C-94/99 ARGE: subsidierte tilbydere og likebehandling

DOMSTOLENS DOM (sjette avdeling)

7. desember 2000*

I sak C-94/99,

ANMODNING til Domstolen i henhold til artikkel 177 i EF-traktaten (nå artikkel 234 EF) fra Bundesvergabeamt (Austria) om en prejudisiell avgjørelse i den sak som verserer for den nevnte domstolen mellom

ARGE Gewässerschutz og

Bundesministerium für Land- und Forstwirtschaft, om tolkningen av Rådets direktiv 92/50/EF av 18. juni 1992 om samordning av fremgangsmåtene ved offentlige tjenesteytelsesanbuds inngåelse (EFT 1992 L 209, s. 1), og av artikkel 59 i EF-traktaten (nå, etter endring, artikkel 49 EF),

* Sakens språk: tysk.

DOMSTOLEN (sjette avdeling), sammensatt av: C. Gulmann (referent), avdelingspresident, J.-P. Puissochet og F. Macken, dommere, generaladvokat: P. Léger, justissekretær: H.A. Rühi, førstekonsulent, etter å ha gjennomgått de skriftlige innleggene inngitt på vegne av:

• ARGE Gewässerschutz, ved J. Schramm, Rechtsanwalt, Wien,
• den østerrikske regjering, ved W. Okresek, Sektionschef i det føderale statskansleriets tjeneste, som fullmektig,
• den franske regjering, ved K. Rispal-Bellanger, leder av underavdeling ved utenriksdepartementets direktorat for juridiske anliggender, og A. Bréville-Viéville, Chargé de Mission ved samme direktorat, som fullmektiger,
• Kommisjonen for De europeiske fellesskap, ved M. Nolin, fra dens juridiske tjeneste, som fullmektig, og R. Roniger, fra Brussel-advokatsamfunnet, etter å ha gjennomgått rettsmøterapporten, etter å ha hørt de muntlige innleggene fra ARGE Gewässerschutz, representert ved M. Öhler, Rechtsanwalt, Wien; fra den østerrikske regjering, representert ved M. Fruhmann, fra statskansleriets tjeneste, som fullmektig; fra den franske regjering, representert ved S. Pailler, Rédacteur ved utenriksdepartementets juridiske avdeling, som fullmektig, og fra Kommisjonen, representert ved M. Nolin, bistått av R. Roniger, i rettsmøtet 16. mars 2000, etter å ha hørt generaladvokatens forslag til avgjørelse i rettsmøtet 15. juni 2000, avsagt følgende

Dom

1Ved beslutning av 5. mars 1999, mottatt av Domstolen 17. mars 1999, har Bundesvergabeamt (det føderale anskaffelseskontoret), Østerrike, forelagt Domstolen fire spørsmål til prejudisiell avgjørelse i henhold til artikkel 177 i EF-traktaten (nå artikkel 234 EF) om tolkningen av Rådets direktiv 92/50/EF av 18. juni 1992 om samordning av fremgangsmåtene ved offentlige tjenesteytelsesanbuds inngåelse (EFT 1992 L 209, s. 1), og av artikkel 59 i EF-traktaten (nå, etter endring, artikkel 49 EF).

2Spørsmålene ble reist i en sak mellom ARGE Gewässerschutz («ARGE») og Bundesministerium für Land- und Forstwirtschaft (det føderale landbruks- og skogbruksministeriet), som oppdragsgiver, om deltakelse av halvstatlige tilbydere i en prosedyre for tildeling av offentlige tjenestekontrakter.

De relevante fellesskapsrettslige bestemmelser

3Formålet med direktiv 92/50 er å samordne fremgangsmåtene ved offentlige tjenesteytelsesanbuds inngåelse. I henhold til fortaleens andre betraktning bidrar direktivet til den gradvise etableringen av det indre marked, definert som et område uten indre grenser der fri bevegelighet for varer, personer, tjenester og kapital er sikret.

4Den sjette betraktning forklarer at direktivet tar sikte på å fjerne hindringer for fri bevegelighet for tjenester. Den tjuende betraktning tilføyer at det, for å eliminere praksis som begrenser konkurransen generelt og deltakelsen i kontrakter av statsborgere fra andre medlemsstater spesielt, er nødvendig å forbedre tjenesteleverandørers adgang til prosedyrer for tildeling av kontrakter.

