KOFA 2009/136: Avvisning for manglende dokumentasjon på lokal godkjenning

2009/136 Forsvarsbygg

Innklaget: Forsvarsbygg

Klager: Rørleggermester Torbjørn Josefsen Avgjørelse: Avvist - saken ubegrunnet eller kan klart ikke føre frem Type sak: Prioritert rådgivende sak Klagenemnda for offentlige anskaffelser Rørleggermester Torbjørn Josefsen Furstrand 9311 BRØSTADBOTN Deres referanse Vår referanse Dato 2009/136 22.07.2009 Avvisning av klage på offentlig anskaffelse Det vises til Deres klage på offentlig anskaffelse av bygge- og anleggsarbeid for ombygging av rørsystem og elektrisk anlegg i fire bygninger på Kystvaktstasjon Nord på Sortland. Klagenemndas sekretariat har besluttet å avvise klagen som uhensiktsmessig for behandling i klagenemnda, jf. forskrift om Klagenemnd for offentlige anskaffelser § 9. Grunnen er at klagen ikke kan føre fram. Sekretariatets avvisningsbeslutning kan påklages til klagenemndas leder innen tre dager etter at den ble gjort kjent for klager. Nedenfor gis en oppsummering av bakgrunnen for klagen og sekretariatets vurdering.

Bakgrunn

(1)Forsvarsbygg (heretter kalt innklagede) kunngjorde 3. april 2009 en åpen anbudskonkurranse for anskaffelse av et bygge- og anleggsarbeid for ombygging av rørsystem og elektrisk anlegg i fire bygninger på Kystvaktstasjon Nord på Sortland.

(2)Kvalifikasjonskrav til leverandørene fremgikk av konkurransegrunnlaget del I punkt 5: ”5 KRAV TIL LEVERANDØREN – KVALIFIKASJONSKRAV Det stilles følgende krav til leverandørens kvalifikasjoner: Obligatoriske krav:  Leverandøren skal være registrert firma  To skatteattester  HMS egenerklæring Krav til leverandørens tekniske / faglige kvalifikasjonskrav:  Leverandøren må enten inneha sentral godkjenning ihht plan- og bygningsloven, eller fremlegge tilfredsstillende dokumentasjon for at lokal godkjenning utvilsomt vil bli gitt innen følgende tiltaksklasser: a) Ansvarlig utførende for bygninger og installasjoner, tiltaksklasse 2 b) Ansvarlig kontrollerende for utførelsen av bygningstiltak, tiltaksklasse 2 Dokumentasjon som skal innleveres for å bevise oppfyllelsen av kvalifikasjonskravene fremkommer av pkt 16.”

(3)Tildelingskriteriene i konkurransen fremgikk av konkurransegrunnlagets del I punkt 11: ”11 KRAV TIL TILBUDET – TILDELINGSKRITERIER OG DOKUMENTASJONSKRAV Tildeling av kontrakt skjer på basis av det økonomisk mest fordelaktige tilbudet for staten. Ved vurderingen vil det bli lagt vekt på følgende tildelingskriterier: Nr. Tildelingskriterier: Vekting: 1 Pris 50 2 Leveringsdyktighet (Kapasitet, prosjektorganisasjon, 50” referanserprosjekter)

