C-51/15 Remondis: overføring av kompetanse er ikke kontrakt

Samling av avgjørelser

DOMSTOLENS DOM (Tredje avdeling)

21. desember 2016*

*«Prejudisiell forelæggelse — artikkel 4 nr. 2 TEU — respekten for medlemsstatenes nasjonale identitet, slik den kommer til uttrykk i deres grunnleggende politiske og forfatningsmessige strukturer, herunder regionalt og lokalt selvstyre — medlemsstatenes interne organisasjon — regionale eller lokale myndigheter — juridisk instrument som skaper en ny offentligrettslig enhet og organiserer en overføring av kompetanser og ansvar med sikte på gjennomføring av offentlige oppgaver — offentlige kontrakter — direktiv 2004/18/EF — artikkel 1 nr. 2 bokstav a) — begrepet «offentlig kontrakt»»*

I sak C-51/15, angående en anmodning om prejudisiell avgjørelse i henhold til artikkel 267 TEUV, inngitt av Oberlandesgericht Celle (den regionale ankedomstolen i Celle, Tyskland) ved avgjørelse av 17. desember 2014, innkommet til Domstolen den 6. februar 2015, i saken:

Remondis GmbH & Co. KG Region Nord mot

Region Hannover, saksdeltaker:

Zweckverband Abfallwirtschaft Region Hannover, har

DOMSTOLEN (Tredje avdeling)

sammensatt av avdelingsformann L. Bay Larsen og dommerne M. Vilaras, J. Malenovský, M. Safjan og D. Šváby (refererende dommer), generaladvokat: P. Mengozzi justissekretær: fullmektig K. Malacek, på grunnlag av den skriftlige forhandlingen og etter rettsmøtet den 20. april 2016, etter at det er avgitt innlegg av:

• Remondis GmbH & Co. KG Region Nord ved Rechtsanwälte M. Figgen og R. Schäffer

\* Prosessspråk: tysk.

• Region Hannover ved Regionspräsident H. Jagau og advocaat R. Van der Hout samt ved Rechtsanwälte T. Mühe og M. Fastabend
• Zweckverband Abfallwirtschaft Region Hannover ved Rechtsanwälte W. Siederer og L. Viezens
• den franske regjering ved D. Colas og J. Bousin, som befullmektigede
• den østerrikske regjering ved M. Fruhmann, som befullmektiget
• Europakommisjonen ved A.C. Becker og A. Tokár, som befullmektigede, og etter at generaladvokaten har fremlagt forslag til avgjørelse i rettsmøtet den 30. juni 2016, avsagt følgende

Dom

1Anmodningen om prejudisiell avgjørelse gjelder fortolkningen av artikkel 1 nr. 2 bokstav a) i Europaparlamentets og Rådets direktiv 2004/18/EF av 31. mars 2004 om samordning av fremgangsmåtene ved inngåelse av offentlige vareinnkjøpskontrakter, offentlige tjenestekontrakter og offentlige bygge- og anleggskontrakter (EUT 2004 L 134 s. 114, og beriktigelse i EUT 2004 L 351 s. 44).

2Denne anmodningen er inngitt under en tvist mellom Remondis GmbH & Co. KG Region Nord (heretter «Remondis») og Region Hannover (regionen Hannover, Tyskland) angående lovligheten av sistnevntes overdragelse av oppgaver vedrørende bortskaffelse og behandling av avfall, som påhviler denne regionen, til Zweckverband Abfallwirtschaft Region Hannover (konsortium av lokale myndigheter i regionen Hannover, Tyskland, heretter «konsortiet av lokale myndigheter RH»).

Rettsforskrifter

EU-retten

3I henhold til artikkel 1 nr. 2 bokstav a) i direktiv 2004/18, som kommer til anvendelse på tvisten i hovedsaken, skulle «[v]ed «offentlige kontrakter» forstås gjensidig bebyrdende avtaler, som [ble] inngå[tt] skriftlig mellom en eller flere økonomiske aktører og en eller flere oppdragsgivere, og som vedrørte utførelsen av arbeid, levering av varer eller tjenester, som [var] omfattet av dette direktivet».

