KOFA-AVGJØRELSE
KOFA 2007/159: Avvisning – manglende saklig klageinteresse
Faktum
Trondheim kommune vedtok i 2006 å innføre en miljøerklæring som leverandører av rådgivnings- og prosjekteringsoppdrag skulle avgi ved tilbudsinnhenting. Erklæringen stilte spørsmål om bedriftens miljøsertifisering (ISO 14001, Miljøfyrtårn, EMAS eller tilsvarende) og, subsidiært, om rutiner for prosjektgjennomføring, miljørapportering, miljømål og utpeking av miljøansvarlig. Dersom ingen av kriteriene var oppfylt, kunne leverandøren forplikte seg til å oppfylle dem innen en angitt frist etter kontraktsinngåelse. Arkitektbedriftene i Norge tok i oktober 2007 kontakt med kommunen og ba om fjerning av kravet, under henvisning til at det manglet relevans for den konkrete ytelsen. Kommunen avviste henvendelsen og fremholdt at erklæringen var utarbeidet med lempe og inngikk i kommunens sertifiseringsgrunnlag. Klage ble inngitt til KOFA 12. desember 2007. Klagen gjaldt selve eksistensen og utformingen av miljøerklæringen som generelt styringsdokument, ikke bruken av den i en identifisert enkeltanskaffelse.
KOFAs vurdering
1. Rettsregel – saklig klageinteresse: Forskrift om klagenemnd for offentlige anskaffelser av 15. november 2002 nr. 1288 § 6 oppstiller som vilkår for klageadgang at klager har saklig interesse i å få vurdert lovmessigheten av unnlatelser, handlinger eller beslutninger foretatt «under gjennomføringen av anskaffelser». Bestemmelsen forutsetter dermed en tilknytning til en konkret anskaffelsesprosess. KOFAs tolkning: Sekretariatet la til grunn at ordlyden «under gjennomføringen av anskaffelser» ikke åpner for å prøve generelle retningslinjer eller policydokumenter som en oppdragsgiver har utarbeidet uavhengig av enkeltkonkurranser. Avgjørende faktum: Klagen var rettet mot selve utarbeidelsen og innholdet av kommunens miljøerklæring som et generelt styringsinstrument, og ikke mot bruken av erklæringen i en bestemt konkurranse med identifiserbare deltakere og frister. Delkonklusjon: Klager hadde ikke «begrunnet interesse i å få prøvet klagen», og vilkåret i klagenemndsforskriften § 6 var ikke oppfylt.
2. Rettsregel – adgang til sekretariatsavvisning: Klagenemndsforskriften § 9 gir sekretariatet adgang til å avvise klager som er «uhensiktsmessige for behandling i klagenemnda». KOFAs tolkning: Når en klage ikke kan føre frem som følge av manglende saklig klageinteresse, er avvisning etter § 9 det prosessuelle virkemiddelet. Avgjørende faktum: Fordi klagen verken angikk en konkret kunngjort konkurranse, en tildelingsbeslutning eller en annen individuelt identifiserbar prosesshandling, forelå det ikke rettslig grunnlag for realitetsbehandling. Delkonklusjon: Sekretariatet avviste klagen som uhensiktsmessig for behandling, uten at klagers materielle anførsler om proporsjonalitetsprinsippet (FOA 2006 § 3-1 femte ledd) og forutberegnelighetsregelen (LOA 1999 § 5 tredje ledd) ble realitetsvurdert.
Konklusjon
Sekretariatet avviste klagen fordi Arkitektbedriftene i Norge ikke hadde saklig klageinteresse etter klagenemndsforskriften § 6. Klagen var rettet mot kommunens generelle miljøerklæringspolicy og ikke mot en konkret anskaffelsesprosess, og ble derfor funnet uhensiktsmessig for behandling i klagenemnda, jf. klagenemndsforskriften § 9.
