C-547/22 INGSTEEL: erstatning for tap av sjanse

Rettspraksis-samlingen

DOM AV EU-DOMSTOLEN (Femte avdeling)

6. juni 2024* «Anmodning om forhåndsavgjørelse – Håndhevelsesprosedyrer ved tildeling av offentlige vare- og bygge- og anleggskontrakter – direktiv 89/665/EØF – art. 2 nr. 1 bokstav c – erstatning tilkjent en tilbyder som ulovlig er avvist fra en prosedyre for tildeling av offentlig kontrakt – omfang – tap av en sjanse»

I sak C-547/22 angående en anmodning om forhåndsavgjørelse etter art. 267 TEUV, inngitt av Okresný súd Bratislava II (distriktsdomstolen Bratislava II, Slovakia) ved avgjørelse av 22. juli 2022, innkommet til Domstolen 17. august 2022, i saken

INGSTEEL spol. s r. o.

mot

Úrad pre verejné obstarávanie avsier

EU-DOMSTOLEN (Femte avdeling)

sammensatt av avdelingspresident E. Regan samt dommerne Z. Csehi, M. Ilešič, I. Jarukaitis og D. Gratsias (referent), generaladvokat: A. M. Collins, justissekretær: C. Strömholm, administrasjonsråd, på grunnlag av den skriftlige behandlingen og etter rettsmøte 20. september 2023, idet det er tatt hensyn til innleggene fra

• Úrad pre verejné obstarávanie, representert ved V. Országhová,
• den slovakiske regjering, representert ved E. V. Larišová og S. Ondrášiková som befullmektigede,

* Prosessspråk: slovakisk.

NO

• den tsjekkiske regjering, representert ved L. Halajová, M. Smolek og J. Vláčil som befullmektigede,
• den franske regjering, representert ved R. Bénard og A. Daniel som befullmektigede,
• den østerrikske regjering, representert ved J. Schmoll, M. Fruhmann og M. Winkler-Unger som befullmektigede,
• Europakommisjonen, representert ved G. Gattinara, R. Lindenthal og G. Wils som befullmektigede, og etter å ha hørt generaladvokatens forslag til avgjørelse i rettsmøte 7. desember 2023, avsagt følgende

Dom

1Anmodningen om forhåndsavgjørelse gjelder tolkningen av art. 2 nr. 1 bokstav c samt art. 2 nr. 6 og

7i rådsdirektiv 89/665/EØF av 21. desember 1989 om samordning av lover og forskrifter vedrørende anvendelsen av klageprosedyrene i forbindelse med tildeling av offentlige innkjøps- og bygge- og anleggskontrakter (EFT 1989 L 395 s. 33), i den versjon som er endret ved europaparlaments- og rådsdirektiv 2007/66/EF av 11. desember 2007 om endring av rådsdirektiv 89/665/EØF og 92/13/EØF med henblikk på forbedring av effektiviteten av klageprosedyrene i forbindelse med tildeling av offentlige kontrakter (EUT 2007 L 335 s. 31) (heretter «direktiv 89/665»). 2 Den er fremsatt i forbindelse med en tvist mellom INGSTEEL spol. s r. o. og Den slovakiske republikk, representert ved Úrad pre verejné obstarávanie (Kontoret for offentlige anskaffelser, Slovakia), om et erstatningssøksmål som dette selskapet har anlagt etter at konsortiet det tilhørte (heretter «tilbudsgruppen») ble ulovlig avvist fra en prosedyre for tildeling av offentlig kontrakt innledet av Slovenský futbalový zväz (Den slovakiske fotballforbundet, heretter «oppdragsgiveren»).

Rettslig ramme

Unionsretten

Direktiv 89/665

3Det fremgår av sjette betraktning i direktiv 89/665 at:

«Det er nødvendig å sikre at det i alle medlemsstater finnes hensiktsmessige prosedyrer som gjør det mulig å omgjøre ulovlige avgjørelser og å yte erstatning til dem som er blitt skadet av et brudd på reglene.»

