C-568/13 Data Medical Service og offentlig sykehus i anbud

Samling av avgjørelser

DOMSTOLENS DOM (Femte avdeling)

18. desember 2014 *

«Prejudisiell forelæggelse — offentlige tjenestekontrakter — direktiv 92/50/EØF — artikkel 1 bokstav c) og artikkel 37 — direktiv 2004/18/EF — artikkel 1 nr. 8 første avsnitt og artikkel 55 — begrepene «tjenesteyter» og «økonomisk aktør» — offentlig universitetssykehus — foretak som er tildelt juridisk personlighet samt næringsmessig og organisatorisk uavhengighet — virksomhet som hovedsakelig ikke har fortjeneste som formål — institusjonelt formål om å tilby helsetjenester — mulighet for å tilby tilsvarende tjenester på markedet — adgang til å delta i en prosedyre for inngåelse av en offentlig kontrakt»

I sak C-568/13, angående en anmodning om prejudisiell avgjørelse i henhold til artikkel 267 TEUV, inngitt av Consiglio di Stato (Italia) ved avgjørelse av 28. juni 2013, innkommet til Domstolen den 6. november 2013, i saken:

Azienda Ospedaliero-Universitaria di Careggi-Firenze mot

Data Medical Service Srl, med deltakelse av:

Regione Lombardia,

Bio-Development Srl, har

DOMSTOLEN (Femte avdeling)

sammensatt av avdelingsformann T. von Danwitz og dommerne C. Vajda, A. Rosas, E. Juhász (refererende dommer) og D. Šváby, generaladvokat: J. Kokott justitssekretær: førstekonsulent V. Tourrès, på grunnlag av den skriftlige behandlingen og etter rettsmøtet den 15. oktober 2014, etter at det er avgitt innlegg av:

• Azienda Ospedaliero-Universitaria di Careggi-Firenze ved avvocato P. Stolzi

\* Prosessspråk: italiensk.

• Data Medical Service Srl ved avvocato T. Ugoccioni
• Bio-Development Srl ved avvocati E. D'Amico og T. Ugoccioni
• den italienske regjering ved G. Palmieri, som befullmektiget, bistått av avvocato dello Stato S. Varone
• Europakommisjonen ved G. Conte og A. Tokár, som befullmektigede, og idet Domstolen etter å ha hørt generaladvokaten har besluttet at saken skal avgjøres uten forslag til avgjørelse, avsagt følgende

Dom

1Anmodningen om prejudisiell avgjørelse gjelder fortolkningen av artikkel 1 bokstav c) og artikkel 37 i Rådets direktiv 92/50/EØF av 18. juni 1992 om samordning av fremgangsmåtene ved inngåelse av offentlige tjenestekontrakter (EFT L 209, s. 1) og av artikkel 1 nr. 8 første avsnitt og artikkel 55 i Europaparlamentets og Rådets direktiv 2004/18/EF av 31. mars 2004 om samordning av fremgangsmåtene ved inngåelse av offentlige vareinnkjøpskontrakter, offentlige tjenestekontrakter og offentlige bygge- og anleggskontrakter (EUT L 134, s. 114).

2Denne anmodningen er inngitt i forbindelse med en tvist mellom Azienda Ospedaliero-Universitaria di Careggi-Firenze (universitetssykehuset i Careggi, heretter «Azienda») og Data Medical Service Srl (heretter «Data Medical Service») vedrørende lovligheten av utelukkelsen av førstnevnte enhet fra deltakelse i en prosedyre for inngåelse av en offentlig tjenestekontrakt.

Rettslig bakgrunn

EU-retten

3Artikkel 1 bokstav c) i direktiv 92/50 bestemte følgende:

«[I dette direktiv forstås ved] tjenesteyere fysiske eller juridiske personer, herunder offentlige organer, som tilbyr å utføre tjenester [...]»

4Dette direktivets artikkel 37 hadde følgende ordlyd:

«Dersom tilbud vedrørende en bestemt kontrakt synes å være unormalt lavt tilbud i forhold til ytelsen, skal den ordregivende myndighet, før den kan avvise slike tilbud, skriftlig anmode om slike opplysninger om de aktuelle tilbudenes sammensetning som den anser for relevante, og kontrollere denne sammensetningen under hensyntagen til de mottatte forklaringene.

