C-701/15 Malpensa Logistica Europa om lufthavnområder

DOMSTOLENS DOM (Niende avdeling)

13. juli 2017 (*1)

«Prejudisiell forelæggelse – offentlige kontrakter – transport – begrepet «utnyttelse av et geografisk område med henblikk på tilgjengeliggjøring av lufthavner eller andre transportterminaler for transportvirksomheter som opererer i luften» – direktiv 2004/17/EF og 96/67/EF – nasjonal lovgivning som ikke foreskriver en forutgående anbudskonkurranse for tildeling av lufthavnområder»

I sak C-701/15, angående en anmodning om prejudisiell avgjørelse i henhold til artikkel 267 TEUF, inngitt av Tribunale amministrativo regionale per la Lombardia (den regionale forvaltningsdomstolen for Lombardia, Italia) ved avgjørelse av 4. november 2015, innkommet til Domstolen den 31. desember 2015, i saken

Malpensa Logistica Europa SpA mot

Società Esercizi Aeroportuali SpA (SEA), prosessdeltaker:

Beta-Trans SpA, har

DOMSTOLEN (Niende avdeling), sammensatt av avdelingsformann E. Juhász (refererende dommer), og dommerne C. Vajda og K. Jürimäe, generaladvokat: M. Campos Sánchez-Bordona justitssekretær: R. Schiano, på grunnlag av den skriftlige behandlingen og etter rettsmøtet den 15. februar 2017, etter at det er avgitt innlegg av:

• Malpensa Logistica Europa SpA ved avvocati G. Greppi, P. Ferraris, G. Razeto og A. Bazzi,
• Società Esercizi Aeroportuali SpA (SEA) ved avvocati R. Bertani, E. Raffaelli og A. Pavan,
• Beta-Trans SpA ved avvocati C. Mele og M. Giordano,
• Europakommisjonen ved C. Zadra, W. Mölls og A. Tokár, som befullmektigede, og etter at generaladvokaten har fremlagt forslag til avgjørelse i rettsmøtet den 3. mai 2017, avsagt følgende

Dom

1Den prejudisielle anmodningen gjelder fortolkningen av artikkel 7 i Europaparlamentets og Rådets direktiv 2004/17/EF av 31. mars 2004 om samordning av fremgangsmåtene ved inngåelse av kontrakter innenfor vann- og energiforsyning, transport samt posttjenester (EUT 2004, L 134, s. 1).

2Denne anmodningen er forelagt som ledd i en tvist mellom Malpensa Logistica Europa SpA og Società Esercizi Aeroportuali SpA (SEA) (heretter «SEA»), som driver Milano Malpensa lufthavn (Italia), vedrørende en tildeling av lufthavnområder uten forutgående anbudskonkurranse med henblikk på ground handling-ytelser i denne lufthavnen.

Rettsregler

EU-retten

Direktiv 96/67/EF

3Rådets direktiv 96/67/EF av 15. oktober 1996 om adgang til ground handling-markedet i Fellesskapets lufthavner (EFT 1996, L 272, s. 36) finner i henhold til dets artikkel 1 nr. 1 «etter følgende retningslinjer anvendelse på alle lufthavner som er beliggende i en medlemsstat, er underlagt traktatens bestemmelser og er åpne for ervervsmessig trafikk».

4Dette direktivets artikkel 6 med overskriften «Levering av ground handling-ytelser til tredjemann» bestemmer i nr. 1 og 2:

«1. Medlemsstatene treffer

[…] de nødvendige tiltak for å sikre leverandører av ground handling-ytelser fri adgang til markedet for levering av ground handling-ytelser til tredjemann.

[…]

2. Medlemsstatene kan begrense antallet leverandører som har tillatelse til å levere følgende kategorier av ground handling-ytelser:

• bagasjehåndtering

• forplasshandling

• drivstoff- og oljepåfylling

• fysisk håndtering av frakt og post mellom lufthavnsbygningen og flyet i forbindelse med såvel innkommende og utgående frakt og post som frakt og post i transitt.

Antallet kan likevel ikke begrenses til mindre enn to for hver kategori.»