4Art. 1 («Virkeområde og adgang til klageprosedyrer») i direktiv 89/665 bestemmer:

«(1) Dette direktiv gjelder kontrakter som omhandlet i europaparlaments- og rådsdirektiv

2004/18/EF av 31. mars 2004 om samordning av framgangsmåtene ved tildeling av offentlige bygge- og anleggskontrakter, varekontrakter og tjenestekontrakter [(EUT 2004 L 134 s. 114)], med mindre disse kontraktene er unntatt i henhold til artikkel 10 til 18 i nevnte direktiv.

…

Medlemsstatene skal treffe de nødvendige tiltak for å sikre at avgjørelser truffet av oppdragsgivere med hensyn til kontrakter som faller inn under virkeområdet til direktiv [2004/18], kan undergis effektiv klagebehandling, og særlig så raskt som mulig i henhold til artiklene 2 til 2f i dette direktiv, på grunnlag av at slike avgjørelser er i strid med fellesskapsretten om offentlige anskaffelser eller nasjonale regler som gjennomfører denne retten.

(2) Medlemsstatene skal sikre at det ikke forekommer diskriminering mellom foretak som gjør krav på skade som følge av en prosedyre for tildeling av offentlig kontrakt, på grunn av det skille dette direktiv gjør mellom nasjonale regler som gjennomfører fellesskapsretten, og andre nasjonale regler.

(3) Medlemsstatene skal sikre at klageprosedyrene, på de vilkår medlemsstatene eventuelt fastsetter, er tilgjengelige i det minste for enhver person som har eller har hatt interesse av å få tildelt en bestemt kontrakt, og som har lidt eller risikerer å lide skade som følge av et påstått brudd.

…»

5Art. 2 («Krav til klageprosedyrene») i direktiv 89/665 fastsetter:

«(1) Medlemsstatene skal sikre at det er fastsatt nødvendige fullmakter for klageprosedyrene omhandlet i artikkel 1, slik at det er mulig å a) så snart som mulig ved midlertidige forholdsregler treffe midlertidig forføyning for å bøte på den påståtte overtredelsen eller hindre ytterligere skade på de berørte interessene; dette inkluderer tiltak for å stanse eller foranledige stansing av prosedyren for tildeling av offentlig kontrakt eller gjennomføringen av enhver annen avgjørelse truffet av oppdragsgiveren;

b) oppheve eller foranledige opphevelse av ulovlige avgjørelser, herunder fjerning av diskriminerende tekniske, økonomiske eller finansielle spesifikasjoner i anbudskonkurransedokumenter, konkurransegrunnlag eller ethvert annet dokument som knytter seg til den aktuelle anskaffelsesprosedyren;

c) tilkjenne dem som er blitt skadet av overtredelsen, erstatning. …

(6) Medlemsstatene kan fastsette at det ved erstatningskrav som er begrunnet med at en avgjørelse er ulovlig, først er nødvendig at den aktuelle avgjørelsen oppheves av et organ som har de nødvendige fullmakter til dette.

(7) Med unntak av de tilfeller som er omhandlet i artiklene 2d til 2f, reguleres virkningene av utøvelsen av de fullmakter som er omhandlet i nr. 1 i denne artikkelen, på en kontrakt som er inngått etter tildelingsbeslutningen, av nasjonal rett.

Bortsett fra i tilfeller der en avgjørelse må oppheves før det tilkjennes erstatning, kan en medlemsstat dessuten fastsette at etter kontraktsinngåelse i samsvar med artikkel 1 nr. 5, nr. 3 i denne artikkelen eller artiklene 2a til 2f, kan klageorganets fullmakter begrenses til å tilkjenne en person som er skadet av en overtredelse, erstatning.

…»

Direktiv 2007/66

6Det fremgår av 36. betraktning i direktiv 2007/66 at:

«Dette direktiv er i samsvar med de grunnleggende rettighetene og prinsippene som særlig er anerkjent i Den europeiske unions pakt om grunnleggende rettigheter. Det tar særlig sikte på å sikre full respekt for retten til effektive rettsmidler og til en upartisk domstol i henhold til paktens artikkel 47 nr. 1 og 2.»

