KOFA 2008/57: Kvalifikasjonskrav om erfaring fra offentlig sektor

2008/57 Stavanger kommune

Innklaget: Stavanger kommune

Klager: Gray Select AS Avgjørelse: Avvist - saken ubegrunnet eller kan klart ikke føre frem Type sak: Rådgivende sak Klagenemnda for offentlige anskaffelser AVVISNING AV KLAGE PÅ OFFENTLIG ANSKAFFELSE Det vises til Deres klage på offentlig anskaffelse av 3. april 2008. Klagenemndas sekretariat har besluttet å avvise klagen som uhensiktsmessig for behandling i klagenemnda, jf forskrift om Klagenemnd for offentlige anskaffelser § 9. Grunnen er at klagen ikke kan føre frem. Sekretariatets avvisningsbeslutning kan påklages til klagenemndas leder innen tre dager etter at den ble gjort kjent for klager. Nedenfor gis en oppsummering av bakgrunnen for klagen og sekretariatets vurdering.

Bakgrunn

(1)Stavanger kommune, Bymiljø og utbygging (heretter kalt innklagede) sendte 13. november 2007 ut tilbudsinnbydelse til tre rekrutteringsfirma. Tilbudsinnbydelsen gjaldt oppdrag knyttet til rekruttering av stabsleder/prosjektsjef og/eller prosjektledere i bymiljø og utvikling. Konkurransegrunnlaget ble i utgangspunktet levert til tre forskjellige rekrutteringsbyrå. Klager henvendte seg til innklagede 16. november 2007 med forespørsel om å få tilsendt konkurransegrunnlaget.

(2)Tildelingskriteriene fremgikk av tilbudsinnbydelsen datert 13. november 2007: ”Ved valg av tilbyder vil vi legge vekt på følgende: Individuell faglig dyktighet (dvs god kompetanse i faglige framgangsmåter og arbeidsopplegg og gode kommunikasjonsferdigheter) (40%) Konsept/innhold i tilbudet (tilbyder skal beskrive opplegg for rekruttering og utvelgelse) (40%) Pris (20%)"

(3)Følgende krav ble stilt til tilbydernes erfaring i tilbudsinnbydelsen: ”Det stilles krav om at tilbyder har erfaring fra rekrutteringsprosesser på tilsvarende nivå i offentlig sektor.”

(4)Ved tilbudsfristens utløp 22. november 2007 var det kommet inn fire tilbud, blant annet fra klager. Det hitsettes fra klagers tilbud: ”KOMPETANSE Hvis Gray Select AS skulle bli valgt til å utføre denne jobben, vil undertegnede utføre denne. Det som er viktig i en rekrutteringsprosess spesielt, er at man ikke bare blir blendet av gode teknikker og kjente bedriftsnavn. Det viktigste er faktisk en kombinasjon av nevnte og lang fartstid som leder. Å rekruttere ledere uten å ha erfart hva ledelse faktisk innebærer vil i mange tilfeller være lite klokt. Undertegnede har arbeidet som leder på høyt nivå siden 1993. Kort resyme: Teknisk Bureau AS — avd. sjef Sønnico Installasjon AS — regionssjef ProffPartner Stavanger Verktøy — Adm. dir. ProffPartner AS — Konsernsjef Jernia ASA — konserndirektør REFERANSER Noen referanse prosjekter på ledelsesnivå: 0. Torjussen Sønner AS — Daglig leder NCC Construction AS — Distriktssjef Gunnar Karlsen AS — Distriktssjef Roald Kristensen AS — 3 daglige ledere i datterselskaper I tillegg en rekke prosjektlederstillinger, samt personer til HR, IT, Finans.”

(5)Klagers tilbud ble avvist av innklagede i brev datert 14. desember 2008. Det hitsettes fra brevet: ”Vi viser til Deres tilbud i ovenfor nevnte konkurranse. Vi hadde i denne konkurransen stilt et krav til leverandører av tjenesten at man skal ha erfaring fra rekruttering fra offentlig sektor på tilsvarende nivå. Dere oppgir i Deres tilbud ikke noen informasjon sont indikerer tidligere erfaring fra gjennomførte rekrutteringsprosesser for tilsvarende nivå i offentlig sektor (selv om deres tilbud informerer om annen erfaring/referanser). Stavanger kommune må derfor legge til grunn at Dere ikke innfrir dette kravet satt til leverandører i denne konkurransen. Vi må derfor at vi må avvise Deres tilbud.”

