eller frivillig – må innordne seg under.
Et lærlingkrav må plasseres korrekt som enten kvalifikasjonskrav, kontraktsvilkår eller tildelingskriterium, og kan ikke omdefineres i ettertid for å unngå en uønsket konsekvens av den opprinnelige formuleringen. Dette prinsippet er grunnfestet i praksis, og den klareste illustrasjonen er KOFA-sak 2019/250 (Haugaland Brann og Redning IKS).
Saken gjaldt en åpen tilbudskonkurranse om rammeavtale for bedriftshelsetjeneste, kunngjort 1. februar 2019, med en estimert verdi på 1 400 000 kroner og varighet på to år med opsjon om forlengelse. Konkurransen fulgte anskaffelsesforskriften del I og II. Blant ni kvalifikasjonskrav i konkurransegrunnlaget fremgikk det at «[d]et er krav om at tilbyder har lærlingeordning». Tre leverandører leverte tilbud, herunder klager Medco Bedriftshelsetjeneste AS og valgte leverandør AktiMed Norge AS. AktiMed opplyste i sitt tilbud at selskapet på tilbudstidspunktet ikke hadde noen relevant lærlingordning, men at det ville kunne oppfylle kravet «som et kontraktskrav» ved eventuell kontraktsinngåelse. Innklagede tildelte likevel kontrakten til AktiMed. AktiMed var ikke registrert som godkjent lærebedrift. Klager var derimot godkjent som medlemsbedrift i kontor- og administrasjonsfaget [KOFA 2019/250].
Klagenemnda la til grunn at kvalifikasjonskrav skal tolkes objektivt, med utgangspunkt i «hvordan den rimelig velinformerte og normalt påpasselige tilbyder vil forstå kravet». Kravordlyden – «[d]et er krav om at tilbyder har lærlingeordning» – ble vurdert etter denne tolkningsstandarden. Nemnda konkluderte med at kravet objektivt måtte forstås som et krav om en offentlig godkjent lærlingordning i samsvar med opplæringslova § 4-3, og ikke bare som et ønske om et fremtidig opplegg for å ta inn lærlinger ved behov [KOFA 2019/250].
Denne tolkningen er rettsteknisk viktig: formuleringen «har lærlingeordning» refererer ikke til en løs intensjon eller fremtidig plan, men til en formell status som kan kontrolleres mot lærlingregisteret.
Innklagede anførte at intensjonen bak kravet var at leverandøren måtte ha et opplegg der lærlinger kunne tas inn ved behov, og at det var tilstrekkelig at kravet ble oppfylt «som et kontraktskrav». Nemnda avviste dette resolutt. Med støtte i EU-domstolens avgjørelse i sak T-40/01 slo klagenemnda fast at oppdragsgiver, selv om den i utgangspunktet «står fritt til å velge hvilke og hvor strenge kvalifikasjonskrav som skal stilles», er forpliktet til å følge egne fastsatte krav. Kravet var stilt som et kvalifikasjonskrav, ikke som et kontraktskrav, og innklagede kunne ikke i ettertid omdefinere dets karakter. Avgjørende var at AktiMed i tilbudet eksplisitt erkjente å mangle relevant lærlingordning og ikke var godkjent lærebedrift. Innklagede var dermed bundet av kravformuleringen «selv om behovet for lærlinger innen HMS-bransjen er begrenset» [KOFA 2019/250].
Konklusjonen ble at Haugaland Brann og Redning IKS brøt anskaffelsesforskriften § 9-5 første ledd bokstav a ved å unnlate å avvise AktiMed fra konkurransen. Klagegebyret ble tilkjent tilbakebetalt.
Saken viser to sentrale prinsipper som gjelder uavhengig av om lærlingkravet er lovpålagt etter § 5h eller frivillig: for det første tolkes kvalifikasjonskrav objektivt etter en rimelig tilbyders forståelse av ordlyden, ikke etter oppdragsgivers subjektive intensjon; for det andre er oppdragsgiver bundet av krav den selv har fastsatt i konkurransegrunnlaget – kravet kan ikke i ettertid nedtones eller omdefineres til et kontraktskrav.
Saken gir to typetilfeller som er nyttige holdepunkter for praksis. På den ene siden: en leverandør som er godkjent lærebedrift og har aktive lærlinger på tilbudstidspunktet, oppfyller et kvalifikasjonskrav formulert som «har lærlingeordning» uten videre – dette er klart innenfor [KOFA 2019/250].
På den andre siden: en leverandør som ikke er godkjent lærebedrift på tilbudstidspunktet, men som lover fremtidig oppfyllelse, oppfyller ikke et slikt kvalifikasjonskrav – dette er klart utenfor og skal føre til avvisning dersom kravet virkelig er utformet og forstått som et kvalifikasjonskrav [KOFA 2019/250].
Et tredje typetilfelle som saken impliserer, men ikke uttrykkelig avgjør, er situasjonen der oppdragsgiver forsøker å omdefinere et kvalifikasjonskrav om lærlingordning til et kontraktskrav etter tilbudsfristens utløp for å unngå avvisning av foretrukket leverandør. Denne fremgangsmåten er klart utenfor – nemnda avviste den kategorisk [KOFA 2019/250].
Et annet mønster i praksis viser den motsatte siden av samme grense: der kravet er formulert som et kontraktsvilkår, og dokumentasjonskravet er utformet slik at det åpner for fremtidig oppfyllelse, kan ikke oppdragsgiver kreve at status er avklart og stabil allerede på tilbudstidspunktet. Dette illustreres grundig av KOFA-sak 2020/963 (Holmestrand kommune), som fortjener en inngående behandling fordi den berører flere av de problemstillingene som går igjen i praksis.
Holmestrand kommune kunngjorde 9. mars 2020 en åpen anbudskonkurranse for rammeavtaler om tømrer- og snekkertjenester, med en estimert verdi på 10,5 millioner kroner over fire år. Anskaffelsen fulgte anskaffelsesforskriften del I og del III. Et av kvalifikasjonskravene var at leverandøren skulle være «godkjent og aktiv lærlingbedrift», dokumentert ved erklæring om tilknytning til offentlig godkjent lærlingordning og bekreftelse på at man «har, eller planlegger å ta inn lærlinger». Steam Clean Buskerud AS, som ble rangert som nummer én, erklærte oppfyllelse og vedla en utskrift fra vilbli.no som viste registrering som lærebedrift, samt opplyste om konkret kontakt med Drammen yrkesskole som bevis på aktivt forsøk på å skaffe lærling [KOFA 2020/963].
Det viste seg imidlertid i ettertid at Steam Clean hadde falt ut av ordningen for godkjente lærlingbedrifter allerede 14. oktober 2018, uten at innklagede var kjent med dette på vurderingstidspunktet. Klager Botnebygg AS, som ble tildelt en av de tre parallelle rammeavtalene som nummer tre, klaget til KOFA 11. desember 2020 og anførte at Steam Clean burde ha vært avvist [KOFA 2020/963].
Klagenemnda tok utgangspunkt i at oppdragsgiver etter anskaffelsesforskriften § 24-2 første ledd bokstav a «skal» avvise en leverandør som ikke oppfyller kvalifikasjonskravene, men presiserte at nemndas prøvingsintensitet er begrenset: nemnda kan fullt ut prøve om vurderingen ligger innenfor de rammene kvalifikasjonskravet trekker opp, men kan ikke overprøve selve den konkrete egnethetsavgjørelsen. Rammene fastlegges etter hva en alminnelig opplyst leverandør med rimelighet kan legge til grunn at kravet etterspør, med utgangspunkt i ordlyd, dokumentasjonskrav og anskaffelsens art [KOFA 2020/963].
Nemnda la videre til grunn at oppdragsgiver kan stole på opplysninger i et tilbud, med mindre det foreligger konkrete forhold som gir grunn til nærmere undersøkelser. Dokumentasjonskravet stilte krav om erklæring om «tilknytning til offentlig godkjent lærlingeordning» og bekreftelse på at man «har, eller planlegger å ta inn lærlinger» – ikke om faktisk, uavbrutt aktiv status i et offentlig register [KOFA 2020/963].
Vurderingen av Steam Cleans oppfyllelse ble dermed knyttet direkte til denne ordlyden. Steam Clean hadde levert utskrift fra vilbli.no som viste registrering som lærebedrift, hadde erklært oppfyllelse og hadde oppgitt konkret kontaktperson ved Drammen yrkesskole. At selskapet faktisk hadde falt ut av ordningen, ble innklagede ikke kjent med før 17. desember 2020. Klagers påstand om at Steam Clean manglet lærling – fremsatt 29. mai 2020 – ga ikke i seg selv innklagede plikt til ytterligere undersøkelser, sett hen til den dokumentasjonen Steam Clean hadde levert [KOFA 2020/963].
Klagenemnda hadde derfor «ingen rettslige innvendinger til innklagedes vurdering av at Steam Clean oppfylte kvalifikasjonskravet» [KOFA 2020/963].