5Det nevnte direktivets artikkel 9 med overskriften «Unntak» bestemmer følgende i nr. 1:

«Når særlige plass- og kapasitetshensyn i en lufthavn, særlig på grunn av plassmangel og arealenes utnyttelsesgrad, umuliggjør åpning av markedet og/eller utøvelse av egenhandling i det omfang som er fastsatt i dette direktiv, kan den berørte medlemsstat beslutte:

a) å begrense antallet leverandører

[…]»

6Samme direktivets artikkel 11 med overskriften «Utvelgelse av leverandører» bestemmer i nr. 1:

«Medlemsstatene treffer de tiltak som er nødvendige for å fastsette en fremgangsmåte for utvelgelse av leverandører som har tillatelse til å levere ground handling-ytelser i en lufthavn, hvis deres antall begrenses som omhandlet i artikkel 6 nr. 2 eller artikkel 9.

[…]»

7Artikkel 16 i direktiv 96/67 med overskriften «Adgang til anlegg» fastsetter i nr. 2:

«Den disponible ground handling-plassen i lufthavnen skal på grunnlag av regler og kriterier som er relevante, objektive, gjennomsiktige og ikke-diskriminerende, fordeles mellom de forskjellige leverandørene av tjenester og de forskjellige brukerne som utfører egenhandling, herunder nyankomne, i den utstrekning det er nødvendig for at de kan utøve sine rettigheter, og for å sikre reell og lojal konkurranse.»

Direktiv 2004/17

8Artikkel 1 i direktiv 2004/17 med overskriften «Definisjoner» bestemmer følgende:

«1. I dette direktiv anvendes definisjonene i denne artikkelen. a) Med «vareinnkjøpskontrakter, bygge- og anleggskontrakter og tjenestekontrakter» menes gjensidig bebyrdende avtaler som inngås skriftlig mellom en eller flere oppdragsgivere som er omhandlet i artikkel 2 nr. 2, og en eller flere entreprenører, leverandører eller tjenesteleverandører.

[…] d) Med «tjenestekontrakter» menes kontrakter, bortsett fra bygge- og anleggskontrakter og vareinnkjøpskontrakter, som vedrører tjenester nevnt i vedlegg XVII.

[…]

3. […]

b) Med «tjenestekonsesjonskontrakt» menes en kontrakt med samme kjennetegn som tjenestekontrakter, bortsett fra at vederlaget for den tjeneste som skal presteres, enten utelukkende består i retten til å utnytte tjenesten eller i denne retten sammen med betaling av en pris.»

9Dette direktivets artikkel 2, som har overskriften «Oppdragsgivere», bestemmer i nr. 2 bokstav a):

«Dette direktiv gjelder for oppdragsgivere:

a) som er offentlige myndigheter eller offentlige virksomheter, og som utøver en av de former for virksomhet som er omhandlet i artikkel 3–7.»

10Det nevnte direktivets artikkel 7 med overskriften «Bestemmelser om leting etter og utvinning av olje, gass, kull og annet fast brensel samt om havner og lufthavner» har følgende ordlyd:

«Dette direktiv gjelder også for utnyttelse av et geografisk område med henblikk på:

[…] b) tilgjengeliggjøring av lufthavner, sjøhavner eller havner ved indre vannveier eller andre transportterminaler for transportvirksomheter som opererer til vanns eller i luften.»

11Samme direktivets artikkel 18 med overskriften «Konsesjonskontrakter om bygge- og anleggsarbeider eller om tjenester» er avfattet slik:

«Dette direktiv får ikke anvendelse på konsesjonskontrakter om bygge- og anleggsarbeider eller tjenester som tildeles av oppdragsgivere som utøver en eller flere av de aktivitetene som er omhandlet i artikkel 3–7, når disse konsesjonskontrakter inngås med henblikk på utøvelsen av disse aktivitetene.»

Italiensk rett

12Direktiv 96/67 ble gjennomført i italiensk rett ved decreto legislativo n. 18 – Attuazione della direttiva 96/67/CE relativa al libero accesso al mercato dei servizi di assistenza a terra negli aeroporti della Comunità (lovdekret nr. 18 om gjennomføring av direktiv 96/67/EF om adgang til ground handling-markedet i Fellesskapets lufthavner) av 13. januar 1999 (GURI nr. 28 av 4.2.1999, heretter «lovdekret nr. 18/1999»). Dette lovdekretets artikkel 4 og 11 gjennomfører henholdsvis artikkel 16 og 11 i direktiv 96/67.

