KOFA-AVGJØRELSE
KOFA 2007/129: E-post-tilbud godtas ikke fremfor Mercell
Faktum
Østfold fylkeskommune kunngjorde 19. april 2007 en åpen anbudskonkurranse for anskaffelse av utstyr til et kantinekjøkken ved Glemmen videregående skole. Konkurransegrunnlaget fastsatte at alle tilbud skulle leveres elektronisk via plattformen Mercell, og at elektronisk signatur var påkrevd for anskaffelser over nasjonal terskelverdi. Tilbudsfristen var 24. mai 2007. Gastro Storkjøkken AS tok 18. mai 2007 telefonisk kontakt med innklagedes kontaktperson og opplyste at selskapet ikke hadde tilgang til Mercell. Kontaktpersonen bekreftet muntlig at tilbud kunne sendes per e-post, og klager sendte tilbud til kontaktpersonen 21. mai 2007. Av anskaffelsesprotokollen fremgikk det at to tilbud var registrert innen fristen; klagers tilbud var ikke registrert. Innklagede inngikk kontrakt med én av de registrerte leverandørene. Klager brakte saken inn for klagenemnda 20. september 2007.
KOFAs vurdering
1. Klageinteresse og regelverksgrunnlag. Rettsregelen er at klager må ha saklig klageinteresse, jf. forskrift om klagenemnd for offentlige anskaffelser § 6, og at klagen må være rettidig. Sekretariatet fant at klager hadde deltatt i konkurransen og dermed hadde saklig klageinteresse, og at klagen var rettidig. Anskaffelsen fulgte etter sin opplyste verdi forskrift om offentlige anskaffelser av 7. april 2006 nr. 402 (FOA 2006) del I og II, jf. FOA 2006 § 2-1, jf. § 2-2 (1). Delkonklusjon: Klagen var realitetsbehandlingsverdig hva gjelder formelle vilkår.
2. Krav til tilbudsinnlevering og rettsvirkning av muntlig aksept. Rettsregelen er at tilbud kan avgis med elektronisk middel dersom konkurransegrunnlaget åpner for det, og at innlevering må skje i samsvar med reglene om kommunikasjon i FOA 2006 kapittel 7, jf. FOA 2006 § 11-2 (3). Oppdragsgiver står i utgangspunktet fritt til å velge kommunikasjonsform, jf. FOA 2006 § 7-1 (1). Sekretariatet tolket regelverket slik at systemer for elektronisk overføring og mottak av tilbud må sikre dokumentets innhold og fortrolighet frem til tilbudsfristens utløp, samt inneholde elektronisk signatur som oppfyller nærmere angitte krav, jf. FOA 2006 § 7-1 (4) og § 7-3. Avgjørende faktum var at klager ikke leverte tilbud via Mercell, men per vanlig e-post, og at vanlig e-post ikke oppfyller kravene i § 7-1 (4) og § 7-3. Sekretariatet uttalte at «innklagede ikke av denne grunn [den muntlige aksepten] har brutt anskaffelsesregelverket». Den muntlige aksepten fra kontaktpersonen hadde ingen rettslig virkning som kunne suspendere de formelle innleveringskravene. Delkonklusjon: Klagers tilbud oppfylte ikke kravene i FOA 2006 § 11-2 (3).
3. Plikt til avvisning og konsekvenser. Rettsregelen er at tilbud som ikke tilfredsstiller kravene til tilbudets utforming, skal avvises, jf. FOA 2006 § 11-11 (1) bokstav b. Sekretariatet fant at klagers tilbud skulle ha vært avvist dersom det hadde blitt registrert. At innklagede unnlot å evaluere tilbudet innebar følgelig ingen overtredelse av regelverket. Sekretariatet bemerket at det var «svært uheldig» at kontaktpersonen hadde opplyst klager om at e-post var akseptabelt, men dette endret ikke den rettslige konklusjonen. Delkonklusjon: Innklagede hadde ikke brutt anskaffelsesregelverket, og klagen kunne ikke føre frem.
