KOFA 2010/285: Avvisning av tilbud – krav om å bevare bygg A

2010/285 Nordland fylkeskommune

Innklaget: Nordland fylkeskommune

Klager: Reinertsen AS Avgjørelse: Avvist - saken ubegrunnet eller kan klart ikke føre frem Type sak: Rådgivende sak Klagenemnda for offentlige anskaffelser Advokatfirmaet Steenstrup Stordrange DA Att: Advokat Frode Henning Antonsen Postboks 1243 Pirsenteret 7462 TRONDHEIM Deres referanse Vår referanse Dato 2010/285 24.01.2012 Avvisning av klage på offentlig anskaffelse Det vises til Deres klage på offentlig anskaffelse av 8. oktober 2010 vedrørende utbygging og ombygging av Bodø videregående skole. Klagenemndas sekretariat har besluttet å avvise klagen som uhensiktsmessig for behandling i klagenemnda, jf. forskrift om klagenemnd for offentlige anskaffelser § 9. Grunnen er at klagen klart ikke kan føre fram. Sekretariatets avvisningsbeslutning kan påklages til klagenemndas leder innen 3 virkedager etter at den ble gjort kjent for klager. Nedenfor gis en oppsummering av bakgrunnen for klagen og sekretariatets vurdering.

Bakgrunn

(1)Nordland fylkeskommune (heretter kalt innklagede) kunngjorde 15. oktober 2009 en begrenset anbudskonkurranse vedrørende "Utbygging og ombygging av Bodø videregående skole – Samspillgruppe". Anskaffelsen skulle gjennomføres i to trinn med prekvalifisering. Tidsfrist for anmodning om deltakelse i konkurransen var satt til 13. november 2009. Skoletomten består av to tomter på hver side av Torvgata i Bodø. Eksisterende bygg betegnet som A, B, C, D, G/H og I, ligger i Amtmann Hegges vei, mens byggene X og Y/Z ligger på andre siden av Torvgata. Anskaffelsen hadde en estimert verdi på 380 millioner kroner inkl. mva.

(2)Av konkurransegrunnlagets generelle del, punkt 3.1 fremgikk følgende om arealrammen: "Brutto arealramme for skolen etter ferdigstillelse er anslått å ligge rundt 28. 000 m2. (…) Brutto eksisterende bygningsmasse er på ca. 21 000 m2. Ca. 17 000 m2 av disse er anslått å være anvendelige for oppfyllelse av romprogram, med en del ombygging. Den øvrige bygningsmassen skal rives. Brutto nybygg er anslått å være ca. 11 000 m2."

(3)Av konkurransegrunnlaget punkt 3.2 "Entreprisemodell – samspillfasen" fremgikk det at entreprisen skal gjennomføres som en totalentreprise, basert på en samspillsmodell. Her heter det blant annet at "Utfordringen blir å finne den mest optimale og samtidig funksjonelle bruk av eksisterende bygningsmasse."

(4)Tildeling skulle skje på bakgrunn av det økonomisk mest fordelaktige tilbudet. Ved evalueringen skulle "Pris" telle 40 %, "Samspillkompetanse" 20 % og "Gruppens prosjektforslag" 40 %. Under sistnevnte kriterium fremgikk videre at: "Følgende elementer vil bli vektlagt ved evalueringen (grad av oppfyllelse):  Arkitektonisk hovedgrep  Oppfyllelse av programkrav  Arealeffektivitet (dokumenteres ved brutto/netto faktor)  Generalitet og fleksibilitet Bedømmelseskomiteen vil ut fra en helhetsvurdering ende opp med en nærmere begrunnet rangering av prosjektforslagene. Prosjektforslagene vil få karakter innenfor en skala på 1 – 100 med bruk av desimaler så langt som nødvendig. 100 er best."