13Artikkel 4 i lovdekret nr. 18/1999 foreskriver enhver tjenesteleverandørs frie adgang til markedet for ground handling-ytelser på grunnlag av de kriterier som er fastsatt i lovdekretets artikkel 13, i de lufthavnene hvis årlige trafikk er lik med eller overstiger 3 millioner passasjerer eller 75 000 tonn frakt, eller som i perioden på seks måneder forut for 1. april eller 1. oktober i det foregående år hadde en trafikk som oversteg 2 millioner passasjerer eller 50 000 tonn frakt. Dette lovdekretets artikkel 4 nr. 2 gir Ente nazionale per l'aviazione civile (ENAC) (den sivile luftfartsmyndigheten, Italia) mulighet til å begrense antallet tjenesteleverandører som følge av konkrete problemer med plass, disponibel kapasitet eller sikkerhet, idet begrensninger for adgang til markedet likeledes fastsettes i dette lovdekretets artikkel 12.

14Artikkel 11 i lovdekret nr. 18/99 bestemmer at offentliggjøring av en anbudskonkurranse, som skal være åpen for alle interesserte tilbydere, kun skal skje ved fastleggingen av de ground handling-tjenesteleverandørene hvis adgang til markedet er underlagt begrensninger eller unntak.

15Direktiv 2004/17 ble gjennomført i italiensk rett ved artikkel 207 ff. i decreto legislativo n. 163 – codice dei contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture in attuazione delle direttive 2004/17/CE e 2004/18/CE (lovdekret nr. 163 om innføring av en lov om offentlige vareinnkjøpskontrakter, offentlige tjenestekontrakter og offentlige bygge- og anleggskontrakter til gjennomføring av direktiv 2004/17/EF og 2004/18/EF) av 12. april 2006 (GURI nr. 100 av 2.5.2006). Dette lovdekretets artikkel 213 gjennomførte artikkel 7 i direktiv 2004/17.

Tvisten i hovedsaken og det prejudisielle spørsmålet

16SEA tildelte som forvaltningsorgan for Milano Malpensa lufthavn Beta-Trans SpA en hangar på ca. 1 000 m² i denne lufthavnen for å gi denne operatøren mulighet til der å drive sin virksomhet med levering av ground handling-ytelser.

17Ved stevning inngitt den 18. april 2015 til Tribunale amministrativo regionale per la Lombardia (den regionale forvaltningsdomstolen for Lombardia, Italia), anla Malpensa Logistica Europa, som er et selskap som har konsesjon på lufthavnområder med henblikk på utøvelse av ground handling-aktiviteter i Milano Malpensa lufthavn, sak med påstand om opphevelse og annullasjon av den beslutningen som denne tildelingen ble foretatt ved.

18Ifølge Malpensa Logistica Europa var denne beslutningen ulovlig, ettersom den ble vedtatt uten en forutgående anbudskonkurranse. Dette selskapet anførte nærmere bestemt at det ikke på Milano Malpensa lufthavns område hadde tilstrekkelig plass til å utøve sine vedlikeholdsaktiviteter. Det befant seg således i den samme avventende situasjonen som Beta-Trans med hensyn til de nye områdene som skulle tildeles, og den beslutningen der SEA direkte og uten anbudskonkurranse tildelte Beta-Trans det aktuelle området, hvis opprinnelige formål var å tjene som hangar, var til skade for Malpensa Logistica Europa.

19SEA og Beta-Trans har for den forelæggende retten anført at det omtvistede området bare ble stilt midlertidig til disposisjon for Beta-Trans med henblikk på å gi dette selskapet mulighet til som ny operatør å begynne å utøve sine aktiviteter med levering av ground handling-ytelser i Milano Malpensa lufthavn – mens man avventet avslutningen av bygge- og anleggsarbeidet med innredning av de områdene som Beta-Trans var tildelt – etter en åpen anbudskonkurranse der Malpensa Logistica Europa likeledes hadde deltatt. SEA og Beta-Trans er videre av den oppfatning at Malpensa Logistica Europa allerede rådet over lagringsområder på ca. 18 000 m², hvortil kom overdekte områder på henholdsvis 2 700 og 3 227 m², som ga mulighet for midlertidig å lagre varer i le for dårlig vær.