Slovakisk rett

7I henhold til § 3 nr. 1 bokstav a i zákon č. 514/2003 Z. z. o zodpovednosti za škodu spôsobenú pri výkone verejnej moci (lov nr. 514/2003 om ansvar for skade forårsaket under utøvelse av offentlig myndighet) av 28. oktober 2003 (Zbierka zákonov, nr. 215, 2003, s. 3966) i den versjon som får anvendelse på den foreliggende tvisten (heretter «lov nr. 514/2003»), er staten erstatningsansvarlig for skade forårsaket av en ulovlig avgjørelse truffet av et offentlig organ under utøvelse av offentlig myndighet.

8I henhold til § 5 nr. 1 i lov nr. 514/2003 har en part i en sak som har lidd skade som følge av en ulovlig avgjørelse truffet i den saken, krav på erstatning.

9I henhold til § 6 nr. 1 i lov nr. 514/2003 kan et slikt erstatningskrav bare gjøres gjeldende dersom den aktuelle avgjørelsen er opphevet eller endret av et kompetent organ på grunn av ulovlighet. Den domstol som avgjør spørsmålet om erstatning for slik skade, er bundet av avgjørelsen til dette organet.

10I henhold til § 15 nr. 1 i lov nr. 514/2003 skal krav om erstatning for skade forårsaket av en ulovlig forvaltningsbehandling, på grunnlag av en skriftlig anmodning fra den skadelidte om forhåndsbehandling av kravet, først behandles av det kompetente organet.

11Det følger av § 16 nr. 4 i lov nr. 514/2003 at dersom dette organet ikke etterkommer anmodningen, eller skriftlig meddeler den skadelidte at det ikke vil etterkommer den, kan den berørte parten bringe avgjørelsen inn for domstolen, og at denne parten i sitt søksmål kun kan gjøre gjeldende erstatning i den utstrekning anmodningen og den rettigheten som var gjenstand for forhåndsbehandlingen, er gjort gjeldende.

12§ 17 nr. 1 i lov nr. 514/2003 fastsetter at faktisk skade og tapt fortjeneste skal erstattes, med mindre særlige regler bestemmer noe annet.

Tvisten i hovedsaken og de forelagte spørsmål

13Ved kunngjøring av 16. november 2013 utlyste oppdragsgiveren en anbudskonkurranse om en offentlig kontrakt om rekonstruksjon, modernisering og bygging av 16 fotballstadioner. Tilbudsgruppen deltok i denne anbudskonkurransen.

14Ettersom oppdragsgiveren var av den oppfatning at tilbudsgruppen ikke oppfylte kravene i kunngjøringen, særlig med hensyn til dens økonomi og finansielle stilling, besluttet han å avvise den fra den aktuelle kontraktstildelingen. Denne avvisningsbeslutningen ble stadfestet ved en avgjørelse av innklagede i hovedsaken av 9. mai 2014, og deretter ved en avgjørelse av dennes øverste råd av 7. juli 2014. Etter at Krajský súd Bratislava (regionaldomstolen Bratislava, Slovakia) avviste søksmålet mot sistnevnte avgjørelse ved dom av 13. januar 2015, brakte den avviste tilbudsgruppen saken inn for Najvyšší súd Slovenskej republiky (Høyesterett i Den slovakiske republikk) ved anke over denne dommen.

15Etter at Najvyšší súd Slovenskej republiky (Høyesterett i Den slovakiske republikk) hadde forelagt

Domstolen en anmodning om forhåndsavgjørelse som resulterte i dom av 13. juli 2017, Ingsteel og Metrostav (C-76/16, EU:C:2017:549), opphevet den avgjørelsene av 9. mai og 7. juli 2014. Den 3. april 2018 traff innklagede i hovedsaken en ny avgjørelse der oppdragsgiveren ble pålagt å oppheve avvisningen av tilbudsgruppen fra den aktuelle anskaffelsesprosedyren.

16Ettersom denne prosedyren i mellomtiden var avsluttet ved inngåelse av en rammeavtale med den eneste tilbyderen som gjensto etter avvisningen av tilbudsgruppen, anla saksøkeren i hovedsaken søksmål for den forelagte domstolen, Okresný súd Bratislava II (distriktsdomstolen Bratislava II, Slovakia), med krav om erstatning for den skade hun hevdet å ha lidd som følge av de ulovlige avgjørelsene truffet av innklagede i hovedsaken og dennes øverste råd.

