Rettslig kjerne
Dommen avklarer at artikkel 20 nr. 1 i direktiv 2014/24 ikke inneholder en uttømmende regulering av hvilke økonomiske aktører som kan få adgang til reserverte kontrakter. Bestemmelsen gir medlemsstatene et visst skjønn ved gjennomføringen, fordi den oppstiller minimumsvilkår og forfølger et sosial- og sysselsettingspolitisk formål. Medlemsstatene kan derfor fastsette ytterligere nasjonale krav som avgrenser kretsen av deltakere, dersom disse kravene bidrar til å fremme sosial og faglig integrering av funksjonshemmede eller vanskeligstilte personer. Slik nasjonal regulering må imidlertid være forenlig med de grunnleggende anskaffelsesprinsippene, særlig likebehandling og forholdsmessighet. Dommen innebærer dermed at artikkel 20 ikke gir alle aktører som oppfyller direktivets terskelvilkår, en ubetinget rett til å delta i reserverte konkurranser.
Faktum
Tvisten oppsto etter at provinsrådet i Gipuzkoa vedtok retningslinjer som reserverte visse offentlige kontrakter eller delkontrakter til særlige arbeidssentre av sosial karakter og integreringsvirksomheter. Den spanske lovgivningen som lå til grunn for retningslinjene, gjennomførte artikkel 20 i direktiv 2014/24, men begrenset adgangen til reserverte kontrakter til en nærmere definert kategori av særlige arbeidssentre av sosial karakter. Conacee, en sammenslutning av særlige arbeidssentre, anførte at denne reguleringen utestengte særlige arbeidssentre av ervervsmessig karakter, selv om slike virksomheter etter den foreleggende rettens beskrivelse kunne oppfylle direktivets vilkår om sosialt integreringsformål og minst 30 % funksjonshemmede eller vanskeligstilte arbeidstakere. Den spanske domstolen ba derfor EU-domstolen avklare om artikkel 20 tillater slike tilleggsvilkår.
Domstolens vurdering
Domstolen tok utgangspunkt i ordlyden i artikkel 20 nr. 1. Bestemmelsen gir medlemsstatene adgang til å reservere deltakelse i offentlige konkurranser for vernede bedrifter og økonomiske aktører hvis viktigste mål er sosial og faglig integrering av funksjonshemmede eller vanskeligstilte personer, forutsatt at minst 30 % av arbeidstakerne tilhører disse gruppene. Etter Domstolens syn følger det ikke av ordlyden at alle enheter som oppfyller disse vilkårene, automatisk må omfattes av retten til å delta. Tvert imot viser bestemmelsen til et minimumskrav, særlig ved 30 %-terskelen.
Domstolen la deretter vekt på formålet bak artikkel 20, slik dette fremgår av fortalens punkt 36. Formålet er å fremme sosial og faglig integrering gjennom sysselsetting for aktører som kan stå svakere i konkurransen under ordinære markedsvilkår. Bestemmelsen har dermed en sosial- og sysselsettingspolitisk funksjon. På dette området har medlemsstatene et vidt skjønn ved valg av tiltak, noe som etter Domstolens syn taler for at artikkel 20 ikke er uttømmende.
Tilblivelseshistorien støttet samme resultat. Domstolen sammenlignet med artikkel 19 nr. 1 i direktiv 2004/18, som var strengere både når det gjaldt hvilke enheter som kunne omfattes, og hvilke ansatte disse måtte ha. Utvidelsen i direktiv 2014/24 kunne ikke forstås slik at EU-lovgiver ville tvinge medlemsstatene til å åpne reserverte konkurranser for alle aktører som bare oppfyller minimumsvilkårene, dersom dette i praksis kunne svekke stillingen til virksomheter med en tydeligere sosial profil.
Domstolen slo derfor fast at medlemsstatene kan oppstille ytterligere krav. Men denne adgangen er ikke ubegrenset. Slike krav må bidra til å sikre de sosial- og sysselsettingspolitiske målene bak artikkel 20, og de må overholde likebehandlingsprinsippet og forholdsmessighetsprinsippet. Den konkrete prøvingen av om de spanske vilkårene gikk lenger enn nødvendig, overlot Domstolen til den nasjonale domstolen. Domstolen påpekte også at det ikke syntes å fremgå at utenlandske økonomiske aktører i seg selv var utelukket, forutsatt at de oppfylte de aktuelle nasjonale vilkårene.
Konklusjon
Artikkel 20 nr. 1 i direktiv 2014/24 er ikke til hinder for at en medlemsstat fastsetter tilleggsvilkår utover direktivets uttrykkelige krav for deltakelse i reserverte konkurranser. En medlemsstat kan dermed avgrense adgangen til en snevrere krets av økonomiske aktører enn dem som oppfyller direktivets minimumsvilkår. Dette forutsetter imidlertid at tilleggsvilkårene fremmer bestemmelsens sosial- og sysselsettingspolitiske formål og at de respekterer likebehandling og forholdsmessighet.
Praktisk betydning
Dommen har betydning for utforming og forståelse av regler om reserverte kontrakter etter anskaffelsesdirektivet 2014/24. Den viser at artikkel 20 gir medlemsstatene et handlingsrom til å definere nærmere hvilke virksomheter som kan delta i slike konkurranser, så lenge nasjonal regulering holder seg innenfor direktivets formål og grunnleggende prinsipper. For offentlige oppdragsgivere innebærer dette at reserverte kontrakter må bygge på et gyldig nasjonalt rettsgrunnlag, og at eventuelle avgrensninger i deltakerkretsen må kunne begrunnes saklig og forholdsmessig. Dommen understreker samtidig at artikkel 20 ikke kan brukes på en måte som vilkårlig eller diskriminerende stenger ute aktører.