20Den forelæggende retten har anført at to nasjonale regelsett, som gjennomfører henholdsvis direktiv 2004/17 og direktiv 96/67, synes å finne generell anvendelse på de faktiske omstendighetene i saken.

21Hva angår spørsmålet om direktiv 2004/17 finner anvendelse, er det den forelæggende rettens oppfatning at SEA som forvalter av Milano Malpensa lufthavn er en oppdragsgiver som er forpliktet til å overholde lovgivningen om offentlige kontrakter i særlige sektorer. Dessuten henhører SEAs virksomhet under utnyttelse av et geografisk område med henblikk på tilgjengeliggjøring av lufthavner for transportvirksomheter som opererer i luften, jf. artikkel 7 i direktiv 2004/17. Denne rettsinstansen har anført at enhver utnyttelse av lufthavnområder (geografiske områder), herunder følgelig av nasjonale områder, vedrørende virksomhet som normalt utøves av transportvirksomheter som opererer i luften, i medhold av nasjonal rettspraksis er omfattet av det materielle anvendelsesområdet for lovgivningen om de særlige sektorene.

22Den forelæggende retten har derav utledet at ground handling-ytelser i lufthavner, ettersom de utnytter geografiske områder, likeledes er omfattet av denne lovgivningens materielle anvendelsesområde.

23Det er imidlertid denne rettens oppfatning at anvendeligheten av direktiv 2004/17 kan skape problemer med hensyn til særbestemmelsene i lovdekret nr. 18/1999 om gjennomføring av direktiv 96/67. På grunnlag av denne lovgivningen gjelder forpliktelsen til å iverksette en forutgående offentlig anbudskonkurranse nemlig bare for utvelgelsen av de tjenesteleverandørene som hører under de kategoriene av ground handling-ytelser som adgangen er underlagt begrensninger og unntak for.

24Den forelæggende retten har i denne forbindelsen presisert at de opplysningene den rår over om slike begrensninger eller unntak for øyeblikket ikke gjelder for Milano Malpensa lufthavn. Ifølge denne retten finner artikkel 4 nr. 1 i lovdekret nr. 18/99, som foreskriver tjenesteleverandørenes frie adgang til ground handling-markedet, følgelig anvendelse uten en forutgående offentlig anbudskonkurranse, med forbehold for at den disponible plassen i lufthavnen «på grunnlag av regler og kriterier som er relevante, objektive, gjennomsiktige og ikke-diskriminerende, fordeles mellom de forskjellige leverandørene av tjenester og de forskjellige brukerne som utfører egenhandling

[…], i den utstrekning det er nødvendig for at de kan utøve sine rettigheter, og for å sikre reell og lojal konkurranse», slik det kreves i henhold til artikkel 16 nr. 2 i direktiv 96/67.

25På denne bakgrunn har Tribunale amministrativo regionale per la Lombardia (den regionale forvaltningsdomstolen for Lombardia) besluttet å utsette saken og forelegge Domstolen følgende prejudisielle spørsmål:

«Er artikkel 7 i [direktiv 2004/17] – der utnyttelse av et geografisk område med henblikk på tilgjengeliggjøring av lufthavner for lufttransportvirksomheter, slik det er fastlagt i den i punkt 6.4 og 6.5 [i anmodningen om prejudisiell avgjørelse] anførte nasjonale rettspraksis, er omfattet av EU-bestemmelsene om offentlige kontrakter – til hinder for nasjonale bestemmelser, slik som artikkel 4 og 11 i lovdekret nr. 18/99, som ikke fastsetter en forutgående offentlig anbudskonkurranse i alle tilfeller av tildeling, selv foreløpig, av dertil beregnede områder?»

Om det prejudisielle spørsmålet

26Med sitt spørsmål ønsker den forelæggende retten nærmere bestemt opplyst om artikkel 7 i direktiv 2004/17 skal fortolkes slik at den er til hinder for en nasjonal lovgivning som den i hovedsaken omhandlede, som ikke fastsetter en forutgående offentlig anbudskonkurranse i alle tilfeller av tildeling, selv foreløpig, av lufthavnområder beregnet til ground handling-ytelser.