(5)I Byggeprogrammet, inntatt som vedlegg til konkurransegrunnlaget, var det gitt opplysninger om tomten og de eksisterende byggene med hensyn til bygningsmessig standard, areal osv. Under punkt A4 "Visjoner og mål" var det blant annet vist til oppstilte miljømål utarbeidet av miljørådgiver. Under punkt A7 "Økonomi" fremgikk det at: "Prosjektøkonomi Fylkestinget vedtok i forbindelse med utbyggingsstrategi og en prosjektkostnadsramme på 500 mill. inkl mva. 2009 kr. Denne summen inkluderer alle kostnader knyttet til prosjektet også fylkeskommunenes allerede påløpte prosjektkostnader Totaløkonomi Skoleprosjektet skal styres med vekt på å finne løsninger som gir best mulig totaløkonomi. I dette bildet vil, i tillegg til investeringskostnader, kostnader til bygningsforvaltning, drift- og vedlikehold, samt livssykluskostnader i et 50 års perspektiv inngå. En modell for å beskrive og vurdere totaløkonomien i prosjektet vil bli utarbeidet av samspillalliansen."

(6)Innen fristen mottok innklagede forespørsel om deltakelse fra flere leverandører. Av disse ble fem leverandører invitert til å inngi tilbud på entreprisen. En av leverandørene som ble valgt ut var Reinertsen AS (heretter kalt klager).

(7)Den 7. desember 2009 ble det invitert til tilbudsseminar, og slikt seminar ble avholdt 19. januar 2010. I det generelle konkurransegrunnlaget punkt 2.3.1 "Befaring og tilleggsopplysninger" var det vist til at tilbudsseminar ville bli avholdt denne datoen. På dette seminaret ble det gitt en orientering om prosjektet og konkurransen, og tilbyderne ble gitt anledning til å stille spørsmål. I etterkant av seminaret sendte innklagede 11. februar 2010 til de prekvalifiserte tilbyderne "Notat etter seminar i Bodø 19. januar 2010". Notatet inneholder 14 punkter, som for det meste gjaldt gjennomføringen av konkurransen. Notatet inneholdt imidlertid også opplysninger om selve prosjektet. Punkt 1 i dette notatet hadde overskriften "Krav/presiseringer knyttet til eksisterende bygg", og under punkt 1.1 fremgikk følgende: "1.1 Bygg A (skal ikke rives) 1.1.1 Bygg A er rehabilitert fra og med 2. etg og oppover til en standard som aksepteres av byggherren. (…) 1.1.5 Rehabilitering i 1. etasje og sokkel er ikke å oppfatte som en hoved[om]bygging."

(8)Innen tilbudsfristen 8. juni 2010 innga alle de fem prekvalifiserte tilbyderne tilbud.

(9)Klager sitt tilbud var basert på kun nybygg.

(10)I brev av 27. juni 2010 ble klager informert om at selskapets tilbud var avvist i medhold av forskriften § 20-13 bokstav e og f. Begrunnelsen fra innklagede var at tilbudet inneholdt et vesentlig avvik ettersom tilbudet forutsatte riving av bygg A.

(11)Saken ble brakt inn for Klagenemnda for offentlige anskaffelser i brev av 8. oktober 2010.

Anførsler

Klagers anførsler

Uklart konkurransegrunnlag

(12)Klager anfører at konkurransegrunnlaget på flere punkter er uklart og at konkurransen skulle ha vært avlyst.

(13)Klager viser for det første til at innklagede flere steder i konkurransegrunnlaget har fremhevet at det skal legges vekt på miljø og livssykluskostnader, noe som tilsier at totaløkonomien for prosjektet er viktig. Dette ble imidlertid ikke vektlagt ved evalueringen av tilbudene. Tildelingskriteriet "Pris" talte 40 %, men her var det kun investeringskostnaden som ble vektlagt, ikke totalkostnaden der fremtidige drifts og vedlikeholdskostnader også er innkalkulert. Arealeffektivitet og forholdet mellom brutto- og nettoareal skulle vektlegges under tildelingskriteriet "Gruppens prosjektforslag", men alle øvrige forhold knyttet til miljø, energibruk, drifts- og vedlikeholdskostnader var utelatt. Når konkurransegrunnlaget på denne måten ikke klart angir hvilke forhold som vil bli vektlagt ved evalueringen av tilbudene, herunder hva som kun er politiske målsetninger som ikke vil bli vektlagt, er konkurransegrunnlaget etter klagers oppfatning ikke egnet til å identifisere det økonomisk mest fordelaktige tilbudet, jf. forskriften § 22-2.