(4)Fra konkurransegrunnlaget del I punkt 16 hitsettes: ”16 TILBUDETS INNHOLD OG ORGANISERING Tilbudet skal være organisert på følgende måte: 1 Tilbudsbrev  Skal være signert av autorisert person  Avvik og forbehold av enhver art i forhold til konkurransegrunnlaget skal klart, utvetydig og uttømmende fremgå av tilbudsbrevet. 2 Dokumentasjon på oppfyllelse av kvalifikasjonskrav  Firmaattest  To skatteattester 1. Attest utstedt av kemner/kommunekasserer der anbyderen har sitt hovedkontor (skatt, forskuddstrekk, påleggstrekk, arbeidsgiveravgift) 2. Attest fra skattefogden i vedkommende fylke (merverdiavgift). Begge attestene skal være typen RF-1244 fastsatt av Skattedirektoratet. Attestene skal ikke være eldre enn 6 mnd regnet fra utløpet av tilbudsfristen.  HMS-egenerklæring i utfylt stand (ligger vedlagt konkurransegrunnlagets del IIIE1, vedlegg B)  Kopi av firmaattest og selskapets organisasjonskart.  Kopi av sentral godkjenning eller dokumentasjon som sannsynliggjør at leverandøren vil oppnå lokal godkjenning i de fagområdene som er beskrevet. a) Ansvarlig utførende for bygninger og installasjoner, tiltaksklasse 2 b) Ansvarlig kontrollerende for utførelsen av bygningstiltak, tiltaksklasse 2. 3 Dokumentasjon ift. vurdering av tildelingskriteriene  Konkurransegrunnlagets del III i komplett utfylt stand, herunder: * Tilbudsblankett (B1) * Summeringsskjema (B2) * Postbeskrivelse (B3) * Oversikt over leverandørens totale kapasitet og forventet tilgjengelig kapasitet for de ytelser kontrakten omhandler, inklusive en oversikt over hvor stor andel av kontrakten som planlegges utført av egen organisasjon. *Organisasjonskart for prosjektorganisasjon, samt beskrivelse av erfaring/kompetanse for alle nøkkelpersoner i alle deltakende firmaer, dokumentert ved CV’er. * Oversikt over relevante referanseprosjekter i løpet av de siste fem år. Leverandøren skal dokumentere erfaring fra gjennomføring av prosjekter med tilsvarende størrelse, kompleksitet og byggetid.

(5)Frist for å levere tilbud i konkurransen var 7. mai 2009. Fire leverandører leverte tilbud innen fristen, deriblant Rørleggermester Torbjørn Josefsen (heretter kalt klager). Fra klagers tilbudsbrev hitsettes: ”Tilbudet er priset etter beskrivelse, og dagens priser på rør og utstyr, i henhold til denne. Prisene på utstyr følger leverandørens prisstigning inntil videre. Etter som jeg får opplyst fra grossist. Det er noe variabelt med råvarepriser og valutaendringer. I utg. punkt er det SSB indeks pr. 15.04.09, prisstigning kan diskuteres. […] Når byggherre har bestemt varmepumpe, kan også mesteparten av disse rør serieproduseres i forkant, slik at selve inngrepet (med nedtapping og oppfylling) tar minst mulig tid. Jeg kan nevne at jeg har hatt noen større arbeider tidligere s.s. UN Silsand, siste, Øksfjord Helsesenter (bygg i drift) med totalrenovering. Gratangen sykehjem / nybygg med 8 borehull og varmepumpe m.v. Jeg har ikke søkt om sentral godkjenning. Har bare søkt lokal godkjenning. Jeg leier inn dykker firma for undervannsarbeider der det er nødvendig, som vedr. sjøkolektorer. EL firma er antatt Jensen Elektriske A/S. Jeg har nødvendig kapasitet for dette oppdraget. Jeg må ta forbehold for varmepumpe, slik at den får den optimale driftsform som mulig. Om automatikkstyring skulle svikte, at den da kobler ut. Om rørkolektorer blir for dyr kan den erstattes med 2 stk titan vekslere som kan rengjøres en gang i året og sjøvannspumpe med sugeledning på 30 mtr.dyp. Dette har vel nok blitt vurdert av vvs konsulent kan jeg tenke meg. Jeg håper med denne informasjon og tilbud å høre resultatet fra dere.”

(6)Innklagede avviste klager fra konkurransen ved brev 13. mai 2009: ”Tilbud 450306 Rørarbeider med mer KV Nord Det meddeles herved at deres tilbud datert 7.5.2009 i ovennevnte konkurranse må avvises. Deres firma har unnlatt å gi opplysninger i henhold til de kvalifikasjonskravene som er fastsatt i kravspesifikasjonen i konkurransegrunnlaget for å sannsynliggjøre kriteriet leveringsdyktighet, herunder: kapasitet, prosjektorganisasjon og referanseprosjekter. Jf. FOA § 11-10 1. ledd.”