Sammenholdt viser KOFA-sak 2019/250 (Haugaland Brann og Redning IKS) og KOFA-sak 2020/963 (Holmestrand kommune) at grensen mellom kvalifikasjonskrav og kontraktsvilkår i stor grad avgjøres av den konkrete ordlyden oppdragsgiver selv har valgt. I Haugaland Brann-saken var kravet formulert strengt – «har lærlingeordning» – og nemnda tolket det som et krav om formell, faktisk status på tilbudstidspunktet. I Holmestrand-saken var kravet formulert mykere – «tilknytning til offentlig godkjent lærlingeordning» og «har, eller planlegger å ta inn lærlinger» – og denne ordlyden åpnet for en fremtidsrettet oppfyllelse [KOFA 2019/250] [KOFA 2020/963].
Resultatet ble diametralt ulikt i de to sakene: avvisningsplikt i den første, frifinnelse i den andre. Men den underliggende normen er den samme: oppdragsgiver er bundet av sin egen formulering, og leverandørene skal kunne innrette seg etter ordlyden slik den fremstår for en rimelig opplyst tilbyder.
Spørsmålet om hvor denne grensen nøyaktig går under gjeldende LOA § 5h, er delvis avklart i praksis: avgjørende er den objektive forståelsen av kravformuleringen i konkurransegrunnlaget. Men presise grensedragninger direkte under § 5h er ikke systematisk utviklet i det tilgjengelige kildematerialet, og dette må betegnes som en åpen grensesone.
Det må likevel understrekes at § 5h selv klassifiserer det lovpålagte kravet som et kontraktsvilkår. Det innebærer at den strenge Haugaland Brann-varianten – der leverandøren må ha formell status som godkjent lærebedrift allerede ved tilbudsinngivelsen – ikke vil være riktig tilnærming for det lovpålagte minstekravet. Oppdragsgiver som bare gjengir lovens krav, utformer per definisjon et kontraktsvilkår som leverandøren skal oppfylle under kontraktsgjennomføringen. Haugaland Brann-problemstillingen vil derimot gjenoppstå der oppdragsgiver frivillig velger å stille et strengere krav enn det loven krever – for eksempel som et kvalifikasjonskrav – eller der kontrakten faller utenfor pliktområdet og oppdragsgiver formulerer et eget lærlingkrav med uheldig ordlyd.
DFØ anbefaler at oppdragsgiver bruker direktoratets reviderte mal til kontraktsklausul for krav om bruk av lærlinger som utgangspunkt for formuleringen. Ved å benytte en gjennomarbeidet og standardisert mal reduserer oppdragsgiver risikoen for at klassifiseringsspørsmålet oppstår i den enkelte konkurranse.
En ytterligere nyanse i grensedragningen mellom kvalifikasjonskrav og kontraktsvilkår er situasjonen der leverandøren ikke har lærling ved tilbudsinngivelsen, men forplikter seg til å skaffe en. Fagmiljøet gjengir fra KOFA-sak 2017/344 (Kystverket Nordland), som gjaldt regelverket av 2006, at en leverandør som forpliktet seg til å ansette lærling «så snart det lar seg fremskaffe en», ble ansett å ha avgitt en tilstrekkelig forpliktelse til reelle forsøk. Tilbudet ble dermed ikke vurdert som et avvik mot lærlingkravet.
Denne tilnærmingen harmonerer godt med lovens egen oppfyllelsesmekanisme i § 5h femte ledd bokstav a, som nettopp regulerer situasjonen der «reelle forsøk» på å inngå kontrakt med lærling ikke har lyktes. Overføringsverdien til gjeldende rett bør likevel anses med det forbeholdet at den eldre avgjørelsen ikke er avsagt under dagens regelverk. DFØ gjengir prinsippet som gjeldende rett, og det er etter lovens systematikk god grunn til å tro at en leverandør som dokumenterer reelle forsøk, vil bli ansett å oppfylle kontraktsvilkåret også under § 5h.
Det generelle poenget fra sakene behandlet i punkt 8.2 er at dokumentasjonskravets ordlyd styrer hvor strengt lærlingkravet skal tolkes. Der dokumentasjonskravet ber om «erklæring om tilknytning til offentlig godkjent lærlingordning» og aksepterer at leverandøren «har, eller planlegger» å ta inn lærlinger, er det ikke naturlig å kreve dokumentert, uavbrutt aktiv status i lærlingregisteret på et gitt tidspunkt [KOFA 2020/963]. Dette er en nyansering av hovedregelen fra KOFA-sak 2019/250 (Haugaland Brann og Redning IKS), ikke et unntak fra den: begge saker bygger på at oppdragsgiver er bundet av sin egen formulering, men formuleringene var ulikt strenge.
FOA fagbase formulerer en praktisk konsekvens: oppdragsgiver bør ikke blande kontraktsoppfølging etter tildeling med dokumentasjonskrav ved tilbudsfrist, med mindre konkurransegrunnlaget klart sier at slik dokumentasjon skal foreligge allerede da. Uklarhet om hvilket tidspunkt dokumentasjonen skal knyttes til, skaper risiko for at et kontraktsvilkår i praksis behandles som et for tidlig kvalifikasjonskrav, med den konsekvens at leverandører avvises på feil grunnlag.
DFØ anbefaler at det bør fremgå av kontrakten hvordan lærlingkravet skal dokumenteres og kontrolleres underveis. Lærlingkravet må også være fastsatt i konkurransegrunnlaget for å kunne håndheves – det er ikke tilstrekkelig at leverandøren tilfeldigvis har lærlinger, dersom kravet ikke er stilt som en del av konkurransen.
KOFA-sak 2020/963 (Holmestrand kommune) etablerer et viktig praktisk prinsipp: oppdragsgiver kan i utgangspunktet stole på opplysningene leverandøren gir i tilbudet om lærlingstatus. I den saken hadde Steam Clean levert en utskrift fra vilbli.no som viste registrering som lærebedrift, selv om selskapet faktisk hadde falt ut av ordningen. Nemnda la til grunn at oppdragsgiver kunne stole på denne dokumentasjonen så lenge det ikke forelå konkrete forhold som ga grunn til nærmere undersøkelser [KOFA 2020/963].
Klagers generelle påstand om at Steam Clean manglet lærling – fremsatt som et ledd i en konkurranseklage – var ikke i seg selv tilstrekkelig til å utløse en undersøkelsesplikt for oppdragsgiver. Nemnda understreket at det kreves konkrete holdepunkter for tvil, ikke bare en påstand fra en konkurrent [KOFA 2020/963].
Fagmiljøet peker på et beslektet prinsipp fra KOFA-sak 2013/25 (Rogaland fylkeskommune), som gjaldt det eldre regelverket: oppdragsgiver bør som utgangspunkt stole på leverandørens egne opplysninger, men kan – og etter omstendighetene bør – agere dersom det foreligger konkrete holdepunkter for at opplysningene er uriktige. Overføringsverdien til gjeldende LOA § 5h er ikke systematisk avklart i det kildekontrollerte materialet, og prinsippet gjengis med dette forbeholdet. Med forbeholdet er prinsippet likevel godt forenlig med det som følger av Holmestrand-saken.
Et av rådene i det faglige materialet fortjener å gjengis som en rettslig advarsel snarere enn som en anbefaling. Rådet lyder at når et tilbud ikke inneholder informasjon om tilknytning til lærlingordning, kan oppdragsgiver legge til grunn at leverandøren ikke oppfyller kravet.
Problemet med dette rådet, ubetinget formulert, er at det kan innebære en de facto gjeninnføring av kravet som en avvisningsgrunn på tilbudsstadiet – selv der kravet i realiteten er et kontraktsvilkår etter LOA § 5h som først skal oppfylles under kontraktsgjennomføringen. Som vist i punkt 8.2, følger det av lovens ordlyd og av nemndspraksis at kontraktsvilkår om lærlingordning normalt ikke behøver å være oppfylt eller dokumentert på tilbudstidspunktet [KOFA 2020/963].
Å automatisk tolke manglende omtale i tilbudet som bevis på fremtidig mislighold, uten en nærmere vurdering av hva konkurransegrunnlaget faktisk krever dokumentert og når, risikerer å frata leverandøren den fleksibiliteten kontraktsvilkårskonstruksjonen er tiltenkt å gi. Dersom oppdragsgiver på dette grunnlaget avviser eller nedvurderer tilbudet, kan det utgjøre en uholdbar avvisningsgrunn eller en uriktig anvendelse av evalueringsmodellen. Regelen bør derfor snus: det er konkurransegrunnlagets konkrete dokumentasjonskrav – ikke en generell mistanke basert på tilbudets tekst – som avgjør hvilke konsekvenser stillhet fra leverandøren skal ha.
Et mer inngripende spørsmål er om oppdragsgiver kan utelukke en leverandør basert på en antesipert vurdering av at leverandøren erfaringsmessig ikke vil etterleve lærlingkravet, selv før kontrakt er inngått. Fagmiljøet har pekt på at KOFA i sak 2013/25 (Rogaland fylkeskommune) aksepterte en slik utelukkelse der det forelå «en rekke indikasjoner» på at kontraktsvilkåret ikke ville bli oppfylt.