(14)Samme forhold som nevnt over gjør seg også gjeldende med hensyn til krav om universell utforming. Krav til universell utforming er fremhevet flere steder i konkurransegrunnlaget. I arealprogrammet heter det under punkt 0.6 at "Bygningene skal utformes i tråd med kravene til universell utforming". Systematikken i dette punktet sett sammen med konkurransegrunnlaget for øvrig, tilsier etter klagers oppfatning at det er et absolutt krav at det aktuelle skoleanlegget skal utformes i tråd med kravene til universell utforming. Dette medfører da at alle tilbud som ikke imøtekommer kravene til universell utforming skal avvises. Dersom innklagede mener at det ikke skal gjelde krav til universell utforming, må konkurransen avlyses og utlyses på nytt uten dette kravet. Under alle omstendigheter må konkurransen avlyses når konkurransegrunnlaget legger opp til at universell utforming er et absolutt krav, mens oppdragsgiver på den andre siden ikke har til hensikt å vektlegge dette overhodet.

(15)For det tredje vises det til at konkurransegrunnlaget var uklart når det gjelder hvorvidt det var et absolutt krav at bygg A skulle beholdes. Klager forstår konkurransegrunnlaget slik at tilbyderne stod fritt til å fremme egne løsningsforslag. Notatet av 11. februar 2010, som innklagede hevder oppstiller krav til å beholde bygg A, fremstod etter klagers oppfatning ikke som en del av konkurransegrunnlaget. Det vises til at det generelle konkurransegrunnlaget med vedlegg var tilbyderne i hende 29. januar 2010. Etter klagers oppfatning utgjorde konkurransegrunnlaget således de dokumentene som forelå denne datoen. Endring av konkurransegrunnlaget

(16)Subsidiært anføres at notatet av 11. februar 2010, hvor det fremgår at bygg A skal beholdes, medførte en vesentlig endring av konkurransegrunnlaget, og at konkurransen av denne grunn må avlyses. Det vises til at komplett konkurransegrunnlag må anses for å være sendt tilbyderne 29. januar 2010. Alle dokumenter som kom til etter dette må derfor ses som suppleringer eller endringer av konkurransegrunnlaget. Opplysningene om at bygg A skulle beholdes medførte etter klagers oppfatning innføring av et nytt vesentlig krav, og utgjør således en vesentlig endring av konkurransegrunnlaget. Avvisning

(17)Det anføres at innklagede har brutt regelverket ved å avvise klagers tilbud fra konkurransen ettersom klagers tilbud fullt ut er i samsvar med spesifikasjonene i kunngjøringen og konkurransegrunnlaget.

(18)Det forhold at klager hadde tilbudt en løsning som innebar å rive bygg A, utgjorde ikke et vesentlig avvik, ettersom det etter klager oppfatning ikke var oppstilt et krav om at bygg A skulle beholdes.

(19)Subsidiært anføres at klagers tilbud uansett ikke inneholdt et vesentlig avvik.

(20)På bakgrunn av det overstående foreligger det heller ikke avvik som medfører tvil om hvordan klagers tilbud skal bedømmes i forhold til de øvrige tilbudene.

Innklagedes anførsler

Uklart konkurransegrunnlag

(21)Innklagede bestrider at konkurransegrunnlaget inneholder uklarheter som medfører en plikt til å avlyse konkurransen.

(22)Det vises til at det i konkurransegrunnlaget var lagt føringer for hvor mye av bygningsmassen som skulle beholdes og hvor mye som skulle rives. Dette ble også fulgt opp med at det i tilbudsseminaret av 19. januar 2010 ble fastsatt hvilke bygg som skulle bli stående. Dette på bakgrunn av at flere av tilbyderne ønsket en nærmere presisering av hvilke bygg det lå føringer på med hensyn til riving og andre tekniske forhold. Opplysningene gitt på seminaret ble nedfelt i et notat som ble oversendt de prekvalifiserte tilbyderne 11. februar 2011. I konkurransegrunnlagets generelle del er det på s. 4 vist til tilbudsseminaret avholdt 19. januar 2010, hvilket etter innklagedes oppfatning medfører at opplysninger gitt i forbindelse med tilbudsseminaret må anses som en del av konkurransegrunnlaget.

