C-669/20 Veridos: unormalt lave tilbud i forsvarsanskaffelser

forpligtelser. Artikel 38 præciserer, at kontrakten tildeles på grundlag af kriterierne i direktivets artikel 47 og 49, efter at der er foretaget en egnethedsundersøgelse af de pågældende tilbudsgivere. For sin del pålægger artikel 49, stk. 1, i direktiv 2009/81 den ordregivende myndighed, inden den kan afvise tilbud, der »forekommer at være unormalt lave«, skriftligt at anmode om oplysninger om de pågældende tilbuds sammensætning, og artikel 49, stk. 2, pålægger den ordregivende myndighed at undersøge tilbuddets sammensætning under hensyntagen til de begrundelser, der er givet.

37Artikel 49, stk. 1, i direktiv 2009/81 præciserer, at undersøgelsesproceduren finder anvendelse, når tilbud »forekommer at være unormalt lave«. Bestemmelsen præciserer ikke, efter hvilken metode den ordregivende myndighed skal fastslå, om dette er tilfældet. Den overlader følgelig til den ordregivende myndighed at vurdere, om et tilbud »forekommer at være unormalt lavt« i forhold til den genstand, der er omhandlet i den pågældende kontrakt.

38For at sikre, at EU-retten om unormalt lave tilbud er effektiv, og navnlig for at sikre, at ligebehandlingsprincippet og gennemsigtighedsprincippet overholdes, skal den ordregivende myndighed imidlertid altid undersøge, om et tilbud kan anses for at være unormalt lavt. Det tilkommer nemlig den ordregivende myndighed, inden den tildeler en kontrakt, at sikre sig, at det tilbud, der er valgt, er seriøst, bl.a. ved at foretage en passende analyse af dets sammensætning.

39Det skal herved bemærkes, at Domstolen allerede har haft lejlighed til at præcisere, at da den ordregivende myndighed nødvendigvis altid vil have en vis viden om indholdet af de modtagne tilbud, er den til enhver tid i stand til at identificere dem, der forekommer at være unormalt lave (jf. i denne retning dom af 27.11.2001, Lombardini og Mantovani, C-285/99 og C-286/99, EU:C:2001:640, præmis 55).

40Det fremgår endvidere af Domstolens praksis, at kontradiktorisk undersøgelse, der foreskrevet i artikel 49 i direktiv 2009/81, er en grundlæggende garanti i EU-retten med henblik på at undgå vilkårlig adfærd fra den ordregivende myndigheds side og at sikre en sund konkurrence mellem virksomhederne (jf. i denne retning dom af 29.3.2012, SAG ELV Slovensko m.fl., C-599/10, EU:C:2012:191, præmis 27, og af 18.12.2014, Data Medical Service, C-568/13, EU:C:2014:2466, præmis 44).

41I det foreliggende tilfælde er det spørgsmål, der stilles, om en ordregivende myndighed er fritaget for forpligtelsen til at undersøge et tilbud, som forekommer at være unormalt lavt, når det i national lovgivning fastsatte kriterium for at identificere et sådant tilbud ikke finder anvendelse, fordi det forudsætter, at der foreligger et bestemt antal tilbud, og dette antal ikke er nået.

42I denne henseende skal det bemærkes, at EU-retten ikke er til hinder for, at en national lovgiver fastsætter et kriterium, der muliggør fastlæggelsen af en tærskel for, hvornår et tilbud »forekommer at være unormalt lavt«. En sådan regel, navnlig den i artikel 72, stk. 1, i lov om offentlige indkøb fastsatte, kan i visse tilfælde lette den ordregivende myndigheds opgave med at identificere unormalt lave tilbud. EU-retten er imidlertid til hinder for, at et sådant kriterium fortolkes eller anvendes på en måde, som fritager den ordregivende myndighed for forpligtelsen til at undersøge, om et tilbud er unormalt lavt, når dette kriterium ikke finder anvendelse.

43Det kan nemlig ikke tillades, at den ordregivende myndighed – blot fordi et lovbestemt kriterium ikke finder anvendelse på grund af det utilstrækkelige antal tilbud – hermed slet ikke er forpligtet til at undersøge, om der foreligger et unormalt lavt tilbud. Et sådant fortolkningsresultat ville fratage artikel 49 i direktiv 2009/81 dens effektive virkning og ville gøre det muligt for opdrags­givere systematisk at omgå forpligtelsen til at undersøge unormalt lave tilbud.

