C-532/20 Alstom Transport – klagefrist ved beslutning om adgang

Samling av avgjørelser

DOMSTOLENS DOM (Niende avdeling)

24. februar 2022*

«Prejudisiell forelegel – direktiv 92/13/EØF – fremgangsmåtene for inngåelse av offentlige kontrakter innen vann- og energiforsyning samt transport og telekommunikasjon – artikkel 1, nr. 1 og 3 – klageadgang – artikkel 2c – tidsfrister for inngivelse av klage – beregning – klage over en beslutning om en tilbudsgivers adgang»

I sak C-532/20, angående en anmodning om prejudisiell avgjørelse i henhold til artikkel 267 TEUV, inngitt av Curtea de Apel Bucureşti (ankedomstolen i Bucureşti, Romania) ved avgjørelse av 12. juni 2020, innkommet til Domstolen den 20. oktober 2020, i saken

Alstom Transport SA mot Compania Naţională de Căi Ferate CFR SA, Strabag AG – Sucursala Bucureşti,

Swietelsky AG Linz – Sucursala Bucureşti har

DOMSTOLEN (Niende avdeling), sammensatt av presidenten for Tredje avdeling, K. Jürimäe, som fungerende president for Niende avdeling, og dommerne S. Rodin (refererende dommer) og N. Piçarra, generaladvokat: M. Campos Sánchez-Bordona, justitssekretær: A. Calot Escobar, på grunnlag av den skriftlige forhandlingen, etter at det er avgitt innlegg av:

• Alstom Transport SA ved avocați O. Gavrilă, C. Ciolan og I. Nedelcu,

* Prosessspråk: rumensk.

• Compania Naţională de Căi Ferate CFR SA ved I. Pintea,
• Strabag AG – Sucursala Bucureşti ved avocați S. Neagu, A. Viespe, Ş. Dinu og L. Savin,
• Europakommisjonen ved G. Wils, P. Ondrůšek og L. Nicolae, som befullmektigede, og idet Domstolen etter å ha hørt generaladvokaten har besluttet at saken skal pådømmes uten forslag til avgjørelse, avsagt følgende

Dom

1Anmodningen om prejudisiell avgjørelse gjelder fortolkningen av artikkel 1 nr. 1, artikkel 1 nr. 3 og artikkel 2c i Rådets direktiv 92/13/EØF av 25. februar 1992 om samordning av lover og administrative bestemmelser vedrørende anvendelse av EF-reglene for fremgangsmåten ved tilbudsgivning innen vann- og energiforsyning samt transport og telekommunikasjon (EFT 1992, L 76, s. 14), som endret ved Europaparlamentets og Rådets direktiv 2014/23/EU av 26. februar 2014 om tildeling av konsesjonskontrakter (EUT 2014, L 94, s. 1) (heretter «direktiv 92/13»).

2Anmodningen er inngitt i forbindelse med en tvist mellom Alstom Transport SA på den ene side og Compania Națională de Căi Ferate CFR SA (heretter «CFR»), Strabag AG – Sucursala Bucureşti (heretter «Strabag») og Swietelsky AG Linz – Sucursala București på den andre side vedrørende beregningen av fristen for å inngi klage over en beslutning truffet i forbindelse med en anbudskonkurranse vedrørende en offentlig bygge- og anleggskontrakt.

Rettsregler

EU-retten

3Artikkel 1 nr. 1 fjerde ledd og artikkel 1 nr. 3 i direktiv 92/13 lyder som følger:

«1.

[…]

Medlemsstatene treffer, for så vidt angår kontrakter som er omfattet av [Europaparlamentets og

Rådets] direktiv 2014/25/EU [av 26. februar 2014 om fremgangsmåtene ved inngåelse av kontrakter innen vann- og energiforsyning, transport samt posttjenester og om opphevelse av direktiv 2004/17/EF (EUT 2014, L 94, s. 243)] eller [Europaparlamentets og Rådets] direktiv 2014/23/EU [av 26. februar 2014 om tildeling av konsesjonskontrakter], de nødvendige tiltak for å sikre at det effektivt og særlig så raskt som mulig kan inngis klage over oppdragsgivernes beslutninger på de betingelser som er angitt i artikkel 2 til 2f i dette direktiv, med den begrunnelse at beslutningene er i strid med EU-retten vedrørende offentlige anskaffelser eller de nasjonale regler til gjennomføring av disse.