5For direktivets formål definerer artikkel 1 bokstav b) i direktiv 92/50 «oppdragsgivere» som staten, regionale eller lokale myndigheter, offentligrettslige organer, sammenslutninger dannet av en eller flere slike myndigheter eller offentligrettslige organer.

6I henhold til artikkel 1 bokstav b) er et «offentligrettslig organ» ethvert organ som:

• er opprettet med det særlige formål å ivareta allmennhetens behov av ikke-industriell eller ikke-kommersiell art, og

• har rettslig handleevne, og

• for det meste er finansiert av staten, eller regionale eller lokale myndigheter, eller andre offentligrettslige organer; eller er underlagt styringsmessig tilsyn av slike organer; eller har et styre, et ledelsesorgan eller et tilsynsorgan der mer enn halvparten av medlemmene er oppnevnt av staten, regionale eller lokale myndigheter eller av andre offentligrettslige organer.

7Artikkel 1 bokstav c) definerer «tjenesteleverandør» som enhver fysisk eller juridisk person, herunder offentlige organer, som leverer tjenester. En tjenesteleverandør som leverer inn tilbud, betegnes med uttrykket «tilbyder».

8Videre definerer artikkel 1 bokstav d) «åpen anbudskonkurranse» som de nasjonale prosedyrer der alle interesserte tjenesteleverandører kan inngi tilbud.

9Artikkel 3 lyder som følger:

«(1) Ved tildeling av offentlige tjenestekontrakter ... skal oppdragsgivere anvende prosedyrer som er tilpasset bestemmelsene i dette direktiv.

(2) Oppdragsgivere skal sikre at det ikke finner sted diskriminering mellom ulike tjenesteleverandører.»

10Artikkel 6 fastsetter et unntak fra anvendelsen av prosedyrene for tildeling av offentlige tjenestekontrakter:

«Dette direktiv får ikke anvendelse på offentlige tjenestekontrakter som tildeles til et organ som selv er oppdragsgiver i henhold til artikkel 1 bokstav b) på grunnlag av en enerettighet som det nyter godt av i henhold til en publisert lov, forskrift eller forvaltningsbestemmelse som er forenlig med traktaten.»

11Artikkel 37 første ledd om avvisning av unormalt lave tilbud lyder som følger:

«Dersom tilbud for en bestemt kontrakt forekommer å være unormalt lave i forhold til den tjeneste som skal leveres, skal oppdragsgiveren, før vedkommende kan avvise disse tilbudene, skriftlig anmode om nærmere opplysninger om de elementer i tilbudet som vedkommende anser relevante, og verifisere disse elementene under hensyntagen til de mottatte forklaringene.»

Tvisten i hovedsaken

12ARGE, en sammenslutning av foretak og sivilingeniører, innga tilbud i en åpen anbudskonkurranse arrangert av Bundesministerium für Land- und Forstwirtschaft, der de aktuelle offentlige kontraktene gjaldt innsamling og analyse av vannprøver fra ulike innsjøer og elver i Østerrike for årene 1998/99 og 1999/2000. I tillegg til ARGEs tilbud ble det også inngitt tilbud av tjenesteleverandører fra offentlig sektor, nemlig Österreichische Forschungszentrum Seibersdorf GmbH og Österreichische Forschungs- und Prüfungszentrum Arsenal GmbH, som er forsknings- og prøvingsinstitutter.

13I voldgiftssak for Bundes-Vergabekontrollkommission (det føderale anskaffelseskontrollutvalget) bestred ARGE disse selskapenes deltakelse i prosedyren for tildeling av de aktuelle offentlige kontraktene, og anførte at de, som halvstatlige tilbydere, mottok betydelige statlige subsidier som ikke faktisk var knyttet til bestemte prosjekter.

14Bundes-Vergabekontrollkommission fant at det ikke var i strid med paragraf 16 i Bundesvergabegesetz (den føderale loven om offentlige anskaffelseskontrakter), som blant annet fastsetter at prinsippene om fri og rettferdig konkurranse skal overholdes og at alle tilbydere skal behandles likt, at disse instituttene deltok i konkurranse med private tilbydere.