(7)Klager påklaget avvisningen i brev 22. mai 2009. Fra brevet hitsettes: ”Jeg vil på det sterkeste tilbakevise begrunnelsen i avvisningsbrevet om leveringsdyktighet, likeså kapasitet. Jeg har selvsagt tenkt å utføre dette prosjektet med tilstrekkelig fremdrift og kapasitet. Også dette har jeg svart på i tilbudsbrev av 06.05. 2009. Jeg har også tatt med følgende tre referanseprosjekter i tilbudsbrevet: Gratangen nye sykehjem dat. 2000/1, Øksfjord Helsesenter 2003/4 og UNN Silsand 2005/6. Jeg har pr dato ingen prosjekter som jeg ikke har utført på en tilfredsstillende måte, siden jeg startet i 1982. Angående prosjektorganisasjon kunne dette klarlegges samtidig når Hans Magnus Stensrud forespurte om HMS egenerklæring. Jeg vil selv lede og står ansvarlig for utførelsen med innleide fagfolk på utvalgte deler av entreprisen. Mitt firma har gjennomført større prosjekter enn dette. Jeg kan ikke se at Forsvarsbygg har hatt tilstrekkelig grunnlag til å avvise mitt tilbud. Jeg forventer derfor at det blir foretatt en ny vurdering av denne saken hvor mitt tilbud kommer i betraktning. Om andre entreprenører blir antatt vil jeg gå videre med saken rettslig med krav om erstatning. Jeg venter på svar fra dere snarest og innen 29.05.09.”

(8)Innklagede besvarte klagen i brev 2. juni 2009: ”Prosjekt 2455215 ENØK – Sortland Nærmere begrunnelse for avvisning av tilbud Det vises til utlyst konkurranse prosjekt 2455215 Enøk – Sortland, samt Deres brev av 22.5. 2009. Forsvarsbygg Utvikling Nord har foretatt en kvalitativ evaluering av de innkomne tilbudene. Evalueringen er foretatt i henhold til de krav som følger av konkurransegrunnlaget. På bakgrunn av evalueringen så Forsvarsbygg seg nødt til å avvise Deres tilbud grunnent ufullstendigheter og uklarheter ved tilbudet, jf. forskrift om offentlige anskaffelser § 20-13 (1) litra f. Avvisningen er gjort med følgende begrunnelse: Vi kan ikke se at Deres tilbud i tilstrekkelig grad oppfyller de dokumentasjonskrav som følger av konkurransegrunnlagets del I punkt 16. Det er ikke levert inn dokumentasjon på firmaets prosjektorganisasjon, eller CV’er som kan dokumentere kompetanse til nøkkelpersonell i tilbudets deltakende firmaer. Tilbudets dokumentasjon for kapasitet og forventet tilgjengelig kapasitet, er utilstrekkelig og uegnet til å kunne vurdere firmaets bemanning på prosjektet. Videre anser vi tilbudets oversikt over referanseprosjekter som mangelfull. Samtlige av de ovenfor nevnte forhold gjør tilbudet Deres ufullstendig og uklart, som igjen gjør det uråd å foreta en sikker parallellisering i forhold til de øvrige tilbudene. På denne bakgrunn er Forsvarsbygg pliktig å avvise Deres tilbud, jf. § 20-13 (1) litra f. Det understrekes at Forsvarsbygg ikke har anledning til å gå i forhandlinger om forhold ved tilbudet som har betydning for konkurranseforholdet i anskaffelsen, jf. forskrift om offentlige anskaffelser § 21-1 (1). Det innrømmes at vårt avvisningsbrev av 13.5. 2009 var bygget på feil hjemmelsgrunnlag. Feilen er imidlertid uten betydning for Deres deltakelse i konkurransen, da Deres tilbud skal avvises etter § 21-1 (1). Vi tillater oss også å bemerke at Deres tilbud ikke tilfredsstilte dokumentasjonskravet for sannsynliggjøring av oppfyllelse av kvalifikasjonskravet lokal godkjenning. For øvrig kan vi meddele at Forsvarsbygg har intensjon om å inngå kontrakt med VVS- Installasjon AS. Opplysninger omkring det valgte tilbudets egenskaper og fordeler, fremgår av vedlagt evalueringsrapport, se vedlegg nr. 1. Vi håper denne redegjørelsen anses tilfredsstillende og at De finner fremtidige kunngjøringer av våre anskaffelser interessante.”