27I henhold til artikkel 7 i direktiv 2004/17 omfatter de aktivitetene som direktivet finner anvendelse på, aktiviteter med utnyttelse av et geografisk område med henblikk på tilgjengeliggjøring av lufthavner for transportvirksomheter som opererer i luften.

28Det skal imidlertid undersøkes om den i hovedsaken omhandlede kontrakten om tilgjengeliggjøring av lufthavnområdet kan være omfattet av anvendelsesområdet for direktiv 2004/17.

29Som blant annet Europakommisjonen har anført, kan den i hovedsaken omhandlede kontrakten, slik den er beskrevet av den forelæggende retten, ikke kvalifiseres som en «tjenestekontrakt», ettersom forvaltningsorganet for Milano Malpensa lufthavn ikke har ervervet en tjeneste levert av tjenesteleverandøren mot vederlag.

30Det er videre ikke nødvendig å undersøke om denne kontrakten kan kvalifiseres som en «konsesjonskontrakt», ettersom tjenestekonsesjonskontrakter vedrørende utnyttelse av et geografisk område med henblikk på tilgjengeliggjøring av lufthavner for transportvirksomheter som opererer i luften, i henhold til artikkel 18 i direktiv 2004/17 under alle omstendigheter faller utenfor dette direktivets anvendelsesområde.

31I betraktning av de opplysningene som den forelæggende retten har fremlagt, fremgår det følgelig ikke at den i hovedsaken omhandlede tildelingen er omfattet av anvendelsesområdet for direktiv 2004/17.

32Derimot er et forvaltningsorgan for en lufthavn, slik som SEA, underlagt bestemmelsene i direktiv 96/67.

33Det fremgår av artikkel 16 nr. 2 i direktiv 96/67 at det aktuelle forvaltningsorganet skal overholde de kravene som følger av denne bestemmelsen, der den disponible ground handling-plassen i lufthavnen på grunnlag av regler og kriterier som er relevante, objektive, gjennomsiktige og ikke-diskriminerende, skal fordeles mellom de forskjellige leverandørene av tjenester og de forskjellige brukerne som utfører egenhandling, herunder nyankomne, i den utstrekning det er nødvendig for at de kan utøve sine rettigheter, og for å sikre reell og lojal konkurranse, uten at dette organet imidlertid er forpliktet til å iverksette en forutgående anbudskonkurranse.

34Det tilkommer følgelig den forelæggende retten å etterprøve om de vilkårene som er nevnt i foregående avsnitt, er blitt overholdt i dette tilfellet.

35På bakgrunn av det ovenstående skal det forelagte spørsmålet besvares med at artikkel 7 i direktiv 2004/17 skal fortolkes slik at den ikke er til hinder for en nasjonal lovgivning som den i hovedsaken omhandlede, som ikke fastsetter en forutgående offentlig anbudskonkurranse for tildelinger, selv foreløpige, av lufthavnområder beregnet til ground handling-ytelser, som ikke medfører noen betaling av vederlag fra lufthavnens forvaltningsorgan.

Sakskostnader

36Da saksbehandlingen med hensyn til hovedsakens parter utgjør et ledd i den saken som verserer for den forelæggende retten, tilkommer det denne å treffe avgjørelse om sakskostnadene. Bortsett fra nevnte parters utgifter kan de utgifter som er påløpt i forbindelse med avgivelse av innlegg for Domstolen, ikke erstattes.

På grunnlag av disse premissene kjenner Domstolen (Niende avdeling) for rett:

Artikkel 7 i Europaparlamentets og Rådets direktiv 2004/17/EF av 31. mars 2004 om samordning av fremgangsmåtene ved inngåelse av kontrakter innenfor vann- og energiforsyning, transport samt posttjenester skal fortolkes slik at den ikke er til hinder for en nasjonal lovgivning som den i hovedsaken omhandlede, som ikke fastsetter en forutgående offentlig anbudskonkurranse for tildelinger, selv foreløpige, av lufthavnområder beregnet til ground handling-ytelser, som ikke medfører noen betaling av vederlag fra lufthavnens forvaltningsorgan.

Underskrifter

(*1) – Prosessspråk: italiensk.