Forbeholdet bør fastholdes strengt: utelukkelse basert på et fremtidig, ennå ikke inntruffet mislighold er en inngripende reaksjon som må vurderes strengt opp mot forholdsmessighetsprinsippet i LOA § 4. Reaksjonen krever etter sin art konkrete og etterprøvbare holdepunkter – ikke en generell bekymring. Den eldre avgjørelsen gjaldt regelverket av 2006, og terskelen for slik utelukkelse under gjeldende LOA § 5h er ikke klarlagt i det kildekontrollerte materialet denne boken bygger på. Rettstilstanden på dette punktet må betegnes som usikker, og oppdragsgivere som overveier en slik løsning, bør være bevisst at grunnlaget er tynt og at feilvurderinger kan gi grunnlag for en velfundert klage.
Regeltreet identifiserer flere typetilfeller som faller i en gråsone mellom klar oppfyllelse og klart brudd. Det mest praktiske er situasjonen der en leverandør har vært registrert som godkjent lærebedrift, men har falt ut av ordningen før tilbudsfrist. Nettopp dette var faktum i KOFA-sak 2020/963 (Holmestrand kommune). Som vist ovenfor, avgjorde nemnda at oppdragsgiver ikke hadde plikt til å avvise leverandøren, fordi dokumentasjonskravets ordlyd – «tilknytning til lærlingeordning» og «har, eller planlegger å ta inn lærlinger» – ga rom for en fremtidsrettet vurdering, og fordi oppdragsgiver ikke hadde konkrete holdepunkter for å betvile den innleverte dokumentasjonen [KOFA 2020/963]. Utfallet vil avhenge av den konkrete formuleringens rekkevidde, og dette må betegnes som et delt typetilfelle – det kan gå begge veier avhengig av omstendighetene.
Et annet praktisk typetilfelle gjelder minikonkurranser under rammeavtaler, der leverandørens lærlingstatus kan endre seg mellom rammeavtaleinngåelsen og det konkrete avropet. Også dette var tema i Holmestrand-saken, der det ble gjennomført én minikonkurranse etter rammeavtaleinngåelsen. Steam Clean fikk ny lærlinggodkjenning 18. desember 2020 og inngikk lærlingkontrakt med oppstart 4. januar 2021, altså før arbeidene etter minikonkurransen tok til. Nemnda fant at det dermed ikke forelå noe faktisk mislighold av lærlingkravet på det tidspunktet arbeidet begynte [KOFA 2020/963]. Saken illustrerer at det relevante tidspunktet for vurderingen er når arbeidet faktisk utføres, ikke når rammeavtalen ble inngått. Spørsmålet om hvordan slike endringer i lærlingstatus skal håndteres – uten avvisning eller avlysning – er imidlertid ikke systematisk avklart. Her vil den nærmere reguleringen i rammeavtalen og avropsdokumentene være avgjørende.
Et tredje typetilfelle er om en leverandør kan «reparere» manglende lærlingstatus etter tilbudsfrist men før tildelingsbeslutning, for eksempel gjennom ettersending eller supplering. Holmestrand-saken belyser dette indirekte – Steam Clean fikk ny godkjenning før arbeidene startet – men spørsmålet er ikke uttrykkelig besvart i det tilgjengelige kildematerialet og må betegnes som åpent.
LOA § 5h første ledd stiller tre kumulative krav til kontraktsvilkårets innhold når plikten gjelder: leverandøren skal være tilknyttet en lærlingordning, minst ti prosent av arbeidet skal utføres av lærlinger, og minst én av dem som deltar i arbeidet med å oppfylle kontrakten, skal være lærling.
DFØ presiserer i sin veileder til anskaffelsesloven (punkt 10.5.2) at tiprosentkravet gjelder arbeidede timer knyttet til den aktuelle kontrakten, ikke leverandørens generelle virksomhet, og at kravet bare gjelder de delene av kontraktsarbeidet som er relevante for utdanningsprogrammer der det er særlig behov for læreplasser. Denne avgrensningen fremgår ikke eksplisitt av lovens ordlyd, men må forstås som en departemental og veiledende tolkning av lovens formål og systematikk – uten en slik avgrensning ville kravet vært praktisk uhåndterlig å kontrollere, og formålet om at lærlinger faktisk deltar i kontraktsarbeidet ville lett kunne undergraves.
DFØ understreker videre at tiprosentkravet «skal sikre at lærlinger faktisk deltar i kontraktsarbeidet, og skal forhindre at lærlinger kun deltar sporadisk, eller er såkalte 'brakkelærlinger'». I mindre kontrakter kan prosentkravet tilsi at det stilles krav om mindre enn én fulltidsansatt lærling, men minstekravet i loven om minst én lærling sikrer at det alltid er minimum én lærling med. I større kontrakter kan prosentkravet medføre krav om flere enn én fulltidsansatt lærling – da er det ikke tilstrekkelig å kreve bare én lærling. Disse beregningsprinsippene er hentet fra DFØs veileder og ikke fra lovteksten selv, og bør legges til grunn som en veiledende tolkning snarere enn et lovbestemt vilkår.
FOA fagbase anbefaler at kontraktsklausulen også regulerer hvordan timer telles, hvordan underleverandører kan bidra til oppfyllelse, når dokumentasjon skal leveres, og hvilke reaksjoner som gjelder ved manglende oppfyllelse. Dette er en praktisk og lovforankret anbefaling, ettersom den bygger ut rettskravene i LOA §§ 5i og 5p uten å gå utover dem.
DFØ presiserer at tiprosentkravet skal beregnes av arbeidede timer knyttet til den aktuelle kontrakten, ikke av leverandørens virksomhet i sin helhet. Denne avgrensningen fremgår ikke eksplisitt av lovens ordlyd, men er en tolkning av lovens formål: uten en slik avgrensning ville kravet vært praktisk uhåndterlig å kontrollere, og formålet om at lærlinger faktisk deltar i det konkrete kontraktsarbeidet ville lett kunne undergraves.
FOA fagbase anbefaler at kravet knyttes til arbeidede timer på den aktuelle kontrakten, og at kontraktsklausulen regulerer hvordan timer telles. Dette sikrer at kontrollen gjelder noe som faktisk kan verifiseres.
LOA § 5h fjerde ledd fastsetter at kravene i første ledd ikke gjelder når et kontraktsvilkår om lærlinger vil være «uforholdsmessig sett hen til kontraktens innhold, omfanget av arbeidet der det er relevant å benytte arbeidskraft med fag- eller svennebrev, eller av andre grunner». Denne formuleringen er bevisst åpen, og gir oppdragsgiver et nødvendig korrektiv mot en plikt som ellers kunne blitt urimelig tyngende i enkelttilfeller.
Ordlyden alene gir ikke presise holdepunkter for hvor grensen går, utover at vurderingen skal knyttes til kontraktens innhold og arbeidets omfang. Fagmiljøet har med henvisning til nyere KOFA-praksis utviklet dette til en mer detaljert liste over situasjoner der uforholdsmessighet typisk kan foreligge.
KOFA uttalte i sak 2018/82 (Lindesnes kommune) at et krav om lærlinger «kan for eksempel være uforholdsmessig hvis kontrakten har for liten verdi, eller er for kortvarig til at den forsvarer at leverandøren ansetter en lærling». Fagmiljøet gjengir fra KOFA-sak 2025/1456 (Team Tøllefsen AS), som gjaldt brøytekontrakter, at KOFA gikk mer detaljert til verks og pekte på at lærlingkrav vil være uforholdsmessig dersom kontrakten krever kompetanse en lærling ikke kan forventes å ha, arbeidet normalt utføres av én person, arbeidsoppgavene ikke egner seg for lærlinger ut fra arbeidenes art og krav til helse, miljø og sikkerhet, eller arbeidstidene er uforutsigbare og sikkerhetsmessige forhold tilsier at oppdragene ikke egner seg. I den saken ble oppdragsgiver likevel felt for å ha unnlatt å stille kravet i den delen av kontrakten der det var relevant.
Fagmiljøet gjengir videre fra KOFA-sak 2025/0834 (Nysted AS) at et krav om bruk av lærlinger «ville være uforholdsmessig og konkurransebegrensende for modulleverandører» der kontraktens hovedelement var bygging av moduler i fabrikk. I KOFA-sak 2025/0931 (Kult Byrå AS) viser nemnda eksplisitt til DFØs veileder kapittel 3 som hjelpemiddel ved forholdsmessighetsvurderingen.
Denne konkretiseringen fra praksis er ikke uttrykkelig hjemlet i den vedlagte lovteksten, men fremstår som en rimelig presisering av lovens eget vurderingstema. Den gjengis her med forbeholdet at den bygger på fagkildenes gjengivelse av praksis om selve LOA § 5h, ikke på denne bokens egen kildekontroll.