44Som det fremgår af denne doms præmis 34, har Domstolen fastslået, at det tilkommer medlemsstaterne, og navnlig de ordregivende myndigheder, i hvert enkelt tilfælde, under hensyntagen til samtlige relevante omstændigheder, at fastlægge en metode til beregning af den tærskel, hvorfra der foreligger et unormalt lavt tilbud, eller at fastlægge værdien herfor, forudsat at de anvender en objektiv og ikke-diskriminerende metode.

45Det følger af ovenstående, at i en situation, hvor en ordregivende myndighed modtager et tilbud, som forekommer at være unormalt lavt, påhviler det den, uanset at et i national lovgivning fastsat kriterium til identifikation af et sådant tilbud ikke finder anvendelse, i givet fald at anvende en anden objektiv og ikke-diskriminerende metode for at vurdere, om et tilbud er unormalt lavt, og, for det tilfælde at dette viser sig at være tilfældet, at anvende proceduren i artikel 49 i direktiv 2009/81.

46Det tilkommer dermed den forelæggende ret i det foreliggende tilfælde at undersøge, om det under hensyntagen til alle de relevante omstændigheder var med rette, at den ordregivende myndighed fandt, at det vindende tilbud ikke fremtrådte som unormalt lavt, og at det således ikke var nødvendigt at indlede den kontradiktoriske procedure i henhold til artikel 49 i direktiv 2009/81.

47Det første til det tredje spørgsmål skal herefter besvares med, at artikel 38 og 49 i direktiv 2009/81 skal fortolkes således, at disse bestemmelser pålægger den ordregivende myndighed at undersøge, om et tilbud er unormalt lavt, når de omstændigheder, der kendetegner den pågældende udbudsprocedure, giver anledning til mistanke herom. I en situation, hvor et i national lovgivning fastsat kriterium til identifikation af et unormalt lavt tilbud, der implicit kræver, at der foreligger i hvert fald tre tilbud, ikke finder anvendelse på grund af det utilstrækkelige antal indkomne tilbud, er den ordregivende myndighed ikke derved fritaget for sin pligt til at undersøge, om et tilbud er unormalt lavt.

Det fjerde og det femte spørgsmål

48Med det fjerde og det femte spørgsmål, som skal undersøges samlet, ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om chartrets artikel 47 skal fortolkes således, at den ordregivende myndigheds vurdering af, om der ikke er nogen mistanke om, at der foreligger et unormalt lavt tilbud, er underlagt domstolsprøvelse, og om den ordregivende myndighed i så fald er forpligtet til at begrunde sin vurdering i sin afgørelse.

49Det skal for det første fremhæves, at chartrets artikel 47 bestemmer, at enhver, hvis rettigheder og friheder som garanteret af EU-retten er blevet krænket, har ret til effektive retsmidler for en domstol. Ifølge Domstolens faste praksis er den ret til effektive retsmidler, der er fastsat i chartrets artikel 47, tilstrækkelig i sig selv og behøver ikke præciseret ved bestemmelser i EU-ret eller national ret for at tillægge borgerne en rettighed, som de umiddelbart kan påberåbe sig (dom af 17.4.2018, Egenberger, C-414/16, EU:C:2018:257, præmis 78).

50I henhold til chartrets artikel 47 er det en grundlæggende ret at have adgang til en domstol. For at sikre, at denne rettighed er effektiv, kræves det, at den domstol, der prøver en afgørelse truffet af en ordregivende myndighed som led i en udbudsprocedure, er i stand til at efterprøve lovligheden og rigtigheden af afgørelsen om, at der ikke foreligger et unormalt lavt tilbud. Henset til denne rettigheds og dette princips karakter kan den domstolskontrol, som udøves, ikke begrænses til en kontrol af, om der er foretaget et åbenbart urigtigt skøn.

51Som generaladvokaten har anført i punkt 63 og 64 i forslaget til afgørelse, og som Domstolen allerede har fastslået i forbindelse med andre udbudsretlige spørgsmål, skal afgørelser truffet i forbindelse med en udbudsprocedure, navnlig afgørelser om, at der ikke foreligger et unormalt lavt tilbud, kunne prøves effektivt af domstolene og underkastes en reel prøvelse af de faktiske og retlige forhold, der begrunder disse afgørelser (jf. i denne retning dom af 11.9.2014, Fastweb, C-19/13, EU:C:2014:2194, præmis 39).

