Rettslig kjerne
Avgjørelsen avklarer at begrepet «offentlig kontrakt» etter direktiv 2004/18 forutsetter et element av valg mellom konkurrerende tilbud. Der en offentlig oppdragsgiver ikke sammenligner eller rangerer antagelige tilbud, men tar opp enhver økonomisk aktør som oppfyller fastsatte egnethetskrav og består en kontroll eller prøve, foreligger det etter dommen ikke en offentlig kontrakt i direktivets forstand. Domstolen knytter dette til direktivets formål om å motvirke favorisering ved tildeling av kontrakter. Risikoen for slik favorisering er nært knyttet til at én eller flere aktører får en enerettslignende posisjon gjennom tildeling. Dommen presiserer også skillet mellom kvalifikasjonsvurdering og tildeling: kriterier som gjelder erfaring, kvalifikasjoner og ressurser, er i utgangspunktet egnethetskrav og ikke tildelingskriterier. At ordningen var tidsbegrenset og senere lukket for nye leverandører, endret ikke dette når det fortsatt manglet et reelt tildelingselement.
Faktum
Saken gjaldt den finske ordningen «Neuvo 2020» for rådgivning til landbruket i perioden 2015–2020. Maaseutuvirasto kunngjorde en ordning for rådgivningstjenester der bønder kunne velge blant rådgivere som var tatt opp i ordningen. Rådgiverne ble honorert etter timepris betalt av myndigheten, mens landbrukeren betalte merverdiavgiften. Alle søkere som oppfylte fastsatte egnethetskrav og minimumskrav, og som bestod en nærmere angitt prøve, kunne tas opp. Maria Tirkkonen søkte om å bli valgt som rådgiver, men ble avvist fordi hun ikke hadde krysset av i skjemaet for at hun aksepterte vilkårene i vedlagte utkast til rammeavtale. Hun gjorde gjeldende at ordningen i realiteten var en godkjenningsordning og ikke en offentlig kontrakt, og at hun derfor burde få supplere søknaden. Den finske høyeste forvaltningsdomstolen forela spørsmålet for EU-domstolen.
Domstolens vurdering
Domstolen tok utgangspunkt i artikkel 1 nr. 2 bokstav a) i direktiv 2004/18, som definerer offentlige kontrakter som gjensidig bebyrdende avtaler om blant annet tjenester mellom økonomiske aktører og offentlige oppdragsgivere. Domstolen bemerket at den aktuelle rådgivningsordningen i formell forstand førte til slike avtaler om tjenester. Dette var likevel ikke tilstrekkelig.
Det sentrale spørsmålet var om ordningen innebar et valg av tilbud og dermed en tildeling av kontrakt i direktivets forstand. Med henvisning til Falk Pharma understreket Domstolen at valget av et tilbud og av den eller de virksomhetene som tildeles kontrakten, er uløselig knyttet til anskaffelsesdirektivets regulering av offentlige kontrakter. Direktivet skal motvirke risikoen for favorisering av innenlandske aktører, og denne risikoen er særlig knyttet til situasjoner der én eller flere aktører får kontrakten etter en utvelgelse.
I den finske ordningen foretok agenturet ikke en sammenligning eller rangering av tilbud. Formålet var å etablere en gruppe rådgivere, og alle søkere som oppfylte kravene, skulle tas opp. Domstolen la derfor til grunn at agenturet ikke valgte mellom antagelige tilbud, men bare kontrollerte at kvalitative krav var oppfylt. Fraværet av tildelingskriterier som kunne muliggjøre sammenligning og rangering, var avgjørende.
Domstolen avviste at ordningen måtte anses som offentlig kontrakt fordi den ikke var permanent åpen for nye aktører. At ordningen bare kunne tiltres i en begrenset periode, skilte den fra situasjonen i Falk Pharma, men var ikke avgjørende. Det vesentlige var fortsatt at det ikke forelå noen reell tildeling basert på valg mellom tilbud.
Videre presiserte Domstolen skillet mellom egnethetskrav og tildelingskriterier. Selv om vurderingen av leverandørens egnethet og selve tildelingen i praksis kan skje samtidig, er dette rettslig ulike trinn underlagt ulike regler. Kriterier om erfaring, kvalifikasjoner og ressurser gjelder normalt leverandørens evne til å utføre oppdraget, ikke hvilket tilbud som er det økonomisk mest fordelaktige. Henvisningen til Ambisig endret ikke dette, fordi den saken gjaldt en situasjon der oppdragsgiver faktisk sammenlignet flere tilbud for å identifisere det økonomisk mest fordelaktige tilbudet. I Tirkkonen fantes ikke et slikt sammenligningsledd.
Konklusjon
Domstolen konkluderte med at artikkel 1 nr. 2 bokstav a) i direktiv 2004/18 ikke omfatter en rådgivningsordning der en offentlig enhet inngår avtaler med enhver økonomisk aktør som oppfyller forhåndsfastsatte egnethetskrav og består en prøve, selv om ordningen er tidsbegrenset og ikke senere åpnes for nye aktører. Det avgjørende er at ordningen ikke bygger på tildelingskriterier som gjør det mulig å sammenligne og rangere tilbud, og at det derfor ikke skjer noen reell tildeling av en offentlig kontrakt i direktivets forstand.
Praktisk betydning
Dommen er viktig for avgrensningen mellom offentlige kontrakter og rene godkjennings- eller opptaksordninger. For offentlige oppdragsgivere viser den at ikke enhver ordning som leder til tjenesteavtaler, automatisk omfattes av anskaffelsesdirektivet. Dersom alle leverandører som oppfyller objektive krav, tas opp uten sammenligning eller rangering av tilbud, kan ordningen falle utenfor kontraktsbegrepet i direktiv 2004/18. Samtidig understreker avgjørelsen at kvalifikasjonskrav ikke kan omklassifiseres til tildelingskriterier bare fordi de fremstår sentrale. For praksis i offentlige anskaffelser er dommen særlig relevant ved vurderingen av åpne leverandørordninger, rådgivningsordninger og andre modeller der oppdragsgiver ikke foretar et konkurransepreget valg mellom tilbud.