Rettslig kjerne
Dommen fastslår at gjennomføring av anskaffelsesdirektiver må skje gjennom egnede nasjonale tiltak som sikrer full etterlevelse med nødvendig klarhet og bestemthet. Det er ikke et absolutt krav om ordrett eller særskilt lovfesting, men det må foreligge et generelt rettslig grunnlag som gjør det mulig for de berørte å kjenne sine rettigheter og håndheve dem nasjonalt. For anskaffelsesdirektivenes regler om deltakelse og kunngjøring er dette særlig viktig, fordi formålet er å beskytte tilbydere mot vilkårlighet fra oppdragsgivers side. Rent administrative bestemmelser er utilstrekkelige når de ikke gir leverandører rettigheter som kan påberopes ved nasjonale domstoler. Domstolen presiserer videre at en medlemsstat ikke kan støtte seg på at et direktiv kan ha direkte virkning i særlige tilfeller. Direkte virkning er bare en minimumsgaranti og fritar ikke staten fra plikten til å gjennomføre direktivet korrekt og i tide. I traktatbruddssaker vurderes dessuten oppfyllelsen på grunnlag av situasjonen ved utløpet av fristen i den begrunnede uttalelsen.
Faktum
Kommisjonen anla traktatbruddssak mot Tyskland med påstand om at staten ikke innen fristene hadde gjennomført direktiv 88/295 om offentlige innkjøp og direktiv 89/440 om bygge- og anleggskontrakter. Tyskland hadde innarbeidet direktivbestemmelser som såkalte «a»-paragrafer i VOL/A og VOB/A, som etter statens syn ble anvendt av offentlige oppdragsgivere som administrative tjenesteinstrukser. Kommisjonen gjorde gjeldende at disse ordningene ikke var tilstrekkelig rettslig bindende og ikke ga tilbyderne individuelle, håndhevbare rettigheter. Under saksforløpet viste Tyskland til planlagte og senere vedtatte lov- og forskriftsendringer, herunder endringer i Haushaltsgrundsätzegesetz og senere Vergabeverordnung og Nachprüfungsverordnung. Kommisjonen presiserte imidlertid at søksmålet bare gjaldt om korrekt gjennomføring forelå ved utløpet av fristen i de begrunnede uttalelsene, 3. februar 1993.
Domstolens vurdering
Domstolen tok først stilling til søksmålets gjenstand. I tråd med fast praksis la den til grunn at endringer i nasjonal rett som ikke var trådt i kraft før utløpet av fristen i den begrunnede uttalelsen, er uten betydning i en traktatbruddssak. Senere tyske lov- og forskriftstiltak kunne derfor ikke påvirke vurderingen. Det avgjørende var om direktiv 88/295 og 89/440 var korrekt gjennomført 3. februar 1993.
Når det gjaldt kravene til gjennomføring, gjentok Domstolen at et direktiv ikke nødvendigvis må gjengis ordrett i særskilte bestemmelser. Det kan være tilstrekkelig med et generelt rettslig grunnlag, men bare dersom dette sikrer direktivets fulle gjennomslagskraft med nødvendig klarhet og bestemthet. Særlig må personer som direktivet tar sikte på å beskytte, kunne få fullt kjennskap til sine rettigheter og håndheve dem ved nasjonale domstoler.
Domstolen fremhevet deretter den særlige funksjonen til anskaffelsesdirektivenes regler om deltakelse og kunngjøring. Disse reglene skal beskytte tilbydere mot vilkårlighet fra oppdragsgivers side. Beskyttelsen er ikke effektiv dersom tilbydere ikke kan påberope seg reglene overfor oppdragsgiver og ved domstolene. Et system der VOL/A og VOB/A bare anvendes som administrative bestemmelser, oppfyller derfor ikke gjennomføringsplikten når det ikke gir borgerne håndhevbare rettigheter. Tyskland bestred heller ikke at ordningene på det relevante tidspunktet ikke ga slike rettigheter.
Domstolen avviste også argumentet om at dette først ble avhjulpet gjennom håndhevelsesdirektivet 89/665. Dette direktivet endret ikke vurderingen av om 88/295 og 89/440 var korrekt gjennomført innen fristen. Det styrket bare håndhevingsmekanismene. Endelig avviste Domstolen at mulig direkte virkning av direktivbestemmelser kunne frita staten. At borgere i særlige tilfeller kan påberope seg et direktiv direkte mot staten, er bare en minimumsgaranti og kan ikke begrunne manglende eller forsinket nasjonal gjennomføring. På denne bakgrunn konstaterte Domstolen traktatbrudd.
Konklusjon
EU-domstolen fastslo at Tyskland hadde tilsidesatt sine forpliktelser etter EF-traktaten ved ikke i tide å vedta nødvendige lover og administrative bestemmelser for å gjennomføre direktiv 88/295 og 89/440. Gjennomføring via administrative anskaffelsesbestemmelser som ikke ga leverandører håndhevbare rettigheter, var ikke tilstrekkelig. Senere nasjonale tiltak kunne ikke tas i betraktning, og direktivenes eventuelle direkte virkning kunne ikke erstatte korrekt gjennomføring. Tyskland ble også dømt til å betale sakskostnadene.
Praktisk betydning
Dommen er sentral som kilde for hvilke krav som stilles til nasjonal gjennomføring av anskaffelsesdirektiver. Den viser at anskaffelsesregler ikke bare må eksistere internt i forvaltningen, men være rettslig forankret på en måte som gjør dem bindende og håndhevbare for leverandører. For offentlige anskaffelser understreker avgjørelsen sammenhengen mellom kunngjørings- og deltakelsesregler, leverandørvern og effektiv domstolskontroll. Den har også generell betydning i traktatbruddssaker ved å bekrefte at vurderingstidspunktet er utløpet av fristen i den begrunnede uttalelsen. Dommen brukes derfor både i spørsmål om gjennomføring, rettslig bindende anskaffelsesregler og forholdet mellom materiell regulering og håndhevelse.