Den ordregivende myndighet kan ta hensyn til begrunnelser vedrørende besparelser i forbindelse med utførelsen av tjenesten, de anvendte tekniske løsningene, tilbyderens usedvanlig gunstige betingelser for å levere tjenesten eller originaliteten av tilbyderens prosjekt.

Dersom kontrakten ifølge anbudsbetingelsene tildeles på grunnlag av laveste pris, skal den ordregivende myndighet gi Kommisjonen melding om avvisning av tilbud som den finner for lave.»

5Det fremgår av første betraktning til direktiv 2004/18 at dette direktivet av klarhetshensyn foretar en omarbeiding til én samlet tekst av de tidligere direktivene som har vært gjeldende på området for offentlige tjenestekontrakter, offentlige vareinnkjøpskontrakter og offentlige bygge- og anleggskontrakter, og at direktivet er basert på Domstolens rettspraksis.

6Fjerde betraktning til nevnte direktiv har følgende ordlyd:

«Medlemsstatene bør sørge for at det forhold at et offentligrettslig organ avgir tilbud i forbindelse med en anbudskonkurranse, ikke forårsaker konkurransevridning i forhold til private tilbydere.»

7Samme direktivs artikkel 1 nr. 8 første og andre avsnitt fastsetter følgende:

«Begrepene «entreprenør», «leverandør» og «tjenesteyter» omfatter enhver fysisk eller juridisk person og enhver offentlig enhet samt enhver sammenslutning av slike personer og/eller organer som på markedet tilbyr henholdsvis utførelse av arbeider og/eller bygge- og anleggsarbeider, varer eller tjenester.

Begrepet «økonomisk aktør» omfatter både en entreprenør, en leverandør og en tjenesteyter. Det benyttes utelukkende for å forenkle teksten.»

8Artikkel 55 i direktiv 2004/18, som har overskriften «Unormalt lave tilbud», er utformet slik:

«1. Dersom tilbud vedrørende en bestemt kontrakt synes å være unormalt lavt tilbud i forhold til ytelsen, skal den ordregivende myndighet, før den kan avvise slike tilbud, skriftlig anmode om slike opplysninger om de aktuelle tilbudenes sammensetning som den anser for relevante.

Disse opplysningene kan særlig omhandle a) besparelser i forbindelse med byggemetoden, produksjonsmetoden for varene eller utførelsen av tjenestene b) de anvendte tekniske løsningene og/eller tilbyderens usedvanlig gunstige betingelser for å utføre arbeidet eller for å levere varene eller tjenestene c) originaliteten av de arbeider, varer eller tjenester som tilbyderen tilbyr d) overholdelsen av bestemmelser vedrørende beskyttelse på arbeidsplassen og arbeidsforhold for øvrig som gjelder på det sted der ytelsen skal presteres e) eventuell statsstøtte til tilbyderen.

2. Den ordregivende myndighet undersøker, etter å ha konsultert tilbyderen, tilbudets sammensetning under hensyntagen til de begrunnelsene som er gitt.

3. Dersom en ordregivende myndighet fastslår at et tilbud er unormalt lavt fordi tilbyderen har mottatt statsstøtte, kan tilbudet bare avvises med denne ene begrunnelsen dersom den ordregivende myndighet konsulterer tilbyderen, og denne ikke innen en tilstrekkelig frist som fastsettes av den ordregivende myndighet, kan godtgjøre at den aktuelle støtten er tildelt på lovlig vis. Dersom den ordregivende myndighet avviser et tilbud under disse omstendighetene, underretter den Kommisjonen om dette.»