17For denne domstolen anfører saksøkeren i hovedsaken at denne skaden springer ut av tilbudsgruppens ulovlige avvisning fra den aktuelle kontraktstildelingen, ettersom innehaveren av kontraktstildelingen kun fikk tildelt denne kontrakten på grunn av denne avvisningen. Hun er i det vesentlige av den oppfatning at tilbudsgruppen ville ha fått tildelt kontrakten dersom den ikke var blitt avvist fra den aktuelle anskaffelsesprosedyren, da tilbudsgruppens tilbud var mer fordelaktig enn tilbudet fra innehaveren av kontraktstildelingen, og tilbudsgruppen oppfylte alle vilkårene i kunngjøringen for den aktuelle kontrakten.

18For å fastsette størrelsen på den påståtte skaden lot saksøkeren i hovedsaken utarbeide en sakkyndig rapport om størrelsen på tapt fortjeneste fra den derved tapte kontrakten. På grunnlag av denne rapporten gjør hun gjeldende tapt fortjeneste fra den tapte kontrakten på

819498,10 euro eksklusive merverdiavgift, samt erstatning på 2 500 euro tilsvarende kostnadene ved å utarbeide denne rapporten. 19 For den forelagte domstolen anfører innklagede i hovedsaken at tilbudsgruppen ble avvist ved slutten av første trinn i den aktuelle anskaffelsesprosedyren, og at en gjenopptak av denne gruppen i prosedyren ikke automatisk ville ha ført til tildeling av kontrakten til tilbudsgruppen, ettersom oppdragsgiveren ville ha måttet evaluere tilbudsgruppens tilbud mer inngående og særlig måtte ha undersøkt hvorvidt prisen utgjorde et unormalt lavt tilbud. 20 For øvrig er innklagede i hovedsaken, under henvisning til dom av 17. mars 2005, AFCon

Management Consultants m.fl./Kommisjonen (T-160/03, EU:T:2005:107), av den oppfatning at kravet fra saksøkeren i hovedsaken er rent hypotetisk. Den sakkyndige rapporten som saksøkeren har fremlagt, bygger på fiktive data, ettersom det omfanget av byggearbeidene som var fastsatt i den aktuelle anbudskonkurransen, ikke nødvendigvis ville ha blitt gjennomført i virkeligheten.

21I denne sammenheng påpeker saksøkeren i hovedsaken at et krav som av objektive grunner ikke kan godtgjøres med sikkerhet, ikke uten videre kan klassifiseres som hypotetisk. I motsetning til faktisk skade består tapt fortjeneste ikke i en reduksjon av den skadelidtes formue, men i et tap av forventet fortjeneste som med rimelig grunn må kunne forutses ut fra det normale hendelsesforløpet uten den aktuelle ulovlige handlingen. Hva angår utførelsen av den offentlige kontrakten, anfører saksøkeren i hovedsaken at når en oppdragsgiver gjennomfører en anbudskonkurranse, kan det legges til grunn at han har interesse av å gjennomføre den aktuelle kontrakten og har til hensikt å inngå kontrakt med innehaveren av kontraktstildelingen, slik det for øvrig er tilfelle i den foreliggende saken, ettersom oppdragsgiveren inngikk kontrakt med denne om samtlige arbeider som var fastsatt i den aktuelle anbudskonkurransen.

22I lys av partenes anførsler i hovedsaken spør den forelagte domstolen seg om § 17 i lov nr. 514/2003 er forenlig med direktiv 89/665. Den påpeker at saksøkeren i hovedsaken for den forelagte domstolen har krevet erstatning for en tapt sjanse (loss of opportunity) ved å påberope seg begrepet «tapt fortjeneste», som er det begrepet som ligger nærmest det kravet om erstatning for skade forårsaket av tap av en sjanse som hun gjør gjeldende. Slovakisk rett skiller nemlig ikke mellom ulike kategorier av erstatningsmessig skade, slik at tap av en sjanse faller inn under kategorien tapt fortjeneste. Saksøkeren i hovedsaken tilføyer at Domstolen lenge og i fast rettspraksis har fastslått at en tilbyder ved ulovlig avvisning fra en prosedyre for tildeling av offentlig kontrakt har rett til å kreve erstatning for den skaden han har lidt som følge av tap av en sjanse, som ikke kan likestilles med tapt fortjeneste og ikke krever like høy sannsynlighet for å oppnå en formuesfordel. Det dreier seg om erstatning for tapte muligheter til fortjeneste og ikke om erstatning for selve fortjenesten.