4Direktiv 2004/18 ble med virkning fra 18. april 2016 opphevet ved Europaparlamentets og Rådets direktiv 2014/24/EU av 26. februar 2014 om offentlige anskaffelser og om oppheving av direktiv 2004/18/EF (EUT 2014 L 94 s. 65).

5Fjerde betraktning til direktiv 2014/24 har følgende ordlyd:

«De stadig mer varierte formene for offentlige tiltak har gjort det nødvendig å presisere selve definisjonen av innkjøpsbegrepet; denne presiseringen bør imidlertid ikke utvide anvendelsesområdet for dette direktivet sammenlignet med anvendelsesområdet for direktiv 2004/18/EF. EU-reglene om offentlige anskaffelser tar ikke sikte på å omhandle alle former for utbetaling av offentlige midler, men bare de midlene som betales for anskaffelse i forbindelse med bygge- og anleggsarbeider, varer eller tjenester ved hjelp av en offentlig kontrakt.

[…]

[…]»

6Dette direktivets artikkel 1 nr. 6 bestemmer følgende:

«Avtaler, beslutninger eller andre juridiske instrumenter som organiserer overføring av kompetanser og ansvar vedrørende gjennomføring av offentlige oppgaver mellom oppdragsgivere eller grupperinger av oppdragsgivere, og som ikke innebærer at det skal ytes betaling for kontraktsmessige ytelser, betraktes som et spørsmål om intern organisasjon i den berørte medlemsstaten og berøres som sådan ikke av dette direktivet.»

Tysk rett

7I henhold til forbundslovgivningen om avfall og Niedersächsische Abfallgesetz (Niedersachsens lov om avfall) – såvel i den avfattelsen som var gjeldende på tidspunktet for opprettelsen av konsortiet av lokale myndigheter RH, som er intervenient i hovedsaken, som i den nåværende avfattelsen – påhviler avfallsbehandlingsoppgaven de regionale eller lokale myndighetene som er utpekt ved denne sistnevnte loven, eller de konsortiene som disse myndighetene har stiftet.

8Niedersächsische Zweckverbandsgesetz (Niedersachsens lov om konsortier), i den avfattelsen som var gjeldende på tidspunktet for opprettelsen av konsortiet av lokale myndigheter RH, bestemte i § 1 at kommuner og foreninger av kommuner kunne slutte seg sammen i konsortier (frivillige konsortier) eller samles i konsortier (obligatoriske konsortier) med sikte på felles utførelse av visse oppgaver som de hadde rett eller plikt til å utføre. I medhold av denne lovens § 2 nr. 1 ble rettighetene og forpliktelsene vedrørende utførelsen av disse oppgavene i dette tilfellet overdratt til konsortiet.

9I henhold til nevnte lovs § 4 utgjør slike konsortier offentligrettslige institusjoner som selv bærer ansvaret for sin forvaltning.

10Samme lovs § 29 nr. 1 pålegger de regionale eller lokale myndighetene som er medlemmer av et konsortium, å betale årlige bidrag i den grad konsortiets øvrige inntekter ikke er tilstrekkelige til å dekke utgiftene i forbindelse med dets oppgaver.

11Niedersächsisches Gesetz über die kommunale Zusammenarbeit (Niedersachsens lov om kommunalt samarbeid), som er i kraft for øyeblikket, inneholder tilsvarende bestemmelser. Det fremgår blant annet av denne at myndighetene som overdrar oppgaver til et konsortium, i dette omfanget fritas fra plikten til å utføre disse.

Tvisten i hovedsaken og de prejudisielle spørsmålene

12I henhold til såvel forbundslovgivningen som Land Niedersachsens (delstaten Niedersachsen, Tyskland) lovgivning om avfall hadde regionen Hannover og Stadt Hannover (byen Hannover) kompetansen i forhold til bortskaffelse og behandling av avfall på områdene for henholdsvis det tidligere Landkreis Hannover (distriktet Hannover) og byen Hannover.