(9)Saken ble brakt inn for Klagenemnda for offentlige anskaffelser ved brev 8. juni 2009. Innklagede avventer kontraktsinngåelse til klagenemnda har behandlet saken.

Anførsler

Klagers anførsler

(10)Innklagede har brutt regelverket ved å avvise klagers tilbud uten hjemmel. Det er ikke riktig at klager ikke har levert tilstrekkelig dokumentasjon på klagers prosjektorganisasjon og CV’er for ledende personell. Det fremgår av tilbudsbrevet at Jensen Elektriske AS skal gjøre de elektriske arbeidene i oppdraget. Det fremgår også at klager vil benytte et dykkerfirma til å utføre dykkerarbeidene. Det er ikke oppgitt navn til dykkerfirma. I forbindelse inngivelse av tilbud har klager vært i kontakt med to dykkerfirma som er villig til å ta på seg oppdraget. Begge har erfaring fra arbeidsdykking. Innklagede kunne ha innhentet opplysninger om dette fra klager. Dette ville ikke være å betrakte som forhandlinger.

(11)Det er heller ikke riktig at tilbudt dokumentasjon for kapasitet og forventet kapasitet er utilstrekkelig og uegnet til å vurdere klagers bemanning på prosjektet. Det er opplyst i tilbudet at klager har tilstrekkelig kapasitet til å utføre oppdraget, og at oppdraget skulle gjennomføres på sytti virkedager, og innen tidsfristen for sluttføring i september 2009. Dokumentasjon på dette er oversendt sammen med tilbudet.

(12)Det er i tilbudet oppgitt tre referanseprosjekter, og klager mener disse er tilstrekkelige for tilbudet. Innklagede har hatt full anledning til å be om supplerende opplysninger om prosjektene. Dette ville ikke være å betrakte som forhandlinger. To av referanseprosjektene var i tiltaksklasse 2, det siste var i tiltaksklasse 3. Prosjektene sannsynliggjør at klager oppfyller kravene for lokal godkjenning.

(13)Det innklagede omtaler som et forbehold fra klager vedrørende pris, er hentet fra et standardskriv som grossist sender ut sammen med sine materialtilbud. Dette blir som regel ikke effektuert, dersom arbeidet blir bestilt innen rimelig tid. Det har aldri tidligere vært brukt fra grossist. Grossist skal forhåndsvarsle klager, og da har klager to måneder fra varselet blir sendt. I dette tilfellet har det ingen betydning.

(14)Når det gjelder forbeholdet mot at den tilbudte varmepumpen og det beskrevne kollektorsystemet ikke passer sammen, mener klager at kravspesifikasjonen er uklar på dette punktet. Varmepumpen er i samsvar med kravspesifikasjonen. Det klager påpeker er at det under innregulering/måling skal være nok kapasitet fra sjøkollektorer til sammen over fordamper, og at dette stemmer under målingen.

(15)Klager har i tilbudsbrevet tatt inn et forbehold om at varmepumpen får den mest mulig optimale driftsform, og at den kobler ut om automatikkstyring skulle svikte. Automatikkleveransen er en annen entreprise. Den har ingenting å gjøre med styringen internt i beskrevet varmepumpe. Når varmepumpen starter, må den få gå og levere all varmen fra seg, og ikke ha for mange start og stopp innen urimelig kort tid.