52Det følger heraf, at domstolsprøvelsen af en afgørelse om, at der ikke foreligger et unormalt lavt tilbud, indebærer, at den domstol, der foretager prøvelsen, er i stand til at vurdere gyldigheden af de grunde, der begrunder denne afgørelse.

53Det skal for det andet fremhæves, at kravet om begrundelse af administrative afgørelser udgør et generelt EU-retligt princip, hvis overholdelse Domstolen sikrer (jf. bl.a. dom af 15.10.1987, Heylens m.fl., 222/86, EU:C:1987:442, præmis 14). Begrundelsespligten for en afgørelse udgør en væsentlig del af det generelle princip om god forvaltning, idet den for det første sætter berørte parter i stand til under de bedst mulige betingelser at afgøre, om der er grundlag for at anlægge sag til prøvelse af afgørelsen, og for det andet giver Domstolen mulighed for at udøve sin prøvelsesret (jf. i denne retning dom af 29.4.2021, Banco de Portugal m.fl., C-504/19, EU:C:2021:335, præmis 57).

54I denne henseende er begrundelsen for en afgørelse, som er truffet i medfør af artikel 49 i direktiv 2009/81, uadskilleligt forbundet med muligheden for en effektiv domstolsprøvelse. Ifølge Domstolens faste praksis kan begrundelsen for en afgørelse i princippet kun gives i begrundelsen for den pågældende afgørelse og som udgangspunkt ikke for første gang og ex post under den retslige procedure (jf. i denne retning dom af 26.7.2017, Sacko, C-348/16, EU:C:2017:591, præmis 44, og af 16.10.2019, Glencore Agriculture Hungary, C-189/18, EU:C:2019:861, præmis 66).

55I det foreliggende tilfælde er begrundelsespligten for den ordregivende myndigheds vurdering af, at det vindende tilbud ikke fremtrådte som unormalt lavt, uadskilleligt forbundet med kravene om effektiv domstolsprøvelse. Denne begrundelse skal gøre det muligt for de øvrige tilbudsgivere at forstå grundene til, at den ordregivende myndighed anså det vindende tilbud for at være seriøst, og skal give den domstol, der foretager prøvelsen, mulighed for at vurdere lovligheden af denne vurdering.

56For det tredje og for så vidt angår det omfang, hvori begrundelsen for den ordregivende myndigheds afgørelse om, at der ikke foreligger et unormalt lavt tilbud, kan gives for første gang under retssagen, skal det bemærkes, at Domstolen har fastslået, at selv om begrundelse i princippet ikke kan angives for første gang og ex post under retssagen, er den ordregivende myndighed ikke desto mindre berettiget til at godtgøre, under retssagen, at den undersøgte det vindende tilbud under hensyntagen til alle de relevante omstændigheder (jf. i denne retning dom af 14.7.2016, Pjsc Rosneft Oil Company, C-72/15, EU:C:2016:381, præmis 137, og af 27.11.2019, Tedeschi og Consorzio Stabile Istant Service, C-402/18, EU:C:2019:1023, præmis 36).

57Det fjerde og det femte spørgsmål skal herefter besvares med, at chartrets artikel 47 skal fortolkes således, at den ordregivende myndigheds vurdering af, om der ikke er nogen mistanke om, at der foreligger et unormalt lavt tilbud, er underlagt en reel domstolsprøvelse, som ikke kan begrænses til en kontrol af, om der er foretaget et åbenbart urigtigt skøn. Den ordregivende myndighed er forpligtet til at begrunde denne vurdering i sin afgørelse, idet begrundelsen dog kan suppleres under den retslige procedure.

Sagsomkostninger

58Da sagens behandling i forhold til hovedsagens parter udgør et led i den sag, der verserer for den forelæggende ret, tilkommer det denne at træffe afgørelse om sagsomkostningerne. Bortset fra nævnte parters udgifter kan de udgifter, som er afholdt i forbindelse med afgivelse af indlæg for Domstolen, ikke erstattes.