15ARGE ba deretter Bundesvergabeamt (det føderale anskaffelseskontoret) om overprøving.

16Bundesvergabeamt, som fant at tolkning av fellesskapsretten var nødvendig for å løse tvisten, besluttet å utsette saken og å forelegge Domstolen følgende spørsmål til prejudisiell avgjørelse:

«(1) Krenker en oppdragsgivers beslutning om å gi adgang til en tildelingsprosedyre for organer som mottar subsidier av ethvert slag, enten fra oppdragsgiveren selv eller fra andre oppdragsgivere, som gjør det mulig for disse organene å inngi tilbud i en tildelingsprosedyre til priser som er vesentlig lavere enn hos deres kommersielt aktive konkurrenter, prinsippet om likebehandling av alle tilbydere og kandidater i en tildelingsprosedyre?

(2) Utgjør en oppdragsgivers beslutning om å gi slike organer adgang til en tildelingsprosedyre skjult diskriminering, dersom de organer som mottar slike subsidier, uten unntak har statsborgerskap i, eller er etablert i, den medlemsstat der oppdragsgiveren også er etablert?

(3) Utgjør en oppdragsgivers beslutning om å gi slike organer adgang til en tildelingsprosedyre, selv om det legges til grunn at dette ikke diskriminerer de øvrige tilbyderne og kandidatene, en begrensning av friheten til å yte tjenester som ikke er forenlig med EF-traktatens bestemmelser, særlig artikkel 59 og de påfølgende bestemmelser?

(4) Kan oppdragsgiveren inngå tjenestekontrakter med organer som utelukkende eller i det minste overveiende er i offentlig eie og som leverer sine tjenester utelukkende eller i det minste overveiende til oppdragsgiveren eller andre statsinstitusjoner, uten å gjøre tjenesten til gjenstand for en tildelingsprosedyre i konkurranse med kommersielt aktive tilbydere i samsvar med direktiv 92/50/EF?»

Innledende bemerkninger

17I henhold til anmodningen om prejudisiell avgjørelse begjærte ARGE voldgift for å avklare spørsmålet om det å tillate tilbydere fra offentlig sektor å delta i en tildelingsprosedyre etter Bundesvergabegesetz samtidig med «rent private» tilbydere var forenlig med prinsippene om fri og rettferdig konkurranse og likebehandling av tilbydere nedfelt i artikkel 16 i nevnte lov.

18I sin beslutning bemerker Bundesvergabeamt at dersom, som i det foreliggende tilfellet, noen av tilbyderne er offentlige organer eller foretak som i denne egenskap mottar støtte i henhold til artikkel 92 i EF-traktaten (nå, etter endring, artikkel 87 EF) eller nyter særlige kostnadsfordeler, er oppdragsgiveren ute av stand til pålitelig å fastslå om den prisen disse tilbyderne tilbyr er rimelig eller svarer til markedssituasjonen, ettersom den ikke alltid gjenspeiler reelle økonomiske kostnader. Disse tilbyderne nyter en vesentlig konkurransefordel sammenlignet med andre tilbydere, i den utstrekning den berørte medlemsstaten bærer i det minste en del av kostnadene, både faste og variable, som er relevante for beregningen av deres tilbud.

19Bundesvergabeamt reiser således det grunnleggende spørsmålet om det er i strid med fellesskapsretten at en oppdragsgiver tillater organer som av medlemsstaten er fritatt for en del av kostnadene som er relevante for beregningen av deres tilbud, i noen tilfeller ved tildeling av støtte i henhold til artikkel 92 i traktaten, å delta i en anbudskonkurranse sammen med ikke-subsidierte tilbydere.

20Med de tre første spørsmålene spør Bundesvergabeamt konkret om beslutningen om å tillate organer som nyter slike fordeler å delta, når de fordelene de nyter gjør dem i stand til å inngi tilbud til priser som er merkbart lavere enn konkurrentenes, krenker prinsippet om likebehandling av tilbydere som etter Bundesvergabeamts syn er iboende i direktiv 92/50, og om, i den utstrekning de fordelaktige organene alle er østerrikske, denne beslutningen utgjør skjult diskriminering eller en hindring for fri bevegelighet for tjenester i strid med artikkel 59 i traktaten.