Innklagedes anførsler

(16)Innklagede har plikt til å avvise klager fra konkurransen, da klager ikke oppfyller kravene som er satt til leverandørenes deltakelse i konkurransen, jf. forskriften § 11-10

(1)bokstav a. Det fremgår av kravene til leverandørenes tekniske og faglige kvalifikasjoner at leverandørene må ha sentral godkjenning etter plan- og bygningsloven, eller fremlegge tilfredsstillende dokumentasjon for at det vil bli gitt lokal godkjenning, i tiltaksklassene ansvarlig utførende for bygninger og installasjoner, tiltaksklasse 2, og ansvarlig kontrollerende for utførelsen av bygningstiltak, tiltaksklasse 2. Beskrivelsen av klagers referanseprosjekter, når det gjelder størrelse, ytelse og kompleksitet, er utilstrekkelig til å kunne vurdere hvorvidt klager tidligere har fått lokal godkjenning, og således utilstrekkelig til å godtgjøre at klager vil bli gitt lokal godkjenning innefor de tiltaksklasser konkurransegrunnlaget krever.

(17)Videre har innklagede plikt til å avvise klagers tilbud etter forskriften § 11-11 (1) bokstav f, da det foreligger flere forhold ved tilbudet som gjør at det er nærmest umulig å sammenligne det med de øvrige tilbudene i konkurransen. For det første er ikke oversikten over kapasitet tilstrekkelig til å kunne vurderes opp mot underkriteriet ”kapasitet”. Det foreligger ingen oversikt over leverandørens totale kapasitet eller forventet kapasitet for gjennomføringen av kontrakten. Leverandørens bemanning på prosjektet kan heller ikke leses ut av øvrige deler av tilbudet. Videre oppgis det i tilbudet at leverandøren vil benytte underleverandører til gjennomføringen av deler av kontrakten, men det er ikke opplyst hvor stor andel dette gjelder.

(18)Videre foreligger det ingen oversikt over prosjektorganisasjonen til klager og klagers underleverandører. Det er heller ikke lagt ved CV’er som dokumenterer erfaringen og kompetansen til nøkkelpersoner hos klager og klagers underleverandører. Klager har heller ikke opplyst hvem som skal benyttes som underleverandør på dykkerarbeidene.

(19)Klagers tilbud inneholder også forbehold som gjør tilbudet vanskelig å sammenligne med de øvrige tilbudene. Klager har for det første tatt et forbehold som innebærer at tilbudets priser ikke er fastsatt, men vil kunne variere etter grossistens prisstigning på bakgrunn av blant annet råvarepriser og valutaendringer. Det er ikke mulig å fastslå hvor stor risiko dette forbeholdet innebærer, og hvordan denne risikoen skal prissettes. Klager har også tatt forbehold mot at den tilbudte varmepumpen og det beskrevne kollektorsystemet ikke passer sammen. Konsekvensen av dette forbeholdet vil kunne være at det må gjøres tillegg i prisen, dersom det må velges en annen type varmepumpe eller foretas modifikasjoner på den tilbudte. Det er vanskelig å fastslå med sikkerhet hvor stort pristillegget kan bli. Klager har også tatt forbehold mot at varmepumpen vil koble ut hvis automatikkstyringen skulle svikte. Dette kan tolkes dit hen at den tilbudte varmepumpen ikke tilfredsstiller kravene til påbygd internt styre- og reguleringssystem. Konsekvensene av dette forbeholdet for tilbudet og tilbudets pris er usikre. For øvrig stiller innklagede seg uforstående til klagers anførsel om at automatikkleveransen er en annen entreprise. Sekretariatets vurdering:

(20)Klager har deltatt i konkurransen, og har saklig klageinteresse, jf. forskrift om klagenemnd for offentlige anskaffelser § 6, 2. ledd. Klagen er rettidig. Anskaffelsen omfattes av lov om offentlige anskaffelser av 16. juli 1999 nr. 69 og forskrift om offentlige anskaffelser av 7. april 2006 nr. 402 del I og del II, jf. § 2-1 (2) og § 2-2 (1). Avvisning

(21)Spørsmålet i saken er om innklagede har brutt regelverket ved å avvise klager og/eller klagers tilbud fra konkurransen.