For den praktiske oppdragsgiveren tegner disse sakene opp et nyttig mønster: uforholdsmessighet beror ikke bare på kontraktens verdi og varighet, men også på om arbeidets art, bemanning og sikkerhetskrav gjør det realistisk og forsvarlig å benytte lærling. Oppdragsgiver bør gjennomføre en konkret, dokumentert forholdsmessighetsvurdering før beslutningen om å stille eller unnlate å stille lærlingkrav tas.
LOA § 5h annet ledd bokstav d krever at det foreligger et «særlig behov for læreplasser», definert som at underdekningen på læreplasser er mer enn ti prosent av søkertallet innenfor et utdanningsprogram. Fagmiljøet gjengir fra KOFA-sak 2025/1456 (Team Tøllefsen AS) at vurderingen av om det foreligger slikt særlig behov skal baseres på en «objektiv vurdering basert på nasjonal statistikk», og at kontraktens hovedelementer må omfatte arbeidsoppgaver som faller inn under kompetansemålene i den nasjonale læreplanen for det aktuelle faget.
Denne konkrete metodikken – at det er nasjonal statistikk og kompetansemål i læreplanen som er vurderingstemaet – fremgår ikke direkte av lovens ordlyd, men er en praksis-presisering av lovens skjønnsmessige vilkår. Oppdragsgiver bør være klar over at det er lovens vilkår om «særlig behov» som skal vurderes, og at KOFAs uttalelser gir veiledning om metoden for denne vurderingen.
Lovens femte ledd gir leverandøren to dokumenterte veier til å oppfylle kontraktsvilkåret uten faktisk å ha benyttet lærling gjennom hele kontraktsperioden: at det er gjort reelle forsøk på å inngå lærekontrakt uten å lykkes, eller at en konkret lærling ikke kan benyttes på grunn av forhold ved lærlingen selv, og at nye reelle forsøk heller ikke har lyktes. Dette er en direkte lovregulert unntaksmekanisme, ikke en praksisskapt unntaksregel, og den bør formuleres tydelig i kontraktsklausulen slik at leverandøren vet hva som kan dokumenteres i stedet for faktisk lærlingbruk.
Fagmiljøet gjengir at KOFA i sak 2018/212 (Rana kommune) aksepterte slike sikkerhetsventiler som del av kontraktsvilkåret: det ble gjort unntak der leverandøren hadde forsøkt å inngå lærekontrakt uten å lykkes eller dersom lærling ikke kunne benyttes likevel. Denne praksisen er i samsvar med lovens eget system.
LOA § 5h tredje ledd regulerer situasjonen for utenlandske leverandører. Disse kan oppfylle kontraktsvilkåret ved å benytte lærling fra en lærlingordning i opprinnelseslandet. Dersom opprinnelseslandet ikke har en lærlingordning, kan kontraktsvilkåret oppfylles ved å benytte praksiselev fra en opplæringsordning i opprinnelseslandet. Denne bestemmelsen sikrer at kravet ikke virker som en handelsbarriere som stenger ute leverandører fra land med andre opplæringstradisjoner enn den norske lærlingordningen.
Et spørsmål som oppstår i praksis, er om lærlingkravet kan oppfylles ved at en underleverandør – og ikke hovedleverandøren selv – benytter lærling i kontraktsarbeidet. Fagmiljøets gjengivelse av praksis peker entydig i retning av at dette er akseptert, forutsatt at lærlingen faktisk deltar i det konkrete kontraktsarbeidet. Fagmiljøet gjengir fra KOFA-sakene 2020/963 (Botnebygg AS) og 2018/212 (Rana kommune) at kravet kan oppfylles av leverandøren og én eller flere av hans underleverandører.
Denne løsningen harmonerer godt med lovens ordlyd, som ikke sondrer mellom leverandørens egne ansatte og underleverandørens ansatte, men bare krever at «minst én av dem som deltar i arbeidet med å oppfylle kontrakten» skal være lærling. Forutsetningen er, som FOA fagbase presiserer, at lærlingen faktisk deltar i kontraktsarbeidet – det er ikke tilstrekkelig at lærlingen er ansatt hos en underleverandør dersom lærlingen ikke arbeider på den aktuelle kontrakten.
Fagmiljøet gjengir fra KOFA-sak 2020/963 (Botnebygg AS) at kravet i enkelte tilfeller er akseptert delvis oppfylt gjennom timer utført av personer under systematisk opplæring etter praksiskandidatordningen i opplæringslova. Dette må gjengis med et klart forbehold: den vedlagte lovteksten nevner praksiselev-ordningen bare som et alternativ for utenlandske leverandører der opprinnelseslandet ikke har en lærlingordning (§ 5h tredje ledd). Hvorvidt praksiskandidater for øvrig kan telle med i beregningen av tiprosentkravet for ordinære, norske leverandører, er ikke regulert i den vedlagte ordlyden, og må eventuelt hjemles i forskriftsverket utenfor det materialet denne fremstillingen bygger på. Rettstilstanden på dette punktet er usikker.
Loven selv fastsetter «minst ti prosent» av arbeidet og «minst én» lærling som minstekrav, og knytter terskelen for når plikten utløses til «kunngjøringsplikt» generelt, uten selv å angi et kronebeløp.
Fagmiljøet gjengir fra KOFA-praksis at ulike oppdragsgivere har operert med ulike prosentsatser. I KOFA-sak 2020/963 (Holmestrand kommune) var kravet satt til minimum sju prosent av arbeidede timer innenfor bygg- og anleggsfagene. Seriøsitetsbestemmelsene i den saken inneholdt en viktig påminnelse: «Byggherren må i den enkelte konkurranse vurdere om tilleggskravet i dette avsnittet (7 %) er forholdsmessig. Dersom kravet ikke er forholdsmessig må dette avsnittet slettes eller prosentsatsen endres. I enkelte kontrakter kan det også være aktuelt å stille et strengere prosentkrav» [KOFA 2020/963]. I sak 2023/695 (H&M Malerservice AS) ble det operert med femten prosent for kontrakter over en nærmere angitt beløpsgrense – det er verdt å merke seg at dette gjaldt kommunale seriøsitetsbestemmelser, ikke lovens minstekrav. Denne prosentsatsen kan ikke verifiseres mot LOA § 5h alene, som konsekvent viser til ti prosent, og bør forstås som uttrykk for et strengere, lokalt krav.
Fagmiljøet gjengir videre fra KOFA-sak 2025/0931 (Kult Byrå AS) at kunngjøringspliktens beløpsgrense ble angitt til 1,3 millioner kroner. Denne beløpsgrensen er ikke direkte hjemlet i den vedlagte ordlyden til LOA § 5h, som kun viser til «kunngjøringsplikt» som vilkår. Det konkrete beløpet må kontrolleres mot gjeldende forskrift om terskelverdier, som ikke er del av det vedlagte regelgrunnlaget for denne fremstillingen.
Det er en prinsipiell forskjell mellom lovens minstekrav og et strengere krav en oppdragsgiver velger å stille utover minimum. Oppdragsgiver kan stille strengere krav, men dette krever en konkret vurdering av forenlighet med anskaffelsesregelverkets rammer og de grunnleggende prinsippene, som DFØ understreker i sin veileder til anskaffelsesforskriften.
Utenfor det lovpålagte området – altså der en eller flere av de fire kumulative vilkårene i § 5h ikke er oppfylt – står oppdragsgiver fritt til å vurdere om lærlingvilkår skal stilles som et frivillig, sosialt kontraktsvilkår. Dette har god forankring i FOA §§ 8-12 og 19-1, som åpner generelt for kontraktsvilkår om sysselsetting og sosiale hensyn, forutsatt at vilkårene har tilknytning til leveransen og fremgår av anskaffelsesdokumentene [KOFA 2011/367].
DFØ anbefaler i sin veileder til anskaffelsesloven (punkt 10.8) at oppdragsgiver kan stille kontraktsvilkår om bruk av lærlinger også utenfor pliktområdet, «så lenge det gjøres innenfor anskaffelsesregelverkets rammer». FOA fagbase anbefaler tilsvarende at oppdragsgiver da bør vurdere om kravet er saklig, knyttet til kontraktsarbeidet, tydelig og kontrollbart.
FOA fagbase peker videre på at der et absolutt timekrav blir for strengt, bør mildere formuleringer brukes – for eksempel krav om plan for bruk av lærlinger eller kompetanseutvikling. Dette er en fornuftig anbefaling som ikke går utover det FOA §§ 8-12/19-1 og forholdsmessighetsprinsippet tillater.
Fagmiljøet peker på KOFA-sak 2021/424 (Schwenke & Sønn AS), der oppdragsgiver avlyste en delkonkurranse fordi konkurransegrunnlaget ble ansett uklart om når lærlingkravet skulle være oppfylt, men der klagenemnda til slutt fant at konkurransegrunnlaget faktisk var tilstrekkelig klart.
