Rettslig kjerne
Dommen avklarer at krav om registrering eller autorisasjon for å utøve en aktivitet som omfattes av kontrakten, må vurderes innenfor reglene om kvalifikasjon, ikke som kontraktsvilkår. Etter artikkel 46 i direktiv 2004/18 skal oppdragsgiver respektere prinsippet om gjensidig anerkjennelse av kvalifikasjoner. En tilbyder må derfor som utgangspunkt kunne dokumentere sin rett til å utøve den aktuelle virksomheten gjennom dokumenter utstedt i etableringsstaten. Et krav om at også leverandører etablert i andre medlemsstater må ha særskilt registrering eller autorisasjon i utførelsesstaten allerede ved tilbudsfrist, er uforenlig med artikkel 46 og innebærer samtidig tilsidesettelse av likebehandling, ikke-diskriminering og forholdsmessighet etter artikkel 2. Domstolen presiserte videre at mattrygghetsreglene i forordning nr. 852/2004 ikke endrer dette utgangspunktet. Registrering eller autorisasjon i etableringsstaten gir en presumsjon for egnethet, mens utførelsesstaten fortsatt kan føre kontroll med virksomheten. Prinsippet om beskyttelse av berettiget forventning kunne ikke påberopes av en statlig oppdragsgiver i tvist med en annen del av staten.
Faktum
Sosialministeriet i Estland gjennomførte anbudskonkurranser om innkjøp og distribusjon av matvarehjelp til sosialt vanskeligstilte, finansiert gjennom et EU-program. I konkurransene ble det stilt krav om at tilbyderne allerede ved tilbudsinnlevering måtte dokumentere registrering eller driftsautorisasjon utstedt av estiske matmyndigheter. Senere ble det truffet vedtak om finansiell korreksjon, og visse betalingsanmodninger ble avvist. Tvisten oppsto mellom sosialministeriet og Riigi Tugiteenuste Keskus om lovligheten av dette kvalifikasjonskravet. Sosialministeriet anførte blant annet at kravet fulgte av matregelverket og at tidligere revisjoner hadde akseptert fremgangsmåten. Underinstansen kom til at kravet var uforholdsmessig og diskriminerende overfor leverandører etablert i andre medlemsstater. Ankedomstolen i Tallinn forela deretter spørsmål om tolkningen av direktiv 2004/18 og prinsippet om beskyttelse av berettiget forventning.
Domstolens vurdering
Domstolen behandlet først de to første spørsmålene samlet. Den la til grunn at kravet om registrering eller autorisasjon i Estland måtte forstås som et kvalifikasjonskrav, ikke som et kontraktsvilkår etter artikkel 26. Begrunnelsen var at kravet gjaldt leverandørens rett til å utøve den aktuelle virksomheten og dermed leverandørens egnethet til å gjennomføre kontrakten.
Ved tolkningen av artikkel 46 viste Domstolen til direktivets system og til 42. betraktning, som bygger på gjensidig anerkjennelse av kvalifikasjoner. En økonomisk aktør som vil delta i en konkurranse, skal kunne dokumentere sin rett til å utøve yrket ved dokumenter utstedt i den medlemsstaten hvor aktøren er etablert. Denne forståelsen ble støttet av andre bestemmelser i direktivet, særlig artiklene 48, 49 og 52, som forutsetter at attester og annen dokumentasjon fra andre medlemsstater skal anerkjennes eller tillegges presumsjonsvirkning.
Domstolen uttalte deretter at et krav om lokal autorisasjon eller registrering i utførelsesstaten, selv når tilbyderen allerede har tilsvarende autorisasjon i etableringsstaten, er i strid med artikkel 46. Et slikt krav medfører også brudd på artikkel 2, fordi det virker diskriminerende overfor leverandører fra andre medlemsstater og ikke fremstår forholdsmessig. Domstolen fremhevet at det ikke var grunnlag for å anta at kontraktene ikke kunne utføres fra etableringsstaten eller en annen medlemsstat. Leverandøren må selv kunne avgjøre om etablering i utførelsesstaten er nødvendig av økonomiske grunner.
Når det gjaldt forholdet til forordning nr. 852/2004 om næringsmiddelhygiene, avviste Domstolen at denne forordningen ga grunnlag for et annet resultat. Forordningen søker både høyt vern av liv og helse og fri bevegelighet for matvarer. Domstolen pekte på at matregelverket bygger på en integrert strategi hvor den enkelte leder av næringsmiddelvirksomheten har primæransvaret for mattryggheten, og hvor medlemsstatene fører offentlig kontroll. Forordningens artikkel 6 utelukker ikke at én medlemsstat registrerer eller autoriserer virksomheten, mens en annen medlemsstat kontrollerer distribusjonen på sitt territorium. Registrering eller autorisasjon i etableringsstaten gir derfor en presumsjon for at virksomheten er egnet til å levere og distribuere matvarer i en annen medlemsstat, uten krav om særskilt supplerende autorisasjon der.
I vurderingen av det tredje spørsmålet viste Domstolen til fast praksis om at bare en rettssubjekt kan påberope seg berettiget forventning overfor forvaltningen når det er gitt presise, ubetingede og samstemmende forsikringer fra autoriserte og pålitelige kilder. På grunn av den enhetlige statsforståelsen i EU-retten kan en nasjonal myndighet i utgangspunktet ikke påberope seg dette prinsippet i en tvist med en annen del av staten. Sosialministeriet kunne derfor ikke støtte seg på at finansministeriets revisorer tidligere hadde akseptert den aktuelle praksisen.
Konklusjon
EU-domstolen slo fast at artikkel 2 og 46 i direktiv 2004/18 er til hinder for at oppdragsgiver krever at tilbydere allerede ved tilbudsfrist har registrering eller autorisasjon utstedt av myndigheten i staten der kontrakten skal utføres, når tilbyderne allerede har tilsvarende godkjenning i etableringsstaten. Et slikt krav strider mot gjensidig anerkjennelse, likebehandling og forholdsmessighet. Domstolen slo også fast at en statlig oppdragsgiver ikke kan påberope seg prinsippet om beskyttelse av berettiget forventning overfor en annen del av staten for å opprettholde en EU-stridig anskaffelsespraksis.
Praktisk betydning
Dommen er viktig for utformingen av kvalifikasjonskrav i grensekryssende anskaffelser, særlig der kontrakten berører regulerte sektorer som mat, helse eller sikkerhet. Oppdragsgivere kan ikke uten videre kreve at leverandører ved tilbudsfrist allerede har nasjonal registrering, tillatelse eller autorisasjon i utførelsesstaten dersom leverandøren har tilsvarende godkjenning i etableringsstaten. Slike krav må vurderes opp mot gjensidig anerkjennelse, likebehandling og forholdsmessighet. Dommen viser også at sektorregelverk ikke automatisk fortrenger anskaffelsesreglene. Der myndighetskontroll kan ivaretas i utførelsesfasen, kan ikke lokal godkjenning brukes som unødvendig adgangsbarriere i kvalifikasjonsfasen. Videre klargjøres at offentlige organer normalt ikke kan påberope seg berettiget forventning mot andre statlige organer for å opprettholde en praksis i strid med EU-retten.