(22)Innklagede har anført en rekke grunnlag for at klager/klagers tilbud skulle vært avvist, deriblant at det forelå plikt til å avvise klager etter forskriften § 11-10 (1) bokstav a, fordi klager ikke oppfylte kvalifikasjonskravet i konkurransegrunnlaget del I, punkt 5 jf. punkt 16, om at: ”Leverandøren må enten inneha sentral godkjenning ihht plan- og bygningsloven, eller fremlegge tilfredsstillende dokumentasjon for at lokal godkjenning utvilsomt vil bli gitt innen følgende tiltaksklasser: a) Ansvarlig utførende for bygninger og installasjoner, tiltaksklasse 2 b) Ansvarlig kontrollerende for utførelsen av bygningstiltak, tiltaksklasse 2”

(23)Det følger av forskriften § 11-10 (1) bokstav a at oppdragsgiver skal avvise leverandører som ”ikke oppfyller krav som er satt til leverandørenes deltakelse i konkurransen”.

(24)Det er på det rene at klager ikke innehar sentral godkjenning. Spørsmålet her blir derfor hvorvidt klager kan anses for å ha innlevert dokumentasjon som sannsynliggjør at klager utvilsomt vil bli gitt lokal godkjenning innen de aktuelle tiltaksklasser. Siden det ikke er stilt noen krav om noen bestemt type dokumentasjon, må innklagede i utgangspunktet akseptere enhver form for dokumentasjon som må anses egnet for formålet.

(25)Av klagers tilbudsbrev fremgår det at selskapet har tre referanseprosjekter; ”UN Silsand, siste, Øksfjord Helsesenter, (bygg i drift) med totalrenovering, og Gratangen sykehjem/ nybygg med 8 borehull og varmepumpe m.v.”. Videre fremgår det av tilbudsbrevet at klager ikke har søkt om sentral godkjenning ved disse prosjektene, men kun søkt om lokal godkjenning, samt at de aktuelle prosjektene av klager blir karakterisert som ”større arbeider”. Det er imidlertid ikke gitt noen nærmere beskrivelse av prosjektene, slik som for eksempel angivelse av prosjektenes faktiske verdi, kompleksitet eller lignende. Det er heller ikke uttalt noe om hvilke tiltaksklasser disse prosjektene ble gjennomført etter. Basert på dette, kan sekretariatet ikke se at klager, i tilbudet, dokumenterte at det er utvilsomt at selskapet vil få lokal godkjenning i de tiltaksklasser som er aktuelle i foreliggende anskaffelse

(26)Klager har så anført at innklagede kunne ha bedt selskapet om supplerende opplysninger om referanseprosjektene. Ettersom klager i dette tilfellet hadde all mulig anledning til å utdype referanseprosjektene sine, eventuelt innlevere annen type dokumentasjon, allerede ved tilbudsinnleveringen, og det må være på det rene at klagers unnlatelse av dette ikke kan skyldes forhold på innklagedes side, kan sekretariatet ikke se at innklagede i dette tilfellet skulle ha noen plikt til å akseptere at klager fikk supplere sine opplysninger om referanseprosjektene etter tilbudsfristens utløp. Innklagede hadde dermed anledning til å foreta sin vurdering av klagers kvalifikasjoner ut fra den dokumentasjon selskapet hadde innlevert sammen med tilbudet.

(27)Basert på den dokumentasjon som forelå da, er sekretariatet kommet til at det foreligger en plikt til å avvise klager etter forskriften § 11-10 (1) bokstav a. Innklagedes avvisning av klager på dette grunnlag må derfor anses i samsvar med regelverket. Basert på dette er det heller ikke nødvendig å ta stilling til hvorvidt klager/klagers tilbud også skulle vært avvist på basis av de øvrige forhold innklagede har trukket frem. Ettersom sekretariatet har funnet at klagen ikke kan føre fram, avvises den som uhensiktsmessig for behandling i klagenemnda. Med vennlig hilsen Linda Midtun førstekonsulent Kopi: Forsvarsbygg