Praktisk betydning
Avgjørelsen illustrerer at KOFAs kompetanse er avgrenset til å prøve handlinger, unnlatelser og beslutninger foretatt «under gjennomføringen av anskaffelser» i konkret forstand. Generelle retningslinjer, maler eller policydokumenter som en oppdragsgiver har utarbeidet forut for eller uavhengig av enkeltkonkurranser, faller utenfor nemndas prøvingsadgang. For en klage å fremmes til realitetsbehandling, må det foreligge en tilknytning til en identifiserbar anskaffelsesprosess. Dette er en prosessuell skranke som gjelder uavhengig av om de materielle anførslene om proporsjonalitet eller forutberegnelighet ellers kunne ha ført frem.
Hele KOFA-avgjørelsen
2007/159 Trondheim kommune
Bakgrunn
Trondheim kommune (heretter kalt innklagede) vedtok i 2006 å utarbeide en miljøerklæring som skulle avgis av leverandører av rådgivnings- og prosjekteringsoppdrag for innklagede. Miljøerklæringen hadde følgende innhold: MILJØKRAV TRONDHEIM KOMMUNE (kvalifikasjonskrav) MILJØERKLÆRING (Avgis av leverandør av rådgivnings- og prosjekteringsoppdrag for Trondheim kommune) […] 1. FORMÅL Miljøerklæringen skal dokumentere at kvalifikasjonskrav i forhold til miljø er oppfylt hos prosjektleder og rådgiver som tar oppdrag for Trondheim kommune/Trondheim byteknikk. 2. OMFANG Erklæringen skal være vedlegg til tilbud ved all tilbudsinnhenting på prosjektleder-, prosjekterings- og rådgivertjenester, og omfatter også underkonsulenter knyttet til oppdraget/kontrakten. Spørsmål Tema Ja Nei Nr. Har bedriften/virksomheten (videre kalt bedriften) rutiner/prosedyrer og kompetanse knyttet til håndtering av miljøpåvirkninger ved utførelse av det aktuelle oppdrag, og kan i så fall dette dokumenteres ved at 1. bedriften er Miljøfyrtårnsertifisert iht. aktuelle bransjekrav, ISO 14001-sertifisert, EMAS-godkjent eller har annen tilsvarende 3. parts godkjenning? Oppgi bransje og type godkjenning Hvis nei på spørsmål nr 1, besvares spørsmålene 2 til og med 5. Disse kan ved positiv bekreftelse evt aksepteres som relevant alternativ dokumentasjon. Har bedriften rutiner for oppdrags- /prosjekteringsgjennomføring som sikrer: identifisering av prosjektets miljøpåvirkninger (miljøgjennomgang) 2. oppfyllelse av prosjektets eventuelle miljømål at lover og forskrifter med miljørelevans for prosjektet følges utarbeidelse og oppfølging av prosjektets eventuelle miljøplan Utarbeider bedriften en årlig miljørapport for egen 3. virksomhet, og kan denne eventuelt forevises? Har bedriften egne miljømål og miljøhandlingsplan/miljøforbedringsprogram for 2006 for 4. virksomhetens kjerneprosesser, og kan denne eventuelt forevises? Har bedriften utpekt en person som er 5. miljøansvarlig/miljøkoordinator? […] Hvis bedriften verken oppfyller punkt 1 eller punktene 2 til og med 5, forplikter bedriften seg til å oppfylle enten punkt 1 eller punktene 2 til og med 5 i løpet av ….. måneder fra kontraktsinngåelse. Evt kan det avtales konkrete krav i forhold til punktene 2 -5 innen de tema spørsmålene omhandler. Bedriften vil selv ha ansvar for at denne forpliktelsen dokumenteres rettidig. Dette vil kunne bli knyttet opp mot en dagmultbelagt milepæl.” I brev til innklagede av 26. oktober 2007 anførte klager at det ikke var anledning til å stille et krav om generell miljøledelse uten å foreta en nærmere vurdering av relevansen for prestasjonen av den aktuelle ytelsen. I brevet