21Bundesvergabeamt anser det ikke utelukket at svaret på disse spørsmålene vil avdekke at det er i strid med fellesskapsretten at fordelaktige organer deltar. Bundesvergabeamt finner imidlertid at konsekvensene av en slik løsning ville være uforholdsmessige, ettersom alle statlige organer med separat rettslig handleevne ville bli utelukket fra å levere tjenester til staten mot vederlag på grunnlag av en skriftlig kontrakt. Det er mot denne bakgrunn at Bundesvergabeamt stiller det fjerde spørsmålet, der det søker en avgrensning av in-house unntaket fra anvendelsen av direktivene om tildeling av offentlige anskaffelseskontrakter, knyttet til kontrakter som en oppdragsgiver inngår med visse offentlige organer med tilknytning til den.

Det første spørsmålet

22ARGE anfører at fellesskapsdirektivene som gjelder på området for offentlige kontrakter, bygger på det prinsipp at tilbydere skal konkurrere mot hverandre under normale markedsvilkår, det vil si uten at markedet er forvrengt av blant annet handlinger fra den berørte medlemsstatens side. Dette er uttrykkelig fastsatt i traktaten, som i prinsippet forbyr konkurransebegrensninger, enten de skyldes private foretak eller medlemsstatene. Det fremgår også klart av direktivene selv: i henhold til artikkel 37 i direktiv 92/50 og artikkel 34 nr. 5 i Rådets direktiv 93/38/EF av 14. juni 1993 om samordning av fremgangsmåtene ved innkjøp innen vann- og energiforsyning, transport og telekommunikasjon (EFT 1993 L 199, s. 84) skal oppdragsgiveren først nærmere undersøke de tilbud som forekommer å være unormalt lave, og som man har mistanke om er muliggjort ved tildelingen av støtte. Etter ARGEs syn ville slike bestemmelser ha vært unødvendige dersom lovgiveren hadde ansett det for akseptabelt at subsidierte organer og foretak deltar i tildelingsprosedyrer.

23ARGE anfører at deltakelse av tilbydere som mottar offentlige subsidier nødvendigvis medfører ulik behandling av og diskriminering mot ikke-subsidierte tilbydere ved vurderingen av det beste tilbudet. Kort sagt er slik deltakelse etter ARGEs syn rettsstridig i lys av formålet med direktiv 92/50, slik det kommer til uttrykk i fortaleens tjuende betraktning, nemlig å eliminere praksis som begrenser konkurransen generelt og deltakelsen i kontrakter av statsborgere fra andre medlemsstater spesielt.

24Domstolen bemerker at oppdragsgiveren, som Bundesvergabeamt har påpekt, er forpliktet i henhold til direktiv 92/50 til å overholde prinsippet om likebehandling av tilbydere. Etter artikkel 3 nr. 2 i direktivet skal oppdragsgivere sikre at det ikke finner sted diskriminering mellom ulike tjenesteleverandører.

25Ikke desto mindre, som den østerrikske og den franske regjering og Kommisjonen har anført, utgjør ikke den blotte omstendighet at oppdragsgivere tillater organer som mottar subsidier, og derved er i stand til å inngi tilbud til priser som er merkbart lavere enn de øvrige, ikke-subsidierte tilbydernes, å delta i en prosedyre for tildeling av en offentlig anskaffelseskontrakt, et brudd på prinsippet om likebehandling.

26Dersom fellesskapslovgiveren hadde hatt til hensikt å pålegge oppdragsgivere å utelukke slike tilbydere, ville det ha vært uttrykkelig angitt.

27Artikkel 23 og artikkel 29 til 37 i direktiv 92/50 fastsetter detaljerte kriterier for utvelgelse av tjenesteleverandører som har tillatelse til å inngi tilbud, og kriterier for tildeling av kontrakt, men ingen av disse bestemmelsene fastsetter at tilbydere kan utelukkes eller tilbud avvises utelukkende fordi de mottar offentlige subsidier.

