Rettslig kjerne
Dommens rettslige kjerne er skillet mellom de harmoniserte klageordningene til fordel for berørte økonomiske aktører og medlemsstatenes adgang til å etablere supplerende offentlige kontroll- og håndhevingsmekanismer av eget tiltak. EU-domstolen slo fast at direktiv 89/665 og 92/13 ikke fullharmoniserer alle klagemuligheter på anskaffelsesområdet. Bestemmelsene om klageadgang for leverandører verken pålegger eller forbyr derfor nasjonale ordninger som gir en overvåkingsmyndighet adgang til å reagere på eget initiativ for å beskytte offentlige eller unionsrettslige finansielle interesser. Videre understreket domstolen at overvåkingsbestemmelsene i direktiv 2014/24 artikkel 83 og direktiv 2014/25 artikkel 99 tvert imot er forenlige med slike nasjonale ordninger. Samtidig er slike ordninger underlagt alminnelige EU-rettslige prinsipper, særlig rettssikkerhet og forholdsmessighet. Disse prinsippene kan være til hinder for en nasjonal ordning som uten tilstrekkelige grenser åpner for sen gjenopptakelse av reaksjoner mot eldre kontraktsendringer etter at tidligere frister er løpt ut. Den konkrete vurderingen av om de ungarske overgangs- og fristreglene oppfylte disse kravene, ble overlatt til den nasjonale domstolen.
Faktum
Sakene gjaldt ungarske offentlige kontrakter, herunder en kontrakt knyttet til byggingen av metrolinje 4 i Budapest. Etter kontraktsinngåelsen mente den ungarske anskaffelsesmyndighetens leder at partenes opptreden under kontraktsgjennomføringen innebar en ulovlig kontraktsendring, selv om det ikke nødvendigvis forelå en uttrykkelig skriftlig endringsavtale. Myndigheten innledet derfor på eget initiativ sak for den ungarske klagenemnda med krav om overtredelsesfastsettelse og bøter. Klagenemnda anvendte prosessreglene i den ungarske anskaffelsesloven av 2015, selv om de aktuelle kontraktene og de påståtte endringene stammet fra perioden under 2003-loven. Bakgrunnen var en overgangsregel som lot nye overvåkings- og håndhevingsregler gjelde også for eldre kontrakter. De berørte kontraktspartene anla søksmål og gjorde gjeldende at det stred mot EU-retten, særlig rettssikkerhet, at en myndighet kunne åpne slike saker etter at frister etter tidligere rett var utløpt.
Domstolens vurdering
EU-domstolen tok først stilling til om spørsmålene kunne realitetsbehandles. Den la til grunn at de aktuelle kontraktene oversteg EU-terskelverdiene og dermed lå innenfor EU-rettens materielle anvendelsesområde. Det var derfor relevant å avklare om de påberopte direktivene og de generelle prinsippene var til hinder for den ungarske ordningen.
Domstolen avviste at charteret artikkel 41 var relevant, fordi bestemmelsen retter seg mot Unionens institusjoner og ikke medlemsstatene. Den fant heller ikke grunnlag i det forelagte materialet for at retten til effektive rettsmidler etter charteret artikkel 47 var krenket ved at en nasjonal myndighet kunne åpne sak av eget tiltak.
Når det gjaldt direktiv 89/665 og 92/13, fremhevet domstolen at disse direktivene først og fremst sikrer at økonomiske aktører som har eller har hatt interesse i en kontrakt, og som har lidt eller kan lide tap ved en påstått overtredelse, skal ha effektive og raske klagemuligheter. Disse reglene beskytter leverandører mot vilkårlighet og sikrer håndheving av anskaffelsesreglene. Men artikkel 1 nr. 3 i de to direktivene innebærer ikke en full harmonisering av alle typer håndhevingsmekanismer på anskaffelsesområdet. De er derfor ikke til hinder for at en medlemsstat etablerer en særskilt offentligrettslig kontrollordning hvor en overvåkingsmyndighet av eget tiltak kan forfølge overtredelser for å beskytte EUs finansielle interesser.
Domstolen viste videre til direktiv 2014/24 artikkel 83 og direktiv 2014/25 artikkel 99 om overvåking av anvendelsen av anskaffelsesreglene. Disse bestemmelsene støtter at medlemsstatene kan ha myndigheter eller strukturer med ansvar for overvåking og oppfølging. De pålegger ikke nøyaktig den ungarske modellen, men de forbyr den heller ikke.
Det sentrale rettslige spørsmålet ble dermed om rettssikkerhetsprinsippet og forholdsmessighetsprinsippet satte grenser for at nye nasjonale regler kunne brukes på eldre forhold. Domstolen understreket at regler om frister tjener rettssikkerheten. En nasjonal ordning som i praksis gjenåpner muligheten for myndighetsinngrep lenge etter at tidligere frister er utløpt, kan være problematisk dersom den gjør rettsstillingen uforutsigbar. Samtidig utelukket domstolen ikke at hensynet til overvåking, lovlig kontraktsgjennomføring og vern av EUs finansielle interesser kan begrunne en slik ordning. Det avgjørende er om ordningen er klar, forutsigbar og forholdsmessig. Vurderingen av dette, herunder om den tid som var gått var rimelig, måtte foretas av den nasjonale domstolen på grunnlag av de konkrete nasjonale reglene og sanksjonene.
Konklusjon
EU-domstolen slo fast at håndhevelsesdirektivene ikke fullharmoniserer alle klage- og kontrollordninger på anskaffelsesområdet. Medlemsstatene kan derfor gi en nasjonal overvåkingsmyndighet kompetanse til på eget initiativ å reagere mot ulovlige kontraktsendringer, også for å beskytte EUs finansielle interesser. Direktiv 2014/24 og 2014/25 er heller ikke til hinder for dette. Men utøvelsen av slik kompetanse må være forenlig med rettssikkerhetsprinsippet og forholdsmessighetsprinsippet. Om de ungarske overgangs- og fristreglene oppfylte disse kravene, måtte den nasjonale domstolen avgjøre.
Praktisk betydning
Dommen er viktig fordi den klargjør at anskaffelsesrettslig håndheving ikke bare består av leverandørinitierte klager. Medlemsstatene kan etablere egne offentlige kontrollmekanismer som på eget initiativ undersøker ulovlige kontraktsendringer og andre anskaffelsesbrudd. For oppdragsgivere og kontraktsparter innebærer dette at risikoen for etterfølgende kontroll ikke nødvendigvis bortfaller fordi ingen leverandør klager. Samtidig understreker dommen at slike ordninger må være forankret i klare og forutsigbare fristregler. I praksis er avgjørelsen særlig relevant ved kontroll av kontraktsendringer, sanksjoner mot ulovlige direkteanskaffelser og spørsmål om hvor langt nasjonale overgangsregler kan gripe inn i eldre kontraktsforhold.