C-6/20: Krav om lokal matautorisasjon som kvalifikasjonskrav

Samling av avgjørelser

DOMSTOLENS DOM (Fjerde avdeling)

20. mai 2021 * «Prejudisiell foreleleggelse – offentlige varekontrakter – direktiv 2004/18/EF – artikkel 2 og 46 – prosjekt finansiert av Den europeiske fond for bistand til de sosialt dårligst stilte – kriterier for utvelgelse av tilbudsgivere – forordning (EF) nr. 852/2004 – artikkel 6 – krav om registrering eller autorisasjon utstedt av den nasjonale myndighet for mattrygghet i den stat der kontrakten skal utføres»

I sak C-6/20, angående en anmodning om prejudisiell avgjørelse i henhold til artikkel 267 TEUV, inngitt av Tallinna Ringkonnakohus (ankedomstolen i Tallinn, Estland) ved avgjørelse av 19. desember 2019, innkommet til Domstolen den 7. januar 2020, i saken

Sotsiaalministeerium mot Riigi Tugiteenuste Keskus, tidligere Innove SA, prosessdeltaker: Rahandusministeerium, har DOMSTOLEN (Fjerde avdeling), sammensatt av avdelingsformann M. Vilaras og dommerne N. Piçarra, D. Šváby (refererende dommer), S. Rodin og K. Jürimäe, generaladvokat: M. Campos Sánchez-Bordona, justissekretær: A. Calot Escobar, på grunnlag av den skriftlige forhandling, etter at det er inngitt innlegg av:

• den estiske regjering ved N. Grünberg, som befullmektiget,
• Europa-Kommisjonen ved P. Ondrůšek, W. Farrell, L. Haasbeek og E. Randvere, som befullmektigede,

* Prosessspråk: estisk.

og etter at generaladvokaten har fremlagt forslag til avgjørelse i rettsmøtet den 28. januar 2021, avsagt følgende

Dom

1Anmodningen om prejudisiell avgjørelse gjelder tolkningen av artikkel 2 og 46 i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2004/18/EF av 31. mars 2004 om samordning av fremgangsmåtene ved inngåelse av offentlige varekontrakter, offentlige tjenestekontrakter og offentlige bygge- og anleggskontrakter (EUT 2004, L 134, s. 114, beriktiget i EUT 2004, L 351, s. 44) samt prinsippet om beskyttelse av berettiget forventning.

2Denne anmodningen er blitt inngitt i forbindelse med en tvist mellom Sotsiaalministeerium (sosialministeriet, Estland) og Riigi Tugiteenuste Keskus (senter for statens felles tjenester), tidligere Innove SA, vedrørende en avgjørelse om finansiell korreksjon, der sistnevnte har avvist visse betalingsanmodninger som dette ministeriet har inngitt i forbindelse med et prosjekt om innkjøp og distribusjon av matvarehjelp til de sosialt dårligst stilte personene.

Rettsforskrifter

EU-retten

Direktiv 2004/18

342. betraktning til direktiv 2004/18 har følgende ordlyd:

«I forbindelse med krav om dokumentasjon av særlige kvalifikasjoner for å kunne delta i en anbudskonkurranse eller i en plan- og designkonkurranse om tjenesteyting anvendes de relevante fellesskapsbestemmelsene om gjensidig anerkjennelse av eksamensbevis, sertifikater eller annen dokumentasjon for formelle kvalifikasjoner.»

4Dette direktivets artikkel 2 med overskriften «Prinsipper for inngåelse av kontrakter» bestemmer følgende:

«Oppdragsgiverne overholder prinsippene om likebehandling og ikke-diskriminering av økonomiske aktører og handler på en gjennomsiktig måte.»

5Det nevnte direktivets artikkel 26 med overskriften «Vilkår vedrørende kontraktens utførelse» fastsetter følgende:

«Oppdragsgiverne kan fastsette særlige vilkår vedrørende kontraktens utførelse, dersom disse er forenlige med fellesskapsretten og er nevnt i kunngjøringen eller i konkurransegrunnlaget. Vilkårene vedrørende kontraktens utførelse kan særlig omhandle sosiale hensyn eller miljøhensyn.»

6Kapittel VII under avsnitt II i direktiv 2004/18, med overskriften «Gjennomføring av anbudskonkurransen», inneholder en avdeling 1 med overskriften «Alminnelige bestemmelser». Denne avdelingen består utelukkende av dette direktivets artikkel 44, med overskriften «Egnethetsvurdering og utvelgelse av deltakere, tildeling av kontrakter», og er avfattet slik:

«1. Kontrakter tildeles på grunnlag av kriteriene i artikkel 53 og 55 under hensyn til artikkel 24, etter at oppdragsgiverne har undersøkt om de økonomiske aktørene som ikke er utelukket i henhold til artikkel 45 og 46, er egnede; en slik egnethetsvurdering utføres i samsvar med kriteriene om økonomisk og finansiell kapasitet, faglig og teknisk kunnskap eller evne som omhandlet i artikkel 47–52, og om nødvendig i samsvar med de ikke-diskriminerende regler og kriterier som er nevnt i nr. 3.

72. Oppdragsgiverne kan kreve minimumskriterier for egnethet som søkere og tilbudsgivere i samsvar med artikkel 47 og 48 skal oppfylle.

8Omfanget av de opplysningene som er omhandlet i artikkel 47 og 48, samt de minimumskriteriene for egnethet som kreves i forbindelse med en bestemt kontrakt, skal henge sammen med og stå i forhold til kontraktens gjenstand.

9Disse minimumskriteriene angis i konkurransegrunnlaget.

[…]»

10Dette kapittels avdeling 2 med overskriften «Kriterier for kvalitativ utvelgelse» omfatter det nevnte direktivets artikkel 45–52.

11Samme direktivs artikkel 46, med overskriften «Retten til å utøve det aktuelle yrket», har følgende ordlyd:

«Økonomiske aktører som ønsker å delta i en offentlig kontrakt, kan anmodes om å godtgjøre at de er oppført i et fagregister eller handelsregister, eller om å avgi en erklæring under ed eller å fremlegge en attest som angitt i vedlegg IX A for offentlige bygge- og anleggskontrakter, i vedlegg IX B for offentlige varekontrakter og i vedlegg IX C for offentlige tjenestekontrakter, og som er foreskrevet i den medlemsstat der de er etablert.

12Dersom søkere eller tilbudsgivere i forbindelse med inngåelsen av offentlige tjenestekontrakter skal ha en bestemt autorisasjon eller være medlem av en bestemt organisasjon for å kunne utføre den aktuelle tjenesteyting i sitt hjemland, kan oppdragsgiveren kreve bevis for denne autorisasjonen eller dette medlemskapet.»

