Rettslig kjerne
EU-domstolen tok utgangspunkt i at registrering i det slovakiske registeret over den offentlige sektorens samarbeidspartnere var en nødvendig forutsetning for å kunne delta i visse offentlige anskaffelser. Dermed forelå det en tilstrekkelig tilknytning til direktiv 2014/23 og 2014/24, og den nasjonale ordningen innebar gjennomføring av EU-retten i charterets forstand. Domstolen understreket samtidig at spørsmål om automatisk utestengelse som følge av sletting fra registeret ikke kunne behandles når den beskrevne situasjonen ikke var aktuell i hovedsaken. Den sentrale rettslige avklaringen ligger derfor i at bøter etter en slik ordning kan ha strafferettslig karakter etter EU-retten, selv om de ikke klassifiseres som straff nasjonalt. Når sanksjonen er strafferettslig, gjelder kravene i charteret artikkel 49: lovbrudd og sanksjoner må være tilstrekkelig klart definert, og sanksjonens omfang må stå i rimelig forhold til overtredelsen. Domstolen aksepterte at generelle kriterier og rettspraksis kan utfylle lovteksten, men bare så langt den berørte med rimelighet kan forutse hvilke handlinger som medfører ansvar.
Faktum
Slovakia hadde innført et register over den offentlige sektorens samarbeidspartnere. Fysiske og juridiske personer som ønsket økonomiske relasjoner med offentlig sektor, herunder kontrakter over visse terskler, måtte registreres. Registrering skjedde gjennom en «autorisert person», for eksempel advokat eller notar, som skulle kontrollere opplysninger om reell eier og opptre upartisk. Mabonex Slovakia ble registrert med bistand fra AK Dlhopolec. Slovakiske domstoler ila senere Mabonex Slovakia bot på 20 000 euro, selskapets ledere bot på 10 000 euro solidarisk og Dlhopolec bot på 20 000 euro, fordi det forelå forbindelser mellom ledelsen i Mabonex Slovakia og lederen for den autoriserte personen som kunne skape tvil om upartiskheten. Saken gikk til Slovakias øverste domstol, som stilte spørsmål om forholdet til anskaffelsesdirektivene, de grunnleggende friheter, rettssikkerhetsprinsippet og charteret artikkel 49.
Domstolens vurdering
Domstolen behandlet først kompetanse og formalitet. Den la til grunn at den nasjonale ordningen hadde tilstrekkelig forbindelse til direktiv 2014/23 og 2014/24, fordi registrering i det aktuelle registeret etter foreleggelsesavgjørelsen var en nødvendig betingelse for å kunne delta i åpne anbudskonkurranser. Når en medlemsstat bruker sitt skjønn innenfor rammen av en EU-rettslig ordning for offentlige anskaffelser, gjennomfører staten EU-retten, og charteret kommer til anvendelse. Domstolen viste også til at avvisningsgrunnene i direktiv 2014/24 artikkel 57 er uttømmende, men at medlemsstatene likevel kan opprettholde eller fastsette materielle regler som skal sikre likebehandling og gjennomsiktighet i anskaffelsesprosedyrene, forutsatt at forholdsmessighetsprinsippet overholdes.
Deretter avviste Domstolen de tre første prejudisielle spørsmålene. De bygget på en hypotetisk forutsetning om at Mabonex Slovakia kunne bli slettet fra registeret på grunn av manglende betaling av bot, mens foreleggelsen ikke ga tilstrekkelige opplysninger om at dette faktisk hadde skjedd eller fortsatt kunne skje. Spørsmålene om automatisk utestengelse fra offentlige kontrakter ble derfor ikke realitetsbehandlet.
Når det gjaldt de gjenværende spørsmålene, vurderte Domstolen først om botordningen kunne være av strafferettslig karakter. Den viste til de etablerte kriteriene: nasjonal klassifisering, overtredelsens art og sanksjonens art og strenghet. Selv om ordningen ikke var klassifisert som straff nasjonalt, hadde bøtene et straffende og avskrekkende formål og kunne være betydelige, herunder opp til 1 000 000 euro for den offentlige sektorens samarbeidspartner og 100 000 euro for den autoriserte personen, og uten øvre tak når boten knyttes til økonomisk fordel. Med forbehold for den nasjonale domstolens kontroll talte dette for at ordningen hadde strafferettslig karakter.
Domstolen presiserte videre innholdet i rettssikkerhetsprinsippet og legalitetsprinsippet i charteret artikkel 49 nr. 1. Reglene må være klare, presise og forutsigbare, slik at de berørte kan forstå hvilke handlinger eller unnlatelser som utløser ansvar. Samtidig kreves ikke absolutt nøyaktighet; lovgivning kan bruke generelle kategorier, og rettspraksis kan gradvis klargjøre innholdet, så lenge utviklingen med rimelighet kan forutses. På det grunnlaget ga Domstolen veiledning om vurderingen av den slovakiske regelen om upartiskhet, men lot det være opp til den foreleggende retten å avgjøre om lovens kriterier, eventuelt sammenholdt med nasjonal rettspraksis, var tilstrekkelig klare og om sanksjonene var forholdsmessige etter artikkel 49 nr. 3.
Konklusjon
Domstolen fastslo at den slovakiske registerordningen lå innenfor EU-rettens anvendelsesområde fordi den var knyttet til adgang til offentlige anskaffelser. Spørsmålene om sletting fra registeret og derav følgende utestengelse ble avvist som hypotetiske. For de resterende spørsmålene slo Domstolen fast at botordningen etter omstendighetene kan ha strafferettslig karakter, slik at charteret artikkel 49 gjelder. Den nasjonale domstolen må da prøve om reglene om upartiskhet og sanksjoner er tilstrekkelig klare, forutsigbare og forholdsmessige.
Praktisk betydning
Dommen er viktig fordi den viser at nasjonale register- og kontrollordninger som fungerer som adgangsvilkår til offentlige anskaffelser, kan omfattes av EU-anskaffelsesretten og charteret. Medlemsstatene kan etablere slike ordninger for å sikre åpenhet og integritet, men sanksjonene må respektere grunnleggende krav til rettssikkerhet og forholdsmessighet. For oppdragsgivere og lovgiver betyr dette at adgangskrav utenfor direktivenes uttrykkelige avvisningsgrunner må forankres i legitime hensyn som likebehandling og gjennomsiktighet, og utformes presist. For leverandører illustrerer dommen at også administrative bøter i tilknytning til anskaffelser kan bli vurdert som strafferettslige etter EU-retten.