13Med sikte på en omorganisering planlagt av disse to myndighetene overdro byen Hannover i første omgang, dvs. den 29. november 2002, sin egen kompetanse til regionen Hannover. I andre omgang, den påfølgende 19. desember, vedtok de nevnte myndighetene i fellesskap Verbandsordnung des Zweckverbandes Abfallwirtschaft Region Hannover (vedtekter for konsortiet bestående av lokale myndigheter i regionen Hannover, heretter «vedtektene for konsortiet av lokale myndigheter RH»), hvormed de organiserte funksjonen for dette konsortiet, som var en ny offentligrettslig enhet som de to stiftende myndighetene tildelte ulike kompetanser – hvorav visse innledningsvis var felles for disse myndighetene, og andre var særlig knyttet til hver enkelt av disse – og som blant annet trådte i stedet for regionen Hannover i forhold til avfallsbortskaffelse. Denne enheten ble stiftet den 1. januar 2003.

14For å muliggjøre utførelsen av de oppgavene som konsortiet av lokale myndigheter RH i medhold av § 5 i vedtektene for konsortiet av lokale myndigheter RH hadde fått tildelt, overdro regionen Hannover og byen Hannover vederlagsfritt dette konsortiet sine respektive enheter med ansvar for utførelsen av oppgaver bestående i bortskaffelse av avfall, gateregjøring og vintertjeneste, og regionen Hannover avsto til konsortiet 94,9 % av andelene i Abfallentsorgungsgesellschaft Region Hannover mbH, som var et selskap som ivaretok avfallsbehandlingen for denne regionen og inntil da hadde vært eid med 100 % av denne.

15Til samme formål gir § 4 nr. 5 i vedtektene for konsortiet av lokale myndigheter RH likeledes dette konsortiet mulighet for å benytte tjenester fra tredjemenn ved utførelsen av sine oppgaver og med dette for øye delta i virksomheter og organer, noe som er tillatt etter § 22 i Kreislaufwirtschaftsgesetz (lov om gjenvinning av avfall).

16De nevnte vedtektene bestemmer i § 4 nr. 4 at konsortiet av lokale myndigheter RH gjennomfører bortskaffelse av avfall med sikte på nyttiggjøring av dette, og at det kan inngå avtaler med innsamlingssystemer («Duale systeme») med sikte på å samle inn emballasje, idet disse oppgavene kan overdras til Abfallentsorgungsgesellschaft Region Hannover.

17I henhold til samme vedtekters § 4 nr. 6 er dette konsortiet beføyd til å fastsette vedtekter og forskrifter om blant annet påleggelse av avgifter.

18I medhold av § 7 i vedtektene for konsortiet av lokale myndigheter RH består konsortieforsamlingen av kommunaldirektøren for regionen Hannover og kommunaldirektøren for byen Hannover, som er bundet av anvisninger fra den myndigheten som de representerer. Disse kommunaldirektørene har stemmerett i denne forsamlingen hva angår de kompetansene som er blitt overdratt av den myndigheten som de representerer.

19Disse vedtektenes § 8 fastsetter at den nevnte forsamlingen har kompetanse til blant annet å endre vedtektene og å velge den administrative lederen av konsortiet av lokale myndigheter RH.

20I henhold til de nevnte vedtektenes § 16 skal dette konsortiet på lang sikt som minimum dekke sine kostnader gjennom sine inntekter. I tilfelle av at konsortiets inntekter er utilstrekkelige i forhold til dets kostnader, er imidlertid de myndighetene som utgjør konsortiet, forpliktet til å betale et bidrag som fastsettes årlig, for å utligne tapene.

21Det fremgår av forelæggelseskjennelsen at den oppgaveoverdragelsen som er forbundet med opprettelsen av et frivillig eller obligatorisk konsortium, kommer til uttrykk ved et kompetansetap i denne henseende hos de myndighetene som er medlemmer av konsortiet.

22I 2011, dvs. det niende driftsåret for konsortiet av lokale myndigheter RH, hadde dette og Abfallentsorgungsgesellschaft Region Hannover tilsammen en omsetning på 189 020 912 EUR, hvorav 11 232 173,89 EUR (tilsvarende ca. 6 %) stammet fra kommersielle transaksjoner med tredjemenn. Ifølge prognosene for 2013 ville de tilsvarende beløpene utgjøre henholdsvis 188 670 370,92 EUR og 13 085 190,85 EUR.