13Artikkel 48 i direktiv 2004/18, med overskriften «Teknisk og/eller faglig kapasitet», fastsetter følgende:

«1. De økonomiske aktørenes tekniske og/eller faglige kapasitet vurderes og etterprøves i samsvar med nr. 2 og 3.

142. De økonomiske aktørenes tekniske kapasitet kan godtgjøres på én eller flere av følgende måter, avhengig av arten, mengden eller betydningen og bruken av bygge- og anleggsarbeidene, varene eller tjenestene:

[…]

15d) Dersom de varer eller tjenester som skal leveres, er komplekse eller unntaksvis skal tjene et særlig formål, en kontroll foretatt av oppdragsgiveren eller på dennes vegne av et kompetent offentlig organ i det land der leverandøren eller tjenesteyteren er etablert, med forbehold for dette organets samtykke; denne kontrollen gjelder leverandørens produksjonskapasitet eller tjenesteyterens tekniske kapasitet og om nødvendig virksomhetens undersøkelses- og forskningsfasiliteter og de tiltak virksomheten treffer for kontroll av kvaliteten.

[…]

16j) For så vidt angår de varer som skal leveres:

[…]

17ii) attester utstedt av offisielle kvalitetskontrollinstitusjoner eller -innretninger, hvis kompetanse er anerkjent, og som attesterer at varer som er klart identifisert ved henvisning til visse spesifikasjoner eller standarder, er i samsvar med disse.

[…]»

18Dette direktivets artikkel 49, med overskriften «Kvalitetssikringsstandarder», har følgende ordlyd:

«Dersom oppdragsgiverne krever fremleggelse av attester utstedt av uavhengige organer til attestering av de økonomiske aktørenes overholdelse av bestemte kvalitetsstandarder, henviser de til kvalitetssikringssystemer som bygger på de europeiske standardene på området og er sertifisert av organer som oppfyller de europeiske standardene for sertifisering. De anerkjenner tilsvarende attester fra organer i andre medlemsstater. De godtar likeledes andre former for dokumentasjon for tilsvarende kvalitetssikringstiltak som fremlegges av økonomiske aktører.»

19Det nevnte direktivets artikkel 50, som vedrører «[m]iljoledelsessystemer», bestemmer følgende:

«Dersom oppdragsgiverne i de tilfeller som er omhandlet i artikkel 48 nr. 2 bokstav f), krever fremleggelse av attester utstedt av uavhengige organer, hvorved det godtgjøres at den økonomiske aktøren oppfyller visse miljostyrings normer, henviser de til fellesskapsordningen for miljostyring og miljorevisjon (EMAS) eller til miljoledelsesnormer basert på de relevante europeiske eller internasjonale normer sertifisert av organer i samsvar med EF-lovgivningen eller de europeiske eller internasjonale normer vedrørende sertifisering. De anerkjenner tilsvarende attester fra organer i andre medlemsstater. De godtar likeledes andre former for dokumentasjon for tilsvarende miljoledelsestiltak som fremlegges av økonomiske aktører.»

20Artikkel 52 i direktiv 2004/18, med overskriften «Offisielle lister over godkjente økonomiske aktører og attestering foretatt av offentligrettslige eller privatrettslige organer», bestemmer følgende:

«1. Medlemsstatene kan enten innføre offisielle lister over godkjente entreprenører, leverandører eller tjenesteyterne eller innføre attestering foretatt av offentligrettslige eller privatrettslige organer.

21Medlemsstatene tilpasser vilkårene for oppføring på disse listene og for attesteringsorganenes utstedelse av attester til bestemmelsene i artikkel 45 nr. 1 og nr. 2 bokstav a)–d) og g), artikkel 46, artikkel 47 nr. 1, 4 og 5, artikkel 48 nr. 1, 2, 5 og 6, artikkel 49 og eventuelt artikkel 50.

[…]

222. Økonomiske aktører som er oppført på en offisiell liste, eller som har en attest, kan for hver kontrakt fremlegge for oppdragsgiveren en attest for oppføring utstedt av den kompetente myndigheten eller den attesten som er utstedt av det kompetente attesteringsorganet. Det skal fremgå av disse attestene hvilke opplysninger som har dannet grunnlaget for oppføringen på listen/attesten, og hvilken klassifikasjon som følger av listen.

233. En av et kompetent organ attestert oppføring på en offisiell liste eller attesten utstedt av attesteringsorganet utgjør kun en presumsjon om kvalifikasjon for andre medlemsstaters oppdragsgivere i forhold til artikkel 45 nr. 1 og nr. 2 bokstav a)–d) og g), artikkel 46, artikkel 47 nr. 1 bokstav b) og c), og artikkel 48 nr. 2 bokstav a) i), [artikkel 48 nr. 2] bokstav b), e), g) og h) for entreprenører, artikkel 48 nr. 2 bokstav a) ii), [artikkel 48 nr. 2] bokstav b), c), d) og j) for leverandører, og artikkel 49 nr. 2 bokstav a) ii) og [artikkel 49 nr. 2] bokstav c) i) for tjenesteyterne.

244. De opplysningene som kan utledes av oppføringen på de offisielle listene eller attesteringen, kan ikke bestrides uten begrunnelse. For så vidt angår bidrag til sosiale sikringsordninger og betaling av skatter og avgifter kan det kreves supplerende dokumentasjon av økonomiske aktører i forbindelse med hver enkelt kontrakt.

25Oppdragsgiverne i andre medlemsstater anvender bare nr. 3 og første avsnitt i dette nummeret på økonomiske aktører som er etablert i den medlemsstat som fører den offisielle listen.

265. I forbindelse med oppføring av økonomiske aktører fra andre medlemsstater på en offisiell liste eller attestering av slike foretatt av de organene som er omhandlet i nr. 1, kan det ikke kreves andre bevis eller erklæringer enn dem som kreves av nasjonale leverandører, og i intet tilfelle andre enn dem som er fastsatt i artikkel 45–49 og eventuelt artikkel 50.

27En slik oppføring eller attestering kan likevel ikke pålegges de økonomiske aktørene fra andre medlemsstater med sikte på deres deltakelse i en anbudskonkurranse. Oppdragsgiverne anerkjenner tilsvarende attester fra organer i andre medlemsstater. De godtar likeledes andre tilsvarende former for bevis.

286. Økonomiske aktører kan til enhver tid anmode om oppføring på en offisiell liste eller om attestering. De skal innen rimelig kort frist underrettes om den avgjørelsen som treffes av den myndigheten som utarbeider listen, eller det kompetente attesteringsorganet.

