Rettslig kjerne
Avgjørelsen klargjør at håndhevelsesdirektivene bare oppstiller minstekrav til nasjonale klageordninger, men at medlemsstatene ved utformingen av prosessuelle vilkår må sikre effektive og raske rettsmidler. Et krav om økonomisk sikkerhetsstillelse for å få prøvd en anskaffelsesklage innebærer en begrensning i adgangen til effektive rettsmidler etter charteret artikkel 47, og må derfor vurderes etter charteret artikkel 52 nr. 1. Domstolen aksepterte at bekjempelse av misbruk av klagemulighetene og sikring av en ordnet og rask klagebehandling er legitime mål. Ordningen ble ansett forholdsmessig fordi garantien etter den nasjonale rettstilstanden som forelå ved avgjørelsen, skulle tilbakebetales til klageren uavhengig av sakens utfall, var tidsbegrenset, kunne stilles som bankgaranti og hadde øvre beløpsgrenser. Dommen betyr ikke at enhver garantiordning er lovlig, men at slike ordninger kan være forenlige med EU-retten dersom de reelt sett ikke undergraver klageadgangen.
Faktum
De forente sakene sprang ut av to rumenske anskaffelser. I sak C-439/14 gjaldt tvisten en åpen anbudskonkurranse om IT-fasiliteter og tjenester knyttet til en cloud computing-plattform, med anslått verdi på om lag 13,7 millioner euro. Star Storage klaget på oppdragsgiverens forklarende merknader til konkurransegrunnlaget, men klagen ble avvist av det nasjonale klageorganet fordi selskapet ikke hadde stilt den lovpålagte oppfyllelsesgarantien. I sak C-488/14 gjaldt tvisten en kontrakt om utvidelse og modernisering av infrastrukturen ved Oradea lufthavn, med anslått verdi på om lag 22,8 millioner euro. To tilbydersammenslutninger hadde klaget over evalueringen, og under ankebehandlingen ble de gjort oppmerksomme på at de måtte stille slik garanti. De foreleggende rumenske domstolene stilte spørsmål om denne nasjonale ordningen var forenlig med EU-retten.
Domstolens vurdering
Domstolen tok utgangspunkt i at direktiv 89/665 og 92/13 skal sikre at det effektivt og særlig så raskt som mulig kan inngis klage over oppdragsgivernes beslutninger. Direktivene regulerer ikke uttømmende de prosessuelle vilkårene for klageadgang, men medlemsstatene kan bare fastsette slike vilkår innenfor rammene av effektivitetskravet og retten til effektive rettsmidler.
Domstolen fremhevet at direktiv 2007/66 uttrykkelig bygger på charteret artikkel 47, og at nasjonale regler om klageadgang derfor må respektere retten til effektive rettsmidler og tilgang til en upartisk domstol. Kravet om oppfyllelsesgaranti som vilkår for realitetsbehandling utgjorde etter Domstolens syn en begrensning i denne retten. Begrensningen kunne likevel være lovlig dersom vilkårene i charteret artikkel 52 nr. 1 var oppfylt.
Først konstaterte Domstolen at ordningen hadde klar hjemmel i nasjonal lov. Deretter vurderte den om ordningen forfulgte et legitimt mål. Den rumenske staten anførte at formålet var å beskytte oppdragsgiver mot ukorrekt atferd og motvirke misbruk av klagemulighetene samt forsinkelser i kontraktsinngåelsen. Domstolen godtok at bekjempelse av misbruk av klageretten er et legitimt mål og også bidrar til en ordnet rettspleie.
I forholdsmessighetsvurderingen la Domstolen vekt på flere forhold. Et økonomisk krav kan være egnet til å avskrekke åpenbart grunnløse eller trenerende klager. Samtidig understreket Domstolen at vurderingen måtte skje i lys av den rettstilstanden som forelå etter rumenske konstitusjonelle avgjørelser: oppdragsgiver kunne ikke lenger automatisk og ubetinget holde tilbake garantien, og garantien skulle tilbakebetales til klageren også dersom klagen ble avvist eller forkastet. Under disse forutsetningene gikk ikke ordningen lenger enn nødvendig. Domstolen viste også til at garantien var fastsatt til 1 % av kontraktens verdi, med øvre tak på 25 000 euro for vare- og tjenestekontrakter og 100 000 euro for bygge- og anleggskontrakter, at den kunne stilles som bankgaranti og at den bare skulle opprettholdes i perioden frem til endelig avgjørelse.
Domstolen avviste å vurdere den samlede belastningen av oppfyllelsesgaranti og budgaranti fordi den foreleggende retten ikke hadde gitt tilstrekkelige opplysninger om dette. På den bakgrunn konkluderte Domstolen med at håndhevelsesdirektivene, sammenholdt med charteret artikkel 47, ikke var til hinder for en slik nasjonal ordning når garantien skulle tilbakebetales uavhengig av sakens utfall.
Konklusjon
EU-domstolen kom til at artikkel 1 nr. 1–3 i direktiv 89/665 og artikkel 1 nr. 1–3 i direktiv 92/13, sammenholdt med charteret artikkel 47, ikke er til hinder for nasjonale regler som gjør realitetsbehandling av anskaffelsesklager betinget av at klageren stiller en oppfyllelsesgaranti til fordel for oppdragsgiver. Avgjørende var at garantien etter den relevante nasjonale rettstilstanden skulle tilbakebetales til klageren uavhengig av sakens utfall, og at ordningen ble ansett egnet og forholdsmessig for å motvirke misbruk av klageretten.
Praktisk betydning
Dommen er viktig for forståelsen av hvor langt medlemsstatene kan gå i å regulere prosessuelle vilkår for håndheving i anskaffelsessaker. Den viser at EU-retten ikke utelukker økonomiske adgangsvilkår i klageordninger, men at slike vilkår må vurderes opp mot effektive rettsmidler, forholdsmessighet og formålet om å motvirke misbruk. For offentlige anskaffelser innebærer avgjørelsen særlig at nasjonale regler om gebyrer, sikkerhetsstillelse eller lignende ikke kan vurderes abstrakt alene ut fra størrelsen, men må sees i sammenheng med om beløpet faktisk kan tapes, hvor lenge bindingen varer, og om ordningen reelt sett svekker leverandørenes klageadgang. Dommen gir dermed et rammeverk for vurdering av terskler for klagebehandling, men godkjenner ikke enhver økonomisk begrensning.