23Under disse omstendighetene har Okresný súd Bratislava II (distriktsdomstolen Bratislava II)

utsatt saken og forelagt Domstolen følgende spørsmål til forhåndsavgjørelse:

1. Kan det, sett fra synsvinkelen om økt effektivitet i håndhevelsesprosedyrene på anskaffelsesområdet, legges til grunn at det er forenlig med art. 2 nr. 1 bokstav c sammenholdt med art. 2 nr. 6 og 7 i direktiv 89/665 at en nasjonal domstol som avgjør et søksmål om erstatning for skade pådratt av en tilbyder som er ulovlig avvist fra en offentlig anskaffelsesprosedyre, handler på den måten at den avslår å tilkjenne erstatning for tapte sjanser (loss of opportunity)?

2. Kan det, sett fra synsvinkelen om økt effektivitet i håndhevelsesprosedyrene på anskaffelsesområdet, legges til grunn at det er forenlig med art. 2 nr. 1 bokstav c sammenholdt med art. 2 nr. 6 og 7 i direktiv 89/665 at en nasjonal domstol som avgjør et søksmål om erstatning for skade pådratt av en tilbyder som er ulovlig avvist fra en offentlig anskaffelsesprosedyre, handler på den måten at den ikke anser tapt fortjeneste som følge av tapet av muligheten til å delta i den offentlige anbudskonkurransen som en del av erstatningskravet?

Om de forelagte spørsmål

Realitetsbehandling

24Innklagede i hovedsaken bestrider at de forelagte spørsmålene kan realitetsbehandles, og anfører i det vesentlige at de ikke er relevante for bedømmelsen av søksmålet i hovedsaken, ettersom den forelagte domstolen verken har fastslått søksmålets admissibilitet eller saksøkerens søksmålskompetanse i hovedsaken. I tillegg er Domstolen ikke kompetent til å besvare de forelagte spørsmålene, ettersom den forelagte domstolen med disse spørsmålene i realiteten ønsker en fornyet prøving av tvisten i hovedsaken fra Domstolens side, eller instrukser om den fremgangsmåten som skal følges dersom den beslutter ikke å tilkjenne erstatning for en tapt sjanse.

25I denne forbindelse er det fast rettspraksis at det i rammen av det samarbeidet mellom

Domstolen og de nasjonale domstolene som er opprettet ved art. 267 TEUV, utelukkende tilkommer den nasjonale domstolen som har saken til behandling, og som har ansvar for den rettsavgjørelse som skal treffes, å vurdere – på bakgrunn av de særlige omstendighetene i saken – både nødvendigheten av en forhåndsavgjørelse for å kunne avsi sin dom og relevansen av de spørsmål den foreelegger Domstolen. Domstolen er følgelig i prinsippet forpliktet til å avgi kjennelse om spørsmål den foreelegges, når disse angår tolkningen av unionsretten (dom av 12. oktober 2023, INTER CONSULTING, C-726/21, EU:C:2023:764, avsnitt 32, og den rettspraksis som det er vist til der).

26Det følger av dette at det er en presumpsjon for at de spørsmål om tolkning av unionsretten som den nasjonale domstolen har forelagt, er relevante. Disse spørsmålene er forelagt i den rettslige og faktiske rammen som den nasjonale domstolen selv har fastlagt på eget ansvar, og hvis riktighet Domstolen ikke skal prøve. Domstolen kan bare nekte å ta stilling til et spørsmål fra en nasjonal domstol når det er åpenbart at den ønskede tolkning av unionsretten ikke har noen forbindelse med de virkelige omstendighetene i eller gjenstanden for tvisten i hovedsaken, når problemet er av hypotetisk karakter, eller når Domstolen ikke har de faktiske og rettslige opplysninger som er nødvendige for å gi et nyttig svar på spørsmålene den er forelagt (dom av 12. oktober 2023, INTER CONSULTING, C-726/21, EU:C:2023:764, avsnitt 33, og den rettspraksis som det er vist til der).