På grundlag af disse præmisser kender Domstolen (Fjerde Afdeling) for ret:

1) Artikel 38 og 49 i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2009/81/EF af 13. juli 2009 om samordning af fremgangsmåderne ved ordregivende myndigheders eller ordregiveres indgåelse af visse bygge- og anlægs-, vareindkøbs- og tjenesteydelseskontrakter på forsvars- og sikkerhedsområdet og om ændring af direktiv 2004/17/EF og 2004/18/EF skal fortolkes således, at disse bestemmelser pålægger den ordregivende myndighed at undersøge, om et tilbud er unormalt lavt, når de omstændigheder, der kendetegner den pågældende udbudsprocedure, giver anledning til mistanke herom. I en situation, hvor et i national lovgivning fastsat kriterium til identifikation af et unormalt lavt tilbud, der implicit kræver, at der foreligger i hvert fald tre tilbud, ikke finder anvendelse på grund af det utilstrækkelige antal indkomne tilbud, er den ordregivende myndighed ikke derved fritaget for sin pligt til at undersøge, om et tilbud er unormalt lavt.

2) Artikel 47 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder skal fortolkes således, at den ordregivende myndigheds vurdering af, om der ikke er nogen mistanke om, at der foreligger et unormalt lavt tilbud, er underlagt en reel domstolsprøvelse, som ikke kan begrænses til en kontrol af, om der er foretaget et åbenbart urigtigt skøn. Den ordregivende myndighed er forpligtet til at begrunde denne vurdering i sin afgørelse, idet begrundelsen dog kan suppleres under den retslige procedure.

Lycourgos

Rodin

Bonichot

Rossi

Spineanu-Matei

Afsagt i offentligt retsmøde i Luxembourg den 15. september 2022.

Justitssekretæren

A. Calot Escobar

Afdelingsformanden

C. Lycourgos

OVERSETTELSE:

Samling av avgjørelser

DOMSTOLENS DOM (Fjerde avdeling)

15. september 2022* «Prejudisiell forelæggelse – direktiv 2009/81/EF – samordning av fremgangsmåtene ved inngåelse av visse bygge- og anleggs-, vare- og tjenestekontrakter – artikkel 38 og 49 – plikt til å kontrollere om det foreligger et unormalt lavt tilbud – kriterium for vurderingen av et tilbuds unormalt lave karakter fastsatt i nasjonal lovgivning – ikke anvendelig – krav om at det foreligger i hvert fall tre tilbud – kriterium støttet på kravet om at et tilbud skal være mer enn 20 % mer fordelaktig enn gjennomsnittet av de tilbud som er fremsatt av de øvrige tilbudsgiverne – domstolsprøvelse»

I sak C-669/20, angående en anmodning om prejudisiell avgjørelse i henhold til artikkel 267 TEUV, inngitt av Varhoven administrativen sad (øverste domstol i forvaltningsretlige saker, Bulgaria) ved avgjørelse av 10. november 2020, innkommet til Domstolen 8. desember 2020, i saken

Veridos GmbH mot Ministar na vatresjnite raboti na Republika Bulgaria, Mühlbauer ID Services GmbH – S&T, har

DOMSTOLEN (Fjerde avdeling), sammensatt av avdelingsformann C. Lycourgos og dommerne S. Rodin (refererende dommer), J.-C. Bonichot, L.S. Rossi og O. Spineanu-Matei, generaladvokat: M. Campos Sánchez-Bordona, justissekretær: A. Calot Escobar, på grunnlag av den skriftlige forhandlingen, etter at det er avgitt innlegg av:

• Veridos GmbH ved advokat T.P. Nenov,

* Prosessspråk: bulgarsk.

• Mühlbauer ID Services GmbH – S&T ved advokat Y. Lambovski,
• den bulgarske regjering ved M. Georgieva og L. Zaharieva, som befullmektigede,
• den tsjekkiske regjering ved M. Smolek og J. Vláčil, som befullmektigede,
• den franske regjering ved R. Bénard, A.-L. Desjonquères og É. Toutain, som befullmektigede,
• den østerrikske regjering ved J. Schmoll, som befullmektiget,
• Europakommisjonen ved P. Ondrůšek, G. Wils og I. Zaloguin, som befullmektigede, og etter at generaladvokaten har fremlagt forslag til avgjørelse i rettsmøtet 24. februar 2022, avsagt følgende

Dom

1Anmodningen om prejudisiell avgjørelse gjelder fortolkningen av artikkel 56 og 69 i Europaparlamentets og Rådets direktiv 2014/24/EU av 26. februar 2014 om offentlige anskaffelser og om oppheving av direktiv 2004/18/EF (EUT 2014, L 94, s. 65), artikkel 38 og 49 i Europaparlamentets og Rådets direktiv 2009/81/EF av 13. juli 2009 om samordning av fremgangsmåtene ved oppdragsgivende myndigheters eller oppdragsgiveres inngåelse av visse bygge- og anleggs-, vare- og tjenestekontrakter på forsvars- og sikkerhetsområdet og om endring av direktiv 2004/17/EF og 2004/18/EF (EUT 2009, L 216, s. 76, rettet i EUT 2012, L 292, s. 38), samt artikkel 47 i Den europeiske unions pakt om grunnleggende rettigheter (heretter «charteret»).