[…]»

29I vedlegg VII A til det nevnte direktivet, med overskriften «Opplysninger som skal angis i kunngjøringer», presiseres det under avsnittet «Kunngjøring av konkurransen», i dette avsnittets punkt 17, at kunngjøringen særlig ved åpen anbudskonkurranse skal angi

«[u]tvelgelseskriterier vedrørende de økonomiske aktørenes personlige forhold, som kan føre til deres utelukkelse, og de opplysninger som kreves som bevis for at de ikke faller inn under de tilfeller som berettiger til utelukkelse[, de u]tvelgelseskriterier og opplysninger om den økonomiske aktørens personlige forhold samt de opplysninger og formaliteter som er nødvendige for vurderingen av de økonomiske og tekniske minimumskrav denne skal oppfylle[, samt eventuelle] spesifikke minimumsterskelverdier».

Forordning (EF) nr. 852/2004

30Første og åttende betraktning til Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 852/2004 av 29. april 2004 om næringsmiddelhygiene (EUT 2004, L 139, s. 1, og beriktigelse i EUT 2004, L 226, s. 3), som endret ved Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 219/2009 av 11. mars 2009 (EUT 2009, L 87, s. 109) (heretter «forordning nr. 852/2004»), har følgende ordlyd:

«(1) Bestrebelsene på å oppnå et høyt beskyttelsesnivå med hensyn til menneskers liv og helse er ett av de grunnleggende målene for næringsmiddellovgivningen slik den er fastlagt i [Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 178/2002 av 28. januar 2002 om generelle prinsipper og krav i næringsmiddellovgivningen, om opprettelse av Den europeiske myndighet for næringsmiddeltrygghet og om saksbehandlingsregler i forbindelse med næringsmiddeltrygghet (EFT 2002, L 31, s. 1)]. Denne forordningen inneholder også andre felles prinsipper og definisjoner vedrørende medlemsstatenes og Fellesskapets næringsmiddellovgivning, herunder målet om å oppnå fri bevegelighet for næringsmidler innenfor Fellesskapet.

[…]

31(8) Det er behov for en integrert strategi for å sikre næringsmiddeltryggheten fra det stedet der primærproduksjon finner sted, til og med markedsføring eller eksport. Alle ledere av næringsmiddelvirksomheter i alle ledd i næringsmiddelkjeden bør sørge for at næringsmiddeltryggheten ikke bringes i fare.»

32Artikkel 1 i forordning nr. 852/2004, med overskriften «Virkeområde», bestemmer i nr. 1 følgende:

«Ved denne forordningen fastsettes det generelle hygieneregler for næringsmidler gjeldende for ledere av næringsmiddelvirksomheter, idet det særlig tas hensyn til følgende prinsipper:

a) Det primære ansvaret for næringsmiddeltryggheten påhviler fortsatt lederen av næringsmiddelvirksomheten.

b) Det er behov for næringsmiddeltrygghet gjennom hele næringsmiddelkjeden fra og med primærproduksjonen.

[…]

33Forordningen omfatter alle ledd i produksjonen, bearbeidingen og distribusjonen av næringsmidler samt eksport, med mindre annet er fastsatt i mer spesifikke bestemmelser om næringsmiddelhygiene.»

34Den nevnte forordningens artikkel 3 med overskriften «Generell forpliktelse» fastsetter følgende:

«Ledere av næringsmiddelvirksomheter sikrer at produksjonen, bearbeidingen og distribusjonen i alle ledd som er under deres kontroll, er i samsvar med de relevante hygienebestemmelsene i denne forordningen.»

35Artikkel 6 i forordning nr. 852/2004 med overskriften «Offentlig kontroll, registrering og autorisasjon» bestemmer følgende:

«1. Ledere av næringsmiddelvirksomheter skal samarbeide med de kompetente myndighetene i samsvar med annen gjeldende EF-lovgivning eller, i mangel av slik, med nasjonal lovgivning.

362. Ledere av næringsmiddelvirksomheter skal særlig gi den relevante kompetente myndigheten melding på den måten myndigheten krever, om alle virksomheter som de er ansvarlige for, og som utfører enten produksjon, bearbeiding eller distribusjon av næringsmidler, med sikte på registrering av de aktuelle virksomhetene.

37Ledere av næringsmiddelvirksomheter skal også sørge for at den kompetente myndigheten alltid har ajourførte opplysninger om virksomhetene, blant annet ved å gi melding om enhver vesentlig endring i aktivitetene og enhver virksomhetsnedleggelse.

383. Ledere av næringsmiddelvirksomheter skal imidlertid sørge for at virksomheter autoriseres av den kompetente myndigheten etter minst ett kontrollbesøk på stedet, når autorisasjon kreves i henhold til:

a) den nasjonale lovgivningen i den medlemsstat der virksomheten er beliggende, b) [Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 853/2004 av 29. april 2004 om særlige hygieneregler for næringsmidler av animalsk opprinnelse (EUT 2004, L 139, s. 55)]

39eller c) en avgjørelse vedtatt av Kommisjonen. Dette tiltaket, som har til formål å endre ikke-vesentlige bestemmelser i denne forordningen, vedtas etter forskriftsprosedyren med kontroll i artikkel 14 nr. 3.

40Medlemsstater som i henhold til den nasjonale lovgivningen krever autorisasjon av visse virksomheter som er beliggende på deres territorium, jf. bokstav a), underretter Kommisjonen og de øvrige medlemsstatene om de relevante nasjonale bestemmelsene.»

Estisk rett

Lov om offentlige kontrakter

41Riigihangete seadus (lov om offentlige kontrakter) i den avfattelse som gjelder for tvisten i hovedsaken (RT I 2016, 20, heretter «lov om offentlige kontrakter»), bestemmer i § 3, med overskriften «Generelle prinsipper for inngåelse av offentlige kontrakter», følgende:

«Oppdragsgiveren skal i forbindelse med inngåelse av offentlige kontrakter overholde følgende prinsipper:

1) Oppdragsgiveren skal anvende de økonomiske midlene sparsomt og i samsvar med det forfulgte målet og skal oppfylle formålet med den aktuelle offentlige kontrakten til en rimelig pris, idet myndigheten i tilfelle av konkurranse skal sikre den best mulige prisen og kvaliteten ved en sammenligning mellom de ulike tilbudene.

2) Oppdragsgiveren skal sikre at den offentlige kontrakten er gjennomsiktig og at det er mulig å kontrollere den.

3) Alle de personer som har sitt hjemsted eller hovedkontor i Estland, i en annen medlemsstat i Den europeiske union, i en annen medlemsstat i Det europeiske økonomiske samarbeidsområde eller i en stat som har tiltrådt [avtalen om offentlige innkjøp (EFT 1996, C 256, s. 2), i vedlegg 4 til overenskomsten om opprettelse av Verdenshandelsorganisasjonen (WTO) (EFT 1994, L 336, s. 3)], skal behandles likt og uten diskriminering av oppdragsgiveren, og denne myndigheten skal sørge for at alle de begrensningene og kriteriene som pålegges personene, er forholdsmessige, relevante og velbegrunnede under hensyn til formålet med den offentlige kontrakten.