Saken illustrerer et poeng som følger direkte av de grunnleggende prinsippene om forutberegnelighet: uklarhet om oppfyllelsestidspunktet for et kontraktsvilkår skaper risiko for at konkurransen må avlyses, selv om terskelen for hva som faktisk anses uklart, kan være relativt høy. Kontraktsklausulen bør derfor angi eksplisitt hvilket tidspunkt dokumentasjon av tilknytning til lærlingordning knytter seg til, og hvilket tidspunkt den løpende oppfyllelsen av tiprosentkravet skal måles etter.
Fagmiljøet gjengir fra nyere KOFA-praksis at unnlatelse av å stille lærlingkrav når vilkårene i § 5h er oppfylt, utgjør et regelbrudd. I KOFA-sak 2025/1456 (Team Tøllefsen AS) konkluderte nemnda med at «innklagede har brutt regelverket ved å unnlate å stille krav om bruk av lærlinger i konkurransen». Tilsvarende konklusjoner ble trukket i KOFA-sak 2025/0931 (Kult Byrå AS) og KOFA-sak 2025/0834 (Nysted AS).
Fagmiljøet gjengir imidlertid fra KOFA-sak 2025/0834 (Nysted AS) at unnlatelse av å oppstille lærlingkrav ikke nødvendigvis medfører avlysningsplikt, dersom feilen ikke har påvirket deltakerinteressen eller utfallet av konkurransen. Vurderingen av om regelbrudd medfører avlysningsplikt, beror som ellers på en konkret vurdering av bruddets betydning for konkurransen.
LOA § 5i pålegger oppdragsgiver å føre nødvendig kontroll av at kontraktsvilkår etter blant annet § 5h overholdes, og krever at risikovurderingen og den etterfølgende dokumentasjonskontrollen dokumenteres. Leverandøren og eventuelle underleverandører skal på forespørsel utlevere nødvendig dokumentasjon for å vise at kontraktsvilkårene overholdes.
LOA § 5p går videre og pålegger oppdragsgiver å innta egnede sanksjoner for leverandørens eller underleverandørens brudd på kontraktsvilkår som ivaretar samfunnshensyn, herunder lærlingkravet. Dette er ikke frivillige anbefalinger, men rettskrav: oppdragsgiver skal føre kontroll, skal dokumentere den, og skal ta inn sanksjonsbestemmelser i kontrakten.
Flere KOFA-avgjørelser gjengir formuleringer som oppdragsgivere har benyttet, og som kan tjene som illustrasjon. Fagmiljøet gjengir blant annet:
I KOFA-sak 2021/424 (Schwenke & Sønn AS): «Leverandøren skal være tilknyttet en lærlingordning» og «Leverandøren skal benytte seg av lærlinger i arbeidet med å oppfylle avtalen.» I KOFA-sak 2019/368 (ØPD AS): «Tilbyder og underentreprenører som skal engasjeres i prosjektet skal være godkjente og aktive lærlingebedrifter.» I KOFA-sak 2013/25 (Rogaland fylkeskommune): «Tilbyder skal være tilknyttet en offentlig godkjent lærlingordning, eller være kvalifisert og villig til å knytte seg til en slik ordning under kontraktsgjennomføringen, dersom det er naturlig å ha lærling for gjeldende fag.»
FOA fagbase anbefaler følgende eksempeltekst: «Leverandøren skal senest ved kontraktsstart dokumentere tilknytning til godkjent lærlingordning. I kontraktsperioden skal minst 10 prosent av arbeidede timer på kontrakten utføres av lærlinger, og minst én lærling skal delta i arbeidet. Leverandøren kan oppfylle kravet gjennom underleverandør når lærlingen faktisk deltar i kontraktsarbeidet.»
DFØ anbefaler å bruke sin reviderte mal til kontraktsklausul for krav om bruk av lærlinger som utgangspunkt.
LOA § 5p krever at oppdragsgiver tar inn egnede sanksjoner i kontrakten. Fagmiljøet gjengir fra praksis en rekke konkrete sanksjonsmekanismer som oppdragsgivere har benyttet. I sak 2023/695 (H&M Malerservice AS) kunne oppdragsgiver holde tilbake inntil 0,5 prosent av kontraktssummen ved mislighold. I KOFA-sak 2020/963 (Holmestrand kommune) ga seriøsitetsbestemmelsene hjemmel for avkorting av vederlaget med inntil fem promille av kontraktssummen, og ved vesentlig mislighold kunne byggherren stanse eller heve kontrakten etter skriftlig varsel [KOFA 2020/963]. I sak 2021/424 (Schwenke & Sønn AS) var det inntatt bestemmelser om seks måneders prøvetid med ensidig rett til oppsigelse.
Den nøyaktige størrelsen på slike sanksjoner er ikke lovregulert i den vedlagte ordlyden, og må fastsettes av oppdragsgiver selv innenfor rammen av at sanksjonen skal være «egnet» etter § 5p – det vil si stå i et rimelig forhold til bruddets alvor og være reelt egnet til å motivere etterlevelse.
Den vedlagte ordlyden regulerer ikke tildelingskriterier direkte, men FOA §§ 8-12 og 19-1 gir en generell ramme som også må ses i sammenheng med de grunnleggende prinsippene i LOA § 4 om konkurranse, likebehandling, forutberegnelighet, etterprøvbarhet og forholdsmessighet. Det bør her nevnes at LOA § 4, etter loven vedtatt 6. mars 2026 nr. 8, skal oppheves – men ikrafttredelsen avhenger av en kongelig resolusjon som ikke er fastsatt i det materialet denne fremstillingen bygger på. Frem til ikrafttredelse gjelder bestemmelsen som beskrevet, og prinsippene den uttrykker vil i alle tilfeller ha betydning som grunnleggende anskaffelsesrettslige størrelser.
Lærlinghensyn brukt som tildelingskriterium må utformes klart, forutberegnelig og egnet til å skille tilbudene fra hverandre. Et kvalifikasjonskrav kan ikke gjentas som tildelingskriterium. Denne regelen er belyst av to kildekontrollerte avgjørelser som begge endte med brudd, og som sammen tegner opp et tydelig mønster for hvilke feilkilder som gjentar seg.
KOFA-sak 2011/367 (Helse Stavanger HF) er den sentrale avgjørelsen om grensen mellom kvalifikasjonskrav og tildelingskriterier knyttet til kompetanse og organisering. Saken gjaldt en åpen anbudskonkurranse om rammeavtale for vedlikeholds- og ombyggingsarbeider innen tømring, maling, muring, flislegging, branntetting og taktekking. Det var planlagt inngåelse av avtale med inntil ti leverandører fordelt på ti delleveranser, med geografisk spredning over ni kommuner. Konkurransen var en gjenopptagelse etter at en tidligere versjon ble avlyst som følge av et ulovlig tildelingskriterium i en forutgående sak [KOFA 2011/367].
I den nye konkurransen var tildelingskriteriene «Totalkostnad» (75 prosent) og «Oppdragsforståelse, utførelse og rapportering» (25 prosent). Sistnevnte kriterium besto av fem evalueringskrav i kravspesifikasjonstabellen: statistikk og rapportering, personell og kompetanse, effektivisering, koordinering med multidisiplinære oppdrag, og logistikk for personell og materiell [KOFA 2011/367].
Klagenemnda gikk gjennom hvert av de fem evalueringskravene og fant at fire av dem i realiteten var gjentakelser av kvalifikasjonskrav eller minstekrav som allerede var stilt andre steder i konkurransegrunnlaget. Evalueringskravet om statistikk og rapportering gjaldt beskrivelse av system og rutiner for å utarbeide estimater, statistikker og rapporter – men det var allerede oppstilt som et minstekrav at slik dokumentasjon skulle leveres. Underkriteriet knyttet seg dermed til oppfyllelse av et eksisterende minstekrav, ikke til et element som ga tilbudet selvstendig merverdi. Nemnda uttalte at krav «knyttet til rettmessig kontraktsoppfyllelse» ikke kan benyttes som tildelingskriterier [KOFA 2011/367].
Evalueringskravet om personellets kompetanse etterspurte CV-er og fagbrev for alt tilbudt personell. Kvalifikasjonskravet i konkurransegrunnlaget krevde allerede dokumentasjon av gjennomføringsevne, og minstekravet krevde at tilbudt personell hadde «nødvendige fagbrev, sertifikat og autorisasjoner». Det var ikke gjort tilstrekkelig klart at evalueringen skjedde «selvstendig og uavhengig av etterspurte generelle kvalifikasjoner». Nemnda presiserte at kompetanse unntaksvis kan benyttes som tildelingskriterium dersom det utvetydig fremgår at vurderingen er uavhengig av kvalifikasjonsvurderingen, men at kravets generelle utforming i denne saken ikke oppfylte dette vilkåret [KOFA 2011/367].
Tilsvarende fant nemnda at evalueringskravene om koordinering og logistikk gjaldt tilbydernes evne til å oppfylle kontrakten, og var «ikke knyttet til forhold som vil gi innklagede en konkret merverdi utover rettmessig kontraktsoppfyllelse» [KOFA 2011/367].