Konklusjon
Klagenemndas sekretariat avviste klagen som uhensiktsmessig for behandling i klagenemnda, jf. forskrift om klagenemnd for offentlige anskaffelser § 9. Klagen kunne klart ikke føre frem fordi klagers tilbud ikke var innlevert i henhold til konkurransegrunnlagets krav om bruk av Mercell, og innklagede ikke hadde brutt regelverket ved å se bort fra tilbudet.
Praktisk betydning
Avgjørelsen illustrerer at krav til elektronisk tilbudsinnlevering i konkurransegrunnlaget er bindende for leverandørene, og at en muntlig aksept fra en enkeltperson hos oppdragsgiveren ikke kan fravike formkravene som følger av FOA 2006 §§ 7-1 (4) og 7-3. Disse kravene om fortrolighet og elektronisk signatur er ikke dispositive. Et tilbud som ikke er innlevert i tråd med de angitte formkravene, skal avvises etter FOA 2006 § 11-11 (1) bokstav b, uavhengig av om oppdragsgiver på forhånd muntlig har akseptert avvikende innleveringsmåte. Avgjørelsen understreker viktigheten av at leverandører innhenter skriftlige, formelle avklaringer gjennom de kanalene konkurransegrunnlaget angir.
Hele KOFA-avgjørelsen
2007/129 Østfold fylkeskommune
Bakgrunn
Østfold fylkeskommune (heretter kalt innklagede) kunngjorde 19. april 2007 en åpen anbudskonkurranse for anskaffelse av utstyr til et kantinekjøkken ved Glemmen videregående skole. Om innlevering av tilbud stod det følgende i konkurransegrunnlagets punkt 2.5: ”Alle tilbud skal gis via Mercell, www.mercell.no . Hvis ikke annen beskjed er gitt i konkurransegrunnlaget. På offentlige utlysninger over nasjonal terskelverdi, vil du trenge en elektronisk signatur. Dette finner du på www.buypass.no eller www.bankid.no” Etter det opplyste for klagenemnda tok klager telefonisk kontakt med innklagedes kontaktperson den 18. mai 2007. Klager opplyste at selskapet ikke hadde tilgang til utstyr via Mercell. Innklagedes kontaktperson svarte at tilbudet kunne sendes per e-post til ham. Tilbudsfristen var satt til 24. mai 2007. Klager sendte inn tilbud via e-post til innklagedes kontaktperson 21. mai 2007. Av innklagedes anskaffelsesprotokoll fulgte at det innen tilbudsfristen var kommet inn to tilbud. Det var ikke registrert at klager hadde levert tilbud. Innklagede inngikk kontrakt med en av leverandørene som i følge anskaffelsesprotokollen hadde levert tilbud. Klager brakte saken inn for klagenemnda ved brev av 20. september 2007.
Anførsler
Klagers anførsler
Innklagede har ikke ivaretatt anskaffelsesregelverkets formål, da innklagede har unnlatt å legge frem eller ta stilling til klagers tilbud. Klager var i en situasjon der selskapet ikke hadde mulighet til å inngi tilbud via Mercell. Innklagedes kontaktperson bekreftet at tilbudet kunne sendes per e-post, slik også forskrift om offentlige anskaffelser § 11-2 (3) åpner for. Innklagedes kontaktperson har videre handlet i tråd med forskriftens § 7-1 (2). Under enhver omstendighet må innklagedes aksept av å motta klagers tilbud per e-post være bindende for innklagede. Formen for innhenting av tilbud skal ikke være begrensende for leverandørenes adgang til konkurransen. Det kan ikke være slik at et tilbud som fyller alle krav og som for eksempel er levert per post eller direkte til innklagede, ikke vil bli tatt med i vurderingen fordi det ikke er levert via Mercell. Det bes om at nemnda vurderer om klager i realiteten skulle ha fått aksept på sitt tilbud. I henhold til de muntlige opplysningene klager har fått, lå klagers tilbud best an prismessig.