4) Oppdragsgiveren skal ved inngåelsen av offentlige kontrakter sikre faktisk bruk av den eksisterende konkurransen, og i denne sammenheng må deltakelse av en offentligrettslig juridisk person eller av en privatrettslig person som anvender offentlige midler, i prosedyren for inngåelse av den offentlige kontrakten, ikke forvrenge konkurransen som følge av at det anvendes offentlige midler.

5) Oppdragsgiveren skal unngå interessekonflikter til skade for konkurransen.

6) Oppdragsgiveren skal om mulig gi miljøvennlige løsninger forrang.»

42§ 39 i lov om offentlige kontrakter, med overskriften «Kontroll av tilbudsgiverens eller søkerens kvalifikasjoner», fastsetter i nr. 1 følgende:

«Oppdragsgiveren skal etterprøve om tilbudsgiverens eller søkerens økonomiske og finansielle kapasitet samt tekniske og faglige kapasitet oppfyller de kvalifikasjonskravene som er fastsatt i kunngjøringen. Kvalifikasjonskravene skal være tilstrekkelige til å godtgjøre at tilbudsgiveren eller søkeren er i stand til å gjennomføre den offentlige kontrakten, og relevante og forholdsmessige med hensyn til arten og mengden av samt formålet med de varene, tjenestene eller bygge- og anleggsarbeidene som er gjenstand for den offentlige kontrakten.»

43Den nevnte lovens § 41, som vedrører «[t]ilbudsgivernes eller søkernes tekniske og faglige kapasitet», fastsetter i nr. 3 følgende:

«Når lovgiver fastsetter spesifikke krav med sikte på en aktivitet som skal utføres på grunnlag av den offentlige kontrakten, angir oppdragsgiveren i kunngjøringen de spesifikke kravene som skal oppfylles, samt hvilke registreringer og driftsautorisasjoner som er nødvendige med sikte på tilbudsgiverens eller søkerens kvalifikasjon. Med sikte på etterprøvingen av om de spesifikke kravene som er fastsatt ved lov, er oppfylt, krever oppdragsgiveren i kunngjøringen at tilbudsgiveren eller søkeren godtgjør at vedkommende har en driftsautorisasjon eller en registrering eller oppfyller ethvert annet spesifikt krav, eller dokumenterer at vedkommende er medlem av en kompetent organisasjon i samsvar med lovgivningen i den stat der vedkommende er etablert, med mindre oppdragsgiveren kan innhente denne dokumentasjonen uten større utgifter ved å konsultere offentlig tilgjengelige opplysninger i en database. Dersom tilbudsgiveren eller søkeren ikke har en driftsautorisasjon eller en registrering, eller dersom vedkommende ikke er medlem av den kompetente organisasjonen i samsvar med lovgivningen i den stat der vedkommende er etablert, utelukker oppdragsgiveren vedkommende.»

Lov om næringsmidler

44Toiduseadus (lov om næringsmidler) i den avfattelse som gjelder for tvisten i hovedsaken (RT I 1999, 30, 415, heretter «lov om næringsmidler»), bestemmer i § 8, med overskriften «Plikt til å ha en autorisasjon», følgende:

«(1) Den økonomiske aktøren skal inneha en driftsautorisasjon med sikte på å drive virksomhet i næringsmiddelsektoren med hensyn til følgende virksomheter:

1) en virksomhet som omhandlet i artikkel 6 nr. 3 bokstav b) og c) i forordning [nr. 852/2004]

2) en virksomhet hvis aktiviteter vedrørende primærprodukter av animalsk opprinnelse ikke innebærer endringer av deres form eller av deres opprinnelige kjennetegn, med mindre det dreier seg om en virksomhet hvis formål er primærproduksjon av disse produktene, og der produsenten utfører dermed forbundne aktiviteter som omhandlet i forordning [nr. 852/2004]

3) en virksomhet hvis aktiviteter vedrørende primærprodukter av ikke-animalsk opprinnelse innebærer endringer av deres form eller av deres opprinnelige kjennetegn, med mindre det dreier seg om en virksomhet som er omhandlet i kapittel III i vedlegg II til forordning [nr. 852/2004]

4) en virksomhet der det bearbeides næringsmidler, særlig tilberedning eller innpakning av disse, med mindre det dreier seg om innpakning av primærprodukter av ikke-animalsk opprinnelse, eller dersom det dreier seg om en virksomhet som er omhandlet i kapittel III i vedlegg II til forordning [nr. 852/2004]

5) en virksomhet hvis aktiviteter vedrører næringsmidler av animalsk opprinnelse, som distribuerer disse produktene til en annen aktør, og som er omfattet av kapittel III i vedlegg II til forordning [nr. 852/2004]

6) en virksomhet der det oppbevares næringsmidler som for å sikre næringsmiddeltryggheten skal oppbevares ved en annen temperatur enn omgivelsestemperaturen

7) en virksomhet som driver med detaljhandel, særlig med næringsmidler som skal oppbevares ved en annen temperatur enn omgivelsestemperaturen for å sikre næringsmiddeltryggheten, med mindre det dreier seg om en virksomhet som er omhandlet i kapittel III i vedlegg II til forordning [nr. 852/2004]

[…]

45(2) Driftsautorisasjonen gir den økonomiske aktøren rett til å påbegynne utøvelsen og utviklingen av en økonomisk aktivitet i virksomheten eller i den delen av virksomheten som fremgår av driftsautorisasjonen.

46(3) Den ansvarlige ministeren på området fastlegger ved en forskrift en detaljert liste over de driftsområdene og næringsmiddelkategoriene som aktøren skal ha driftsautorisasjon for.»

47§ 10 i lov om næringsmidler, med overskriften «Gjenstand for kontrollen med driftsautorisasjonen», er avfattet slik:

«Den økonomiske aktøren gis en driftsautorisasjon dersom vedkommendes virksomhet eller den virksomheten som vedkommende benytter til sin næringsmiddelvirksomhet, oppfyller kravene i [forordning nr. 852/2004 og nr. 853/2004] samt i andre relevante bestemmelser om næringsmidler.»

Tvisten i hovedsaken og de prejudisielle spørsmålene

48Sosialministeriet har avholdt to anbudskonkurranser vedrørende offentlige kontrakter om innkj For det andre er den første kontrakten allerede blitt vurdert og godkjent to ganger av finansministeriets revisorer. Den endringen med tilbakevirkende kraft av tolkningen av reglene om inngåelse av offentlige kontrakter, som de samme revisorene foretok i anledning av en tredje revisjon, er heller ikke i samsvar med prinsippet om god forvaltningsskikk og prinsippet om beskyttelse av den berettigede forventning.