Konklusjonen ble at Helse Stavanger HF hadde brutt anskaffelsesforskriften – daværende FOA 2006 § 22-2 (2) – ved å benytte tildelingskriteriet, og at innklagede hadde plikt til å avlyse konkurransen. Regelen som i dag gjelder, er den samme i sitt innhold: tildelingskriterier skal ha tilknytning til kontraktsgjenstanden og evaluere tilbudets merverdi, ikke leverandørens generelle egnethet.
Saken viser et viktig strukturelt poeng som har direkte relevans for lærlingkriterier: kvalifikasjonskrav evaluerer leverandørens generelle egnethet – en ja/nei-vurdering som avgjøres én gang – mens tildelingskriterier skal evaluere det konkrete tilbudets kvalitet og merverdi opp mot andre tilbud. Når et forhold allerede er avklart som en egnethetsterskel, kan det ikke samtidig brukes til å gi noen tilbud bedre poengscore enn andre; det ville i realiteten la en og samme egenskap telle to ganger [KOFA 2011/367].
KOFA-sak 2025/159 (Sandnes kommune) illustrerer en annen typisk feilkilde: et tildelingskriterium som i utgangspunktet er relevant, men der evalueringsmodellen er så snevert utformet at den ikke er egnet til å skille tilbudene.
Saken gjaldt en konkurranse under forsyningsforskriften del I om rammeavtale for utskiftning og installasjon av vannmålere, med en estimert verdi på 8 millioner kroner. Tildelingskriteriene var «Service» (60 prosent) og «Miljø» (40 prosent). Under «Service» inngikk blant annet et krav om lærlingandel mellom 7,5 og 10 prosent. Fire leverandører leverte tilbud, og Varme & Bad AS ble tildelt kontrakt. Midbøe AS, rangert som nummer to, klaget på tildelingsbeslutningen [KOFA 2025/159].
Klagenemnda vurderte lærlingandel-kravet med utgangspunkt i anskaffelsesloven § 4 og prinsippet om at tildelingskriterier må være utformet slik at «alle rimelig opplyste og normalt påpasselige leverandører kan tolke innholdet på samme måte», og at kriteriet ikke skal gi oppdragsgiver et ubegrenset skjønn. Nemnda fant at intervallet mellom 7,5 og 10 prosent lærlingtimer var svært snevert og «ikke egnet til å skille tilbudene», og at det var «ikke mulig for alle rimelig opplyste og normalt påpasselige leverandører å tolke innholdet på samme måte». Kravet medførte at tildelingskriteriet «Service» som helhet var ulovlig utformet [KOFA 2025/159].
Nemnda fant også at det andre tildelingskriteriet – «Miljø» – var ulovlig utformet. Det var basert på kjøreavstand fra tilbudt personells startpunkt til rådhuset i Sandnes, noe som ikke reflekterte det reelle klimaavtrykket ved oppdraget, ettersom arbeidet faktisk skulle utføres på ulike lokasjoner i kommunen. Kriteriet ga «tilfeldige og vilkårlige utslag» [KOFA 2025/159].
Med to ulovlige tildelingskriterier som til sammen utgjorde 100 prosent av evalueringsgrunnlaget, var det klart at feilen hadde påvirket utfallet og deltakerinteressen, og at konkurransen måtte avlyses. Nemnda konstaterte at det forelå avlysningsplikt, med henvisning til Høyesteretts avgjørelse i HR-2019-1801-A (Fosen-linjen) [KOFA 2025/159].
Saken viser et poeng som er særlig praktisk for lærlingkriterier: selv om lærlingandel i seg selv er et relevant tema for evaluering, må evalueringsmodellen utformes slik at leverandørene faktisk kan tilpasse tilbudet og at modellen reelt skiller mellom tilbud. Et intervall på 2,5 prosentpoeng gir leverandørene svært lite rom til å differensiere seg, og gjør kriteriet i praksis til en formalitet som ikke tjener sitt formål.
Sammen illustrerer KOFA-sak 2011/367 (Helse Stavanger HF) og KOFA-sak 2025/159 (Sandnes kommune) et generelt mønster: lærlingandel og lærlingtilknytning kan i og for seg være et legitimt tema for tildelingsevaluering, men to typiske feilkilder gjentar seg i praksis. Den ene er at kriteriet i realiteten dupliserer en allerede foretatt egnethetsvurdering – Helse Stavanger-varianten. Den andre er at evalueringsmodellen er teknisk uklar eller uegnet til å produsere forutsigbare resultater – Sandnes-varianten.
Begge feilkilder utløser brudd, og kan i ytterste konsekvens medføre avlysningsplikt for konkurransen dersom feilen ikke lar seg rette opp på annen måte.
Fagmiljøet gjengir fra KOFA-sak 2025/1456 (Team Tøllefsen AS) at tildelingskriteriene skal ha tilknytning til leveransen og være egnet til å utpeke det beste tilbudet. Evalueringen må følge kriteriet slik det er angitt i konkurransegrunnlaget, tilbudenes innhold må fastlegges korrekt, og evalueringen må ikke være vilkårlig, sterkt urimelig eller i strid med grunnleggende prinsipper. Tolkningen av evalueringsrammene skal ta utgangspunkt i «hvordan det fremstår for rimelig opplyste og normalt påpasselige leverandører», med naturlig forståelse av ordlyden og relevante tolkningsmomenter. Disse prinsippene er generelle, men har direkte relevans for lærlingkriterier der formuleringene ofte er korte og vage.
Et spørsmål som ikke er avklart i det kildekontrollerte materialet, er om oppdragsgiver kan bruke lærlinghensyn som tildelingskriterium ved siden av det lovpålagte kontraktsvilkåret etter LOA § 5h – for eksempel ved å gi tilleggsuttelling for leverandører som forplikter seg til en høyere lærlingandel enn lovens minstekrav på ti prosent.
Fagmiljøet gjengir fra KOFA-sak 2018/82 (Lindesnes kommune) at det ikke er «noe prinsipielt til hinder for å oppstille som tildelingskriterium hvorvidt tilbyderne er tilknyttet en lærlingordning, såfremt kriteriet har tilknytning til den konkrete leveransen». Kriteriet må ikke være uforholdsmessig. Denne uttalelsen er ikke del av denne bokens kildekontrollerte materiale, og det er en åpen rettslig grensesone om lærlinghensyn kan brukes som tildelingskriterium ved siden av det lovpålagte kontraktsvilkåret. Oppdragsgiver må sikre at kriteriet ikke gjentar et kvalifikasjonskrav og er utformet klart og forutberegnelig.
Fagmiljøet gjengir videre fra KOFA-sak 2021/424 (Schwenke & Sønn AS) en todelt modell: for delkonkurranser med verdi over en angitt terskelverdi var tilknytning til lærlingordning et obligatorisk krav, mens for delkonkurranser under denne verdien ble lærlinger evaluert som tildelingskriterium for å «oppfordre markedet til bruk av lærlinger i disse kontraktene selv om at det ikke er et obligatorisk krav». Selv under terskelverdiene gjelder imidlertid de grunnleggende prinsippene, og kriteriet må utformes slik at det ikke gjentar kvalifikasjonskrav eller er uforutberegnelig.
Et tildelingskriterium som gir uttelling utover minstekravet – for eksempel for en dokumentert, høyere lærlingandel enn ti prosent, eller for en bedre plan for lærlingoppfølging – står i en tryggere rettslig posisjon enn et kriterium som bare gjentar det som allerede er sikret som minstekrav. FOA fagbase anbefaler at oppdragsgiver i en flerårig driftskontrakt kan be leverandøren beskrive hvordan lærlinger integreres i bemanningsplanen, hvordan opplæring ivaretas, og hvordan rapportering skjer, uten å gjøre lærlinger til «ren poengpynt i tilbudet».
Basert på mønsteret fra de to kildekontrollerte sakene og de prinsippene de etablerer, kan det formuleres noen praktiske veiledningspunkter for oppdragsgivere som ønsker å la lærlinghensyn inngå i tildelingsevalueringen.
For det første bør kriteriet evaluere noe som faktisk differensierer tilbudene utover det som allerede er sikret gjennom kvalifikasjonskrav og kontraktsvilkår. Å gi poeng for at leverandøren «er godkjent lærebedrift» gir liten mening dersom dette allerede er et obligatorisk krav alle leverandørene må oppfylle – da skiller kriteriet ikke.
For det andre bør evalueringsmodellen gi et reelt og forutsigbart spenn. Sandnes-saken viser at et intervall på 2,5 prosentpoeng er for snevert til å skille tilbud. Oppdragsgiver bør velge en skala og et intervall som gir leverandørene reelle muligheter til å tilby ulike nivåer av lærlingbruk.
For det tredje bør kriteriet knyttes til kontraktsgjenstanden, ikke til leverandørens generelle egenskaper. Helse Stavanger-saken viser at et kriterium som i realiteten evaluerer leverandørens organisering, kompetanse og systemer – og ikke det konkrete tilbudets merverdi – er ulovlig. Lærlingkriterier bør fokusere på hva leverandøren konkret foreslår for den aktuelle kontrakten, ikke på virksomhetens generelle praksis.