23Remondis, som er et næringsselskap aktivt innen avfallssektoren, har inngitt en begjæring om etterprøving av den offentlige kontrakten som for øyeblikket verserer for den forelegnende retten.

24Remondis mener at den samlede operasjonen, som har bestått i stiftelsen av dette konsortiet og den samtidige overdragelsen av oppgaver til dette fra de regionale og lokale myndighetene som er medlemmer av det, utgjør en offentlig kontrakt som omhandlet i blant annet artikkel 1 nr. 2 bokstav a) i direktiv 2004/18, selv om denne operasjonen innledningsvis ikke var omfattet av reglene om offentlige kontrakter, ettersom den falt innenfor området for det unntaket som ble identifisert ved dom av 18. november 1999, Teckal (C-107/98, EU:C:1999:562, avsnitt 50). De to betingelsene som kreves i forbindelse med dette unntaket, var således oppfylt, dvs. for det første at den offentlige enheten som inngår en kontrakt, underkaster den personen som den overdrar utførelsen av denne kontrakten, en kontroll som svarer til den kontrollen den fører med sine egne tjenestegrener, og for det andre at den berørte personen utfører hoveddelen av sin virksomhet sammen med den nevnte offentlige enheten. Sett i lys av størrelsen på den omsetningen som konsortiet av lokale myndigheder RH siden 2013 har hatt med tredjepartsenheter, utfører dette konsortiet imidlertid ikke lenger hoveddelen av sin virksomhet sammen med de myndighetene som har stiftet det, ifølge Remondis. Remondis har av dette sluttet at den nevnte samlede operasjonen heretter bør anses som en ulovlig tildeling av en offentlig kontrakt og følgelig som ugyldig. Som følge av dette bør regionen Hannover, som er den kompetente myndigheten i forhold til avfallsbortskaffelse, organisere en prosedyre for inngåelse av en offentlig kontrakt, i den grad den ikke selv ønsker å utføre denne oppgaven.

25Regionen Hannover og konsortiet av lokale myndigheter RH mener for sin del at opprettelsen av dette konsortiet og overdragelsen av oppgaver til dette ikke faller inn under anvendelsesområdet for reglene om offentlige kontrakter.

26Denne opprettelsen og denne overdragelsen fulgte av en vedtektsmessig beslutning og ikke av en kontrakt eller en administrativ avtale. Dessuten har disse myndighetene henvist til direktiv 2014/24, og særlig til dettes artikkel 1 nr. 6 om fremgangsmåtene for overdragelse av kompetanser og ansvarsområder med sikte på utførelse av offentlige oppgaver.

27Den forelegnende retten har angitt at utfallet av tvisten i hovedsaken først og fremst avhenger av spørsmålet om hvorvidt den operasjonen som bestod i at regionen Hannover og byen Hannover stiftet konsortiet av lokale myndigheter RH og overdro dette visse oppgaver, utgjorde en offentlig kontrakt som omhandlet i artikkel 1 nr. 2 bokstav a) i direktiv 2004/18. Den forelegnende retten nærer i denne henseende ikke tvil om at denne operasjonen har en gjensidig bebyrdende karakter, sett i lys av dels den vederlagsfrie overdragelsen av midlene som disse to regionale og lokale myndighetene tidligere anvendte til utførelsen av de oppgavene som er overdratt til dette konsortiet, dels de nevnte myndighetenes tilsagn om å dekke de eventuelle overskytende kostnadene for dette konsortiet i forhold til dets inntekter.

28Denne retten har anført at det ikke desto mindre kunne legges til grunn at en slik operasjon ikke har utgjort en inngåelse av en offentlig kontrakt. Det foreligger således ingen kontrakt, og ingen virksomhet er berørt. Det er for øvrig tale om et tiltak til statens interne organisasjon, som er sikret ved forfatningsbestemmelsen om det kommunale selvstyret, som består i omfordeling av kompetanser mellom regionale og lokale myndigheter, hvoretter de myndighetene som opprinnelig hadde ansvaret for utførelsen av de omhandlede oppgavene, er fullt ut fritatt fra disse.