2Denne anmodningen er blitt inngitt i forbindelse med en tvist mellom på den ene side Veridos GmbH og på den andre siden Ministar na vatresjnite raboti na Republika Bulgaria (Republikken Bulgarias innenriksminister) og konsortiet «Mühlbauer ID Services GmbH – S&T» vedrørende en avgjørelse om klassifisering av tilbudsgiverne og valget av den personen som fikk tildelt en offentlig kontrakt.

Rettsregler

EU-retten

Direktiv 2014/24

3Det følger av artikkel 56 nr. 1 i direktiv 2014/24 med overskriften «Generelle prinsipper» at kontrakter tildeles på grunnlag av kriteriene oppstilt i direktivets artikkel 67–69, dersom oppdragsgiver i samsvar med direktivets artikkel 59–61 har verifisert at et visst antall betingelser er oppfylt. 2 ECLI:EU:C:2022:684

4Nevnte direktivs artikkel 69 med overskriften «Unormalt lave tilbud» fastsetter:

«1. Oppdragsgiverne krever at økonomiske aktører gjør rede for de priser eller kostnader som er foreslått i tilbudet, dersom det aktuelle tilbudet forekommer å være unormalt lavt i forhold til bygge- og anleggsarbeidene, varene eller tjenestene. 2 De redegjørelsene det henvises til i nr. 1, kan særlig vedrøre:

a) besparelser i forbindelse med produksjonsmetoden for varene eller tjenestene eller med byggemetoden b) de anvendte tekniske løsningene eller tilbudsgiverens usedvanlig gunstige betingelser for å levere varene eller tjenestene eller for å utføre arbeidet c) originaliteten av de bygge- og anleggsarbeider, varer eller tjenester som tilbydes av tilbudsgiveren d) overholdelse av de forpliktelsene som er omhandlet i artikkel 18 nr. 2 e) overholdelse av de forpliktelsene som er omhandlet i artikkel 71 f) eventuell statsstøtte til tilbudsgiveren. 3 Oppdragsgiver vurderer de opplysningene som tilbudsgiveren er fremkommet med ved redegjørelsen. Myndigheten kan bare avvise tilbudet dersom det foreslåtte lave pris- eller kostnadsnivået ikke på tilfredsstillende måte kan begrunnes ut fra den fremlagte dokumentasjonen, etter at de elementer som er nevnt i nr. 2, er tatt i betraktning.

Oppdragsgiverne avviser tilbudet dersom de har fastslått at det er unormalt lavt fordi det ikke er i samsvar med de gjeldende forpliktelsene som er omhandlet i artikkel 18 nr. 2.

4Dersom en oppdragsgiver fastslår at et tilbud er unormalt lavt fordi tilbudsgiveren har mottatt statsstøtte, kan tilbudet bare avvises med denne begrunnelsen alene dersom oppdragsgiver konsulterer tilbudsgiveren og denne innen en tilstrekkelig frist, som fastsettes av oppdragsgiver, ikke kan godtgjøre at den aktuelle støtten var forenlig med det indre marked som omhandlet i artikkel 107

[…] TEUV. Dersom oppdragsgiver avviser et tilbud under disse omstendighetene, underretter vedkommende Kommisjonen om dette.

5Etter anmodning stiller medlemsstatene som ledd i det administrative samarbeidet alle de opplysningene de har til rådighet, slik som lovgivning, alminnelig gjeldende kollektive avtaler eller nasjonale tekniske standarder, med hensyn til den dokumentasjonen og de dokumentene som er fremlagt i forbindelse med de redegjørelsene som er angitt i nr. 2, til rådighet for andre medlemsstater.»

Direktiv 2009/81

5Artikkel 35 i direktiv 2009/81 med overskriften «Underretning av søkere og tilbudsgivere» har følgende ordlyd:

«1. De oppdragsgivende myndighetene eller oppdragsgiverne underretter så raskt som mulig søkere og tilbudsgivere om hvilke avgjørelser som er truffet med hensyn til tildeling av kontrakten eller inngåelse av en rammeavtale, herunder bl.a. begrunnelsen for at de har besluttet ikke å tildele en kontrakt eller inngå en rammeavtale som har vært kunngjort, og å innlede prosedyren på nytt; underretningen skjer skriftlig dersom de oppdragsgivende myndighetene eller oppdragsgiverne mottar anmodning om dette.