49For Tallinna Halduskohus (forvaltningsdomstolen i Tallinn) nedla Riigi Tugiteenuste Keskus, støttet av finansministeriet, påstand om frifinnelse i det av sosialministeriet anlagte søksmålet. Riigi Tugiteenuste Keskus anførte blant annet at artikkel 46 i direktiv 2004/18 bare gir mulighet til å kreve av tilbudsgiveren at denne fremlegger bevis for at vedkommende har en autorisasjon til å levere tjenester, utstedt av den medlemsstaten der tilbudsgiveren er etablert, eller et bevis for sitt medlemskap i en bestemt organisasjon i denne medlemsstaten. Videre var det urimelig og i strid med likebehandlingsprinsippet å kreve at tilbudsgiveren på tidspunktet for avgivelsen av tilbudet allerede hadde foretatt diverse tiltak i Estland, selv om disse var knyttet til kontraktens utførelse. Endelig anførte Riigi Tugiteenuste Keskus at prinsippet om beskyttelse av den berettigede forventning ikke var blitt tilsidesatt.

50Ved avgjørelse av 22. mai 2019 frifant Tallinna Halduskohus (forvaltningsdomstolen i Tallinn) Riigi Tugiteenuste Keskus i det av sosialministeriet anlagte søksmålet med den begrunnelse at kravet om at tilbudsgiverne skulle ha en autorisasjon fra en estisk myndighet, eller at de skulle oppfylle en rekke forpliktelser angående informasjon og autorisasjon i Estland, var uforholdsmessig og diskriminerende overfor de tilbudsgiverne som var etablert i andre medlemsstater. Denne retten forkastet også anførselen om tilsidesettelse av prinsippet om beskyttelse av den berettigede forventning, ettersom sosialministeriet ikke på bakgrunn av de tidligere revisjonene – som ikke var bindende, og som var blitt gjennomført av finansministeriets tjenestegrener – kunne ha noen juridisk visshet for at det i fremtiden ikke ville bli konstatert noen tilsidesettelser av de gjeldende reglene for offentlige kontrakter.

51Etter frifinnelsen av Riigi Tugiteenuste Keskus i det av sosialministeriet anlagte søksmålet har sosialministeriet iverksatt anke ved Tallinna Ringkonnakohus (appeldomstolen i Tallinn, Estland).

52Tallinna Ringkonnakohus (appeldomstolen i Tallinn) har anført at ettersom betingelsene for utstedelse av en attestasjon eller en autorisasjon fra den kompetente myndigheten ikke er fullt harmonisert ved forordning nr. 852/2004, kan en økonomisk aktør ikke, med henblikk på å begynne å utøve en aktivitet i en annen medlemsstat enn sin opprinnelsesstat, støtte seg på en autorisasjon utstedt i sin opprinnelsesstat, men må få utstedt den påkrevde autorisasjonen i den førstnevnte medlemsstaten.

53Den omstendigheten at en tilbudsgiver kvalifiseres til en offentlig kontrakt utelukkende på grunnlag av et løfte avgitt av denne om å søke om en driftsautorisasjon eller en registrering, kan dessuten bringe utførelsen av den aktuelle kontrakten i fare, dersom denne tilbudsgiveren ikke oppfyller denne forpliktelsen, eller dersom vedkommende ikke er i stand til å utføre sin aktivitet i samsvar med betingelsene for å oppnå denne autorisasjonen eller registreringen.

54Samtidig som den foreleggende retten har anført at kravet om en driftsautorisasjon eller en registrering i Estland er uforholdsmessig i forhold til de tilbudsgiverne som er etablert i en annen medlemsstat, har den bemerket at det ikke er opplagt hvordan artikkel 46 i direktiv 2004/18 skal tolkes, så lenge Domstolen ennå ikke har hatt anledning til å tolke denne bestemmelsen. De kravene som er fastsatt i matvaresikkerhetens interesse, er dessuten berettigede som betingelse for å utføre de omhandlede offentlige kontraktene, slik at tvisten i hovedsaken bare vedrører spørsmålet om tidspunktet for når disse kravene skal oppfylles, det vil si enten ved avgivelsen av tilbudet eller i forbindelse med utførelsen av kontrakten.

55På denne bakgrunn har Tallinna Ringkonnakohus (appeldomstolen i Tallinn) besluttet å utsette saken og å forelegge Domstolen følgende prejudisielle spørsmål:

«1) Skal artikkel 2 og 46 i [direktiv 2004/18] tolkes slik at de er til hinder for nasjonale bestemmelser – som § 41 tredje ledd i [lov om offentlige kontrakter] – hvoretter oppdragsgiveren, når det ved lov er fastsatt spesifikke krav for de aktivitetene som skal utføres på grunnlag av en offentlig kontrakt, skal opplyse i konkurransegrunnlaget hvilke registreringer eller autorisasjoner som er nødvendige for tilbudsgiverens kvalifikasjon, med henblikk på kontrollen av om de særlige lovbestemte kravene er oppfylt i kunngjøringen av konkurransen, skal kreve fremleggelse av dokumentasjon for autorisasjonen eller registreringen og avvise tilbudsgiveren som ikke kvalifisert, dersom vedkommende ikke har den relevante autorisasjonen eller registreringen?

2) Skal artikkel 2 og 46 i [direktiv 2004/18] tolkes slik at de er til hinder for at oppdragsgiveren i forbindelse med en kontrakt om innkjøp av matvarehjelp som overstiger den internasjonale terskelverdien, fastsetter et utvelgelseskriterium for tilbudsgiverne, hvoretter alle tilbudsgivere uavhengig av sitt tidligere aktivitetssted allerede ved avgivelsen av tilbudene skal ha en autorisasjon eller registrering i det landet der matvarehjelpen ytes, selv om tilbudsgiveren ikke tidligere har vært aktiv i den aktuelle medlemsstaten?

3) Dersom spørsmålet ovenfor besvares bekreftende:

a) Skal artikkel 2 og 46 i [direktiv 2004/18] anses for bestemmelser som er så klare at prinsippet om den berettigede forventning ikke kan gjøres gjeldende overfor dem?

b) Skal artikkel 2 og 46 i [direktiv 2004/18] tolkes slik at en situasjon der oppdragsgiveren i forbindelse med en åpen anbudskonkurranse vedrørende matvarehjelp i samsvar med [lov om matvarer] krever av tilbudsgiverne at de allerede på tidspunktet for avgivelsen av tilbudet har en autorisasjon, kan anses som en åpenbar tilsidesettelse av de gjeldende bestemmelsene, uaktsomhet eller misbruk, som er til hinder for at prinsippet om den berettigede forventning kan gjøres gjeldende?»