(23)For øvrig bemerkes at flere dokumenter tilhørende konkurransegrunnlaget ble sendt ut etter 29. januar 2010. Dette gjaldt for eksempel kravspesifikasjonen, tegninger, teknisk rapport og miljøprogram. Avvisning

(24)Avvisningen av klagers tilbud var rettmessig.

(25)Det vises til at notatet etter tilbudsseminaret, hvor det fremgår at bygg A skal beholdes, legger konkrete føringer som må anses som bindende for tilbyderne, og således er å oppfatte som minstekrav i konkurransen. I alle tilfeller må avviket i klagers tilbud regnes som vesentlig. Det vises til at bygg A utgjør omkring 16 % av bygningsmassen, hvilket må anses som vesentlig.

(26)I og med at klager har unnlatt å forholde seg til kravet om at bygg A skal beholdes, er det heller ikke mulig å bedømme tilbudet i forhold til de øvrige tilbudene. Sekretariatets vurdering:

(27)Klager har deltatt i konkurransen, og har saklig klageinteresse, jf. forskrift om Klagenemnd for offentlige anskaffelser § 6. Klagen er også rettidig. Anskaffelsen er en bygge- og anleggsanskaffelse, og følger etter sin opplyste verdi lov 16. juli 1999 nr. 69 om offentlige anskaffelser og forskrift om offentlige anskaffelser av 7. april 2006 nr. 402 del I og del III, jf. forskriftens §§ 2-1 og 2-2. Hvorvidt konkurransegrunnlaget er uklart

(28)Klager har anført at konkurransegrunnlaget er uklart på en rekke punkter og at konkurransen skulle ha vært avlyst.

(29)Klager har for det første vist til at det en rekke steder i konkurransegrunnlaget er oppstilt krav til miljø og livssykluskostnader uten at dette gjenspeiles i tildelingskriteriene, noe som medfører at konkurransegrunnlaget er uklart med hensyn til hva som vil bli vektlagt ved evalueringen av tilbudene.

(30)I klagenemndspraksis er det lagt til grunn at det av kravene til forutberegnelighet, likebehandling og gjennomsiktighet i loven § 5 kan utledes et krav om at konkurransegrunnlaget må være klart og utvetydig, jf. blant annet klagenemndas avgjørelse i sak 2009/134 premiss (21) med videre henvisninger. I Fornyings-, administrasjons-, og kirkedepartementets veileder til reglene om offentlige anskaffelser heter det på side 115 at: "Sammen med kunngjøringen skal konkurransegrunnlaget gi leverandørene de opplysninger som er nødvendige for at de skal kunne utarbeide et fullstendig og fullverdig tilbud som har reell mulighet til å nå opp i konkurransen".

(31)Sekretariatet bemerker innledningsvis at oppdragsgiver ved valg av hvilke krav som stilles til ytelsen utøver et innkjøpsfaglig skjønn som kun i begrenset grad kan overprøves rettslig. Kravene som stilles til ytelsen kan imidlertid ha betydning for utformingen av tildelingskriteriene, jf. forskriften § 13-2 (2) og 22-2 (2) om at "Dersom tildelingen av kontrakten skjer på grunnlag av det økonomisk mest fordelaktige tilbud, skal det benyttes kriterier som har tilknytning til kontraktsgjenstanden. Dette kan for eksempel være kvalitet, pris, teknisk verdi, estetiske og funksjonsmessige egenskaper, miljøegenskaper, driftsomkostninger, rentabilitet, kundeservice og teknisk bistand, og tid for levering og ferdigstillelse." Når det gjelder det konkrete valget av tildelingskriterier er dette imidlertid underlagt innklagedes skjønn – et skjønn som nevnt kun i begrenset grad kan overprøves rettslig.