Italiensk rett

9Det fremgår av artikkel 3 i decreto legislativo n. 502 Riordino della disciplina in materia sanitaria (lovdekret nr. 502 om en reform på helseområdet) av 30. desember 1992 (alminnelig tillegg til GURI nr. 305 av 30.12.1992), slik denne er tolket av Corte costituzionale (Italias forfatningsdomstol), at helseinstitusjonene er offentlige økonomiske foretak som «utfører sine oppgaver, som i det alt vesentlige er av teknisk karakter, i den rettslige formen av offentlige foretak som er tildelt næringsmessig uavhengighet, på grunnlag av de generelle instruksjonene som er nedfelt i de regionale helseplanene, og de gjennomføringsinstruksjonene som Giunte regionali (regionsrådene) pålegger dem».

10Dette dekretets artikkel 3 nr. 1a har følgende ordlyd:

«De lokale helseenhetene opprettes under hensyn til ivaretakelsen av deres institusjonelle formål som foretak som er tildelt offentligrettslig juridisk personlighet og næringsmessig uavhengighet. Deres organisering og drift reguleres av en privatrettslig atto aziendale [rettsakt som definerer ansvaret i administrasjonen av foretaket, særlig i budsjetthenseende], under overholdelse av de prinsipper og kriterier som er fastsatt ved de regionale bestemmelsene. Atto aziendale definerer de operative strukturene som er tildelt ledelsesmessig og teknisk-næringsmessig uavhengighet, og som er forpliktet til å foreta en detaljert regnskapsavleggelse.»

11Direktiv 92/50 ble gjennomført i italiensk rett ved lovdekret nr. 157 av 17. mars 1995 (alminnelig tillegg til GURI nr. 104 av 6.5.1995).

12Dette dekretets artikkel 2 nr. 1 har følgende ordlyd:

«Som ordregivende myndigheter anses statsforvaltningene, regionene, de selvstyrende provinsene Trento og Bolzano, de territoriale offentlige enhetene, andre offentlige enheter som ikke har fortjeneste som formål, og de offentligrettslige organene uansett betegnelse.»

13Nevnte dekrets artikkel 5 nr. 2 bokstav h) bestemmer at dekretet ikke kommer til anvendelse på:

«offentlige tjenestekontrakter som tildeles en offentlig enhet som selv er en ordregivende myndighet i den i artikkel 2 fastsatte betydningen, på grunnlag av en eksklusiv rettighet som er tildelt denne enheten i henhold til lovbestemmelser eller administrative bestemmelser, på betingelse av at disse tiltakene er forenlige med traktaten.»

14Direktiv 2004/18 ble gjennomført i italiensk rett ved lovdekret nr. 163/2006 av 12. april 2006 (alminnelig tillegg til GURI nr. 100 av 2.5.2006), som kodifiserer reglene på området for offentlige anskaffelser.

15Dette dekretets artikkel 19 nr. 2 fastsetter følgende:

«Denne loven kommer ikke til anvendelse på offentlige tjenestekontrakter som en ordregivende myndighet eller en ordregivende offentlig enhet tildeler en annen ordregivende myndighet eller en sammenslutning av ordregivende myndigheter, på grunnlag av en eksklusiv rettighet som er tildelt disse i henhold til kunngjorte lovbestemmelser eller administrative bestemmelser, på betingelse av at disse bestemmelsene er forenlige med traktaten.»

16Nevnte dekrets artikkel 34 nr. 1 angir de personer som er berettiget til å delta i prosedyrene for tildeling av offentlige kontrakter, og er utformet slik:

«Med forbehold for de begrensningene som er uttrykkelig angitt, har følgende personer adgang til å delta i prosedyrene for inngåelse av offentlige kontrakter:

a) individuelle entreprenører, herunder håndverkere, kommersielle selskaper og kooperativer b) konsortier av produksjons- og arbeidskooperativer [...] samt konsortier av håndverksvirksomheter [...] c) konstituerte konsortier, herunder i form av konsortiumselskaper som omhandlet i den sivile lovboks artikkel 2615b, mellom individuelle entreprenører, herunder håndverkere, kommersielle selskaper og produksjonskooperativer i henhold til bestemmelsene i artikkel 36 d) midlertidige sammenslutninger av konkurrenter, som består av de personene som er nevnt i bokstav a), b) og c) [...] e) alminnelige konsortier av konkurrenter, som er nevnt i den sivile lovboks artikkel 2602, og som består av de personene som er nevnt i bokstav a), b) og c) i dette nummer, herunder i selskapsform som omhandlet i den sivile lovboks artikkel 2615b [...]