29Den nevnte retten nærer imidlertid tvil om relevansen av dette synspunktet i betraktning av Domstolens praksis, og særlig dom av 13. juni 2013, Piepenbrock (C-386/11, EU:C:2013:385), hvorav det fremgår at selve forekomsten av en delegering av en oppgave, som innbefatter en fritak for den opprinnelig kompetente myndigheten, er uten betydning for kvalifiseringen som offentlig kontrakt.

30Det følger for øvrig av denne dommen at det bare skal tas hensyn til to unntak fra anvendelsen av reglene om offentlige kontrakter, nemlig det som ble identifisert i dom av 18. november 1999, Teckal (C-107/98, EU:C:1999:562), og de formene for tverrkommunalt samarbeid som kalles «horisontale». Følgelig kan det anføres at ettersom opprettelsen av et konsortium av myndigheter, ledsaget av en kompetanseoverdragelse til dette, ikke faller innenfor rammen av noen av disse unntakene, kommer reglene om offentlige kontrakter til anvendelse på denne typen operasjoner.

31Omvendt har den forelegnende retten imidlertid bemerket at en slik operasjon for det første er strengt basert på en horisontal avtale mellom flere offentlige enheter og ikke på en avtale inngått mellom disse enhetene og konsortiet av myndigheter.

32For det andre kan opprettelsen av et konsortium av regionale og lokale myndigheter ikke bare besluttes fritt av disse myndighetene, men kan også pålegges de berørte myndighetene av deres tilsynsmyndighet. I et slikt tilfelle foreligger det imidlertid ingen kontrakt, slik at det er vanskelig å se i dette en offentlig kontrakt. Følgelig oppstår det spørsmål om hvorvidt en operasjon av samme art, dvs. en overdragelse av kompetanser til et konsortium av offentlige myndigheter, kan behandles forskjellig, alt etter om denne overdragelsen har en frivillig eller tvungen karakter.

33Den forelegnende retten er for øvrig i tvil om de konsekvensene som måtte følge av en konstatering av at en samlet operasjon slik som den i hovedsaken omhandlede utgjør en offentlig kontrakt, særlig med hensyn til om en slik kontrakt bør bedømmes på grunnlag av det unntaket som ble identifisert i dom av 18. november 1999, Teckal (C-107/98, EU:C:1999:562), eller snarere som et samarbeid mellom regionale og lokale myndigheter med sikte på utførelsen av oppgaver som tilkommer disse.

34På denne bakgrunn har Oberlandesgericht Celle (den regionale ankedomstolen i Celle, Tyskland) besluttet å utsette saken og å forelegge Domstolen følgende prejudisielle spørsmål:

«1) Utgjør en avtale mellom to lokale myndigheter, på grunnlag av hvilken de lokale myndighetene ved hjelp av vedtekter stifter et felles konsortium med egen juridisk personlighet, som fremover selvstendig skal ivareta visse oppgaver som inntil da har påhvilt de deltakende lokale myndighetene, en «offentlig kontrakt» som omhandlet i artikkel 1 nr. 2 bokstav a) i [direktiv 2004/18], når denne overdragelsen av oppgaver gjelder tjenester som omhandlet i dette direktivet og skjer mot betaling, når konsortiet utøver oppgaver som går ut over det som tidligere påhvilte de deltakende lokale myndighetene, og når overdragelsen av oppgaver ikke hører til «de to kontraktstypene» som, skjønt de er inngått av offentlige enheter, ifølge Domstolens rettspraksis (senest: dom av 13.6.2013, Piepenbrock, C-386/11, EU:C:2013:385, avsnitt 33 ff.) likevel ikke faller innenfor anvendelsesområdet for de EU-rettslige reglene om offentlige kontrakter? 2) Dersom det første spørsmålet besvares bekreftende: Retter spørsmålet om hvorvidt dannelse av et konsortium og den dermed forbundne overdragelsen av oppgaver til dette unntaksvis ikke faller innenfor anvendelsesområdet for de EU-rettslige reglene om offentlige kontrakter, seg etter de prinsippene som Domstolen har utviklet vedrørende avtaler inngått mellom på den ene siden en lokal myndighet og på den andre siden en fra denne myndigheten i rettslig forstand forskjellig person, og i henhold til hvilke EUs anskaffelsesregler ikke kommer til anvendelse, dersom den lokale myndigheten både underkaster den berørte personen en kontroll som svarer til den kontrollen den fører med sine egne tjenestegrener, og den berørte personen utfører hoveddelen av sin virksomhet sammen med den eller de lokale myndighetene som den eies av (jf. i denne retning blant annet dom av 18.11.1999, Teckal, C-107/98, EU:C:1999:562, avsnitt 50), eller gjelder det i stedet de prinsippene som Domstolen har utviklet vedrørende kontrakter som oppretter et samarbeid mellom offentlige enheter, som har til formål å sikre gjennomføringen av en felles public service-oppgave (jf. i denne retning dom av 19.12.2012, Ordine degli Ingegneri della Provincia di Lecce m.fl., C-159/11, EU:C:2012:817, avsnitt 34 f.)?»

