KOFA-AVGJØRELSE
KOFA 2009/65: Kvalifikasjonskrav om kvalitetssikringssystem
KOFA-sekretariatet avviste klagen som klart ikke kunne føre frem, og klagenemndas leder opprettholdt avvisningen. Saken gjaldt spørsmålet om NAV Buskeruds avvisning av en leverandør var rettmessig etter at leverandøren overhodet ikke hadde besvart kvalifikasjonskravet om kvalitetssikringssystem for jobbsøkekurs.
Hovedspørsmål
Var NAV Buskeruds avvisning av Kommunekompetanse AS rettmessig når selskapet ikke hadde besvart kvalifikasjonskravet om kvalitetssikringssystem? Var kravet uforholdsmessig overfor en virksomhet med én ansatt?
Faktum
NAV Buskerud gjennomførte en konkurranse om rammeavtale for avholdelse av jobbsøkekurs. Konkurransegrunnlaget stilte krav om at tilbyderne måtte dokumentere «et godt og velfungerende kvalitetssikringssystem for ytelsene som skal leveres». Kommunekompetanse AS, et selskap med én ansatt, besvarte overhodet ikke dette kravet. Oppdragsgiver avviste selskapet som følge av den manglende besvarelsen. En annen tilbyder ble avvist av samme grunn. Kommunekompetanse AS klaget til KOFA og anførte at kravet var uforholdsmessig for en liten virksomhet, at det ga oppdragsgiver et altfor vidt skjønnsrom, og at tilsvarende krav ikke ble benyttet i andre NAV-konkurranser. Sekretariatet avviste klagen 28. august 2009 som uhensiktsmessig for behandling fordi den klart ikke kunne føre frem. Kommunekompetanse AS påklaget avvisningsbeslutningen rettidig, og saken ble oversendt klagenemndas leder.
KOFAs vurdering
1. Rettsregel – plikt til å avvise leverandør som ikke oppfyller kvalifikasjonskrav: Etter FOA 2006 § 11-10 (1) har oppdragsgiver plikt til å avvise en tilbyder som ikke oppfyller stilte kvalifikasjonskrav. Klagenemndas leder gjennomgikk samtlige saksdokumenter og fant det klart at bestemmelsen kom til anvendelse. Avgjørende faktum var at Kommunekompetanse AS «overhodet ikke hadde gjort forsøk på å besvare spørsmålet om kvalitetssikrings-/styringssystemer». Delkonklusjon: Avvisningen var obligatorisk og rettmessig.
2. Rettsregel – proporsjonalitetsprinsippets rekkevidde for kvalifikasjonskrav om kvalitetssikringssystem: Klagenemndas leder la til grunn at proporsjonalitetsprinsippet ikke ble krenket. Kravet var formulert som «et godt og velfungerende kvalitetssikringssystem for ytelsene som skal leveres», det vil si knyttet til den konkrete ytelsen. Leder understreket at proporsjonalitetsprinsippet «tilsier at oppdragsgiver da ikke kan kreve noen omfattende kvalitetssikringssystemer hvis det dreier seg om en enkel ytelse», og at systemet «kan være tilpasset den enkelte leverandørs størrelse». For en rammeavtale om jobbsøkekurs av potensielt lang varighet fant leder det «helt legitimt» å kreve redegjørelse for rutiner knyttet til kursgjennomføring, evaluering, rapportering og behandling av deltakernes data. Delkonklusjon: Kravet var ikke uforholdsmessig.
3. Rettsregel – kvalifikasjonskravet klassifiseres som krav til foretaket, ikke til ytelsen: Klagenemndas leder presiserte at et kvalitetssikrings-/styringssystem «er av generell karakter og sier noe om firmaets organisering på dette området», og at det er «et typisk kvalifikasjonskrav fordi styringssystemer er knyttet til firmaet som sådan». Dette skilte kravet fra tildelingskriterier. Delkonklusjon: Kravet var rettmessig plassert som kvalifikasjonskrav.
4. Rettsregel – tapte muligheter til avklaringer: Leder bemerket at konkurransegrunnlaget inneholdt en «oppfordring til å rette en henvendelse til oppdragsgiver for å få dette klarlagt», noe Kommunekompetanse AS unnlot å gjøre. Dette ble tillagt vekt som et moment som ytterligere svekket klagerens anførsler om at kravet var uklart. Delkonklusjon: Klageren hadde ikke benyttet tilgjengelige mekanismer for avklaring.
Konklusjon
Klagenemndas leder opprettholdt sekretariatets avvisningsbeslutning. NAV Buskeruds avvisning av Kommunekompetanse AS ble funnet rettmessig: kvalifikasjonskravet om kvalitetssikringssystem var lovlig og forholdsmessig, og oppdragsgiver hadde plikt til å avvise en tilbyder som overhodet ikke hadde besvart kravet, jf. FOA 2006 § 11-10 (1).
Praktisk betydning
Avgjørelsen illustrerer at et kvalifikasjonskrav om kvalitetssikringssystem ikke automatisk er uforholdsmessig overfor små leverandører, så lenge kravet er formulert relativt – det vil si knyttet til ytelsens art og omfang. Videre fastslår avgjørelsen at manglende besvarelse av et kvalifikasjonskrav medfører avvisningsplikt etter FOA 2006 § 11-10 (1), uavhengig av virksomhetens størrelse. Avgjørelsen understreker også at leverandører bør benytte oppdragsgivers avklaringsmuligheter dersom konkurransegrunnlaget oppleves som uklart.