(6)Klager tilskrev innklagede etter at hans tilbud var blitt avvist. Det hitsettes fra klagers brev av 18. desember 2007: ”Gray Select AS har stor forståelse for at kriterier skal oppfylles, som en del av et tilbud. Slik svaret fra Stavanger Kommune er utformet så har Gray Select AS ikke erfaring fra offentlige anskaffelser på dette nivå. Det kan opplyses om at vi arbeidet i hovedsak med lederrekruttering. At man har forskjellige vinklinger på rekrutteringer i de forskjellige selskaper inklusive Stavanger Kommune, er helt vanlig. At Gray Select AS er avvist grunnet at vi ikke tidligere har levert på ledernivå til Stavanger Kommune er for uforståelig. Det betyr i praksis at vi aldri kan bli en leverandør til Stavanger Kommune og at man favoriserer de som allerede har levert rekrutteringstjenester på dette nivået til Stavanger Kommune. Dette er vil vi påstå en utilbørlig favorisering, som vi ikke kan se at Stavanger Kommune kan være tjent med. Vi vil påstå at å levere rekrutteringstjenester til næringslivet på daglig leder nivå, må være vel så krevende som å levere tjenester innenfor rekruttering på ovennevnte stillinger.”

(7)Innklagede svarte på brevet 21. desember 2007. det hitsettes fra brevet: ”Bakgrunnen for å kreve erfaring fra offentlig sektor er at Stavanger kommune ønsket at leverandøren skulle ha erfaring fra en tilsvarende prosess. Vi mener det offentlige stiller andre rammer for slike oppdrag enn privat næringsliv. Vi har ikke stilt krav til at man skal ha erfaring fra oppdrag spesifikt fra Stavanger kommune, men fra offentlig sektor generelt. Et krav om erfaring fra offentlig sektor er et rimelig krav, og dette favoriserer ikke tidligere leverandører til Stavanger kommune.”

(8)Klager sendte et nytt brev til innklagde 5. mars 2008 der innklagede ble bedt om å underbygge det omtvistede kvalifikasjonskriteriet rettslig. Innklagede svarte i brev av 3. april 2008: ”Denne anskaffelsen følger på grunn av antatt verdi del I i FOA. I tillegg gjelder de grunnleggende kravene i LOA § 5. Her står det i 3. ledd at utvelgelse av kvalifiserte anbydere og tildeling av kontrakt skal skje på grunnlag av objektive og ikke diskriminerende kriterier. En operasjonalisering av hvilke krav man kan og bør stille til leverandørene kan vi finne ved å se til del II i FOA. § 8-4. Her står det at (1) Oppdragsgiver kan stille minimumskrav til leverandøren, herunder til leverandørenes tekniske kvalifikasjoner og finansielle og økonomiske stilling. Og at (2) Kravene skal sikre at leverandørene er egnet til å oppfylle kontraktsforpliktelsene og skal stå i forhold til den ytelse som skal leveres. I denne anskaffelsen hadde Stavanger kommune som mål å få rekruttert ansatte i ovennevnte stillinger. Spørsmålet er da hvilke krav man kan og bør stille til en leverandør av denne type tjeneste for å forsøke å sikre at leverandøren er egnet til å innfri forpliktelsene. Det dreier seg her om en tjeneste som skal sikre Stavanger kommune rekruttering og ansettelse av kandidater på et mellomledernivå. Den ene av disse stillingene ville implisere omfattende samarbeid med politiske organer i kommunen, blant annet som sekretær for forhandlingsutvalget. Det ble ansett som viktig for Stavanger kommune, både at de man fikk ansatt var egnet til å arbeide i de aktuelle stillinger, samt at disse ansettelsene skulle skje i overensstemmelse med det lov- og regelverk som regulerer ansettelsesprosesser. Stavanger kommune vurderte at den beste måten å sikre dette på var ved å kreve at den som skulle kunne få et slikt rekrutteringsoppdrag måtte ha erfaring fra tilsvarende oppdrag. Det ble vurdert at en tilsvarende erfaring innebar spesifikt erfaring fra arbeid med offentlige arbeidsgivere. En slik erfaring ville etter kommunens vurdering øke sannsynligheten for å rekruttere rett person, da dette ville kunne gjøre at leverandøren ville ha bedre kjennskap til hvilke rammer en ansatt i offentlig sektor skal operere under, samt hvilke krav som stilles til en ansatt i en slik stilling. En slik erfaring ville også innebære større sannsynlighet for at arbeidet skjer i overensstemmelse med de krav som stilles til saksgangen i en offentlig ansettelsesprosess. Stavanger kommune vurderte at et krav om erfaring fra rekruttering til offentlig sektor derfor var riktig å stille i denne prosessen, for å tilstrebe å sikre at leverandørene skulle være egnet for oppdraget. Ved mangel på erfaring fra denne type oppdrag ville kommunen kunne være nødt til å bruke betydelige ekstra ressurser på å sikre seg at rekrutteringsoppdraget ble gjennomført i henhold til de rammer offentlige virksomheter opererer under. Vi kan ikke se at dette er et urimelig eller irrelevant krav å stille. Kravet var knyttet opp til den ønskede tjeneste, og skulle sikre kommunen en god ansettelse.”