ea) virksomhetssammenslutninger som inngår en nettverkskontrakt som omhandlet i artikkel 3 nr. 4b i lovdekret nr. 5 av 10. februar 2009 [...]

f) personer som inngår i en europeisk økonomisk foretaksgruppe (EØFG) som omhandlet i lovdekret nr. 240 av 23. juli 1991 [...]

fa) økonomiske aktører som omhandlet i artikkel 3 nr. 22, som er etablert i andre medlemsstater og opprettet i samsvar med den gjeldende lovgivningen i sine respektive land.»

17Bokstav fa) ble innføyd i artikkel 34 nr. 1 i lovdekret nr. 163/2006 ved vedtakelsen av lovdekret nr. 152 av 11. september 2008 (alminnelig tillegg til GURI nr. 231 av 2.10.2008) som følge av en traktatbruddsak innledet mot Den italienske republikk av Kommisjonen, som hadde fremhevet at direktivene på området for offentlige anskaffelser ikke ga hjemmel til å begrense muligheten til å delta i anbudskonkurranser for visse kategorier av økonomiske aktører.

18Artikkel 86–88 i lovdekret nr. 163/2006 fastsetter mekanismene for kontroll av om et tilbud er unormalt lavt tilbud, på grunnlag av hvilke den ordregivende myndighet kan beslutte å utelukke en tilbyder fra prosedyren for tildeling av den aktuelle kontrakten.

Tvisten i hovedsaken og de prejudisielle spørsmålene

19Regione Lombardia (regionen Lombardia) iverksatte ved en kunngjøring som ble offentliggjort den 5. oktober 2005, en anbudskonkurranse med sikte på tildeling – etter kriteriet om det økonomisk mest fordelaktige tilbudet – av en treårig tjeneste vedrørende databehandling til bruk for ekstern vurdering av legemidler. Azienda, som har sitt sete og utøver sin virksomhet i regionen Toscana, deltok i denne konkurransen og ble klassifisert som nr. 1, hovedsakelig under hensyntagen til den prisen selskapet tilbød sine tjenester til, som lå ca. 59 % under prisen fra den nest best klassifiserte tilbyderen, Data Medical Service. Etter kontrollen av om dette tilbudet eventuelt var unormalt lavt tilbud, ble kontrakten ved Regione Lombardias avgjørelse av 26. mai 2006 tildelt Azienda.

20Data Medical Service brakte avgjørelsen om tildeling av kontrakten inn for Tribunale amministrativo regionale per la Lombardia (regionen Lombardias forvaltningsdomstol), idet selskapet gjorde gjeldende at den valgte tilbyderen burde ha blitt utelukket med den begrunnelse at et offentlig foretak i henhold til gjeldende lovgivning ikke kunne delta i en anbudskonkurranse, og at den valgte tilbyderens økonomiske tilbud under enhver omstendighet var unormalt lavt tilbud i betraktning av omfanget av den tilbudte rabatten.

21Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia tiltrådte ved dom av 24. november 2006 det først anførte anførslet. Idet denne retten støttet seg på en sammenhengende lesning av artikkel 5 nr. 2 bokstav h) i lovdekret nr. 157/1995 og av artikkel 19 og 34 i lovdekret nr. 163/2006, fant den at selv om disse to sistnevnte bestemmelsene ikke kom til tidsmessig anvendelse i den foreliggende saken, gjelder det et formelt forbud for offentlige foretak slik som Azienda mot å delta i prosedyrer for tildeling av offentlige kontrakter, ettersom disse foretakene bare på bestemte betingelser kan være berettiget til en direkte tildeling av en kontrakt. Azienda kunne således ikke i sin egenskap av et offentlig organ som utelukkende var utpekt til å administrere Firenzes offentlige sykehus, opptre på frie konkurransevilkår med privatpersoner.

22Azienda iverksatte anke til prøving av denne dommen ved Consiglio di Stato, som er den øverste forvaltningsdomstolen i Italia.