2. Etter anmodning fra den berørte parten meddeler den oppdragsgivende myndigheten eller oppdragsgiveren med forbehold for nr. 3 så raskt som mulig og senest 15 dager etter mottak av en skriftlig anmodning:

a) alle forbigåtte søkere, hvorfor deres søknad er forkastet b) alle forbigåtte tilbudsgivere, hvorfor deres tilbud er forkastet, herunder særlig i de tilfellene som er omhandlet i artikkel 18 nr. 4 og 5, hvorfor vedkommende har besluttet at kravene ikke anses for oppfylt på tilsvarende måte, eller hvorfor vedkommende har besluttet at bygge- og anleggs- samt vare- og tjenestekontrakter ikke oppfyller kravene til ytelse eller funksjon, og, i de tilfellene som er omhandlet i artikkel 22 og 23, hvorfor vedkommende har besluttet at kravene vedrørende informasjonssikkerhet og forsyningssikkerhet ikke anses for oppfylt c) alle tilbudsgivere som har avgitt et antakelig tilbud som er blitt forkastet, om det antatte tilbudets egenskaper og relative fordeler og navnet på den tilbudsgiveren hvis tilbud er antatt, eller partene i rammeavtalen.

3. De oppdragsgivende myndighetene eller oppdragsgiverne kan beslutte ikke å meddele visse av de opplysningene som er omhandlet i nr. 1, om tildelingen av kontrakt eller inngåelsen av rammeavtaler, dersom en slik videregivelse ville hindre rettshåndhevelsen eller på annen måte være i strid med offentlige interesser, særlig forsvars- og/eller sikkerhetsinteresser, eller til skade for bestemte offentlige eller private økonomiske aktørers legitime økonomiske interesser eller for den lojale konkurransen mellom disse.»

6Direktivets artikkel 38 med overskriften «Egnethetsundersøkelse og utvelging av deltakere, tildeling av kontrakter» bestemmer:

«1. Kontrakter tildeles på grunnlag av kriteriene i artikkel 47 og 49 under hensyn til artikkel 19, etter at de oppdragsgivende myndighetene eller oppdragsgiverne har undersøkt om de økonomiske aktørene som ikke er utelukket i henhold til artikkel 39 eller 40, er egnede etter kriteriene om økonomi og finansiell stilling, faglig og teknisk kompetanse eller evne som omhandlet i artikkel 41–46, og om nødvendig etter de ikke-diskriminerende reglene og kriteriene som er nevnt i denne artikkels nr. 3.

2. De oppdragsgivende myndighetene eller oppdragsgiverne kan i samsvar med artikkel 41 og 42 kreve minstekrav til egnethet som søkere skal oppfylle.

4ECLI:EU:C:2022:684

Omfanget av de opplysningene som er omhandlet i artikkel 41 og 42, samt de minstekravene til egnethet som kreves i forbindelse med en bestemt kontrakt, skal henge sammen med og stå i forhold til kontraktens gjenstand.

Disse minstekravene angis i kunngjøringen av konkurransen.

3. Ved begrenset anbudskonkurranse, konkurranse med forhandling med offentliggjøring av en konkurransekunngjøring og konkurransepreget dialog kan de oppdragsgivende myndighetene eller oppdragsgiverne begrense antallet søkere som vil bli oppfordret til å avgi tilbud eller delta i dialog. I så fall

• angir de oppdragsgivende myndighetene eller oppdragsgiverne i kunngjøringen de objektive og ikke-diskriminerende kriteriene eller reglene de akter å anvende, det minste antallet søkere som vil bli oppfordret til å avgi tilbud, og eventuelt et høyeste antall søkere de akter forpliktelse til, for det første å identifisere de tilbud som gir grunn til mistanke, for det andre å gi de berørte tilbyderne mulighet til å dokumentere holdbarheten av sine tilbud ved at myndigheten anmoder dem om de nærmere opplysninger den anser for relevante, for det tredje å vurdere relevansen av de nærmere opplysninger den mottar fra de berørte, og for det fjerde å treffe en beslutning om hvorvidt den vil ta disse tilbudene med i betraktning eller forkaste dem. Det er kun dersom påliteligheten av et tilbud på forhånd kan trekkes i tvil, at de forpliktelser som følger av disse artiklene, gjelder for oppdragsgiver (jf. analogt dom av 19.10.2017, AgriConsulting Europe mot Kommisjonen, C-198/16 P, EU:C:2017:784, avsnitt 51 og 52 og den rettspraksis som er nevnt der).