(9)Saken ble brakt inn for klagenemnda i brev av 3. april 2008. Valgte leverandør hadde på dette tidspunktet utført rekrutteringsoppdraget.

Anførsler

(10)Klagers anførsler: Klager anfører at kvalifikasjonskravet som gjelder tilbyders erfaring fra rekrutteringsprosesser på tilsvarende nivå i offentlig sektor, strider mot regelverket for offentlige anskaffelser. Kvalifikasjonskriteriet er urimelig og sterkt konkurransevridende. Det bes om at klagenemnda tar stilling til om klager har krav på erstatning i saken.

(11)Innklagedes anførsler: Innklagede anfører at lov og forskrift om offentlige anskaffelser ikke er brutt. Selv om forskriften ikke setter spesielle begrensninger i muligheten for å stille krav til kvalifikasjoner for denne anskaffelsen, gjelder et proporsjonalitetsprinsipp som utledes fra lovens § 5 om krav til forretningsmessighet. Prinsippet innebærer at kravene som stilles må stå i forhold til det oppdraget som skal utføres. Det er i denne sammenhengen anledning til å stille kvalifikasjonskrav som er relevante og som er knyttet til den konkrete ytelsen for å sikre at leverandørene er egnet til å kunne oppfylle kontraktsforpliktelsene. Kraven må ikke være så strenge at de hindrer konkurranse.

(12)Bakgrunnen for kvalifikasjonskravet var at innklagede ønsket å sikre at leverandører kunne gjennomføre oppdraget raskt, effektivt og selvstendig med et godt resultat. Erfaring fra tilsvarende arbeid innebærer at man har kjennskap til de formelle rammene som offentlighetsloven og forvaltningsloven setter, spesielt med hensyn til søkernes og offentlighets innsynsrett, samt til forvaltningslovens saksbehandlingsregler og ulovfestede forvaltningsrettslige prinsipper. Disse reglene er spesielle for offentlige ansettelser, og klager vurderte det som viktig at leverandøren hadde kunnskap om disse forholdene slik at arbeidet kunne gjennomføres uten at oppdragsgiver måtte bruke ressurser på å kvalitetssikre eller avhjelpe ansettelsesprosessen., samt at prosessen ikke skulle trekke ut i tid.

(13)En leverandør med den etterspurte erfaring vil videre ha en bedre forståelse av hva slags kandidater som er egnet for ansettelse i en offentlig lederstilling. Dette gjelder samarbeid med politikere og også formelle regler. Leverandører som har jobbet med rekruttering til offentlige lederstillinger har en bedre forståelse av rammene den enkelte kandidat skal jobbe under, og dermed hvilke kvaliteter den enkelte kandidat bør inneha.

(14)Innklagede har sett på rekrutteringsoppdraget for offentlig sektor som en spesifikk erfaring med et særpreg. Denne erfaringen var ønskelig, og førte til at kravet ble definert i konkurransegrunnlaget. Kravet øker helt klart sannsynligheten for at tjenesten skal levers som ønsket.

(15)Kvalifikasjonskravet er et svært relevant krav som er knyttet til den konkrete ytelsen og som er nødvendig for å sikre at leverandøren var egnet til å kunne oppfylle kontraktsforpliktelsene, og kravet var ikke så strengt at det hindret konkurransen da tre leverandører var kvalifiserte og fikk vurdert sine tilbud.