27I den foreliggende saken ber imidlertid ikke den forelagte domstolen Domstolen om å anvende de unionsrettslige bestemmelsene som er nevnt i de forelagte spørsmålene, på tvisten i hovedsaken, men om tolkningen av disse bestemmelsene. I tillegg har denne domstolen, som ifølge rettspraksis må påta seg ansvaret for den rettsavgjørelse som skal treffes (dom av 13. januar 2022, Regione Puglia, C-110/20, EU:C:2022:5, avsnitt 23, og den rettspraksis som det er vist til der), med tilstrekkelig klarhet redegjort for grunnene til at den er av den oppfatning at tolkningen av disse bestemmelsene er nødvendig for å avgjøre tvisten.

28Det skal for øvrig påpekes at selv om det ifølge likeledes fast rettspraksis kan være en fordel at de faktiske omstendighetene er klarlagt og at de spørsmål som utelukkende henhører under nasjonal rett er avgjort på det tidspunktet saken forelegges Domstolen, har de nasjonale domstolene en ubegrenset rett til å forelegge saker for Domstolen dersom de finner at en sak som er til behandling for dem, reiser spørsmål om tolkning eller gyldighet av unionsrettsbestemmelser som de må avgjøre i den konkrete saken (dom av 4. juni 2015, Kernkraftwerke Lippe-Ems, C-5/14, EU:C:2015:354, avsnitt 31, og den rettspraksis som det er vist til der). Anførselen fra innklagede i hovedsaken om at søksmålet fra saksøkeren i hovedsaken ikke oppfyller de admissibilitetsvilkårene som er fastsatt i slovakisk rett, kan følgelig ikke begrunne at de forelagte spørsmålene ikke kan realitetsbehandles.

29På denne bakgrunn fastslås det at de forelagte spørsmålene kan realitetsbehandles.

Om de forelagte spørsmål

30Med sine to spørsmål, som skal behandles samlet, ønsker den forelagte domstolen i det vesentlige å vite om art. 2 nr. 1 bokstav c i direktiv 89/665 skal tolkes slik at den er til hinder for en nasjonal regel eller praksis som utelukker at en tilbyder som er avvist fra en prosedyre for tildeling av offentlig kontrakt på grunnlag av en ulovlig beslutning fra oppdragsgiveren, kan erstattes for den skaden vedkommende har lidt ved tapet av sjansen til å delta i denne prosedyren med sikte på å oppnå den aktuelle kontrakten.

31Det fremgår av anmodningen om forhåndsavgjørelse at den forelagte domstolen ber Domstolen om å klarlegge nærmere om denne bestemmelsen skal tolkes slik at de personer som er skadet av et brudd på unionsretten på anskaffelsesområdet, og som således har rett til erstatning, ikke bare omfatter de som derved er påført skade i form av ikke å ha mottatt en offentlig kontrakt, det vil si deres tapte fortjeneste, men også de som har lidt en skade i forbindelse med den tapte sjansen til å delta i prosedyren for tildeling av denne kontrakten og til å oppnå fortjeneste ved slik deltakelse.

32I henhold til fast rettspraksis skal det ved tolkningen av en unionsrettslig bestemmelse ikke bare tas hensyn til ordlyden, men også til den sammenheng bestemmelsen inngår i, og de mål som forfølges med den ordningen bestemmelsen er en del av (dom av 20. april 2023, DIGI Communications, C-329/21, EU:C:2023:303, avsnitt 41, og den rettspraksis som det er vist til der).