37Som generaladvokaten har anført i punkt 38 i forslaget til avgjørelse, skal oppdragsgiver identifisere de tilbud som angivelig er mistenkelige, og som derfor skal undergis den kontradiktoriske kontrollprosedyren som er fastsatt i artikkel 49 i direktiv 2009/81, idet det tas hensyn til samtlige kjennetegn ved gjenstanden for den aktuelle konkurransen. En sammenligning med de øvrige konkurrerende tilbud kan ganske vist i bestemte tilfeller bidra til å konstatere avvik, men den må imidlertid ikke utgjøre det eneste kriteriet som oppdragsgiver anvender i denne henseende.

38En undersøkelse av samtlige elementer ved konkurransen og de aktuelle konkurransebetingelsene skal gi oppdragsgiver mulighet til å avgjøre om det tilbudet som gir grunn til mistanke, til tross for sitt avvik fra prisene i de andre søkernes tilbud, er tilstrekkelig seriøst. I denne henseende kan oppdragsgiver legge vekt på de nasjonale bestemmelsene som fastsetter en særlig metode for å identifisere unormalt lave tilbud.

39Sett hen til betraktningene ovenfor må det imidlertid fastslås at direktiv 2009/81 ikke utelukker at et tilbuds unormalt lave karakter vurderes når det kun er avgitt to tilbud. Når det kriteriet som er fastsatt i nasjonal rett med henblikk på vurderingen av om et tilbud er unormalt lavt, ikke finner anvendelse, kan dette derimot ikke frita oppdragsgiver fra den plikten som er nevnt i nærværende doms avsnitt 36, til å identifisere de tilbud som gir grunn til mistanke, og i tilfelle slike tilbud å foreta en kontradiktorisk kontroll.

40Det følger av det ovenstående at artikkel 38 og 49 i direktiv 2009/81 skal fortolkes slik at oppdragsgivere, når det er mistanke om at et tilbud er unormalt lavt, har plikt til å kontrollere om dette faktisk er tilfellet, idet det tas hensyn til samtlige relevante elementer i konkurransen og konkurransebetingelsene, og slik at den manglende muligheten til å anvende de kriteriene som er fastsatt i nasjonal lovgivning i denne henseende, og antallet avgitte tilbud, ikke har noen betydning i denne henseende.

Det fjerde og det femte spørsmålet

41Med det fjerde og det femte spørsmålet, som skal undersøkes samlet, ønsker den foreleggende retten nærmere bestemt opplyst om artikkel 55 nr. 2 i direktiv 2009/81, sammenholdt med chartrets artikkel 47, skal fortolkes slik at oppdragsgivers konstatering om at det ikke er mistanke om et unormalt lavt tilbud, eller dens overbevisning om at tilbudet fra den best klassifiserte tilbyderen er seriøst, er undergitt domstolsprøving, og om oppdragsgiver således har plikt til å begrunne sin konklusjon innenfor rammen av avgjørelsen om tildeling av kontrakten.

42Som generaladvokaten har anført i punkt 47 og 48 i forslaget til avgjørelse, pålegger artikkel 49 i direktiv 2009/81 med sin henvisning til unormalt lave tilbud ikke oppdragsgiver en vilkårlig plikt til uttrykkelig å ta stilling til det aktuelle tilbudets eventuelle unormalt lave karakter. Ifølge ordlyden av denne artikkel 49 oppstår denne plikten derimot dersom oppdragsgiver «vedrørende en bestemt kontrakt» vurderer at «tilbud» synes å være «unormalt lave i forhold til [ytelsen]».

43Det fremgår i denne henseende av artikkel 35 i direktiv 2009/81 at oppdragsgivere så snart som mulig underretter søkere og tilbydere om hvilke avgjørelser som er truffet med hensyn til tildeling av kontrakten, og at denne underretningen gis skriftlig dersom det fremsettes anmodning om det. Særlig når den berørte parten fremsetter en skriftlig anmodning om det, meddeler oppdragsgiverne vedkommende navnlig de relevante opplysninger som underbygger de vesentlige avgjørelsene som er truffet under anskaffelsesprosedyren. Når en oppdragsgiver fastslår at et tilbud synes å være unormalt lavt, og den derfor gjennomfører en kontradiktorisk drøftelse med den berørte tilbyderen, skal resultatet meddeles skriftlig.