(16)Det anføres videre at det ikke er grunnlag for å kreve erstatning da det ikke er brudd på lov og forskrift om offentlige anskaffelser. Sekretariatets vurdering:

(17)Klager har deltatt i konkurransen og har saklig klageinteresse, jf forskrift om Klagenemnd for offentlige anskaffelser § 6. Klagen er rettidig. Anskaffelsen følger etter sin opplyste verdi lov om offentlige anskaffelser av 16. juli 1999 nr 41 og forskrift om offentlige anskaffelser av 7. april 2006 nr 402 del I, jf forskriftens §§ 2-1.

(18)Det er på det rene at klager ikke oppfylte kvalifikasjonskriteriet som gjaldt erfaring fra rekrutteringsprosesser på tilsvarende nivå i offentlig sektor, og avvisningen av klagers tilbud på dette grunnlag er ikke omtvistet.

(19)Klager har anført at kvalifikasjonskriteriet, om at tilbyder må ha erfaring fra rekrutteringsprosesser på tilsvarende nivå i offentlig sektor, strider mot regelverket for offentlige anskaffelser fordi kravet er urimelig og sterkt konkurransevridende.

(20)Kvalifikasjonskrav skal stå i forhold til den ytelse som skal leveres. Dette kravet til proporsjonalitet følger av forskriftens § 3-1(5). Samme prinsipp er nedfelt i forskriftens del II og III som gjelder anskaffelse over henholdsvis nasjonal terskelverdi og EØS terskelverdi, se §§ 8-4 og 17-4.

(21)Oppdragsgiver må ha et betydelig skjønn i vurderingen av om kravet står i forhold til den ytelse som skal leveres, jf blant annet klagenemndas avgjørelse i sak 2006/39 premiss (20). Det avgjørende må være om oppdragsgiver har gjort en saklig og forsvarlig vurdering ved fastsetting av de kvalitative kravene.

(22)I tilsvaret har innklagede forklart at det var nødvendig å stille krav om erfaring fra rekrutteringsprosesser på tilsvarende nivå i offentlig sektor fordi kravet sikrer at leverandøren ville kunne gjennomføre jobben raskt, effektivt og selvstendig med et godt resultat. Erfaring fra tilsvarende oppdrag innebærer at leverandøren har kjennskap til de formelle rammene som knyttes til slike ansettelsesprosesser. Dette gjelder blant annet kjennskap til regelverket som setter rammer for offentlige ansettelsesprosesser, og også regulerer søkernes og allmennhetens rett til innsyn i prosessen.

(23)Innklagede har videre vist til at en leverandør med den forespurte erfaring har en bedre forståelse for hvilke kandidater som er egnet for ansettelse i offentlige lederstillinger, da lederstillinger i et kommunalt system, i dette tilfellet også med utstrakt samarbeid med politikere i kommunen, oppfattes generelt å ha et annet særpreg enn lederstillinger i det private. En leverandør som har jobbet spesifikt med rekruttering til offentlige lederstillinger har bedre forståelse av rammene den enkelte skal jobbe under, og dermed hva slags type kvaliteter den enkelte kandidat bør inneha.

(24)Innklagede har etter sekretariatets oppfatning foretatt en saklig og forsvarlig vurdering av nødvendigheten av kravet til erfaring fra rekrutteringsprosesser fra offentlig sektor i denne konkrete anskaffelsen. Når innklagede skulle anskaffe rekrutteringstjenester rettet mot offentlig sektor er det også rimelig å kreve erfaring fra offentlig sektor. Det må kunne antas at en tilbyder med slik erfaring vil kunne utføre jobben raskere og mer selvstendig enn en som ikke har erfaring med offentlige ansettelsesprosesser. Klagenemnda legger derfor til grunn at det oppstilte kvalifikasjonskravet er i samsvar med regelverket.

(25)Klagers anførsel om at kvalifikasjonskriteriet strider mot kravet til konkurranse, kan ikke føre frem. Sekretariatet viser til drøftelsen ovenfor, og finner at innklagede ikke usaklig har begrenset konkurransen i strid med lovens § 5(2).

(26)Ettersom det ikke er konstatert brudd på anskaffelsesregelverket, foreligger det ikke grunnlag for erstatning.

(27)På basis av ovennevnte kan Deres klage ikke føre frem, og den avvises derfor som uhensiktsmessig for behandling i klagenemnda, jf Klagenemndsforskriften § 9. Med vennlig hilsen Ellen Halden Aarrestad Rådgiver Kopi: Innklagede