33Hva angår for det første ordlyden i art. 2 nr. 1 bokstav c i direktiv 89/665, er det å bemerke at denne vidt formulerte bestemmelsen fastsetter at medlemsstatene skal sikre at det tilkjennes erstatning til de som er skadet av et brudd på unionsretten på anskaffelsesområdet, noe som – i mangel av opplysninger som skiller mellom ulike skadekategorier – kan omfatte enhver type skade disse personene er pådratt, herunder skade som følger av tapet av sjansen til å delta i prosedyren for tildeling av en offentlig kontrakt.

34Denne konstateringen bekreftes for det andre av den sammenheng som denne bestemmelsen inngår i.

35I henhold til fast rettspraksis har nemlig de som er skadet av et brudd på unionsretten som kan tilregnes en medlemsstat, krav på erstatning når tre vilkår er oppfylt: den unionsrettslige regelen som er overtrådt, skal gi individuelle rettigheter, overtredelsen av denne regelen skal være tilstrekkelig kvalifisert, og det skal være direkte årsakssammenheng mellom overtredelsen og den skaden de skadelidte har lidt (dom av 29. juli 2019, Hochtief Solutions Magyarországi Fióktelepe, C-620/17, EU:C:2019:630, avsnitt 35, og den rettspraksis som det er vist til der). For øvrig har Domstolen gjentatte ganger fastslått at erstatning for skader som enkeltpersoner er pådratt som følge av brudd på unionsretten, må stå i et rimelig forhold til den lidte skaden, i den forstand at den om nødvendig fullt ut kan kompensere for den faktisk lidte skaden (dom av 28. juni 2022, Kommisjonen/Spania [Lovgiverens brudd på unionsretten], C-278/20, EU:C:2022:503, avsnitt 164, og den rettspraksis som det er som bygger på EU-lovgivers vilje om å sikre at det i alle medlemsstater finnes egnede prosedyrer som ikke bare muliggjør avlysning av ulovlige beslutninger, men også erstatning til dem som er blitt skadelidende som følge av brudd på unionsretten.

42Dette formålet ville imidlertid bli satt i fare dersom artikkel 2 nr. 1 bokstav c i direktiv 89/665/EØF ble tolket slik at det på forhånd kan utelukkes at de personene som er nevnt i artikkel 1 nr. 3 i dette direktivet, kan motta erstatning for en skade som hevdes å ha oppstått som følge av brudd på EUs anskaffelsesrett.

43Som Domstolen har avgjort med hensyn til tapt fortjeneste, kan det nemlig ikke aksepteres at tapet av en mulighet til å delta i en offentlig anskaffelsesprosedyre for å oppnå kontrakten, ved brudd på unionsretten, fullstendig utelukkes fra den erstatningsberettigede skaden, ettersom en slik fullstendig utelukkelse av dette mulighetstapet, særlig i tvister av økonomisk eller kommersiell art, er egnet til å gjøre erstatning for skaden faktisk umulig (jf. tilsvarende dommer av 5. mars 1996, Brasserie du pêcheur og Factortame, C-46/93 og C-48/93, EU:C:1996:79, avsnitt 87, av 13. juli 2006, Manfredi m.fl., C-295/04 til C-298/04, EU:C:2006:461, avsnitt 96, samt den der angitte rettspraksis, og av 17. april 2007, AGM-COS.MET, C-470/03, EU:C:2007:213, avsnitt 95).

10ECLI:EU:C:2024:478

44Følgelig skal artikkel 2 nr. 1 bokstav c i direktiv 89/665/EØF tolkes slik at den erstatning som personer som er blitt skadelidende som følge av brudd på unionsretten på området for offentlig anskaffelse kan kreve etter denne bestemmelsen, kan omfatte skade som er oppstått som følge av tap av en mulighet.

45Det skal imidlertid bemerkes at selv om artikkel 2 nr. 1 bokstav c foreskriver at det kan tilkjennes erstatning til personer som er blitt skadelidende som følge av brudd på unionsretten på området for offentlig anskaffelse, er det i mangel av relevante unionsbestemmelser på dette området opp til hver enkelt medlemsstat å fastsette i sin interne rettsorden de kriterier som ligger til grunn for å fastslå og beregne skaden som oppstår ved tap av muligheten til å delta i en offentlig anskaffelsesprosedyre for å oppnå kontrakten, forutsatt at ekvivalensprinsippet og effektivitetsprinsippet overholdes (jf. i denne retning dom av 9. desember 2010, Combinatie Spijker Infrabouw-De Jonge Konstruktie m.fl., C-568/08, EU:C:2010:751, avsnitt 90, samt den der angitte rettspraksis).