ba klager innklagede om å fjerne kravet om generell miljøerklæring vedrørende rådgivnings- og prosjekteringsoppdrag for Trondheim kommune. Innklagede avviste klagers anførsler på følgende måte i brev av 12. november 2007: ”Kommunens miljøerklæringer er et ledd i å ivareta de politiske føringene. Miljøerklæringene er for øvrig fremlagt for, og bifalt av Dovre Sertifisering AS, som er kommunens sertifiseringsfirma, og inngår i grunnlaget for sertifiseringen. […] I vårt brev (rundskriv) til konsulenter/arkitekter våren 2007 heter det: ”Erklæringen vil kunne inngå i en kvalifikasjonsvurdering”. Her er brukt formuleringen ”vil kunne”. Det betyr at erklæringen ikke er et ”krav om generell miljøledelse” som De hevder. Heller ikke i erklæringen stilles det noe som helst krav til miljøledelse. Det stilles spørsmål
(1)om man har en godkjenning, og i tilfellet hvilken. Har man ikke det, så går man like fullt videre gjennom spørsmål (2 – 5). Ingen diskvalifiseres som følge av det som står i erklæringen. Arkitektbedriftene er opptatt av FOA § 17-13. Der er vi også, og bestemmelsen er ivaretatt ved at det i spørsmål 2 er fremhevet med kursiv 4 ganger at det er det aktuelle prosjektet (relevans) det refereres til hele tiden, altså ikke generelle krav. Prinsippet om å skreddersy de eventuelle miljøkravene til oppgavens art, mengde osv (relevans) gjenspeiles også i erklæringen hvor det heter på side 2. ”Evt kan det avtales konkrete krav i forhold til punktene 2 – 5 innen de tema spørsmålene omhandler.” Hovedhensikten med Trondheim kommunes miljøerklæringer er å bidra til å sette det ytre miljøet tydelig på agendaen for våre leverandører og samarbeidspartnere. Ved å bruke en slik erklæring et par års tid fremover, - med all mulig lempe, håper vi at våre leverandører har fått tid på seg til å dyktiggjøre seg/kvalifisere seg på miljøsiden, - slik vi forventer, og fortrinnsvis gjennom dokumenterte godkjenningsordninger.” Klage ble inngitt til klagenemnda 12. desember 2007.
Anførsler
Klagers anførsler
Innklagedes krav om generell miljøledelse av anskaffelse av planleggings- og prosjekteringsoppdrag er i strid med kravet til forutberegnelighet, jf anskaffelseslovens § 5 3. ledd, og proporsjonalitetsprinsippet, jf forskriftens § 3-1 (5). Klagers stiller seg positiv til at det stilles krav til miljøet under planlegging og prosjektering. Det er imidlertid innklagedes krav om miljøledelse på generelt grunnlag klager protesterer mot. Lovpålagt krav til ytre miljø er ivaretatt gjennom Arkitektbedriftenes modell for kvalitetssystem (MAKS). Dersom et prosjekt krever ytterligere tiltak må det beskrives ved et miljøprogram (MOP) for dette prosjektet. Dersom det foreligger et miljøprogram, kan man sette krav som går ut over krav som følger av lov og forskrifter. Det er en egen standardiseringskomité i gang for å definere hva et miljøprogram kan inneholde. Så vidt klager forstår, er det ingen arkitektbedrift i dag som kan gi et positivt svar på miljøerklæringens krav om miljøsertifisering. Under henvisning til det pågående standardarbeid, burde innklagede vente til resultatet av dette foreligger. Klager mener derfor at det er feil tidspunkt å kreve en generell erklæring om at det skal foreligge et system for miljøledelse. Før standarden med et miljøprogram foreligger, vil det være usikkert for rådgiverne hva et slik program skal inneholde. Et krav om