[…]

2ECLI:EU:C:2022:128

3. Medlemsstatene sikrer at det er klageadgang etter nærmere bestemmelser som medlemsstatene kan fastsette, i det minste for personer som har eller har hatt interesse i å oppnå en bestemt kontrakt, og som har lidt eller vil kunne lide skade som følge av en påstått overtredelse.»

4Artikkel 2a nr. 2 i direktiv 92/13 bestemmer:

«[…]

Meddelelsen av beslutningen om tildeling til hver av de berørte tilbudsgiverne og søkerne ledsages av følgende:

• en kort redegjørelse for de relevante grunnene, som omhandlet i artikkel 75 nr. 2 i direktiv

2014/25/EU med forbehold for bestemmelsene i artikkel 75 nr. 3 i nevnte direktiv eller i artikkel 40 nr. 1 annet ledd i direktiv 2014/23/EU, med forbehold for bestemmelsene i artikkel 40 nr. 2 i nevnte direktiv og

[…]»

5Artikkel 2c i direktiv 92/13 bestemmer følgende:

«Når medlemsstatene fastsetter at en klage over en beslutning truffet av en oppdragsgiver som ledd i eller i forbindelse med en anbudskonkurranse som henhører under direktiv 2014/25/EU eller direktiv 2014/23/EU, skal inngis innen utløpet av en bestemt frist, skal denne fristen være på minst ti kalenderdager regnet fra dagen etter den dato da oppdragsgiverens beslutning er blitt meddelt den berørte tilbudsgiveren eller søkeren per telefaks eller elektronisk, eller, hvis oppdragsgiverens beslutning er sendt til tilbudsgiveren eller søkeren med et annet kommunikasjonsmiddel, enten minst

15kalenderdager regnet fra dagen etter den dato da oppdragsgiverens beslutning er blitt sendt til de berørte tilbudsgiverne eller søkerne, eller minst ti kalenderdager regnet fra dagen etter den dato da oppdragsgiverens beslutning mottas. Meddelelsen om den ordregivende enhetens beslutning til hver av tilbudsgiverne eller søkerne ledsages av en kort redegjørelse for de relevante grunnene. I tilfelle av klager over beslutninger som omhandlet i dette direktivs artikkel 2 nr. 1 bokstav b), som ikke er omfattet av en spesifikk meddelelse, skal fristen være minst ti kalenderdager regnet fra datoen for offentliggjøringen av den aktuelle beslutningen.»

Rumensk rett

6Artikkel 2 nr. 1 i Legea nr. 101/2016 privind remediile și căile de atac în materie de atribuire a contractelor de achiziție publică, a contractelor sectoriale și a contractelor de concesiune de lucrări și concesiune de servicii, precum și pentru organizarea și funcționarea Consiliului Național de Soluționare a Contestațiilor (lov nr. 101/2016 om klager og søksmål vedrørende tildeling av offentlige kontrakter, sektorspesifikke kontrakter og konsesjonskontrakter om bygge- og anleggsarbeid samt tjenestekontrakter, samt om organisering av og virkemåte for det nasjonale råd for billeggelse av tvister) lyder:

«Enhver som mener at dennes legitime rettigheter eller legitime interesser er blitt krenket ved en rettsakt fra en oppdragsgivende myndighet eller ved en unnlatelse av å treffe beslutning i en sak innen den ved loven fastsatte fristen, kan nedlegge påstand om annullasjon av rettsakten, om at det fastslås at den oppdragsgivende myndigheten er forpliktet til å utstede en rettsakt eller til å treffe avhjelpende tiltak, eller endog om anerkjennelse av den påberopte rett eller den legitime interesse ved

Consiliu [Național de Soluționare a Contestațiilor (det nasjonale råd for billeggelse av tvister)] i samsvar med bestemmelsene i denne loven.»

7Lovens artikkel 3 bestemmer:

«1. I denne loven forstås ved:

[…] f) en person som mener seg krenket, enhver økonomisk aktør som oppfyller følgende kumulative betingelser:

i) aktøren har eller har hatt en interesse knyttet til en anbudskonkurranse, og ii) har lidt, lider eller vil kunne lide skade som følge av en rettsakt fra den oppdragsgivende myndigheten, som kan få rettsvirkninger, eller en unnlatelse av å ta stilling til en anmodning vedrørende en anbudskonkurranse innen den i loven fastsatte fristen.

