Rettslig kjerne
Dommens sentrale rettslige kjerne er at artikkel 67 nr. 2 tredje avsnitt i direktiv 2014/24 gir medlemsstatene et vidt skjønn til å forby eller begrense bruk av pris eller kostnad alene som tildelingskriterium. Denne adgangen er ikke begrenset til bestemte kontraktstyper og kan også brukes for arbeidsintensive tjenester med standardiserte egenskaper. En slik nasjonal regulering må likevel respektere forholdsmessighetsprinsippet. Etter Domstolens syn vil et forbud være uforholdsmessig dersom det gjelder kontraktstyper hvor det er umulig eller uforholdsmessig vanskelig å fastsette kvalitative kriterier som muliggjør reell kvalitativ differensiering mellom tilbudene. I den konkrete typen tjenester i saken – godshåndtering med stor andel manuelt arbeid – mente Domstolen at kvalitetsforskjeller fortsatt kan vurderes, blant annet ut fra organiseringen av personellet og erfaringen til dem som skal utføre kontrakten. Dommen presiserer dessuten at for blandede kontrakter med forsvars- og ikke-forsvarselementer er artikkel 16 i direktiv 2014/24 den sentrale lovvalgsregelen.
Faktum
Det italienske forsvarsdepartementet kunngjorde i 2022 en åpen anbudskonkurranse om tjenesteytelser til bruk for forsvaret, herunder av- og pålessing, stabling, avstabling og intern forflytning av materiell. Kontrakten var delt i ni delkontrakter. For den aktuelle delkontrakten, med anslått verdi på 3 463 114,74 euro inkludert mulige fornyelser, valgte oppdragsgiveren laveste pris som tildelingskriterium fordi tjenestene ble ansett å ha standardiserte egenskaper. Konkurransegrunnlaget fastsatte samtidig at lønn skulle betales i samsvar med gjeldende tariffavtale, og at eventuelle rabatter ikke kunne redusere arbeidskraftkostnadene, men bare leverandørens vederlag eller fortjeneste. Tre tilbydere, herunder Mara og Samir, tilbød 100 % rabatt på vederlaget og stod likt, slik at delkontrakten ble tildelt Mara etter loddtrekning. Samir angrep tildelingen og anførte blant annet at italiensk rett krevde bruk av beste forhold mellom pris og kvalitet for arbeidsintensive tjenester.
Domstolens vurdering
Domstolen begynte med lovvalget. Den la til grunn at deler av tjenestene gjaldt håndtering av gods som inneholdt ammunisjon og sprengstoff, som kunne utgjøre militært materiell etter direktiv 2009/81. Tjenester som innebærer godshåndtering av slikt materiell kan være direkte knyttet til militært materiell etter direktiv 2009/81 artikkel 2 bokstav c), blant annet fordi de kan gi fysisk tilgang til materiellet og til sensitive opplysninger. Samtidig fremgikk det at andre deler av godset ikke var militært materiell. Forutsatt at dette bekreftes av den nasjonale domstolen, var det derfor tale om en blandet kontrakt.
Domstolen uttalte at artikkel 16 i direktiv 2014/24 må anvendes fremfor artikkel 3 i direktiv 2009/81 ved fastleggelsen av hvilket direktiv som regulerer slike blandede kontrakter. Artikkel 16 er nyere og mer detaljert og uttrykker EU-lovgivers hensikt på vedtakstidspunktet for direktiv 2014/24. Dersom de ulike delene objektivt kan skilles fra hverandre, kan oppdragsgiveren enten tildele separate kontrakter eller én samlet kontrakt. Velges én samlet kontrakt under direktiv 2014/24, gjelder ikke kravet om objektive grunner for å samle delene, men beslutningen må ikke være truffet for å omgå anvendelsen av direktiv 2014/24 eller direktiv 2009/81. Domstolen overlot til den foreleggende domstolen å kontrollere at dette omgåelsesforbudet var overholdt.
Når det gjaldt tildelingskriteriene, avgrenset Domstolen prøvingen til artikkel 67 nr. 2 i direktiv 2014/24 og forholdsmessighetsprinsippet. Den fremhevet at bestemmelsen uttrykkelig åpner for at medlemsstatene kan fastsette at oppdragsgivere ikke kan bruke pris alene eller kostnad alene som eneste tildelingskriterium. Ordlyden inneholder ingen begrensning til bestemte vare- eller tjenestetyper og ingen særlige vilkår for å bruke denne adgangen. Medlemsstatene har derfor et vidt skjønn.
Dette ble underbygget av systematikken og formålet med direktivet. Direktivet bygger på at det økonomisk mest fordelaktige tilbudet kan fastlegges enten ved pris/kostnad eller ved beste forhold mellom pris og kvalitet, men lovgiver ønsket samtidig å fremme mer kvalitetsorienterte anskaffelser. Nasjonale regler som erstatter oppdragsgiverens valgfrihet med en plikt til å bruke ett eller flere kvalitative kriterier ligger derfor innenfor direktivets rammer.
Domstolen presiserte likevel at forholdsmessighetsprinsippet setter en ytre grense. Et nasjonalt forbud mot pris alene ville være uforholdsmessig dersom det for den aktuelle kontraktstypen var umulig eller uforholdsmessig vanskelig å fastsette kriterier som gjør kvalitativ differensiering mulig. For de aktuelle tjenestene fant Domstolen ikke dette tilfellet. Selv om godshåndteringen hadde standardiserte og lite tekniske trekk, kunne kvaliteten påvirkes av blant annet organiseringen av personellet og personalets erfaring. Det var derfor mulig å etablere kvalitative kriterier.
Domstolen avviste også argumentet om at forbudet mot rabatter på lønnskostnader gjorde kvalitetskriterier overflødige. Siden forbudet mot å redusere lønninger gjaldt likt for alle tilbydere, skapte det ikke selv grunnlag for sammenligning av tilbudene. Etter artikkel 67 nr. 4 må tildelingskriterier sikre effektiv konkurranse og gjøre tilbudene sammenlignbare. Kvalitative kriterier kunne derfor fortsatt være nødvendige og forholdsmessige.
Konklusjon
EU-domstolen fastslo at artikkel 67 nr. 2 i direktiv 2014/24 og forholdsmessighetsprinsippet ikke er til hinder for nasjonale regler som forbyr oppdragsgivere å bruke pris som eneste tildelingskriterium ved arbeidsintensive tjenester, selv når tjenestene har standardiserte egenskaper. Det er heller ikke avgjørende at konkurransegrunnlaget skjermer lønnskostnader mot rabatt. Dommen forutsetter imidlertid at den nasjonale domstolen først kontrollerer at oppdragsgiverens valg om å anvende direktiv 2014/24 på den blandede kontrakten ikke var motivert av et ønske om å omgå regelverket.
Praktisk betydning
Dommen er viktig for forståelsen av handlingsrommet etter direktiv 2014/24 artikkel 67 nr. 2. Den bekrefter at nasjonale lovgivere kan pålegge bruk av kvalitative tildelingskriterier også i markeder der ytelsene fremstår som standardiserte, forutsatt at kvalitativ differensiering faktisk er mulig. For anskaffelsesretten betyr dette at «standardiserte tjenester» ikke uten videre må eller bør tildeles på laveste pris. Dommen er også praktisk viktig for blandede kontrakter med forsvarselementer: artikkel 16 i direktiv 2014/24 er den sentrale lovvalgsregelen, og oppdragsgiver må kunne stå seg mot en kontroll av om kontraktsstrukturen er valgt for å omgå direktiv 2009/81 eller direktiv 2014/24.