28Tvert imot gir artikkel 1 bokstav c) i direktiv 92/50 uttrykkelig adgang for organer som i noen tilfeller er finansiert over offentlige budsjetter til å delta i en prosedyre for tildeling av en offentlig anskaffelseskontrakt. Det fastsettes at en tilbyder er en tjenesteleverandør som har inngitt tilbud, og den leverandøren defineres som enhver fysisk eller juridisk person, «herunder offentlige organer», som tilbyr sine tjenester.

29Selv om det således ikke i seg selv er i strid med prinsippet om likebehandling av tilbydere at offentlige organer deltar i en prosedyre for tildeling av offentlige anskaffelseskontrakter, selv under omstendigheter som de som er beskrevet i det første spørsmålet, er det ikke utelukket at direktiv 92/50, under visse særlige omstendigheter, pålegger eller i det minste tillater oppdragsgivere å ta hensyn til eksistensen av subsidier, og særlig av støtte som er uforenlig med traktaten, for eventuelt å utelukke tilbydere som mottar slik støtte.

30Kommisjonen uttaler med rette i denne forbindelse at en tilbyder kan utelukkes fra en utvelgelsesprosedyre der oppdragsgiveren finner at den har mottatt støtte som er uforenlig med traktaten, og at plikten til å tilbakebetale ulovlig støtte ville true tilbyderens finansielle stilling, slik at vedkommende tilbyder kan anses for ute av stand til å stille den nødvendige finansielle eller økonomiske sikkerhet.

31For å besvare det prinsipielle spørsmålet som er reist i hovedsaken, er det imidlertid verken nødvendig eller mulig, ut fra sakens innhold, å definere de betingelsene under hvilke oppdragsgivere ville være forpliktet til, eller ha rett til, å utelukke tilbydere som mottar subsidier.

32Det er derfor tilstrekkelig å fastslå som svar på det første spørsmålet at den blotte omstendighet at oppdragsgiveren tillater organer som mottar subsidier av ethvert slag, enten fra denne oppdragsgiveren eller fra andre myndigheter, og som derved er i stand til å inngi tilbud til priser som er merkbart lavere enn de øvrige, ikke-subsidierte tilbydernes, å delta i en prosedyre for tildeling av en offentlig tjenestekontrakt, ikke utgjør et brudd på likebehandlingsprinsippet nedfelt i direktiv 92/50.

Det andre og tredje spørsmålet

33I sin anmodning om prejudisiell avgjørelse anfører Bundesvergabeamt at subsidiene som visse tilbydere mottar, utelukkende er til fordel for de organer som har sitt hovedforretningssted i Østerrike, og som er tilknyttet østerrikske regionale eller lokale myndigheter. Bundesvergabeamt anser det mulig at det å overta alle eller en del av driftsutgiftene til nasjonale organer, og derved gjøre dem i stand til å inngi tilbud til priser som er lavere enn samtlige andre, ikke-subsidierte tilbyderes, kan anses som skjult diskriminering på grunnlag av statsborgerskap i strid med artikkel 59 i traktaten. Bundesvergabeamt tilføyer at selv om det i andre medlemsstater måtte finnes organer som har fått tilsvarende subsidier fra sin medlemsstat og som kunne delta i prosedyren for tildeling av en offentlig tjenestekontrakt, kan man ikke forvente at kommersielle tjenesteleverandører fra andre medlemsstater i en slik prosedyre vil møte østerrikske tilbydere som nyter en betydelig konkurransefordel over dem gjennom subsidier mottatt fra østerrikske regionale eller lokale myndigheter.

34For Bundesvergabeamt, selv om det å tillate fordelaktige nasjonale organer å delta i en anbudskonkurranse ikke utgjør skjult diskriminering, må det likevel anses som en begrensning av friheten til å yte tjenester i andre medlemsstater, ettersom slike organer, i kraft av bestemmelser som sikrer at deres kostnader dekkes helt eller delvis, i tillegg til de allmennyttige formål de ble opprettet for, kan tilby tjenester på vilkår og til priser som de øvrige, ikke-subsidierte tilbyderne ikke kan matche.