[…]

3. I henhold til nr. 1 bokstav f) punkt i) anses en person for å ha eller ha hatt en interesse knyttet til en anbudskonkurranse, hvis personen ennå ikke er endelig utelukket fra den aktuelle prosedyren. En utelukkelse er endelig hvis den er meddelt den berørte søkeren/tilbudsgiveren og enten er funnet lovlig av Consiliu [Național de Soluționare a Contestațiilor (det nasjonale råd for billeggelse av tvister)] eller en rettsinstans, eller ikke lenger kan bli gjenstand for en klageprosedyre.»

8Lovens artikkel 8 lyder:

«1. En person som mener seg krenket ved en rettsakt utstedt av den oppdragsgivende myndigheten, kan bringe saken inn for Consiliu [Național de Soluționare a Contestațiilor (det nasjonale råd for billeggelse av tvister)] med sikte på å oppnå en annullasjon av denne rettsakten, pålegge den oppdragsgivende myndigheten en forpliktelse til å utstede en rettsakt eller treffe avhjelpende tiltak, eller endog med sikte på å oppnå en anerkjennelse av den påberopte rett eller den legitime interesse innen følgende frister:

a) innen ti dager fra dagen etter den dag da den berørte får kjennskap til den oppdragsgivende myndighetens angivelig rettstridige rettsakt, når den anslåtte verdien av den offentlige kontrakten, den sektorspesifikke kontrakten eller konsesjonskonkrakten er lik eller høyere enn de terskelverdiene over hvilke det i samsvar med lovgivningen om offentlige anskaffelser, lovgivningen om sektorspesifikke kontrakter eller lovgivningen om konsesjonskontrakter om bygge- og anleggsarbeid er obligatorisk å fremsende kunngjøringer med sikte på offentliggjøring i Den europeiske unions tidende.[…]»

9Lovens artikkel 49 nr. 1 fastsetter:

«For å oppnå en avgjørelse om klagen ved domstol kan den personen som mener seg krenket, henvende seg til den kompetente rettsinstansen i henhold til denne lovens bestemmelser.» 4 ECLI:EU:C:2022:128

Tvisten i hovedsaken og det prejudisielle spørsmålet

10CFR kunngjorde en anbudskonkurranse innenfor rammene av en anskaffelsesprosedyre vedrørende en sektorspesifikk offentlig kontrakt om bygge- og anleggsarbeid om gjenoppretting av en jernbanelinje.

11Den 13. mars 2018 ble det fastslått at det tilbudet som var blitt avgitt av konsortiet RailWorks, hvis ledende selskap er Alstom Transport, kunne inngå i anbudskonkurransen, men den 5. juli 2018 ble tilbudet utelukket av årsaker forbundet med RailWorks evne til å virkeliggjøre gjenstandeni for kontrakten.

12Ved dom av 19. oktober 2018 frifinnte Tribunalul Bucureşti (retten i første instans i Bucureşti,

Romania) CFR i det søksmålet som Alstom Transport hadde anlagt til prøving av CFRs beslutning om å utelukke RailWorks tilbud og om å utpeke konsortiet BraSig som den tilbudsgiveren som fikk tildelt kontrakten. Ved dom av 20. desember 2018 ga Curtea de Apel București (ankedomstolen i Bucureşti, Romania) Alstom Transport medhold i den av Alstom Transport iverksatte anken og annullerte denne beslutningen. Denne rettsinstansen fastslo likeledes at RailWorks tilbud kunne inngå i anbudskonkurransen, og at CFR var forpliktet til å foreta en fornyet vurdering av BraSigs tilbud under hensyntagen til den kritikken som RailWorks hadde rettet mot dette konsortiet.

13Etter den av Curtea de Apel București (ankedomstolen i Bucureşti, Romania) pålagte fornyede vurderingen ble det den 12. februar 2019 fastslått at RailWorks tilbud kunne inngå i anbudskonkurransen, og Alstom Transport ble ved brev av 19. juni 2019 utpekt som den tilbudsgiveren som ble tildelt kontrakten.