(32)I angjeldende sak er det flere steder i konkurransegrunnlaget gitt uttrykk for at det ved gjennomføringen av prosjektet skal være fokus på miljø, livssykluskostnader og totaløkonomi. I Byggeprogrammet er det vist til at det er utarbeidet miljømål for prosjektet og det er oppstilt krav til at "Skoleprosjektet skal styres med vekt på å finne løsninger som gir best mulig totaløkonomi.", se gjengivelsen over i premiss (5). Ved evalueringen av tildelingskriteriet "Gruppens prosjektforslag" skal det blant annet legges vekt på "Oppfyllelse av programkrav". Dette kriteriet kan etter sekretariatets oppfatning ikke tolkes på annen måte enn at tilbyderne skal evalueres på bakgrunn av oppfyllelse av kravene i blant annet byggeprogrammet, herunder kravene til miljø og totaløkonomi. Klager kan således ikke høres med at forhold knyttet til miljø, energibruk, drifts- og vedlikeholdskostnader ikke skulle vektlegges ved evalueringen av tilbudene. Sekretariatet kan på bakgrunn av dette heller ikke se at konkurransegrunnlaget på dette punktet på noen måte er uklart med hensyn til hva som ville bli vektlagt ved evalueringen. Klagers anførsel fører ikke frem.

(33)Det samme som over må etter sekretariatets oppfatning også gjelde i forhold til klagers anførsel knyttet til at konkurransegrunnlaget var uklart med hensyn til om universell utforming ville bli vektlagt ved evalueringen. Klager har blant annet vist til at det i arealprogrammet punkt 0.6 er oppstilt krav til at "Bygningene skal utformes i tråd med kravene til universell utforming", uten at det fremgikk at dette skulle vektlegges ved evalueringen av tildelingskriteriene. Som vist til over skulle "Oppfyllelse av programkrav" vektlegges ved evalueringen av tildelingskriteriet "Gruppens prosjektforslag". Arealprogrammet må anses omfattet av dette. Klagers anførsel fører ikke frem.

(34)Videre har klager anført at konkurransegrunnlaget var uklart med hensyn til hvorvidt det var et absolutt krav at bygg A skulle beholdes.

(35)Utover de generelle føringene om hvor stor del av bygningsmassen som skulle ombygges, og hvor stor del som skulle rives, var det ikke gitt opplysninger, verken i det generelle konkurransegrunnlaget eller i vedleggene, om hvorvidt bygg A skulle beholdes eller rives. I notatet av 11. februar 2010, som ble sendt ut til samtlige tilbydere, fremgikk det imidlertid av punkt 1.1 at "Bygg A (skal ikke rives)".

(36)Første spørsmål sekretariatet må ta stilling til er om notatet av 11. februar 2010 inngikk som en del av konkurransegrunnlaget.

(37)I henhold til de grunnleggende kravene til etterprøvbarhet og gjennomsiktighet i loven § 5 er det klart at opplysninger som vil være av betydning for utarbeidelsen av tilbudene skal nedtegnes skriftlig, jf. også Dragsten/Lindalen, Offentlige anskaffelser, kommentarutgave s. 797.

(38)Notatet av 11. februar 2010 er utarbeidet i etterkant av tilbudsseminaret 19. januar 2010, og inneholder blant annet nærmere presiseringer av hvilke bygg som er tenkt beholdt eller revet, på bakgrunn av spørsmål som ble stilt av tilbydere på seminaret. Dette er opplysninger som vil være av betydning for tilbyderne ved utarbeidelse av tilbudene. Sekretariatet finner det ikke tvilsomt at notatet av 11. februar 2010 må anses for å utgjøre en del av konkurransegrunnlaget, og at det derfor var et krav at bygg A ikke skulle rives. At notatet ble sendt ut etter at det generelle konkurransegrunnlaget med vedlegg var kommet tilbyderne i hende har i denne sammenheng ingen betydning, jf. klagers anførsel om dette.

(39)Spørsmålet er videre om det var et absolutt krav at bygg A ikke skulle rives

(40)Ettersom punkt 1 i notatet har overskriften "Krav/presiseringer" og det deretter i punkt 1.1 heter at "Bygg A (skal ikke rives)" finner sekretariatet det nærliggende å forstå dette som et ufravikelig krav. Dette støttes av at innklagede i notatet i punkt 1.2-1.12 går gjennom de øvrige byggene og angir at noen skal rives, at noen skal beholdes/ombygges og at det for noen ikke er lagt spesielle føringer. Sett i lys av at prosjektet som sådan gjaldt "Utbygging og ombygging", der 17 000 m² av et bruttoareal på 28 000 m² ble ansett anvendelig for ombygging finner sekretariatet at det var et absolutt krav at bygg A ikke skulle rives. Vesentlig endring av konkurransegrunnlaget

(41)Klager har subsidiært anført at opplysningen om at bygg A ikke skulle rives medførte en vesentlig endring av konkurransegrunnlaget og at konkurransen av denne grunn skulle ha vært avlyst.