23Denne retten har innledningsvis bemerket at Azienda til tross for at den aktuelle kontrakten i mellomtiden er blitt fullt ut gjennomført, fortsatt har en interesse i at selskapets rett til å delta i offentlige anbudskonkurranser anerkjennes.

24Consiglio di Stato har deretter bemerket at det første spørsmålet som reiser seg i den foreliggende saken, er spørsmålet om den eksakte definisjonen av begrepet «økonomisk aktør» i den i EU-retten fastsatte betydningen og muligheten for å inkludere et offentlig universitetssykehus i dette begrepet. Med hensyn til karakteren av disse foretakene i forbindelse med «aziendalizzazione»-prosessen, dvs. overgangen til en næringslivsmodell, har Consiglio di Stato fremhevet at denne prosessen har ført til omdannelsen av de eksisterende «lokale helseenhetene», som opprinnelig var forvaltningsorganer på kommunalt nivå, til foretak som er tildelt juridisk personlighet og næringsmessig uavhengighet, nærmere bestemt organisatorisk, økonomisk, regnskapsmessig og ledelsesmessig uavhengighet, noe som har ført til at en del av den nasjonale juridiske litteraturen og rettspraksis har kvalifisert de offentlige helseenhetene, herunder sykehusene, som «offentlige økonomiske foretak». Disse foretakenes offentlige karakter er imidlertid udiskutabel. Deres virksomhet har hovedsakelig ikke fortjeneste som formål, og de er utstyrt med administrative myndighetsbeføyelser i snever forstand, særlig på området for inspeksjoner og sanksjoner.

25Consiglio di Stato betviler at det under disse omstendighetene fortsatt er grunnlag for å hevde – slik Tribunal Amministrativo Regionale per la Lombardia gjorde – at det i italiensk rett eksisterer et kategorisk forbud for slike foretak, i deres egenskap av offentlige økonomiske foretak, mot å delta i anbudskonkurranser som «ordinær konkurrent». Consiglio di Stato har i den forbindelse vist til Domstolens praksis, særlig dommene ARGE (C-94/99, EU:C:2000:677), CoNISMa (C-305/08, EU:C:2009:807) og Ordine degli Ingegneri della Provincia di Lecce m.fl. (C-159/11, EU:C:2012:817), hvorav det fremgår at enhver enhet som anser seg egnet til å ivareta gjennomføringen av en offentlig kontrakt, har rett til å inngå en slik, uavhengig av dens status og av om den er privatrettslig eller offentligrettslig.

26Denne rettspraksisen følges av en stor del av de italienske rettsinstansene, som dessuten har fremhevet at opplisten i artikkel 34 i lovdekret nr. 163/2006 ikke kan anses som uttømmende. Consiglio di Stato er av den oppfatning at denne praksisen fra EUs rettsinstanser og fra de nasjonale domstolene er til hinder for at artikkel 5 nr. 2 bokstav b) i lovdekret nr. 157/1995 og artikkel 34 i lovdekret nr. 163/2006 tolkes slik at de på forhånd utelukker et sykehus fra å delta i en anbudskonkurranse. Et slikt prinsipielt forbud er således ikke lenger begrunnet.

27Dette innebærer imidlertid ikke at slike foretak ubetinget skal tillates å delta i prosedyrer for tildeling av offentlige kontrakter. Ifølge Consiglio di Stato har den samme rettspraksisen i denne henseende utledet to begrensninger, der den første er at den virksomheten som det aktuelle anbudet gjelder, skal tjene til oppfyllelsen av det aktuelle offentlige organets institusjonelle formål, og den andre er at det ikke finnes noen nasjonal særregel som forbyr denne virksomheten, særlig på grunn av en eventuell konkurransevridende virkning.

