Rettslig kjerne
Dommen klargjør at klassifisering av en blandet kontrakt ikke kan avgjøres utelukkende etter verdien av de enkelte ytelsene. Det avgjørende er kontraktens hovedformål, fastlagt ved en objektiv vurdering av hele kontraktens gjenstand, der verdien bare er ett moment blant flere. Aksessoriske bygge- og anleggsarbeider gjør ikke i seg selv en vare- eller tjenestekontrakt til en bygge- og anleggskontrakt. Dommen fastslår videre at ved beregning av terskelverdi for bygge- og anleggsarbeider skal verdien av delarbeider som inngår i samme prosjekt eller avtale legges sammen, og arbeider kan ikke deles opp for å unngå direktivets anvendelse. For tjenester som omfattes av direktiv 92/50 og 93/38, kan medlemsstatene ikke etablere ordninger med direkte tildeling når kontraktene faller innenfor direktivenes virkeområde, med mindre et uttrykkelig og uttømmende unntak kommer til anvendelse. Samtidig presiserer Domstolen at medlemsstatene ikke er forpliktet til uttrykkelig å gjengi traktatens krav i nasjonal gjennomføringslovgivning for kontrakter under terskelverdiene.
Faktum
Kommisjonen anla traktatbruddssøksmål mot Italia etter å ha vurdert flere bestemmelser i italiensk lovgivning om offentlige bygge- og anleggsarbeider, varer og tjenester. Kommisjonen mente at regelverket åpnet for feil klassifisering av blandede kontrakter, for snever beregning av kontraktsverdi ved private utbyggingsarbeider, og direkte tildeling av oppdrag om planlegging, ledelse, kontroll og inspeksjon uten konkurranse. Videre angrep Kommisjonen reglene om prosjektfinansiering/konsesjonslignende ordninger hvor en initiativtaker kunne få særfordeler i prosessen. Italia opplyste at lovgivningen senere var endret eller presisert, blant annet ved rundskriv og senere lovendringer. Domstolen la imidlertid til grunn den rettstilstanden som forelå ved utløpet av fristen i den begrunnede uttalelsen, 15. desember 2003, og vurderte om de daværende bestemmelsene var forenlige med EU-retten.
Domstolens vurdering
Domstolen tok utgangspunkt i at traktatbrudd må vurderes etter den nasjonale rettstilstanden ved utløpet av fristen i Kommisjonens begrunnede uttalelse. Senere lovendringer og administrative rundskriv kunne derfor ikke reparere et eventuelt tidligere brudd.
For blandede kontrakter fastslo Domstolen at en kontrakt bare er en offentlig bygge- og anleggskontrakt dersom kontraktens gjenstand svarer til definisjonen i direktiv 93/37. Aksessoriske arbeider er ikke nok. Når en kontrakt inneholder både bygge- og anleggsytelser og andre ytelser, er det kontraktens hovedformål som avgjør hvilket direktiv som får anvendelse. Denne vurderingen skal være objektiv og bygge på hele kontraktens gjenstand. Verdien av ytelsene er relevant, men ikke enerådende. Italiensk rett, som lot bygge- og anleggsreglene gjelde når arbeidene oversteg 50 % av kontraktsverdien, kunne dermed føre til at tjeneste- og varekontrakter feilaktig falt utenfor direktiv 92/50 og 93/36. Dette var traktatbrudd.
Om private utbyggingsarbeider knyttet til byggetillatelse eller reguleringsplan avviste Domstolen Kommisjonens anførsel om at Italia måtte ha uttrykkelige nasjonale regler som gjentok traktatens krav for kontrakter under terskelverdiene. Slike kontrakter kan riktignok være underlagt artikkel 43 og 49 EF dersom de har en bestemt grenseoverskridende interesse, men medlemsstatene er ikke forpliktet til å skrive dette uttrykkelig inn i gjennomføringslovgivningen. Derimot ga Domstolen Kommisjonen medhold i at italiensk rett stred mot direktiv 93/37 ved at den tok utgangspunkt i om hvert delarbeid enkeltvis oversteg terskelverdien. Etter direktivet skal delarbeidenes samlede verdi legges sammen, og oppsplitting kan ikke brukes for å unngå direktivets anvendelse.
Når det gjaldt oppdrag om ledelse, kontroll og inspeksjon av arbeider, la Domstolen til grunn at slike tjenester hørte under kategori 12 i vedleggene til direktiv 92/50 og 93/38. Unntak fra disse direktivene er uttømmende regulert. Italia kunne derfor ikke tillate direkte tildeling av slike kontrakter innenfor direktivenes virkeområde. Også her forkastet Domstolen anførslene som bygget på at nasjonal lov manglet uttrykkelig henvisning til traktatens prinsipper for underterskelkontrakter.
Det sjette klagepunktet om prosjektfinansiering ble avvist fordi Kommisjonens stevning ikke tilstrekkelig klart identifiserte hvilke konkrete EU-regler som var overtrådt eller hvordan påstått forskjellsbehandling forelå.
Konklusjon
EU-domstolen fastslo at Italia hadde tilsidesatt direktiv 92/50, 93/36 og 93/37 ved reglene om blandede kontrakter, direktiv 93/37 ved reglene om beregning av verdi for visse private utbyggingsarbeider, og direktiv 92/50 og 93/38 ved reglene om direkte tildeling av ledelses- og kontrolloppdrag. Kommisjonen fikk derimot ikke medhold i at Italia måtte ha uttrykkelig lovregulert traktatforpliktelser for alle kontrakter under terskelverdiene, og ett klagepunkt ble avvist som utilstrekkelig presisert.
Praktisk betydning
Dommen er viktig for klassifisering av blandede kontrakter og for beregning av terskelverdi. Oppdragsgivere kan ikke mekanisk bruke et rent verdikriterium dersom andre forhold viser at kontraktens hovedformål er varer eller tjenester, og aksessoriske arbeider endrer ikke dette. Dommen understreker også forbudet mot kunstig oppdeling av bygge- og anleggsarbeider ved terskelverdiberegningen. For tekniske tjenesteytelser som prosjektering, ledelse, kontroll og inspeksjon viser avgjørelsen at direkte tildeling bare kan skje dersom et uttrykkelig unntak i direktivene faktisk kommer til anvendelse. Samtidig bekrefter dommen at traktatens krav under terskelverdiene ikke nødvendigvis må gjentas ordrett i nasjonal lov.