Hele KOFA-avgjørelsen
2009/65 NAV Buskerud
Innklaget: NAV Buskerud
Klager: Kommunekompetanse AS Avgjørelse: Avvist - saken ubegrunnet eller kan klart ikke føre frem Type sak: Rådgivende sak Klagenemnda for offentlige anskaffelser Kommunekompetanse AS Postboks 3821 Ullevål Stadion 0805 Oslo E-postadresse: gerd.buflod@kommunekompetanse.no Deres referanse Vår referanse Dato 2009/65 8. september 2009 KLAGE OVER AVVISNINGSVEDTAK: KOMMUNEKOMPETANSE AS – NAV BUSKERUD Sekretariatet besluttet ved brev av 28.08.2009 å avvise klagen etter forskrift om klagenemnd for offentlige anskaffelser av 15.11.2002 § 9. Bakgrunnen for avvisningen var at saken anses uhensiktsmessig for behandling i nemnda fordi klagen ikke kan føre frem. Klage over avvisningsbeslutninger må etter klagenemndforskriften § 9 foreligge senest innen tre virkedager. Klagen er datert 03.09., men oversendt via e-post den 02.09.2009, så den må anses rettidig fremkommet. Etter at klagen innkom, er saksdokumentene sendt til klagenemndas leder, som etter klagenemndforskriften § 9 skal behandle klager over sekretariatets avvisningsvedtak. I klagen over avvisningsbeslutningen anføres at det er vanskelig å få tak i hva som etterspørres under kvalifikasjonskriteriet ”et godt og velfungerende kvalitetssikringssystem for ytelsen som skal leveres” i forhold til en så liten virksomhet som klagerens. Kravet synes uforholdsmessig for et selskap med én ansatt. Det kan f. eks. ikke være tillatt å sette ISO-krav som kvalifikasjonskriterium for å kunne eliminere leverandører. Klager mener at et slikt kvalifikasjonskriterium gir oppdragsgiver et altfor vidt rom for skjønn. I flere andre NAV- konkurranser opereres ikke med noe tilsvarende krav. Klageren ber saken vurdert på nytt. Klagenemndas leder har, foruten avvisningsbeslutningen og klagen over denne, gått gjennom samtlige dokumenter i saken og, i likhet med sekretariatet, kommet til at NAV Buskeruds avvisning av innklagede var rettmessig. Kravet om et ”godt og velfungerende kvalitetssikringssystem for ytelsene som skal leveres” kan ikke sies å være uforholdsmessig, all den stund det legger opp til å se kravet i forhold til ytelsen. Proporsjonalitetsprinsippet tilsier at oppdragsgiver da ikke kan kreve noen omfattende kvalitetssikringssystemer hvis det dreier seg om en enkel ytelse. Her dreier det seg om avholdelse av jobbsøkekurs i NAVs regi, og det må være helt legitimt å sette krav til et kvalitetssikringssystem/-styringssystem tilpasset formålet, og be om en redegjørelse fra leverandøren for hvordan dette ivaretas. Når det skal inngås en rammeavtale som kan vare flere år, slik at det kan bli svært mange avrop og kurs som skal holdes, er det viktig for oppdragsgiver å vite at leverandøren har sine systemer og rutiner for kursgjennomføring, evaluering av undervisningen, rapportering, behandling av data vedrørende kursdeltakerne osv. Dette kan være systemer som er tilpasset den enkelte leverandørs størrelse. En virksomhets kvalitetssikrings/-styringssystemer vil være av generell karakter og si noe om firmaets organisering på dette området. Selv om det kan få betydning for kvaliteten på firmaets enkeltleveranser, er dette et typisk kvalifikasjonskriterium, fordi styringssystemer er knyttet til firmaet som sådan. Dersom klager var i tvil om hva som var etterspurt og skulle beskrives under dette punkt, var det i konkurransegrunnlaget gitt en oppfordring til å rette en henvendelse til oppdragsgiver for å få dette klarlagt. Det ble ikke gjort. Når klager så overhodet ikke har gjort forsøk på å besvare spørsmålet om kvalitetssikrings/-styringssystemer, og dette er oppstilt som et kvalifikasjonskriterium, fører mangelen til at oppdragsgiver har plikt til å avvise tilbyder etter anskaffelsesforskriften § 11-10 (1). En av de øvrige tilbyderne hadde heller ikke besvart spørsmålet om kvalitetssikrings/- styringssystemer, og ble avvist av samme grunn. Etter dette blir sekretariatets avvisningsbeslutning å opprettholde. Denne beslutning sendes klager pr e-post og i ordinær postgang. Kopi er også sendt innklagede til orientering. Bjørg Ven Klagenemndas leder
Refererte rettskilder
-
FOA 2006 § 11-10
— Avvisningsplikt for leverandør som ikke oppfyller kvalifikasjonskrav
-
FOA 2006 § 9
— Klagenemndforskriften § 9 – frist for klage over sekretariatets avvisningsbeslutning og behandling ved klagenemndas leder
Dette er et søkeverktøy for å finne og forstå KOFA-praksis. Sammendraget er AI-generert på grunnlag av KOFAs egen avgjørelsestekst (gjengitt i sin helhet over). Det erstatter ikke juridisk vurdering av konkrete saker.