Om de prejudisielle spørsmålene

Det første spørsmålet

35Med sitt første spørsmål ønsker den forelegnende retten nærmere bestemt opplyst om artikkel 1 nr. 2 bokstav a) i direktiv 2004/18 skal fortolkes slik at en avtale inngått mellom to lokale myndigheter, slik som den i hovedsaken omhandlede, på grunnlag av hvilken disse myndighetene vedtar et sett vedtekter om opprettelse av et konsortium av myndigheter som er en offentligrettslig juridisk person, og om overdragelse til denne nye offentlige enheten av visse kompetanser som inntil da var tildelt disse myndighetene, og som heretter er særlig knyttet til dette konsortiet av myndigheter, utgjør en offentlig kontrakt.

36I henhold til artikkel 1 nr. 2 bokstav a) i direktiv 2004/18 er en offentlig kontrakt en gjensidig bebyrdende avtale som inngås skriftlig mellom en eller flere økonomiske aktører og en eller flere oppdragsgivere, og som vedrører utførelsen av arbeid, levering av varer eller tjenester som er omfattet av dette direktivet.

37Med sikte på den mulige kvalifiseringen av en operasjon som omfatter flere faser, som offentlig kontrakt ut fra denne definisjonen, skal denne operasjonen undersøkes i sin helhet og under hensyntagen til sitt formål (jf. i denne retning dom av 10.11.2005, Kommisjonen mot Østerrike, C-29/04, EU:C:2005:670, avsnitt 41).

38I den foreliggende saken er det derfor nødvendig å ta samlet hensyn til de ulike fasene av den i hovedsaken omhandlede operasjonen. Det fremgår i denne forbindelse av forelæggelseskjennelsen at regionen Hannover og byen Hannover i fellesskap ved en regelfastsettende rettsakt vedtok å opprette en ny offentligrettslig enhet med sikte på å tildele denne visse kompetanser, som dels var felles, dels var særlig knyttet til hver enkelt av disse myndighetene. Samtidig tildelte disse myndighetene denne nye enheten visse kompetanser som skulle gjøre det mulig for denne å utføre de oppgavene som svarer til disse kompetansene. Disse myndighetene tilførte således enheten de midlene som de inntil da selv hadde avsatt til utøvelsen av de nevnte kompetansene, og forpliktet seg til å dekke eventuelle budsjettunderskudd hos den omhandlede enheten, som for øvrig hadde rett til å pålegge avgifter og til å kreve inn avgiftsbeløpet samt rett til å utøve visse aktiviteter som ikke svarer til utøvelsen av de kompetansene som er blitt overdratt til denne, og som samtidig var av samme art som visse aktiviteter hvis utførelse følger av denne utøvelsen. Endelig er den nye enheten kjennetegnet ved en driftsmessig selvstendighet, men skal overholde de beslutningene som treffes av en forsamling sammensatt av representanter for de to myndighetene som har stiftet denne enheten, hvilken forsamling utgjør et organ i denne enheten som blant annet er kompetent til å velge den administrative lederen av den berørte enheten.