(42)Det følger av forskriften § 17-2 (1) at oppdragsgiver innen tilbudsfristens utløp har "rett til å foreta rettelser, suppleringer og endringer av konkurransegrunnlaget som ikke er vesentlige."

(43)Ettersom opplysningen om at bygg A ikke skulle rives ikke var tatt inn i det generelle konkurransegrunnlaget, eller i vedlegg til dette, men ble gitt tilbyderne i et eget notat etter at konkurransegrunnlaget var sendt ut, finner sekretariatet det mest nærliggende å betrakte dette som "suppleringer" av konkurransegrunnlaget.

(44)Hva som skal anses som vesentlig beror på en konkret helhetsvurdering. Et sentralt moment i vurderingen er hvorvidt andre leverandører, om de hadde vært kjent med opplysningene, ville ha inngitt tilbud, jf. blant annet klagenemndas avgjørelse i sak 2011/242 med videre henvisninger. Ettersom prosjektet gjaldt "Utbygging og ombygging" og det klart fremgikk av konkurransegrunnlaget at 17 000 m² av et bruttoareal på 28 000 m² ble ansett anvendelig for ombygging, finner sekretariatet det mest nærliggende å betrakte opplysningen om at bygg A ikke skal rives som en presisering av konkurransegrunnlaget, dvs. at de supplerende opplysningene kun utdypet informasjon som allerede fantes i konkurransegrunnlaget. Opplysningene om hvilke bygg som skulle rives eller beholdes kan derfor etter sekretariatets oppfatning ikke betraktes som "vesentlige" suppleringer. Klagers anførsel fører ikke frem. Hvorvidt tilbudet fra klager er rettmessig avvist

(45)I henhold til forskriften § 20-13 bokstav e har oppdragsgiver plikt til å avvise et tilbud dersom "det inneholder vesentlige avvik fra kravspesifikasjonene i kunngjøringen eller konkurransegrunnlaget".

(46)Det er på det rene at klagers tilbud inneholder et avvik ettersom klagers har basert sitt tilbud på kun nybygg, dvs. at bygg A skal rives. Spørsmålet er om dette er et vesentlig avvik.

(47)I klagenemndas sak 2008/58, som er fulgt opp i flere senere saker, ble det uttalt følgende om vurderingen av hvorvidt et avvik fra kravspesifikasjonen må anses vesentlig: "Ved vurderingen av om avviket er vesentlig må det ses hen til blant annet hvor stort avviket er, hvor viktig forholdet det avvikes fra er, og i hvilken grad et avvik vil kunne forrykke konkurransen. Der oppdragsgiver uttrykkelig har benevnt et forhold som et minstekrav, vil vilkåret i hvert fall som et klart utgangspunkt være oppfylt."

(48)På bakgrunn av resultatet sekretariatet kom til over i premiss (43) er det på det rene at det i dette tilfellet er tale om avvik fra et ufravikelig krav. Når innklagede har besluttet at et bygg ikke skal rives, må det være et vesentlig avvik at klager inngir tilbud under forutsetning av at dette bygget skal rives. Forholdet det avvikes fra er således helt sentralt i forhold til ytelsen innklagede etterspør. Sekretariatet finner på denne bakgrunn at begrensningen om å rive bygg A utgjør et vesentlig avvik, og at klagers tilbud således er rettmessig avvist, jf. forskriften § 20-13 bokstav e.

(49)Ettersom sekretariatet har funnet at klagen klart ikke kan føre fram, avvises den som uhensiktsmessig for behandling i klagenemnda, jf. klagenemndsforskriften § 9 Med hilsen Anneline Vingsgård Elisabet Gjerde sekretariatsleder førstekonsulent