Om de prejudisielle spørsmålene

Det første og det andre spørsmålet

56Med sitt første og sitt andre spørsmål, som skal behandles samlet, ønsker den foreleggende retten nærmere bestemt opplyst om artikkel 2 og 46 i direktiv 2004/18 skal tolkes slik at de er til hinder for en nasjonal lovgivning, hvoretter oppdragsgiveren i en kunngjøring av konkurransen og som kvalitativt utvelgelseskriterium skal kreve at tilbudsgiverne allerede ved avgivelsen av sine tilbud dokumenterer at de har en registrering eller en autorisasjon, som kreves i henhold til den lovgivningen som gjelder for den aktiviteten som er gjenstand for den aktuelle offentlige kontrakten, og som er utstedt av den kompetente myndigheten i den medlemsstaten der denne kontrakten skal utføres, selv om de allerede er i besittelse av en registrering eller en tilsvarende autorisasjon i den medlemsstaten der de er etablert.

57Innledningsvis skal det bemerkes at den andre offentlige kontrakten som er omhandlet i hovedsaken, ble inngått i løpet av 2017, mens direktiv 2004/18 ikke lenger var i kraft, ettersom det var blitt opphevet med virkning fra 18. april 2016 av Europaparlamentets og Rådets direktiv 2014/24/EU av 26. februar 2014 om offentlige anskaffelser og om oppheving av direktiv 2004/18 (EUT 2014, L 95, s. 65), likesom fristen for å gjennomføre bestemmelsene i direktiv 2014/24 også var utløpt 18. april 2016.

58Ettersom den foreleggende retten ikke har presisert på hvilken dato oppdragsgiveren valgte hvilken prosedyre den ville følge, og endelig avgjorde hvorvidt det forelå eller ikke forelå en plikt til å foreta en forutgående konkurranse i forbindelse med tildeling av den omhandlede offentlige kontrakten, kan det ikke fastslås om bestemmelsene i direktiv 2014/24 er uanvendelige som følge av at fristen for gjennomføring av dette direktivet utløp etter denne datoen (jf. i denne retning dom av 27.10.2016, Hörmann Reisen, C-292/15, EU:C:2016:817, avsnitt 31 og 32, og av 28.2.2018, MA.T.I. SUD og Duemme SGR, C-523/16 og C-536/16, EU:C:2018:122, avsnitt 36), idet det presiseres at innholdet i artikkel 2 og 46 i direktiv 2004/18 ble videreført i direktiv 2014/24.

59Videre skal det bemerkes at forpliktelsen for tilbudsgiverne til å ha en registrering eller en autorisasjon som kreves i henhold til den lovgivningen som gjelder for den aktiviteten som er gjenstand for den aktuelle offentlige kontrakten, skal forstås som et kvalitativt utvelgelseskriterium og ikke som en betingelse vedrørende kontraktens utførelse som omhandlet i artikkel 26 i direktiv 2004/18.

60For det første svarer dette kravet til den muligheten som er åpen for oppdragsgiveren i dette direktivets artikkel 46, til å anmode en økonomisk aktør om å dokumentere sin rett til å utøve det yrket som er gjenstand for en prosedyre for inngåelse av en offentlig kontrakt. Det nevnte kravet angir således et kvalitativt utvelgelseskriterium i forhold til tilbudsgiverne, som skal gi oppdragsgiverne mulighet for å vurdere de nevnte tilbudsgivernes egnethet til å utføre den aktuelle offentlige kontrakten.

61For det andre forutsetter plikten for en økonomisk aktør til å registrere seg i den medlemsstaten der den aktuelle offentlige kontrakten skal utføres, eller til å ha en autorisasjon i denne medlemsstaten, riktignok at tildelingsvinneren skal ha en etablering i denne staten. Derimot sier denne plikten ingenting om den nærmere fremgangsmåten for utførelsen av denne kontrakten. Følgelig kan kravet om en registrering eller en autorisasjon ikke anses for å være uttrykk for en særlig betingelse vedrørende utførelsen av den nevnte kontrakten.

62Det skal derfor avgjøres om artikkel 46 i direktiv 2004/18 er til hinder for at en oppdragsgiver som et kvalitativt utvelgelseskriterium i forhold til tilbudsgiverne stiller et krav om utstedelse av en registrering og/eller en autorisasjon i den medlemsstaten der den aktuelle offentlige kontrakten skal utføres, herunder i det tilfellet der tilbudsgiverne allerede har en registrering og/eller en tilsvarende autorisasjon i den medlemsstaten der de er etablert.

63Hva for det første angår direktiv 2004/18, følger det av dets artikkel 46, sammenholdt med 42. betraktning til direktivet, at prinsippet om gjensidig anerkjennelse av kvalifikasjoner gjelder ved utvelgelsen av tilbudsgiverne. Det er således fastsatt i dette direktivets artikkel 46 nr. 1 at når en økonomisk aktør som ønsker å delta i en offentlig kontrakt, anmodes om å godtgjøre at vedkommende er oppført i det faglige registeret eller handelsregisteret, eller om å avgi en erklæring under ed eller å fremlegge et bevis, kan vedkommende gjøre dette som foreskrevet i den medlemsstaten der denne er etablert. På tilsvarende måte er det angitt i direktivets artikkel 46 nr. 2 at dersom søkere eller tilbudsgivere i forbindelse med inngåelsen av offentlige tjenestekontrakter må ha en bestemt autorisasjon eller være medlem av en bestemt organisasjon for i sin opprinnelsesmedlemsstat å kunne utføre den aktuelle tjenesten, kan oppdragsgiveren kreve bevis for denne autorisasjonen eller dette medlemskapet.

64Det følger herav at en tilbudsgiver skal kunne bevise at vedkommende er egnet til å utføre en offentlig kontrakt ved å henvise til dokumenter, som for eksempel et bevis eller en oppføring i det faglige registeret eller handelsregisteret, utstedt av de kompetente myndighetene i den medlemsstaten der tilbudsgiveren er etablert.

65Denne tolkningen av artikkel 46 i direktiv 2004/18 understøttes av andre bestemmelser i dette direktivet. Således angis i det nevnte direktivets artikkel 48 nr. 2 bokstav d) og artikkel 48 nr. 2 bokstav j) nr. ii) ulike tilfeller der en økonomisk aktør kan godtgjøre sin tekniske og/eller faglige kompetanse ved å sende oppdragsgiveren i den medlemsstaten der en offentlig kontrakt skal utføres, dokumenter utferdiget av de kompetente myndighetene i en annen medlemsstat enn denne medlemsstaten. Det samme gjelder for samme direktivs artikkel 49 med hensyn til overholdelsen av kvalitetssikringsstandarder.