35ARGE anfører at det at fordelaktige tilbydere kan delta i en anbudskonkurranse er i strid med forbudet mot diskriminering på grunnlag av statsborgerskap.

36Som Kommisjonen har bemerket i sine skriftlige innlegg, tildeles støtte som regel til foretak etablert på den støttegivende medlemsstatens territorium. En slik praksis, og den derav følgende ulike behandling av foretak fra andre medlemsstater, er således iboende i begrepet statsstøtte. Den utgjør imidlertid ikke i seg selv skjult diskriminering eller en begrensning av friheten til å yte tjenester i henhold til artikkel 59 i traktaten.

37Videre er det i tvisten i hovedsaken ikke anført at deltakelse i den aktuelle prosedyren var underlagt, de jure eller de facto, en betingelse om at subsidierte tilbydere faktisk måtte ha statsborgerskapet til den stat den tildelende myndigheten tilhører, eller at de måtte ha sitt sete i den staten.

38Under disse omstendighetene må svaret på det andre og tredje spørsmålet være at den blotte omstendighet at en oppdragsgiver tillater organer som mottar subsidier av ethvert slag, enten fra denne oppdragsgiveren eller fra andre myndigheter, og som derved er i stand til å inngi tilbud til priser som er merkbart lavere enn de øvrige, ikke-subsidierte tilbydernes, å delta i en prosedyre for tildeling av en offentlig tjenestekontrakt, verken utgjør skjult diskriminering eller en begrensning i strid med artikkel 59 i EF-traktaten.

Det fjerde spørsmålet

39Henvist til svarene på de tre første spørsmålene, og i lys av den sammenhengen det fjerde spørsmålet er stilt i (se avsnitt 21 ovenfor), er det ikke nødvendig å besvare dette spørsmålet.

40Det er også relevant å peke på at Domstolen behandlet et lignende spørsmål i sin dom i sak C-107/98, Teckal mot Comune di Viano, Sml. 1999 I-8121, om Rådets direktiv 93/36/EF av 14. juni 1993 om samordning av fremgangsmåtene ved offentlige varekjøp (EFT 1993 L 199, s. 1). Domstolen fastslo at dette direktivet får anvendelse der en oppdragsgiver, som en lokal myndighet, planlegger å inngå skriftlig, med et organ som formelt er atskilt fra den og uavhengig av den i beslutningssammenheng, en kontrakt om levering av varer mot vederlag, uavhengig av om dette organet selv er oppdragsgiver.

Saksomkostninger

41De kostnader den østerrikske og den franske regjering og Kommisjonen har hatt ved å inngi innlegg til Domstolen, kan ikke tilkjennes erstattet. Ettersom disse sakene, for partene i hovedsaken, utgjør et ledd i saken som verserer for den nasjonale domstolen, tilkommer avgjørelsen om saksomkostninger denne domstolen.

På dette grunnlag

DOMSTOLEN (sjette avdeling), som svar på de spørsmålene som Bundesvergabeamt forelagt den ved beslutning av 5. mars 1999, avsier følgende

dom:

1. Den blotte omstendighet at oppdragsgiveren tillater organer som mottar subsidier av ethvert slag, enten fra denne oppdragsgiveren eller fra andre myndigheter, og som derved er i stand til å inngi tilbud til priser som er merkbart lavere enn de øvrige, ikke-subsidierte tilbydernes, å delta i en prosedyre for tildeling av en offentlig tjenestekontrakt, utgjør ikke et brudd på likebehandlingsprinsippet nedfelt i Rådets direktiv 92/50/EF av 18. juni 1992 om samordning av fremgangsmåtene ved offentlige tjenesteytelsesanbuds inngåelse.

2. Den blotte omstendighet at en oppdragsgiver tillater slike organer å delta i en prosedyre for tildeling av en offentlig tjenestekontrakt utgjør verken skjult diskriminering eller en begrensning i strid med artikkel 59 i EF-traktaten (nå, etter endring, artikkel 49 EF).

Gulmann Puissochet Macken

Avsagt i offentlig rettsmøte i Luxembourg 7. desember 2000.

R. Grass C. Gulmann

Justissekretær President for sjette avdeling