Fagmiljøet gjengir fra KOFA-sak 2025/1456 (Team Tøllefsen AS) et generelt prinsipp om at oppdragsgiver har rett og plikt til å korrigere en ulovlig kontraktstildeling, men ikke kan endre en lovlig tildelingsbeslutning. Overført til lærlingtemaet betyr dette at dersom en tildelingsbeslutning er basert på et ulovlig utformet lærlingkriterium – som i Helse Stavanger-typen eller Sandnes-typen – har oppdragsgiver plikt til å korrigere, normalt gjennom ny evaluering eller avlysning, mens en tildeling som korrekt har lagt et lovlig utformet lærlingkriterium til grunn, ikke kan gjøres om.
Samtlige fire kildekontrollerte avgjørelser denne fremstillingen bygger den rettslige kjernen på – KOFA-sak 2019/250 (Haugaland Brann og Redning IKS), KOFA-sak 2020/963 (Holmestrand kommune), KOFA-sak 2011/367 (Helse Stavanger HF) og KOFA-sak 2025/159 (Sandnes kommune) – er avsagt under den tidligere anskaffelsesforskriften eller under bestemmelser som forut for dagens LOA § 5h. Dette er ikke en svakhet ved fremstillingen, men en realitet som må gjøres tydelig: ingen av de kildekontrollerte avgjørelsene behandler direkte den lovpålagte lærlingplikten slik den i dag er utformet i § 5h, med dagens terskelverdier, dagens tiprosentkrav og dagens formelle unntaksstruktur.
Det er likevel grunn til å bruke disse avgjørelsene som gjeldende rett på et mer generelt nivå. Spørsmålene de besvarer – hvordan et lærlingkrav skal klassifiseres, hvilke konsekvenser feil klassifisering har, hvordan et lærlingtema kan og ikke kan brukes i tildelingsevalueringen, og hva som kreves av dokumentasjon – er strukturelle spørsmål som ikke er avhengige av at lærlingkravet er lovpålagt. De samme spørsmålene vil oppstå enten lærlingkravet er stilt fordi loven krever det, eller fordi oppdragsgiver frivillig velger å stille det i en kontrakt som ligger under pliktgrensen etter § 5h.
Samtidig må det erkjennes at flere spørsmål som er spesifikke for dagens lovtekst, ikke er belyst av de kildekontrollerte avgjørelsene. Dette gjelder særlig følgende:
Den nærmere beregningen av tiprosentkravet og hva som teller som «arbeid» under kontrakten, er ikke behandlet i noen av de kontrollerte avgjørelsene. Samspillet mellom lærlingkravet og underleverandørers forpliktelser mangler systematisk kildedekning. Den konkrete uforholdsmessighetsvurderingen etter dagens § 5h fjerde ledd, og rettsvirkningene av brudd på lærlingvilkåret i kontraktsgjennomføringsfasen under gjeldende regelverk – herunder om og når manglende oppfølging kan utløse sanksjoner, heving eller andre kontraktsrettslige konsekvenser utover det som følger direkte av § 5p – er ikke avklart i det kildekontrollerte materialet.
Det finnes heller ikke kildedekning i dette materialet for rettspraksis fra de ordinære domstolene om lærlingkrav, eller for praksis fra EFTA-domstolen eller ESA om forholdet mellom norske lærlingkrav og EØS-avtalens regler om fri bevegelighet av tjenester. Disse hullene bør nevnes åpent: rettstilstanden på disse punktene kan ikke fastslås med den presisjon boken ellers søker å gi, og lesere med behov for avklaring bør søke i KOFAs fullstendige avgjørelsesdatabase og eventuelt i departementale tolkningsuttalelser utover det som er lagt til grunn her.
Fagmiljøet gjengir en rekke nyere avgjørelser som etter beskrivelsen gjelder direkte anvendelser av dagens LOA § 5h. KOFA-sak 2025/1456 (Team Tøllefsen AS) gjaldt brøytekontrakter, KOFA-sak 2025/0834 (Nysted AS) gjaldt moduloppføring, og KOFA-sak 2025/0931 (Kult Byrå AS) gjaldt designtjenester. I alle tre sakene ble oppdragsgivere felt for å ha unnlatt å stille lærlingkrav når vilkårene var oppfylt, og uforholdsmessighetsvurderingen er konkretisert ytterligere.
Dette materialet er nyttig som et bilde av hvordan praksis trolig utvikler seg under det nye regelverket, men det gjengis her utelukkende som en beskrivelse av hva fagkildene rapporterer, ikke som denne bokens egen bekreftede rettskildeanalyse. Beskrivelsene er konsistente med den strukturen loven selv legger opp til – kumulative vilkår, en uforholdsmessighetssikkerhetsventil, og et krav om at plikten faktisk håndheves gjennom konsekvent klagebehandling – men den konkrete detaljeringen bør leseren verifisere selvstendig mot originalavgjørelsene og gjeldende forskrift før den legges til grunn i en konkret sak.
To eldre saker som fagmiljøet gjengir, fortjener en nærmere omtale fordi nyere praksis bygger videre på prinsippene de etablerte.
KOFA-sak 2013/25 (Rogaland fylkeskommune) etablerte at krav om lærlingordning er kontraktsvilkår og ikke kvalifikasjonskrav, at oppdragsgiver kan sette som betingelse at leverandøren er tilknyttet en godkjent lærlingordning eller er villig til å knytte seg til en slik ordning, og at dette bare gjelder der det er et «klart definert behov for lærlingplasser i den aktuelle bransje». Saken gjaldt det eldre regelverket, men de strukturelle prinsippene om klassifisering av lærlingkrav er videreført og bekreftet av LOA § 5h. Saken viser også at oppdragsgiver bør stole på leverandørens avkrysning i tilbudet, men kan agere ved kunnskap om at konkrete tilbudsopplysninger er uriktige – et prinsipp som, som drøftet i punkt 8.3, må formidles med forbehold om at terskelen for slik utelukkelse under gjeldende regelverk er uavklart.
KOFA-sak 2017/344 (Kystverket Nordland) gjaldt en standardformulering om bruk av lærling. KOFA la til grunn at formuleringen kunne tolkes i lys av lærlingforskriftens bestemmelser, selv om oppdragsgiver ikke hadde plikt til å stille kravet. Nemnda konkluderte med at kontrakten ikke var vesentlig endret, «all den tid den er fulgt opp på en forsvarlig måte». Fagmiljøet gjengir at oppdragsgiver bør tolke et standardisert lærlingkrav i lys av forskriftens bestemmelser, også der kravet er stilt frivillig. Overføringsverdien av denne uttalelsen til gjeldende LOA § 5h er ikke systematisk avklart, men den underliggende logikken – at lærlingbegrepene i en kontraktsklausul bør forstås i tråd med det etablerte regelverkets definisjoner – fremstår som holdbar også under dagens regelverk.
Det følger direkte av LOA § 5i at oppdragsgiver skal føre nødvendig kontroll av at lærlingvilkåret overholdes, og at både risikovurderingen og den etterfølgende dokumentasjonskontrollen skal dokumenteres. Dette er ikke noe oppdragsgiver kan velge å la være; det er en lovbestemt plikt.
DFØ anbefaler at kontraktsvilkår om samfunnshensyn – herunder lærlingkrav – må følges opp i kontraktsperioden, og at oppdragsgiver bør be om dokumentasjon fra leverandøren og kontrollere at dokumentasjonen viser at leverandøren faktisk er tilknyttet en lærlingordning og at lærlinger deltar i kontraktsarbeidet. Det bør fremgå av kontrakten hvordan lærlingkravet skal dokumenteres og kontrolleres underveis.
FOA fagbase anbefaler at oppdragsgiver planlegger kontrollen allerede i konkurransegrunnlaget: hvilken dokumentasjon som skal leveres før oppstart, hva som skal rapporteres underveis, og hvem hos oppdragsgiver som følger opp avvik. Kontrollen bør være nødvendig og forholdsmessig. For en stor byggekontrakt kan månedlig eller kvartalsvis timerapportering være naturlig. For en kortere kontrakt kan kontroll ved oppstart og slutt være nok.
Det viktige er at kontrollen gjelder den aktuelle kontrakten, og at oppdragsgiver ikke krever mer persondata enn nødvendig. FOA fagbase formulerer dette presist: «kontroller oppfyllelse, ikke lærlingens private forhold». Dette harmonerer med personopplysningslovens grunnprinsipper om nødvendighet og formålsbegrensning.
I en flerårig rammeavtale anbefaler FOA fagbase at oppdragsgiver kan kreve rapportering per avrop eller samlet per periode, med tydelig regulering av når kravet utløses.
EU-kommisjonen anbefaler i sin veileder «Buying Social» at oppdragsgiver knytter lærlingkravet til kontrakten og følger opp gjennom kontraktsoppfølging. Denne anbefalingen er i samsvar med den norske lovens struktur, der kontraktsvilkåret og kontrollplikten virker sammen.