14Den 5. juli 2019 anla Alstom Transport et nytt søksmål ved Tribunalul București (retten i første instans i Bucureşti) blant annet med påstand om annullasjon av CFRs beslutning, hvorved det ble fastslått at BraSigs tilbud kunne inngå i anbudskonkurransen og var i samsvar med kravene, og av rapporten vedrørende anskaffelsesprosedyren samt alle akter vedrørende fremgangsmåtene for vurdering av dette tilbudet. Videre anmodet Alstom Transport denne retten om å pålegge CFR å utelukke tilbudet med den begrunnelse at BraSig gjentatte ganger hadde forsøkt å påvirke medlemmene av CFRs vurderingsutvalg for å stille RailWorks tilbud dårligere.

15Ved dom av 8. august 2019 avviste Tribunalul București (retten i første instans i Bucureşti)

søksmålet som for sent anlagt. I denne henseende fant denne rettsinstansen at fristen på ti dager i artikkel 8 nr. 1 bokstav a) i lov nr. 101/2016 ikke begynte å løpe fra den datoen da Alstom Transport hadde fått kjennskap til rapporten vedrørende anskaffelsesprosedyren, men fra den datoen da selskapet hadde fått meddelelse om utfallet av denne prosedyren.

16Alstom Transport har iverksatt anke til prøving av denne dommen ved Curtea de Apel București

(ankedomstolen i Bucureşti, Romania), som er den forelegnde retten. Til støtte for sin anke har selskapet anført at selskapet med brevet av 19. juni 2019 vedrørende utfallet av anskaffelsesprosedyren, som er nevnt i denne dommens avsnitt 13, utelukkende var blitt informert om vurderingen av selskapets eget tilbud, og at det ikke derav fremgikk noen opplysninger om fremgangsmåtene for vurdering av BraSigs tilbud. Alstom Transport har gjort gjeldende at det først den 25. juni 2019, da selskapet fikk innsynsrett i anbudsmaterialet etter å ha anmodet om dette den 20. juni 2019, fikk kjennskap til rapporten vedrørende anskaffelsesprosedyren og indirekte til disse fremgangsmåtene for vurdering. Ifølge Alstom Transport begynte følgelig den fristen på ti dager som er nevnt i denne dommens foregående avsnitt, å løpe fra den 25. juni 2019.

17Under disse omstendighetene har Curtea de Apel București (ankedomstolen i Bucureşti) besluttet å utsette saken og forelegge Domstolen følgende prejudisielle spørsmål:

«Skal artikkel 1 nr. 1 tredje ledd, artikkel 1 nr. 3 og artikkel 2c i [direktiv 92/13] fortolkes slik at den fristen innen hvilken den tilbudsgiveren som i henhold til anbudskonkurransen

[…] har fått tildelt kontrakten, kan inngi klage over oppdragsgiverens beslutning om at tilbudet fra en tilbudsgiver som er plassert på et lavere sted på prosedyrens liste [kan inngå i anbudskonkurransen], skal regnes fra den datoen da [den] valgte tilgiverens interesse er [oppstått] som følge av at den [fravalgte] tilbudsgiveren har inngitt klage over utfallet av anbudskonkurransen?»

Om det prejudisielle spørsmålet

18Innledningsvis bemerkes at det fremgår av de saksdokumentene som Domstolen har til rådighet, at den forelegnde retten ikke har anmodet Domstolen om en fortolkning av artikkel 1 nr. 1 tredje ledd i direktiv 92/13, men om en fortolkning av dette direktivets artikkel 1 nr. 1 fjerde ledd.

19Det skal således legges til grunn at den forelegnde retten med sitt spørsmål nærmere bestemt ønsker opplyst om artikkel 1 nr. 1 fjerde ledd og artikkel 1 nr. 3 samt artikkel 2c i direktiv 92/13 skal fortolkes slik at den fristen innen hvilken den tilbudsgiveren som har fått tildelt en kontrakt, kan inngi klage over en beslutning fra oppdragsgiveren, hvorved det fastslås at en fravalgt tilbudsgivers tilbud kan inngå i anbudskonkurransen, kan beregnes ved som referansepunkt å anvende datoen for denne valgte tilgiverens mottak av denne beslutningen, selv om den fravalgte tilbudsgiveren på denne datoen for det første ennå ikke hadde inngitt klage over utfallet av anbudskonkurransen vedrørende denne kontrakten, og den tilbudsgiveren som har fått tildelt kontrakten, for det andre ikke hadde mottatt de relevante opplysningene vedrørende fremgangsmåtene for vurdering av tilbudet fra den fravalgte tilbudsgiveren.