46I den foreliggende sak fremgår det av anmodningen om prejudisiell avgjørelse at § 17 i lov nr. 514/2003 uttrykkelig bare nevner «faktisk skade» og «tapt fortjeneste» som erstatningsberettigede skader. Under den muntlige forhandlingen anførte den slovakiske regjeringen at det etter fast rettspraksis fra slovakiske domstoler må ytes erstatning for «tapt fortjeneste» når det er svært sannsynlig eller til og med nærmest sikkert at den berørte, tatt i betraktning sakens konkrete omstendigheter, ville ha oppnådd en fortjeneste. Under henvisning til Den europeiske kommisjonens standpunkt om at slovakiske domstoler må benytte alle nasjonale midler for å gjøre det mulig for en tilbyder som ulovlig er blitt avvist fra en offentlig anskaffelse, faktisk å kreve erstatning for tap av en mulighet, erklærte denne regjeringen imidlertid under den muntlige forhandlingen at ingenting hindrer en saksøker i å benytte de tilgjengelige midlene for å håndheve sin rett og fremlegge bevis som underbygger dette.

47I den forbindelse er det tilstrekkelig å peke på at det etter Domstolens rettspraksis, for å sikre virkningen av alle bestemmelsene i unionsretten, følger av prinsippet om unionsrettens forrang blant annet at nasjonale domstoler er forpliktet til i størst mulig grad å tolke sin nasjonale rett i samsvar med unionsretten (dom av 4. mars 2020, Bank BGŻ BNP Paribas, C-183/18, EU:C:2020:153, avsnitt 60 og den der angitte rettspraksis), og at dette kravet om unionsrettskonform tolkning pålegger nasjonale domstoler å endre en fast eller etablert rettspraksis om nødvendig, dersom den bygger på en tolkning av nasjonal rett som er uforenlig med målene i et direktiv (jf. i denne retning dom av 3. juni 2021, Instituto Madrileño de Investigación y Desarrollo Rural, Agrario y Alimentario, C-726/19, EU:C:2021:439, avsnitt 86 og den der angitte rettspraksis).

48På denne bakgrunn skal de stilte spørsmålene besvares med at artikkel 2 nr. 1 bokstav c i direktiv 89/665/EØF skal tolkes slik at den er til hinder for en nasjonal regel eller praksis som i prinsippet utelukker at en tilbyder som er blitt avvist fra en offentlig anskaffelsesprosedyre som følge av en ulovlig beslutning fra oppdragsgiveren, kan gis erstatning for den skade som er oppstått ved tap av muligheten til å delta i denne prosedyren for å oppnå den aktuelle kontrakten.

Sakskostnader

49Ettersom saken for de parter som er involvert i den nasjonale saken utgjør et ledd i den saken som verserer for den forelagte domstolen, tilkommer det denne å treffe avgjørelse om sakskostnadene. Utgifter som andre parter har pådratt seg ved å inngi merknader til Domstolen, kan ikke kreves dekket.

På dette grunnlag har Domstolen (Femte avdeling) avsagt følgende dom:

Artikkel 2 nr. 1 bokstav c i rådets direktiv 89/665/EØF av 21. desember 1989 om samordning av lover og forskrifter vedrørende anvendelsen av klage- og saksbehandlingsprosedyrene ved inngåelse av offentlige innkjøps- samt bygge- og anleggskontrakter, som endret ved europaparlamentets og rådets direktiv 2007/66/EF av 11. desember 2007, skal tolkes slik at den er til hinder for en nasjonal regel eller praksis som i prinsippet utelukker at en tilbyder som er blitt avvist fra en offentlig anskaffelsesprosedyre som følge av en ulovlig beslutning fra oppdragsgiveren, kan gis erstatning for den skade som er oppstått ved tap av muligheten til å delta i denne prosedyren for å oppnå den aktuelle kontrakten.

Underskrifter

12ECLI:EU:C:2024:478