39Det skal i denne sammenhengen innledningsvis bemerkes at den forelegnende rettens angivelse av at de i hovedsaken omhandlede aktivitetene utgjør «tjenester» som omhandlet i direktiv 2004/18, utelukkende har til formål å presisere at anvendelsen av dette direktivet ikke kan utelukkes i denne forbindelse. Det forhold at en aktivitet som henhører under en offentlig myndighets kompetanse, utgjør en av det nevnte direktivet omfattet tjeneste, er derimot ikke i seg selv tilstrekkelig til å gjøre dette direktivet anvendelig, ettersom det står de offentlige myndighetene fritt å beslutte å benytte eller ikke benytte en kontrakt til utførelsen av de oppgavene som påhviler dem med hensyn til imøtekommelse av allmennhetens behov (jf. i denne retning dom av 9.6.2009, Kommisjonen mot Tyskland, C-480/06, EU:C:2009:357, avsnitt 45 og den deri nevnte rettspraksis).

40Dessuten skal det for det første bemerkes at kompetansefordelingen innenfor en medlemsstat er omfattet av beskyttelsen i artikkel 4 nr. 2 TEU, hvoretter Unionen er forpliktet til å respektere medlemsstatenes nasjonale identitet, slik den kommer til uttrykk i deres grunnleggende politiske og forfatningsmessige strukturer, herunder regionalt og lokalt selvstyre (jf. i denne retning dom av 12.6.2014, Digibet og Albers, C-156/13, EU:C:2014:1756, avsnitt 34).

41Ettersom denne kompetansefordelingen ikke er statisk, omhandler den beskyttelsen som er innrømmet ved artikkel 4 nr. 2 TEU, som bemerket av generaladvokaten i punkt 41 og 42 i forslaget til avgjørelse, for øvrig tillige omorganiseringer av kompetanser innenfor en medlemsstat. Slike omorganiseringer – som kan anta form av omfordelinger av kompetanser fra én offentlig myndighet til en annen, som pålegges av en høyere rangert myndighet, eller av frivillige overdragelser av kompetanser mellom offentlige myndigheter – har til myndighet. En enhet som overdrar en kompetanse, kan således beholde en viss tilsynsrett med hensyn til de oppgavene som er knyttet til denne offentlige tjenesteyting. En slik innflytelse utelukker imidlertid i prinsippet enhver innblanding i de konkrete fremgangsmåtene for utførelsen av de oppgavene som hører under den overdratte kompetansen. I en situasjon som den i hovedsaken omhandlede kan en slik innflytelse utøves gjennom et organ, slik som en generalforsamling sammensatt av representanter for de tidligere kompetente lokale myndighetene.

Et handlingsrom innebærer heller ikke at en pålagt omfordeling eller en frivillig overdragelse av kompetanse må være irreversibel. Som påpekt i denne dommens avsnitt 41, kan fordelingen av kompetanser innenfor en medlemsstat ikke anses som statisk, slik at løpende omorganiseringer er tenkelige. Det skal for øvrig bemerkes at de situasjonene som forelå i dom av 20. oktober 2005, Kommisjonen mot Frankrike (C-264/03, EU:C:2005:620), ikke hadde en permanent karakter, ettersom det var tale om nøyaktige overdragelser – til en enhet – av offentlig myndighet for utførelse av et prosjekt som i prinsippet hørte under en annen enhets kompetanse, hvilken annen myndighet beholdt denne prinsipielle kompetansen, og disse situasjonene skulle ha blitt ansett som irrelevante med hensyn til reglene om offentlige kontrakter, dersom de ikke hadde hatt de kjennetegnene som Domstolen påpekte i denne dommens avsnitt 54, og som førte til at det ble fastslått at det i dette tilfellet ikke forelå noen reell overdragelse. Som bemerket av generaladvokaten i punkt 54 i forslaget til avgjørelse, er det derfor intet til hinder for at en kompetanse som er blitt overdratt eller omfordelt i forbindelse med en omorganisering av offentlige tjenester, senere blir gjenstand for en ny overdragelse eller en ny omfordeling i anledning av en etterfølgende omorganisering.