28Hva angår den første begrensningen, finner Consiglio di Stato at de offentlige sykehusene – og så meget desto mer når de er universitetssykehus – også utfører betydelige undervisnings- og forskningsaktiviteter, som er institusjonelle formål, i forhold til hvilke det er grunnlag for å hevde at de stemmer overens med den tjenesten som er omfattet av den aktuelle anbudskonkurransen i den saken som er blitt brakt inn for denne domstolen, nemlig databehandling. Med hensyn til den andre begrensningen finner Consiglio di Stato at en adgang for et organ som mottar offentlig finansiering, til fritt å delta i en anbudskonkurranse, reiser problemet med likebehandling av ulikartede konkurrenter: på den ene siden dem som må operere på markedet, og på den andre siden dem som også kan regne med offentlig finansiering og således er i stand til å avgi tilbud som ingen privatrettslig person noensinne ville ha kunnet avgi. Følgelig må det søkes korrigerende mekanismer som kan utligne den opprinnelige ubalansen mellom de ulike økonomiske aktørene, hvilke mekanismer bør gå lenger enn prosedyrene for kontroll av om tilbudene eventuelt er unormalt lave tilbud.

29Consiglio di Stato har på denne bakgrunn besluttet å utsette saken og å forelegge Domstolen følgende prejudisielle spørsmål:

«1) Er artikkel 1 i direktiv 92/50, også i lys av den senere vedtatte artikkel 1 nr. 8 i direktiv 2004/18, til hinder for en nasjonal bestemmelse som kan tolkes slik at [Azienda] i sin egenskap av sykehus med karakter av offentlig økonomisk foretak skal utelukkes fra å delta i anbudskonkurranser? 2) Er EU-lovgivningen vedrørende offentlige kontrakter – og særlig de alminnelige prinsippene om fri konkurranse, om forbud mot forskjellsbehandling og om forholdsmessighet – til hinder for en nasjonal bestemmelse som tillater at en aktør (slik som [Azienda]), som regelmessig mottar offentlige tilskudd, og som direkte har fått tildelt levering av offentlige helsetjenester, på bakgrunn av denne situasjonen kan nyte godt av en avgjørende konkurransefordel i forhold til andre økonomiske aktører – noe som bekreftes av omfanget av den tilbudte prisnedsettelsen – uten at det samtidig innføres korrigerende tiltak for å utelukke en slik konkurransevridning?»

Om de prejudisielle spørsmålene

Det første spørsmålet

30Dette spørsmålet springer ut av den tvilen som den forelæggende retten har gitt uttrykk for med hensyn til om den gjeldende italienske lovgivningen – når den tolkes slik at den rommer et generelt forbud som hindrer alle offentlige foretak, herunder følgelig de offentlige universitetssykehusene slik som Azienda, i å delta i prosedyrer for tildeling av offentlige kontrakter – kan anses for å være i samsvar med Domstolens relevante praksis på området for offentlige anskaffelser.

31Med det første spørsmålet ønsker den forelæggende retten nærmere bestemt opplyst om artikkel 1 bokstav c) i direktiv 92/50 er til hinder for en nasjonal lovgivning som utelukker et offentlig sykehus slik som det i hovedsaken omhandlede fra å delta i prosedyrer for tildeling av offentlige kontrakter på grunn av dets egenskap av offentlig økonomisk foretak.

32Det skal innledningsvis påpekes at selv om det spørsmålet som den forelæggende retten har forelagt, viser til både artikkel 1 bokstav c) i direktiv 92/50 og artikkel 1 nr. 8 første avsnitt i direktiv 2004/18, er den i hovedsaken omhandlede anbudskonkurransen tidsmessig regulert av direktiv 92/50. Det fremgår således av denne dommens avsnitt 19 at Regione Lombardia iverksatte den i hovedsaken omhandlede prosedyren ved en kunngjøring som ble offentliggjort den 5. oktober 2005. I henhold til artikkel 80 og 82 i direktiv 2004/18 opphevet dette direktivet imidlertid først direktiv 92/50 med virkning fra den 31. januar 2006. Prosedyren for inngåelse av den i hovedsaken omhandlede offentlige kontrakten er således regulert av de rettsreglene som var i kraft på datoen for offentliggjøringen av kunngjøringen.

