Rettslig kjerne
EU-domstolen klargjør først skillet mellom tjenestekonsesjon og offentlig kontrakt. Det avgjørende er ikke hvordan oppdragsgiver betegner ordningen eller hvilken CPV-kode som er brukt, men om kontrakten innebærer at en økonomisk aktør får ansvaret for å levere og forvalte tjenester, og om det samtidig overføres en reell driftsrisiko knyttet til markedets uforutsigbarhet. Dersom kontrakten også omfatter elementer av vareanskaffelse, må det vurderes om dette er en blandet kontrakt, og hvilken del som objektivt sett er hovedgjenstanden.
Videre slår domstolen fast at den anslåtte verdien av en tjenestekonsesjon etter direktiv 2014/23 skal beregnes som konsesjonshaverens samlede omsetning i kontraktens løpetid, ikke bare oppdragsgivers økonomiske bidrag. Ved denne beregningen skal relevante betalinger, fordeler, gebyrinntekter og eventuelle opsjoner eller forlengelser tas med etter en objektiv metode beskrevet i konsesjonsdokumentene.
Endelig presiserer domstolen at oppdragsgiver i utgangspunktet kan kreve registrering eller egnethet til å utøve en næringsaktivitet, men ikke kan kreve at samtlige medlemmer av en midlertidig sammenslutning oppfyller et slikt krav når det er tilstrekkelig at sammenslutningen samlet er i stand til å utføre kontrakten. NACE-koder kan ikke brukes i stedet for CPV i konsesjonsdokumentene.
Faktum
Ljubljana kommune kunngjorde en konkurranse om opprettelse og drift av et offentlig system for utleie og deling av el-kjøretøy. Prosjektet omfattet blant annet etablering av kjøretøypark, parkeringsplasser, ladestasjoner, IT-løsning og drift av selve tjenesten. Kommunens dokumenter beskrev ordningen som en konsesjon og angav at den private partneren skulle bære tekniske, teknologiske og finansielle risikoer, herunder etterspørselsrisiko og risikoen for investeringens lønnsomhet.
SHARENGO utfordret konkurransegrunnlaget. Selskapet mente blant annet at kravet om at hver partner i et partnerskap måtte være registrert for aktiviteten «utleie og leasing av biler og lette motorvogner» var uforholdsmessig og konkurransebegrensende. Det ble også stilt spørsmål ved om den valgte CPV-koden var korrekt, om kontrakten egentlig var en offentlig kontrakt og ikke en tjenestekonsesjon, og hvordan den anslåtte verdien skulle beregnes. Den slovenske klagenemnda ba EU-domstolen om avklaring av disse spørsmålene.
Domstolens vurdering
Domstolen tok utgangspunkt i definisjonene i direktiv 2014/23 og 2014/24. For at det skal foreligge en tjenestekonsesjon, må kontrakten overføre ansvaret for levering og forvaltning av tjenester til den økonomiske aktøren, og vederlaget må bestå i retten til å utnytte tjenestene, eventuelt sammen med betaling. I tillegg må det overføres en driftsrisiko som innebærer reell eksponering for markedets uforutsigbarhet. Risiko som bare er nominell eller ubetydelig, er ikke tilstrekkelig. Den nasjonale instansen må derfor vurdere de konkrete kontraktsvilkårene, særlig om leverandøren faktisk bærer etterspørsels- eller tilbudsrisiko under normale driftsforhold.
Når kontrakten omfatter både levering av varer og ytelse av tjenester, kan den være en blandet kontrakt. Domstolen presiserte at kvalifikasjonen ikke avgjøres av den CPV-koden oppdragsgiver har valgt, men av kontraktens objektive hovedgjenstand. CPV-systemet skal brukes som felles nomenklatur i kunngjøringer og konsesjonsdokumenter, men har ikke selvstendig avgjørende betydning for om det foreligger tjenestekonsesjon, offentlig tjenestekontrakt eller varekontrakt. Samtidig fremhevet domstolen at henvisninger til nomenklaturer i konsesjonsdokumenter skal baseres på CPV, og at det derfor ikke er adgang til å bruke NACE Rev. 2-nomenklaturen som referansenomenklatur i stedet.
Om verdiberegningen viste domstolen til artikkel 8 i direktiv 2014/23. Verdien av en konsesjon er konsesjonshaverens samlede omsetning i hele kontraktsperioden, eksklusive merverdiavgift, som vederlag for ytelsene. Beregningen skal skje etter en objektiv metode angitt i konsesjonsdokumentene. Det er dermed ikke tilstrekkelig å se på oppdragsgivers direkte økonomiske bidrag eller avkall på inntekter isolert. Relevante brukerbetalinger, offentlige bidrag og andre økonomiske fordeler skal tas i betraktning dersom de inngår i vederlaget for konsesjonen.
Når det gjaldt kravet om registrering for den aktuelle næringsaktiviteten, godtok domstolen at oppdragsgiver som utgangspunkt kan stille krav om egnethet til å utøve en næringsaktivitet også i konsesjonsforhold, blant annet sett i lys av vedlegg XXI til gjennomføringsforordning 2015/1986. Et slikt krav må imidlertid være forenlig med prinsippene om forholdsmessighet, likebehandling og ikke-diskriminering. Domstolen slo fast at oppdragsgiver ikke kan kreve at alle medlemmer i en midlertidig sammenslutning av foretak oppfyller registreringskravet. Det avgjørende er om sammenslutningen samlet oppfyller kravene til å utføre kontrakten. Et generelt krav rettet mot hvert enkelt medlem går lenger enn nødvendig og kan uberettiget begrense samarbeidsformer og konkurranse, særlig for aktører etablert i andre medlemsstater.
Konklusjon
EU-domstolen fastslår at klassifiseringen av den aktuelle ordningen beror på kontraktens objektive hovedgjenstand og på om det faktisk overføres en reell driftsrisiko til den valgte aktøren. Den anslåtte verdien av en tjenestekonsesjon skal beregnes ut fra konsesjonshaverens samlede omsetning i kontraktens løpetid. CPV er den relevante nomenklaturen i konsesjonsdokumenter, ikke NACE. Oppdragsgiver kan kreve registrering for næringsaktivitet, men kan ikke pålegge et slikt krav til samtlige medlemmer av en midlertidig sammenslutning dersom dette ikke er nødvendig og forholdsmessig.
Praktisk betydning
Dommen er praktisk viktig for oppdragsgivere som etablerer mobilitetsordninger, delingsløsninger eller andre modeller der investering, drift og brukerbetaling kombineres. Den viser at skillet mellom tjenestekonsesjon og offentlig kontrakt må foretas ut fra innholdet i kontrakten og risikooverføringen, ikke ut fra etiketter eller valgt CPV-kode. Den gir også tydelig veiledning om verdiberegning etter konsesjonsdirektivet: oppdragsgiver må se på forventet samlet omsetning, ikke bare egne tilskudd. For kvalifikasjonskrav understreker dommen at krav om registrering eller yrkesmessig egnethet må være proporsjonale, og at sammenslutninger av leverandører ikke uten videre kan pålegges at hvert medlem oppfyller alle slike krav individuelt.