44Det er således bare når det er mistanke om at et tilbud er unormalt lavt, og etter den kontradiktoriske kontrollprosedyren som er omtalt i nærværende doms avsnitt 37, at oppdragsgiver formelt skal vedta en begrunnet avgjørelse om å akseptere eller forkaste det aktuelle tilbudet.

45I det foreliggende tilfellet fremgår det imidlertid av saksdokumentene for Domstolen at oppdragsgiver verken innledet den kontradiktoriske kontrollprosedyren som er foreskrevet i artikkel 49 i direktiv 2009/81, eller vedtok en uttrykkelig avgjørelse i denne henseende.

46I dette tilfellet krever den plikten som følger av artikkel 55 nr. 2 i direktiv 2009/81 og av chartrets artikkel 47, om at avgjørelsen om tildeling av den aktuelle kontrakten skal kunne gjøres til gjenstand for en effektiv klage, at de tilbyderne som mener at de har lidt skade, kan anlegge søksmål til prøving av denne avgjørelsen, idet de gjør gjeldende at det valgte tilbudet burde ha vært kvalifisert som «unormalt lavt». 46 ECLI:EU:C:2022:684

47Det forhold at et tilbud ikke anses for å være «unormalt lavt», uten at dette er gjenstand for en spesifikk begrunnelse, kan i denne henseende ikke i seg selv gi grunnlag for annullasjon av en anskaffelsesprosedyre, ettersom EU-lovgiver ikke har pålagt oppdragsgivere en plikt til å vedta en uttrykkelig og begrunnet avgjørelse om at det ikke foreligger unormalt lave tilbud.

48Sett hen til betraktningene ovenfor skal det fjerde og det femte spørsmålet besvares med at artikkel 55 nr. 2 i direktiv 2009/81, sammenholdt med chartrets artikkel 47, skal fortolkes slik at når en oppdragsgiver ikke har innledet en kontrollprosedyre vedrørende et eventuelt unormalt lavt tilbud med den begrunnelse at ingen av de tilbudene den er blitt forelagt, hadde en slik karakter, kan dens vurdering gjøres til gjenstand for domstolsprøving innenfor rammen av et søksmål anlagt til prøving av avgjørelsen om tildeling av kontrakten.

Sakskostnader

49Ettersom behandlingen av saken overfor partene i hovedsaken utgjør et ledd i saken som verserer for den foreleggende retten, tilkommer det denne å treffe avgjørelse om sakskostnadene. Bortsett fra de nevnte partenes utgifter kan de utgifter som er påløpt i forbindelse med innlegg for Domstolen, ikke erstattes.

På grunnlag av disse premisser kjenner Domstolen (Fjerde avdeling) for rett:

1) Artikkel 38 og 49 i Europaparlamentets og Rådets direktiv 2009/81/EF av 13. juli 2009 om samordning av fremgangsmåtene ved oppdragsgiveres inngåelse av visse bygge- og anleggs-, vare- og tjenestekontrakter på forsvars- og sikkerhetsområdet og om endring av direktiv 2004/17/EF og 2004/18/EF skal fortolkes slik at oppdragsgivere, når det er mistanke om at et tilbud er unormalt lavt, har plikt til å kontrollere om dette faktisk er tilfellet, idet det tas hensyn til samtlige relevante elementer i konkurransen og konkurransebetingelsene, og slik at den manglende muligheten til å anvende de kriteriene som er fastsatt i nasjonal lovgivning i denne henseende, og antallet avgitte tilbud, ikke har noen betydning i denne henseende.

2) Artikkel 55 nr. 2 i direktiv 2009/81, sammenholdt med artikkel 47 i Den europeiske unions pakt om grunnleggende rettigheter, skal fortolkes slik at når en oppdragsgiver ikke har innledet en kontrollprosedyre vedrørende et eventuelt unormalt lavt tilbud med den begrunnelse at ingen av de tilbudene den er blitt forelagt, hadde en slik karakter, kan dens vurdering gjøres til gjenstand for domstolsprøving innenfor rammen av et søksmål anlagt til prøving av avgjørelsen om tildeling av kontrakten.

Underskrifter