33Det skal deretter bemerkes at muligheten for offentlige organers deltakelse i offentlige anbudskonkurranser, parallelt med private økonomiske aktørers deltakelse, allerede klart fremgår av ordlyden av artikkel 1 bokstav c) i direktiv 92/50, ifølge hvilken «tjenesteyere» [i dette direktivet forstås som] fysiske eller juridiske personer, herunder offentlige organer, som tilbyr å utføre tjenester. For øvrig anerkjente Domstolen en slik deltakelsesmulighet i dommen Teckal (C-107/98, EU:C:1999:562, avsnitt 51), en mulighet som er blitt gjentatt i de senere dommene ARGE (EU:C:2000:677, avsnitt 40), CoNISMa (EU:C:2009:807, avsnitt 38) og Ordine degli Ingegneri della Provincia di Lecce m.fl. (EU:C:2012:817, avsnitt 26).

34Domstolen har i den forbindelse likeledes fremhevet at et av formålene med EU-bestemmelsene om offentlige kontrakter er å skape så bred konkurranse som mulig (jf. i denne retning dom Bayerischer Rundfunk m.fl., C-337/06, EU:C:2007:786, avsnitt 39), noe som likeledes er i den aktuelle ordregivende myndighetens egen interesse, som således har flere valgmuligheter hva angår det mest fordelaktige tilbudet og det best egnede til å oppfylle den relevante offentlighets behov. En innskrenkende tolkning av begrepet «økonomisk aktør» ville medføre at kontrakter inngått mellom ordregivende myndigheter og organer som ikke i det vesentlige handler med fortjeneste for øye, ikke kunne anses som «offentlige kontrakter» og således kunne inngås under hånden, hvorved de ikke ville være omfattet av EU-rettens bestemmelser om likebehandling og gjennomsiktighet i strid med disse bestemmelsenes formål (jf. i denne retning dom CoNISMa, EU:C:2009:807, avsnitt 37 og 43).

35Domstolen har således konkludert at det følger av såvel EU-bestemmelsene som av rettspraksis at enhver person eller enhet som i betraktning av betingelsene fastsatt i kunngjøringen anser seg egnet til å sikre utførelsen av denne kontrakten, uavhengig av vedkommendes status som offentligrettslig eller privatrettslig, kan være tilbyder eller søker, likesom det er uten betydning om vedkommende er

EU:C:2009:807, avsnitt 33).

I den forbindelse kan den omstendighet at det aktuelle offentlige foretaket råder over et separat regnskap for de aktivitetene det utøver på markedet, og sine øvrige aktiviteter, som Kommisjonen bemerket under rettsmøtet for Domstolen, gi mulighet for å kontrollere om et

DOM 18.12.2014 – SAK C-568/13 tilbud er unormalt lavt som følge av et element av statsstøtte. Oppdragsgiveren kan imidlertid ikke ut fra fraværet av en slik regnskapsmessig adskillelse konkludere med at et slikt tilbud er muliggjort gjennom oppnåelse av et tilskudd eller en statsstøtte som ikke er i overensstemmelse med traktaten.

Det skal videre fremheves at det fremgår av ordlyden i artikkel 37 nr. 1 og 3 i direktiv 92/50 at muligheten for å avvise et unormalt lavt tilbud ikke begrenser seg til det tilfelle alene der den lave prisen som tilbys i dette tilbudet, er begrunnet i oppnåelse av en statsstøtte som er ulovlig eller uforenelig med det indre marked. Denne muligheten har således en mer generell karakter.

På den ene side følger det av ordlyden i denne bestemmelsen at oppdragsgiveren ved kontrollen av om et tilbud er unormalt lavt, er underlagt en plikt til å anmode søkeren om å fremlegge de nødvendige bevis for å godtgjøre at vedkommendes tilbud er seriøst (jf. i denne retning dom SAG ELV Slovensko m.fl., C-599/10, EU:C:2012:191, avsnitt 28).

Det er således et grunnleggende krav i henhold til direktiv 92/50 at det på et hensiktsmessig tidspunkt i prosedyren for kontroll av tilbudene finner sted en faktisk drøftelse mellom oppdragsgiveren og søkeren, for at sistnevnte kan godtgjøre at det dreier seg om et seriøst tilbud, med henblikk på å unngå vilkårlighet fra oppdragsgiverens side og for å sikre en sunn konkurranse mellom foretakene (jf. i denne retning dom SAG ELV Slovensko m.fl., C-599/10, EU:C:2012:191, avsnitt 29).