Det er ikke naturlig å kreve dokumentasjon for at leverandøren har forsøkt å få eller faktisk har lærlinger, før det har vært tilstrekkelig aktivitet på kontrakten til at en slik kontroll er meningsfull. KOFA-sak 2020/963 (Holmestrand kommune) belyser dette poenget konkret [KOFA 2020/963].
I den saken var spørsmålet om oppdragsgiver burde ha kontrollert leverandørens lærlingoppfyllelse på et tidlig tidspunkt. Nemnda understreket at det ikke er naturlig å kreve dokumentasjon for at leverandøren har forsøkt å få eller har lærlinger, «før det har vært slik aktivitet på avtalen at en slik kontroll er relevant». I den aktuelle saken hadde leverandøren bare fakturert ca. 45 000 kroner da spørsmålet om dokumentasjon ble reist, og kontroll på et så tidlig tidspunkt var ikke relevant [KOFA 2020/963].
En kontroll som gjennomføres før kontraktsarbeidet i praksis er kommet i gang, gir ikke noe reelt bilde av lærlingbruken, og risikerer å bli en formalitet uten den innholdsmessige verdien lovens kontrollkrav er tiltenkt å sikre.
Leverandøren skal ved oppstart og på anmodning under gjennomføringen dokumentere at kravene oppfylles, og ved kontraktsavslutning bør det fremlegges oversikt over antall lærlingtimer. Fagmiljøet gjengir at manglende bruk av lærling vurderes på bakgrunn av inngitte timelister ved kontrakts- eller prosjektavslutning.
Fagmiljøet gjengir videre fra sak 2023/695 (H&M Malerservice AS) og KOFA-sak 2017/344 (Kystverket Nordland) at leverandøren på forespørsel skal kunne legge frem all relevant dokumentasjon knyttet til godkjenningen, inkludert læreplan og inngåtte lærekontrakter.
Fagmiljøet gjengir fra KOFA-sak 2018/212 (Rana kommune) at leverandøren plikter å rette forholdet ved brudd på lærlingkravet. Denne retteplikten er en naturlig konsekvens av kontraktsvilkårets karakter: så lenge kontraktsforholdet løper, har leverandøren anledning til – og plikt til – å bringe seg i samsvar med kravet.
Et sentralt punkt er at manglende oppfølging av lærlingkravet i kontraktsgjennomføringsfasen ikke uten videre utgjør en vesentlig endring av kontrakten eller kan likestilles med en ulovlig direkte anskaffelse. KOFA-sak 2020/963 (Holmestrand kommune) gir den klareste belysningen av dette spørsmålet [KOFA 2020/963].
I saken anførte klager Botnebygg AS at oppdragsgiver Holmestrand kommunes manglende oppfølging av lærlingkravet overfor Steam Clean utgjorde en ulovlig direkte anskaffelse. Klagenemnda tok utgangspunkt i at en ulovlig direkte anskaffelse foreligger der en kontrakt ikke er kunngjort til tross for kunngjøringsplikt, herunder der kontrakten i realiteten er vesentlig endret sammenlignet med det som ble kunngjort. Oppdragsgivers mangelfulle håndhevelse kan etter omstendighetene likestilles med en vesentlig endring [KOFA 2020/963].
Nemnda vurderte to sider av kontraktsforholdet separat. For minikonkurransen – der Steam Clean fikk ny lærlinggodkjenning og inngikk lærlingkontrakt før arbeidene tok til – forelå det ikke noe faktisk mislighold, og dermed heller ingen vesentlig endring. For den direkte avropsdelen av rammeavtalen – der avropene bare utgjorde ca. 200 000 kroner, et beløp under de kommunale seriøsitetsbestemmelsenes terskel for prosentsatskrav – fant nemnda at det heller ikke forelå en vesentlig endring [KOFA 2020/963].
Konklusjonen ble at Holmestrand kommune ikke hadde brutt regelverket. Ingen av klagers anførsler førte frem [KOFA 2020/963].
Saken illustrerer at mangelfull oppfølging av lærlingkrav bare utgjør en ulovlig direkte anskaffelse der unnlatelsen er så gjennomgripende at kontraktsforholdet i realiteten er noe annet enn det som ble konkurranseutsatt. Begrenset mislighold – særlig der det skyldes omstendigheter som rettes opp underveis eller der kontraktsaktiviteten er beskjeden – vil normalt ikke passere denne terskelen.
Fagmiljøet gjengir fra KOFA-sak 2023/695 (H&M Malerservice AS) at manglende oppfølging heller ikke nødvendigvis utgjør regelbrudd der kontrakten er under terskelen for prosentsatskrav og det i prinsippet ville vært tilstrekkelig å benytte lærling for en ubetydelig del av arbeidene.
Der unnlatelsen derimot er så omfattende og systematisk at kontraktsforholdet aldri har vært i samsvar med lærlingkravet og oppdragsgiver aldri har fulgt det opp, kan grensen mot en vesentlig endring og i ytterste konsekvens en ulovlig direkte anskaffelse være nådd. Nøyaktig hvor denne grensen ligger, er ikke fullt ut klarlagt i det tilgjengelige materialet, og rettstilstanden er uavklart. Oppdragsgivere bør ikke lese Holmestrand-saken som en generell frihetserklæring for manglende oppfølging, men som en bekreftelse på at forsvarlig, dokumentert oppfølging – selv om den ikke gir et perfekt resultat – normalt vil holde kontraktsforholdet innenfor det lovlige.
LOA § 5p pålegger oppdragsgiver å ta inn egnede sanksjoner for brudd på lærlingvilkåret. Denne plikten er lite verdt dersom sanksjonene aldri anvendes i praksis. Sanksjonene bør inntas konkret i den enkelte kontrakt, med en utforming som er tilpasset kontraktens karakter og størrelse.
Fagmiljøets anbefalinger om konkrete sanksjonsmekanismer – tilbakehold av en andel av kontraktssummen, avkorting av vederlaget, prøvetidsklausuler med oppsigelsesrett, eller stansing og heving ved vesentlig mislighold – er alle forenlige med og en naturlig oppfølging av lovens krav. Den nøyaktige størrelsen på slike sanksjoner er ikke lovregulert i den vedlagte ordlyden, og må fastsettes av oppdragsgiver selv innenfor rammen av at sanksjonen skal være «egnet» – det vil si stå i et rimelig forhold til bruddets alvor og være reelt egnet til å motivere etterlevelse.
For anskaffelsesjurister og innkjøpere som skal utforme og håndheve lærlingvilkår, kan de rettslige linjene fra dette kapitlet sammenfattes i tre hovedpunkter.
For det første må kravets klassifisering – kvalifikasjonskrav, kontraktsvilkår eller tildelingskriterium – velges bevisst og formuleres presist, fordi oppdragsgiver er bundet av denne klassifiseringen og ikke kan endre den i ettertid for å redde en uønsket konsekvens. KOFA-sak 2019/250 (Haugaland Brann og Redning IKS) er den klareste advarselen mot etterfølgende omdefinering: oppdragsgiver som har formulert et kvalifikasjonskrav kan ikke i ettertid behandle det som et kontraktsvilkår for å unngå avvisning av foretrukket leverandør [KOFA 2019/250]. Lovens § 5h klassifiserer det lovpålagte kravet som et kontraktsvilkår, men der oppdragsgiver stiller tilleggskrav eller frivillige krav, gjenoppstår den samme risikoen for feilklassifisering som den eldre praksisen belyser.
For det andre må tildelingskriterier knyttet til lærlinger ha selvstendig tilknytning til leveransen og en evalueringsmodell som faktisk er egnet til å skille tilbudene, og de må ikke gjenta det som allerede er sikret som minstekrav eller kvalifikasjonsterskel. KOFA-sak 2011/367 (Helse Stavanger HF) viser at gjenbruk av kvalifikasjonskrav som tildelingskriterier er ulovlig [KOFA 2011/367]. KOFA-sak 2025/159 (Sandnes kommune) viser at et i utgangspunktet relevant lærlingkriterium kan bli ulovlig dersom evalueringsmodellen ikke reelt skiller mellom tilbud [KOFA 2025/159]. Lærlinghensyn kan trolig brukes som tildelingskriterium ved siden av det lovpålagte kontraktsvilkåret, men den nærmere grensen for lovlig bruk i tildelingsfasen under gjeldende regler er ikke avklart, og oppdragsgiver bør utforme kriteriet med varsomhet.
For det tredje er kontroll- og sanksjonsplikten etter §§ 5i og 5p et løpende rettskrav som må operasjonaliseres i kontrakten og faktisk følges opp gjennom kontraktsperioden. KOFA-sak 2020/963 (Holmestrand kommune) viser at forsvarlig, dokumentert oppfølging normalt vil holde kontraktsforholdet innenfor det lovlige – selv der oppfyllelsen ikke har vært perfekt [KOFA 2020/963]. Men bare dersom oppfølgingen er reell og dokumentert. Oppdragsgiver som aldri kontrollerer og aldri sanksjonerer, risikerer at kontraktsforholdet i ytterste konsekvens kan anses vesentlig endret.