66Det følger likeledes av artikkel 52 nr. 3 i direktiv 2004/18 at en oppføring på en offisiell liste attestert av et kompetent organ i en medlemsstat eller et bevis utstedt av attesteringsorganet i denne medlemsstaten utgjør en formodning om kvalifikasjon for andre medlemsstaters oppdragsgivere i forhold til blant annet dette direktivets artikkel 46. Det fremgår også av det nevnte direktivets artikkel 52 nr. 4 at de opplysningene som kan utledes av oppføringen på de offisielle listene eller attesteringen, ikke kan betviles uten begrunnelse. Endelig anerkjenner oppdragsgiverne i en medlemsstat i henhold til samme direktivs artikkel 52 nr. 5 annet ledd tilsvarende bevis fra organer i andre medlemsstater.

67Det skal for øvrig bemerkes at en tilsidesettelse av artikkel 46 i direktiv 2004/18 nødvendigvis innebærer en tilsidesettelse av forholdsmessighetsprinsippet og av likebehandlingsprinsippet i forhold til tilbudsgiverne, slik dette er sikret i dette direktivets artikkel 2, ettersom kravet om at tilbudsgiverne skal ha en autorisasjon fra en estisk myndighet, eller at de skal oppfylle en rekke forpliktelser angående informasjon og autorisasjon i Estland, har vist seg å være diskriminerende og ikke fremstår begrunnet overfor de tilbudsgiverne som er etablert i andre medlemsstater.

68I den konkrete saken er det intet grunnlag for å anta at de i hovedsaken omhandlede offentlige kontraktene ikke skulle kunne utføres fra den medlemsstaten der tilbudsgiveren er etablert, eller en annen medlemsstat. Det er således opp til tilbudsgiveren på grunnlag av en økonomisk beregning å avgjøre om vedkommende ønsker å etablere seg i den medlemsstaten der den aktuelle kontrakten skal utføres.

69I tillegg har Domstolen allerede fastslått at et krav om at en virksomhet som er etablert i en medlemsstat, skal ha en tillatelse til etablering i en annen medlemsstat for å kunne yte tjenester, vil oppheve virkningen av artikkel 56 TEUV, som nettopp har til formål å oppheve begrensningene for den frie utvekslingen av tjenester ved personer som ikke er etablert i den staten på hvis område tjenesten skal utføres (jf. analogt dom av 10.2.1982, Transporoute et travaux, 76/81, EU:C:1982:49, avsnitt 14).

70Det følger herav at artikkel 46 i direktiv 2004/18 skal tolkes slik at den er til hinder for at en oppdragsgiver som et kvalitativt utvelgelseskriterium stiller et krav om å oppnå en registrering og/eller en autorisasjon i den medlemsstaten der de offentlige kontraktene skal utføres, i det tilfellet der en tilbudsgiver allerede har en tilsvarende autorisasjon i den medlemsstaten der vedkommende er etablert.

71For det andre antydes det imidlertid i forelggelsesavgjørelsen at forpliktelsen for tilbudsgivere til å ha en registrering eller en autorisasjon i Estland, selv om de allerede er i besittelse av en tilsvarende autorisasjon i den medlemsstaten der de er etablert, følger av lov om matvarer, som tar sikte på å konkretisere bestemmelsene i forordning nr. 852/2004 i betraktning av de tallrike henvisningene til denne forordningen som denne loven inneholder. Under disse forutsetningene kan matvareregelverket, både det nasjonale og det EU-rettslige, tenkes å utgjøre en særlov og i denne egenskap fravike reglene om inngåelse av offentlige kontrakter.

72Det skal derfor avgjøres om den tolkningen av artikkel 46 i direktiv 2004/18 som er foretatt i denne dommens avsnitt 55, er i strid med forordning nr. 852/2004, i hvilket tilfelle Domstolen skal bestrebe seg på å forene de motstridende kravene som følger av denne forordningen og dette direktivet.

73I denne sammenheng fremgår det at forordning nr. 852/2004 – som angitt i første betraktning hertil – riktignok har til formål å oppnå et høyt nivå for beskyttelse av menneskers liv og helse, men at forordningen også tar sikte på å oppnå fri bevegelighet for matvarer i Unionen.

74Dette formålet om fri bevegelighet for matvarer ville imidlertid bli berørt dersom ledere av matvarebedrifter skulle registrere seg eller innhente en driftsautorisasjon i hver enkelt medlemsstat der de transporterer eller lagrer sine matvarer.

75Som det fremgår av artikkel 3 i forordning nr. 852/2004, sammenholdt med åttende betraktning til forordningen, fremmer EU-lovgiver en integrert strategi for å sikre matvaresikkerheten fra det stedet der primærproduksjon finner sted, og frem til markedsføring eller eksport, og med dette formål overlater EU-lovgiver det til hver enkelt leder av en matvarebedrift i alle ledd av matkjeden å sørge for at matvaresikkerheten ikke bringes i fare. På tilsvarende måte fremhever denne forordningens artikkel 1 nr. 1 første ledd bokstav a) det primære ansvaret for matvaresikkerheten som påhviler lederen av matvarebedriften.

76Etter at dette er fastslått, gjelder det at med henblikk på å garantere matvaresikkerheten gjennom hele matkjeden fra og med primærproduksjonen – slik det kreves i den nevnte forordningens artikkel 1 nr. 1 første ledd bokstav b) – fastsetter samme forordnings artikkel 6 offentlig kontroll, registrering og autorisasjon av matvarebedrifter.

77Artikkel 6 i forordning nr. 852/2004 utelukker imidlertid ikke et skille mellom på den ene siden kompetansen til å foreta en registrering av en matvarebedrift eller til å utstede en autorisasjon til en slik virksomhet, og på den andre siden kompetansen til å kontrollere den slik autoriserte aktiviteten. Under omstendigheter som de foreliggende i hovedsaken skal den registreringen eller autorisasjonen som er oppnådd i en medlemsstat, således gjøre det mulig for innehaveren å distribuere matvarer i en annen medlemsstat, hvis myndigheter i dette tilfellet likevel fritt kan kontrollere denne distribusjonen og påse at den nevnte forordningens bestemmelser overholdes.

78Det følger herav at den omstendigheten at en økonomisk aktør er innehaver av en registrering eller en autorisasjon utstedt av den medlemsstaten der vedkommende er etablert, i forbindelse med en prosedyre for inngåelse av en kontrakt som finner sted i en annen medlemsstat, utgjør en formodning for at vedkommende er egnet til i sistnevnte stat å utøve virksomhet med levering og distribusjon av matvarer og dermed å utføre den aktuelle kontrakten der.

79Som Kommisjonen har anført som svar på et skriftlig spørsmål fra Domstolen, kan en driftsleder følgelig henvise til registreringen eller autorisasjonen fra den medlemsstaten der den matvarebedriften som vedkommende har sendt sine matvarer fra, er beliggende. Dette er tilfellet fordi medlemsstatene er forpliktet til å underkaste alle virksomheter offentlig kontroll, å anvende prosedyrer som skal sikre at kontrollen gjennomføres effektivt, og å sikre et samarbeid mellom de kompetente myndighetene i de ulike medlemsstatene. I en situasjon som den i hovedsaken omhandlede kan en leder av en matvarebedrift hvis virksomhet er beliggende i en annen medlemsstat enn Republikken Estland og er registrert eller autorisert i denne andre medlemsstaten, derfor levere matvarer i Estland uten å måtte innhente en særlig supplerende autorisasjon.