20Ettersom artikkel 1 nr. 1 fjerde ledd og artikkel 1 nr. 3 samt artikkel 2c i Rådets direktiv

89/665/EØF av 21. desember 1989 om samordning av lover og administrative bestemmelser vedrørende anvendelsen av klageprosedyrene i forbindelse med inngåelse av offentlige innkjøps- samt bygge- og anleggskontrakter (EFT 1989, L 395, s. 33), som endret ved direktiv 2014/23, svarer til henholdsvis artikkel 1 nr. 1 fjerde ledd og artikkel 1 nr. 3 samt artikkel 2c i direktiv 92/13, er rettspraksis vedrørende disse bestemmelsene i direktiv 89/665, som endret ved direktiv 2014/23, likeledes relevant for fortolkningen av de omhandlede bestemmelsene i direktiv 92/13.

21Artikkel 1 nr. 1 fjerde ledd i direktiv 92/13 pålegger medlemsstatene for så vidt angår kontrakter som er omfattet av direktiv 2014/25 eller direktiv 2014/23, å sikre at det effektivt og så raskt som mulig kan inngis klage over oppdragsgiversenhetens beslutninger. Fastsettelsen av preklusive klagefrister gjør det mulig å nå det målet om hurtighet som forfølges med dette direktivet, idet de næringsdrivende forpliktes til hurtigst mulig å anfekte de forberedende tiltakene eller mellomliggende beslutninger som er truffet i forbindelse med en anbudskonkurranse (jf. analogt kjennelse av 14.2.2019, Cooperativa Animazione Valdocco, C-54/18, EU:C:2019:118, avsnitt 27 og den der nevnte rettspraksis). 6 ECLI:EU:C:2022:128

22En fastsettelse av rimelige preklusive klagefrister oppfyller i prinsippet det effektivitetskravet som følger av direktiv 92/13, for så vidt som den er uttrykk for en anvendelse av det grunnleggende rettssikkerhetsprinsippet, og den er forenlig med den grunnleggende retten til effektiv domstolsbeskyttelse (jf. analogt kjennelse av 14.2.2019, Cooperativa Animazione Valdocco, C-54/18, EU:C:2019:118, avsnitt 28 og den der nevnte rettspraksis).

23Det følger således av artikkel 2c i direktiv 92/13 at når en medlemsstat fastsetter frister for inngivelse av klage over en beslutning truffet av en oppdragsgiver som ledd i eller i forbindelse med en anbudskonkurranse som henhører under anvendelsesområdet for direktiv 2014/25 eller direktiv 2014/23, fastsettes fristene for å inngi klage over den nevnte beslutningen alt etter fremgangsmåtene for meddelelse av oppdragsgiverens beslutning til tilbudsgiverne.

24Fristen skal således være på minst ti kalenderdager regnet fra dagen etter den datoen da denne beslutningen er blitt meddelt den berørte tilbudsgiveren eller søkeren per telefaks eller elektronisk. Hvis det anvendes et annet kommunikasjonsmiddel, skal denne fristen være enten minst 15 kalenderdager regnet fra dagen etter den datoen da oppdragsgiverens beslutning er blitt sendt til de berørte tilbudsgiverne eller søkerne, eller minst ti kalenderdager regnet fra dagen etter den datoen da oppdragsgiverens beslutning mottas. I tilfelle av klager over beslutninger som omhandlet i dette direktivs artikkel 2 nr. 1 bokstav b), som ikke er omfattet av en spesifikk meddelelse, skal fristen være minst ti kalenderdager regnet fra datoen for offentliggjøringen av den aktuelle beslutningen.