å avgi en slik erklæring på det nåværende tidspunkt vil således være i strid med kravet til forutberegnelighet, jf anskaffelseslovens § 5 3. ledd. Videre er proporsjonalitetsprinsippet, jf forskriftens § 3-5 (5), overtrådt ved at innklagede ikke har foretatt en nærmere vurdering av relevansen for prestasjonen av den aktuelle ytelsen. Klager viser i den forbindelse til Fornyings- og administrasjonsdepartementets ”Veileder til reglene om offentlige anskaffelser” punkt 9.3.2, hvor det står at det ikke kan stilles et generelt krav om miljøledelsessystem, men at det i det enkelte tilfelle må foretas en konkret vurdering av om et miljøstyringssystem vil ha innflytelse på utførelsen av den aktuelle tjenesten eller bygge- og anleggsarbeidet. En dokumentasjon på generelt grunnlag vil ikke gi noen pekepinn på leverandørens miljøkompetanse i det enkelte prosjekt. Kvalifikasjonskrav skal være egnet til å sikre at leverandøren kan oppfylle kontraktsbetingelsene, jf forskriftens § 17-4 (2). Forskriftens § 17- 13 (1) og direktiv 2004/18/EF art. 48 nr. 2 bokstav f henspeiler på at miljøkrav skal ha relevans i forbindelse med det enkelte prosjekt. Dette taler derfor mot at det skal kunne stilles et generelt krav om miljøledelsessystem. Man må derimot i hvert enkelt tilfelle foreta en konkret vurdering av om et miljøstyringssystem vil ha betydning for utførelsen av den aktuelle tjenesten.
Innklagedes anførsler
På bakgrunn av sekretariatets vurdering i saken har ikke innklagede fremmet anførsler i anledning klagen. Sekretariatets vurdering: Etter forskrift om klagenemnd for offentlige anskaffelser av 15. november 2002 nr. 1288 § 6 må man, for å kunne fremme en klage for nemnda, ha saklig interesse i å få vurdert lovmessigheten av unnlatelser, handlinger eller beslutninger foretatt ”under gjennomføringen av anskaffelser”. Slik klagen er fremmet for klagenemnda, påklager klager på generelt grunnlag det forhold at innklagede har utarbeidet en miljøerklæring som skal dokumentere at kvalifikasjonskrav i forhold til miljø er oppfylt hos prosjektleder og rådgiver som deltar i konkurranser, jf erklæringens punkt 1 ”FORMÅL” og punkt 2 ”OMFANG”. Klagen gjelder dermed ikke bruken av en slik erklæring i en konkret anskaffelsesprosess, jf klagenemndsforskriftens § 6. Sekretariatet kan derfor ikke se at klager har begrunnet interesse i å få prøvet klagen. På denne bakgrunn kan klagen ikke føre frem. Den avvises derfor som uhensiktsmessig for behandling i klagenemnda, jf forskrift om klagenemnd for offentlige anskaffelser § 9. Med vennlig hilsen Ann Mari Bjørlo Rådgiver
Refererte rettskilder
- FOA 2006 § 3-1 — Proporsjonalitetsprinsippet – klager anførte brudd ved manglende relevansvurdering av miljøkrav
- FOA 2006 § 17-4 — Kvalifikasjonskrav skal være egnet til å sikre at leverandøren kan oppfylle kontraktsbetingelsene
- FOA 2006 § 17-13 — Krav til miljøledelsessystem – relevans for det aktuelle oppdraget
- LOA 1999 § 5 — Forutberegnelighetsregelen – klager anførte brudd som følge av uklare og premature krav
- 2004/18/EF artikkel 48 nr. 2 bokstav f — Klager viste til bestemmelsen om relevansen av miljøkrav for det konkrete oppdraget
- FOR-2002-11-15-1288 § 6 — Vilkår om saklig klageinteresse – handlinger «under gjennomføringen av anskaffelser»
- FOR-2002-11-15-1288 § 9 — Sekretariatets adgang til å avvise klager som er uhensiktsmessige for behandling