80Under disse omstendighetene skal det – i likhet med det Kommisjonen har gjort – anføres at forpliktelsen til å ha en lagerbygning beliggende på estisk territorium følger av et spesifikt krav knyttet til den i hovedsaken omhandlede prosedyren for inngåelse av en kontrakt, og ikke av selve forordning nr. 852/2004.

81På bakgrunn av ovenstående betraktninger skal det første og det andre spørsmålet besvares med at artikkel 2 og 46 i direktiv 2004/18 skal tolkes slik at de er til hinder for en nasjonal lovgivning, hvoretter oppdragsgiveren i en kunngjøring av konkurransen og som kvalitativt utvelgelseskriterium skal kreve at tilbudsgiverne allerede ved avgivelsen av sine tilbud dokumenterer at de har en registrering eller en autorisasjon, som kreves i henhold til den lovgivningen som gjelder for den aktiviteten som er gjenstand for den aktuelle offentlige kontrakten, og som er utstedt av den kompetente myndigheten i den medlemsstaten der denne kontrakten skal utføres, selv om de allerede er i besittelse av en registrering eller en tilsvarende autorisasjon i den medlemsstaten der de er etablert.

Det tredje spørsmålet

82Med sitt tredje spørsmål ønsker den foreleggende retten nærmere bestemt opplyst om prinsippet om beskyttelse av den berettigede forventning skal tolkes slik at det kan påberopes av en oppdragsgiver som ledd i en prosedyre for inngåelse av en offentlig kontrakt, og for å overholde den nasjonale matvareregelverket, har krevd av tilbudsgiverne at de allerede ved avgivelsen av sine tilbud har en registrering eller en autorisasjon som er utstedt av den kompetente myndigheten i den medlemsstaten der kontrakten skal utføres.

83Det fremgår av forelggelsesavgjørelsen at sosialministeriet i tvisten i hovedsaken er av den oppfatning at dersom ministeriet måtte bli foreholdt å ha tilsidesatt artikkel 2 og 46 i direktiv 2004/18, bør denne tilsidesettelsen av EU-reglene om inngåelse av offentlige kontrakter forbli uten virkning i medhold av prinsippet om beskyttelse av den berettigede forventning, ettersom finansministeriets revisorer forut for vedtakelsen av avgjørelsen om finansiell korreksjon av 30. oktober 2018 to ganger har godkjent det kravet som er pålagt alle tilbudsgiverne – herunder dem som er etablert i en annen medlemsstat enn Republikken Estland – om ved avgivelsen av sine tilbud å fremlegge en driftsautorisasjon utstedt av veterinær- og matvaremyndigheten.

84I henhold til Domstolens faste rettspraksis gjelder retten til å påberope seg prinsippet om beskyttelse av den berettigede forventning bare for en rettsundergitt hos hvem en nasjonal forvaltningsmyndighet har skapt berettigede forventninger på bakgrunn av presise, ubetingede og samstemmende forsikringer som hidrører fra autoriserte og pålitelige kilder, og som myndigheten har avgitt til vedkommende (jf. i denne retning dom av 7.8.2018, Ministru kabinets, C-120/17, EU:C:2018:638, avsnitt 50 og den deri nevnte rettspraksis, av 5.3.2019, Eesti Pagar, C-349/17, EU:C:2019:172, avsnitt 97, og av 19.12.2019, GRDF, C-236/18, EU:C:2019:1120, avsnitt 46).

85Den enhetsoppfatningen av staten som gjelder såvel i folkeretten som i EU-retten (jf. i denne retning dom av 5.3.1996, Brasserie du pêcheur og Factortame, C-46/93 og C-48/93, EU:C:1996:79, avsnitt 34), utelukker imidlertid i prinsippet at en nasjonal myndighet kan påberope seg det EU-rettslige prinsippet om beskyttelse av den berettigede forventning i en tvist mellom denne myndigheten og en annen del av staten.

86Det forholdet at finansministeriet allerede har godkjent en EU-stridig praksis, kan således ikke under tvisten i hovedsaken påberopes av sosialministeriet med henblikk på å la denne praksisen bestå eller i det minste nøytralisere de tidligere virkningene av den.

87Det tredje spørsmålet skal derfor besvares med at prinsippet om beskyttelse av den berettigede forventning skal tolkes slik at det ikke kan påberopes av en oppdragsgiver som ledd i en prosedyre for inngåelse av en offentlig kontrakt, og for å overholde den nasjonale matvareregelverket, har krevd av tilbudsgiverne at de allerede ved avgivelsen av sine tilbud har en registrering eller en autorisasjon som er utstedt av den kompetente myndigheten i den medlemsstaten der kontrakten skal utføres.

Sakskostnader

88Ettersom behandlingen av saken for Domstolen i forhold til hovedsakens parter utgjør et ledd i den saken som verserer for den foreleggende retten, tilkommer det denne å treffe avgjørelse om sakskostnadene. Bortsett fra de nevnte partenes utgifter kan de utgiftene som er påløpt i forbindelse med avgivelse av innlegg for Domstolen, ikke erstattes.

På grunnlag av disse premisser kjenner Domstolen (Fjerde avdeling) for rett:

1) Artikkel 2 og 46 i Europaparlamentets og Rådets direktiv 2004/18/EF av 31. mars 2004 om samordning av fremgangsmåtene ved inngåelse av kontrakter om offentlige varekjøp, offentlige tjenestekjøp og offentlige bygge- og anleggskontrakter skal tolkes slik at de er til hinder for en nasjonal lovgivning, hvoretter oppdragsgiveren i en kunngjøring av konkurransen og som kvalitativt utvelgelseskriterium skal kreve at tilbudsgiverne allerede ved avgivelsen av sine tilbud dokumenterer at de har en registrering eller en autorisasjon, som kreves i henhold til den lovgivningen som gjelder for den aktiviteten som er gjenstand for den aktuelle offentlige kontrakten, og som er utstedt av den kompetente myndigheten i den medlemsstaten der denne kontrakten skal utføres, selv om de allerede er i besittelse av en registrering eller en tilsvarende autorisasjon i den medlemsstaten der de er etablert.

2) Prinsippet om beskyttelse av den berettigede forventning skal tolkes slik at det ikke kan påberopes av en oppdragsgiver som ledd i en prosedyre for inngåelse av en offentlig kontrakt, og for å overholde den nasjonale matvareregelverket, har