25I det foreliggende tilfellet fastsetter rumensk rett at fristen på ti dager for alle tilbudsgivere, herunder den tilbudsgiveren som er blitt tildelt kontrakten, begynner å løpe fra dagen etter den dagen da det oppnås kjennskap til den oppdragsgivende myndighetens rettsakt. En tilbudsgiver som er blitt tildelt kontrakten, og som har til hensikt å anfekte en beslutning, hvorved det fastslås at en fravalgt tilbudsgivers tilbud kan inngå i anbudskonkurransen, skal således inngi klage innen denne fristen, uavhengig av dels spørsmålet om hvorvidt eller i tilfelle når denne fravalgte tilbudsgiveren har inngitt klage over denne beslutningen, dels den omstendigheten at den tilbudsgiveren som er blitt tildelt kontrakten, ikke har noen opplysninger om fremgangsmåtene for vurderingen av den nevnte fravalgte tilbudsgiverens tilbud.

26Selv om både den forelegnde retten i anmodningen om prejudisiell avgjørelse, partene i hovedsaken og Europakommisjonen i sine respektive skriftlige innlegg har berørt betingelsen om søksmålsinteresse, må det konstateres at den forelegnde retten har valgt å begrense sitt prejudisielle spørsmål til spørsmålet om når klagefristen begynner å løpe.

27I denne henseende skal det erindres at artikkel 1 nr. 3 i direktiv 92/13 pålegger medlemsstatene å sikre at det er klageadgang etter nærmere bestemmelser som medlemsstatene kan fastsette, i det minste for personer som har eller har hatt interesse i å oppnå en bestemt kontrakt, og som har lidt eller vil kunne lide skade som følge av en påstått overtredelse.

28Sistnevnte bestemmelse kan blant annet få anvendelse på den situasjonen som tilbudsgivere befinner seg i, når de mener at en beslutning om en konkurrents adgang til en offentlig anbudskonkurranse er ulovlig og risikerer å påføre dem skade, idet denne risikoen er et tilstrekkelig grunnlag for en umiddelbar interesse i å inngi en klage over den aktuelle beslutningen, når det ses bort fra den skaden som for øvrig kunne oppstå som følge av at kontrakten tildeles en annen søker (jf. analogt kjennelse av 14.2.2019, Cooperativa Animazione Valdocco, C-54/18, EU:C:2019:118, avsnitt 36).

29Direktiv 92/13 er således i prinsippet ikke til hinder for nasjonale bestemmelser som fastsetter at klager over en beslutning truffet av den oppdragsgivende myndigheten skal være inngitt innen en fastsatt frist, og at uregelmessigheter i forbindelse med anbudskonkurransen som påberopes til støtte for klagen, likeledes skal gjøres gjeldende innen denne fristen, idet det ellers inntrer preklusjon, slik at det, dersom fristen overskrides, ikke lenger er mulig å anfekte en slik beslutning eller å gjøre slike uregelmessigheter gjeldende, såfremt den aktuelle fristen er rimelig (jf. analogt kjennelse av 14.2.2019, Cooperativa Animazione Valdocco, C-54/18, EU:C:2019:118, avsnitt 40 og den der nevnte rettspraksis).

30Det følger herav at en tilbudsgiver som er blitt tildelt en kontrakt, kan være forpliktet til å overholde en frist med sikte på inngivelse av en klage over en beslutning fra oppdragsgiveren om å gi en fravalgt tilbudsgiver adgang til å delta i en offentlig anbudskonkurranse, selv i det tilfellet der denne beslutningen er en del av den beslutningen hvorved den tilbudsgiveren som blir tildelt kontrakten, utpekes som sådan, og selv om den fravalgte tilbudsgiveren på denne datoen ikke har eller ennå ikke har inngitt klage over sistnevnte beslutning.

31Det kan imidlertid ikke utelukkes at anvendelsen av nasjonale preklusjonsregler under særlige omstendigheter eller sett hen til visse av disse bestemmelsene kan skade de rettighetene som borgerne er tillagt i henhold til EU-retten, særlig klageadgang ved domstol og retten til en upartisk domstol, som er fastsatt i artikkel 47 i Den europeiske unions pakt om grunnleggende rettigheter (jf. analogt kjennelse av 14.2.2019, Cooperativa Animazione Valdocco, C-54/18, EU:C:2019:118, avsnitt 43 og den der nevnte rettspraksis).

32Det bemerkes i denne forbindelse at en effektiv mulighet til å inngi klage til prøving av tilsidesettelse av de bestemmelsene som finner anvendelse på anskaffelsesområdet, bare er sikret hvis de fristene som er fastsatt for å inngi disse klagene, først begynner å løpe fra den datoen da klageren hadde kjennskap eller bur