Innklagedes anførsler
Klager har ikke levert inn tilbud på den måten som konkurransegrunnlaget krever. Det er riktig at innklagedes kontaktperson ble kontakt av klager og svarte at tilbudet kunne sendes inn på e-post. Dette er det derimot neppe anledning til etter regelverkets § 11-2 (3), jf § 7. Feilen innklagede har gjort består ikke i at innklagede ikke har evaluert klagers tilbud, men at innklagede muntlig aksepterte å ta i mot tilbud per e-post. Sekretariatets vurdering: Klager har deltatt i konkurransen og har saklig klageinteresse, jf forskrift om klagenemnd for offentlige anskaffelser § 6. Klagen er rettidig. Anskaffelsen følger etter sin opplyste verdi forskrift om offentlige anskaffelser av 7. april 2006 nr. 402 (forskriften) del I og II, jf forskriftens § 2-1, jf § 2-2 (1). Det følger av forskriftens § 11-2 (3) at tilbud kan avgis med elektronisk middel dersom konkurransegrunnlaget åpner for det og innlevering av tilbud skjer i samsvar med reglene om kommunikasjon i forskriftens kapittel 7. I utgangspunktet står oppdragsgiver fritt til å velge om tilbud skal leveres direkte eller per post eller om de skal leveres med elektronisk middel, jf forskriftens § 7-1 (1). Av konkurransegrunnlaget i foreliggende sak fulgte det at alle tilbud måtte leveres elektronisk via Mercell. Det er på det rene at klager ikke leverte tilbud via Mercell, men i stedet sendte tilbudet per e- post til innklagedes kontaktperson. Klager har således ikke levert tilbud i samsvar med konkurransegrunnlaget. At innklagedes kontaktperson på forhånd aksepterte at tilbud ble levert per e-post kan ikke få betydning. Av forskriftens § 7-1 (4) og § 7-3 følger det særskilte krav til systemer for elektronisk overføring og mottak av tilbud. Blant annet må systemene sikre dokumentets innhold og fortrolighet til etter tilbudsfristens utløp og inneholde en elektronisk signatur som må oppfylle nærmere angitte krav. Klagenemndas sekretariat kan ikke se at tilbud sendt via vanlig e-post oppfyller kravene oppgitt i forskriftens § 7-1 (4) og § 7-3. Tilbud som ikke tilfredsstiller kravene til tilbudets utforming i forskriftens § 11-2 (1) og (3), skal avvises, jf forskriftens 11-11 (1) bokstav b. Klagers tilbud skulle således vært avvist. Sekretariatet anser det svært uheldig at innklagede opplyste til klager at innlevering pr. e-post var mulig, men innklagede har ikke av denne grunn brutt anskaffelsesregelverket ved ikke å se hen til og evaluere klagers tilbud. Ettersom sekretariatet har funnet at klagesaken ikke kan føre frem, avvises den som uhensiktsmessig for behandling i klagenemnda, jf forskrift om klagenemnd for offentlige anskaffelser § 9. Med vennlig hilsen Linn Tordal Halvorsen Rådgiver Kopi: innklagede
Refererte rettskilder
- FOA 2006 § 2-1 — Fastsetter regelverkets saklige virkeområde og terskelverdier
- FOA 2006 § 2-2 — Terskelverdi – anskaffelsen fulgte del I og II
- FOA 2006 § 7-1 — Oppdragsgivers valg av kommunikasjonsform og krav til systemer for elektronisk overføring og mottak av tilbud, herunder krav til fortrolighet og elektronisk signatur
- FOA 2006 § 7-3 — Særskilte krav til elektronisk signatur ved innlevering av tilbud
- FOA 2006 § 11-2 — Krav til tilbudets form, herunder adgangen til elektronisk innlevering
- FOA 2006 § 11-11 — Plikt til å avvise tilbud som ikke oppfyller kravene til tilbudets utforming
- ikke spesifisert i avgjørelsen § 6 — Vilkår om saklig klageinteresse
- ikke spesifisert i avgjørelsen § 9 — Sekretariatets adgang til å avvise klager som uhensiktsmessige for behandling