På den annen side skal det bemerkes at artikkel 37 i direktiv 92/50 ikke inneholder noen definisjon av begrepet «unormalt lavt tilbud». Det tilkommer således medlemsstatene og særlig oppdragsgiverne å fastsette en metode for beregning av en terskelverdi for når det foreligger et «unormalt lavt tilbud» som omhandlet i denne artikkelen (jf. i denne retning dom Lombardini og Mantovani, C-285/99 og C-286/99, EU:C:2001:640, avsnitt 67).

EU-lovgiver har imidlertid i denne bestemmelsen presisert at den unormalt lave karakteren av et tilbud skal vurderes «i forhold til ytelsen». Oppdragsgiveren kan således i forbindelse med sin kontroll av om et tilbud er unormalt lavt, med henblikk på å sikre en sunn konkurranse ta hensyn til ikke bare de forholdene som er angitt i artikkel 37 nr. 2 i direktiv 92/50, men også alle de relevante omstendighetene i forhold til den omhandlede ytelsen (jf. i denne retning dom SAG ELV Slovensko m.fl., C-599/10, EU:C:2012:191, avsnitt 29 og 30).

Følgelig skal det andre spørsmålet besvares med at bestemmelsene i direktiv 92/50, og særlig de generelle prinsippene om fri konkurranse, om forbud mot forskjellsbehandling og om forholdsmessighet, som ligger til grunn for dette direktivet, skal fortolkes slik at de ikke er til hinder for en nasjonal lovgivning som tillater et offentlig sykehus som det i hovedsaken omhandlede, som deltar i en anbudskonkurranse, å avgi et tilbud som ikke kan imøtegås av noen konkurranse som følge av den offentlige finansieringen som dette sykehuset mottar. I forbindelse med kontrollen på grunnlag av dette direktivets artikkel 37 av om et tilbud er unormalt lavt, kan oppdragsgiveren imidlertid ta hensyn til om et slikt foretak mottar offentlig finansiering, med tanke på muligheten for å avvise dette tilbudet.

Sakskostnader

Ettersom behandlingen av saken for hovedsakens parter utgjør et ledd i saken som verserer for den forelagte retten, tilkommer det denne å treffe avgjørelse om sakskostnadene. Bortsett fra nevnte parters utgifter kan de utgifter som er påløpt i forbindelse med å inngi innlegg for Domstolen, ikke erstattes.

10ECLI:EU:C:2014:2466

DOM 18.12.2014 – SAK C-568/13

På grunnlag av disse premissene fastslår Domstolen (Femte avdeling):

1) Artikkel 1 bokstav c) i Rådets direktiv 92/50/EØF av 18. juni 1992 om samordning av fremgangsmåtene ved inngåelse av offentlige tjenestekontrakter er til hinder for en nasjonal lovgivning som utelukker et offentlig sykehus som det i hovedsaken omhandlede fra å delta i prosedyrer for tildeling av offentlige kontrakter på grunn av dets egenskap av offentlig økonomisk foretak, såfremt og i den utstrekning det er tillatt dette foretaket å virke på markedet i overensstemmelse med dets institusjonelle og vedtektsbestemte formål.

2) Bestemmelsene i direktiv 92/50, og særlig de generelle prinsippene om fri konkurranse, om forbud mot forskjellsbehandling og om forholdsmessighet, som ligger til grunn for dette direktivet, skal fortolkes slik at de ikke er til hinder for en nasjonal lovgivning som tillater et offentlig sykehus som det i hovedsaken omhandlede, som deltar i en anbudskonkurranse, å avgi et tilbud som ikke kan imøtegås av noen konkurranse som følge av den offentlige finansieringen som dette sykehuset mottar. I forbindelse med kontrollen på grunnlag av dette direktivets artikkel 37 av om et tilbud er unormalt lavt, kan oppdragsgiveren imidlertid ta hensyn til om et slikt foretak mottar offentlig finansiering, med tanke på muligheten for å avvise dette tilbudet.

Underskrifter