Rettslig kjerne
Dommen avklarer forholdet mellom anskaffelsesreglene og medlemsstatenes handlingsrom ved organisering av helse- og sosialtjenester. EU-domstolen understreket at avtaler ikke faller utenfor anskaffelsesretten bare fordi leverandøren er en ideell eller frivillig organisasjon, eller fordi vederlaget er begrenset til dekning av faktiske kostnader. Dersom direktiv 2004/18 får fullt anvendelse, er direkte tildeling uten kunngjøring i strid med direktivet. Dersom saken derimot bare omfattes av traktatens prinsipper, kan direkte tildeling til frivillige sammenslutninger aksepteres når ordningen faktisk fremmer et sosialt formål og formålene om solidaritet og budsjetmessig effektivitet. Domstolen la vekt på medlemsstatenes skjønn ved utforming av helse- og trygdeordninger, men stilte samtidig krav om at ordningen ikke må misbrukes. Frivillige sammenslutninger må ikke forfølge andre formål enn de legitime samfunnsmessige formålene som begrunner ordningen, og de må ikke oppnå fortjeneste, verken direkte eller indirekte. Dersom slike sammenslutninger også utøver markedsaktivitet, må denne være marginal og støtte deres frivillige virksomhet.
Faktum
Tvisten oppsto etter at den lokale helsemyndigheten ASL TO4 i Piemonte tildelte transport av dialysepasienter for perioden juni til desember 2013 til flere frivillige sammenslutninger tilknyttet ANPAS, uten anbudskonkurranse. Tildelingen skjedde innenfor en regional avtalestruktur for syketransport og mot godtgjørelse av dokumenterte kostnader. CASTA m.fl., som representerte kommersielle aktører innen taxi og bilutleie med sjåfør, angrep avgjørelsen. De hadde tidligere levert den aktuelle tjenesten. Den foreleggende italienske domstolen opplyste at avtalene omfattet flere typer syketransport, at transport av dialysepasienter bare utgjorde en mindre del, og at ordningen hadde gitt helsemyndigheten betydelige besparelser. Domstolen beskrev også den italienske rettslige rammen, hvor frivillige sammenslutninger har en særskilt rolle i helse- og sosialtjenester, forankret i solidaritet, nærhet og fravær av fortjenesteformål.
Domstolens vurdering
EU-domstolen tok først stilling til om foreleggelsen kunne behandles, og avviste innsigelsen om utilstrekkelig faktum. Deretter presiserte den at syketransporttjenester kan være blandede tjenester, med elementer både fra vedlegg II A og II B til direktiv 2004/18. Om direktivet får fullt anvendelse, avhenger blant annet av tjenestens karakter og verdien av kontrakten eller en eventuell rammeavtale. Domstolen understreket at en avtale ikke faller utenfor begrepet offentlig kontrakt bare fordi vederlaget er begrenset til kostnadsdekning eller fordi leverandøren er uten fortjenesteformål.
Domstolen skilte deretter mellom to situasjoner. Hvis direktiv 2004/18 kommer fullt ut til anvendelse, er nasjonal lovgivning som tillater direkte tildeling av slike tjenester uten kunngjøring, i strid med direktivet. Hvis direktivet ikke får anvendelse, men traktatens prinsipper gjelder, må vurderingen skje etter artikkel 49 og 56 TEUV. Domstolen fremhevet at en ordning som reserverer slike oppdrag for frivillige sammenslutninger, i utgangspunktet begrenser konkurransen og kan innebære indirekte forskjellsbehandling. Likevel kan ordningen være begrunnet i legitime hensyn.
Domstolen la særlig vekt på at medlemsstatene har et vidt skjønn ved organiseringen av offentlige helsesystemer og trygdeordninger. Hensyn til beskyttelse av liv og helse, opprettholdelse av et tilgjengelig og stabilt helsetilbud, kostnadskontroll og unngåelse av sløsing med ressurser kan begrunne begrensninger. En ordning med frivillige sammenslutninger kan derfor være lovlig dersom den faktisk fremmer et sosialt formål og ivaretar solidaritet og budsjetmessig effektivitet.
For å være forenlig med EU-retten må den rettslige og kontraktsmessige rammen sikre at sammenslutningene ikke forfølger andre formål enn de legitime samfunnsformålene, og at de ikke oppnår fortjeneste utover dekning av variable, faste og løpende kostnader som er nødvendige for tjenesten. Arbeidstakere kan benyttes bare innenfor det som er nødvendig for forsvarlig funksjon. Domstolen viste også til det alminnelige forbudet mot rettsmisbruk: ordningen kan ikke brukes til å skjule indirekte fortjeneste eller omgå anskaffelsesreglene.
Når disse vilkårene er oppfylt, følger det ikke av EU-retten at oppdragsgiver må foreta en forhåndssammenligning av ulike frivillige sammenslutningers tilbud. Videre er det opp til medlemsstaten å fastsette hvordan eventuell kommersiell aktivitet skal avgrenses, men denne aktiviteten må være marginal i forhold til sammenslutningens samlede virksomhet og understøtte den frivillige virksomheten.
Konklusjon
EU-domstolen kom til at artikkel 49 og 56 TEUV ikke er til hinder for nasjonal lovgivning som åpner for direkte tildeling av syketransporttjenester til frivillige sammenslutninger uten kunngjøring, så lenge ordningen faktisk fremmer et sosialt formål og bygger opp under solidaritet og budsjetmessig effektivitet. EU-retten krever da verken forhåndssammenligning av tilbud fra frivillige sammenslutninger eller bestemte prosentgrenser for markedsaktivitet. Dersom sammenslutningene driver kommersiell virksomhet, må denne imidlertid være marginal og støtte deres frivillige formål. Om direktiv 2004/18 fullt ut får anvendelse, er direkte tildeling uten kunngjøring derimot ikke tillatt.
Praktisk betydning
Dommen er særlig viktig for anskaffelser av helse- og sosialtjenester og for vurderingen av samarbeidsmodeller med frivillige og ideelle aktører. Den viser at kostnadsdekning og fravær av fortjeneste ikke i seg selv tar en avtale ut av anskaffelsesregelverket. Samtidig åpner dommen for at medlemsstatene på visse vilkår kan organisere bestemte tjenester gjennom frivillige sammenslutninger uten ordinær konkurranse, dersom bare traktatens prinsipper er relevante og ordningen faktisk bygger på solidaritet, sosialt formål og budsjettmessig effektivitet. For oppdragsgivere er dommens praktiske poeng at det må foreligge en reell og dokumenterbar ikke-kommersiell struktur, kontroll med kostnadsdekning og vern mot misbruk. Den illustrerer også betydningen av først å avklare om direktivet kommer til anvendelse, herunder ved blandede tjenester og eventuelle rammeavtaler.