For å belyse samtlige de aspekter som den foreleggende retten har anført, skal det endelig bemerkes at en tillatelse til eller et forbud mot at offentlige enheter i medlemsstatene eller visse kategorier blant disse utøver aktivitet på markedet utenfor sin virksomhet av allmenn interesse, hører under den interne lovgivning i medlemsstatene, og det er opp til disse statene å vurdere hvorvidt en slik aktivitet er forenlig eller ikke med disse enhetenes institusjonelle og vedtektsmessige formål (jf. i denne retning dom av 23.12.2009, CoNISMa, C-305/08, EU:C:2009:807, avsnitt 48). Det forhold at offentlige enheter som berøres av en kompetanseoverdragelse, kan eller ikke kan utøve visse aktiviteter på markedet, hører således likeledes under medlemsstatenes interne organisering, og er for øvrig uten betydning for karakteren av en slik overdragelse, når de betingelsene som er blitt presisert i denne dommens avsnitt 47–51, er oppfylt.

Sett hen til samtlige disse betraktninger skal det første spørsmålet besvares slik:

• Artikkel 1 nr. 2 bokstav a) i direktiv 2004/18 skal fortolkes slik at en avtale inngått mellom to lokale myndigheter, som den i hovedsaken omhandlede, på grunnlag av hvilken disse myndighetene vedtar et sett vedtekter om opprettelse av et konsortium av myndigheter som er en offentligrettslig juridisk person, og om overdragelse til denne nye offentlige enheten av visse kompetanser som inntil da var tillagt disse myndighetene, og som heretter er særlig knyttet til dette konsortiet av myndigheter, ikke utgjør en offentlig kontrakt.
• En slik overdragelse av kompetanser vedrørende utførelsen av offentlige oppgaver foreligger imidlertid bare dersom den både angår det ansvaret som er knyttet til den overdratte kompetansen og de beføyelsene som følger av denne kompetansen, slik at den nye kompetente offentlige myndigheten selvstendig kan treffe beslutninger og råder over finansiell autonomi, noe det tilkommer den foreleggende retten å etterprøve.

Det andre spørsmålet

Under hensyn til besvarelsen av det første spørsmålet er det unødvendig å besvare det andre spørsmålet.

Sakskostnader

Ettersom behandlingen av saken i forhold til hovedsakens parter utgjør et ledd i den saken som verserer for den foreleggende retten, tilkommer det denne å treffe avgjørelse om sakskostnadene. Bortsett fra nevnte parters utgifter kan de utgifter som er avholdt i forbindelse med innlegg for Domstolen, ikke erstattes.

På grunnlag av disse premisser kjenner Domstolen (Tredje avdeling) for rett:

Artikkel 1 nr. 2 bokstav a) i Europaparlamentets og Rådets direktiv 2004/18/EF av 31. mars 2004 om samordning av fremgangsmåtene ved inngåelse av offentlige varekontrakter, offentlige tjenestekontrakter og offentlige bygge- og anleggskontrakter skal fortolkes slik at en avtale inngått mellom to lokale myndigheter, som den i hovedsaken omhandlede, på grunnlag av hvilken disse myndighetene vedtar et sett vedtekter om opprettelse av et konsortium av myndigheter som er en offentligrettslig juridisk person, og om overdragelse til denne nye offentlige enheten av visse kompetanser som inntil da var tillagt disse myndighetene, og som heretter er særlig knyttet til dette konsortiet av myndigheter, ikke utgjør en offentlig kontrakt.

En slik overdragelse av kompetanser vedrørende utførelsen av offentlige oppgaver foreligger imidlertid bare dersom den både angår det ansvaret som er knyttet til den overdratte kompetansen og de beføyelsene som følger av denne kompetansen, slik at den nye kompetente offentlige myndigheten selvstendig kan treffe beslutninger og råder over finansiell autonomi, noe det tilkommer den foreleggende retten å etterprøve.

Underskrifter

10ECLI:EU:C:2016:985