Rettslig kjerne
Domstolen avklarer at begrepet «offentlig kontrakt» etter direktiv 2004/18 forutsetter at oppdragsgiver foretar et valg mellom interesserte økonomiske aktører. Når en offentlig enhet etablerer en ordning der enhver aktør som oppfyller forhåndsfastsatte, ikke-forhandlede vilkår, kan tiltre i hele ordningens varighet, foreligger det ikke en offentlig kontrakt i direktivets forstand. Det avgjørende er ikke bare at det finnes skriftlige, gjensidig bebyrdende avtaler, men at det mangler et tildelingselement eller en seleksjon som identifiserer en eller flere valgte leverandører. Domstolen knytter denne forståelsen til anskaffelsesregelverkets formål om å regulere risikoen for favorisering ved valg av leverandør. Samtidig presiseres at slike ordninger ikke er rettstomme. Dersom ordningen har klar grenseoverskridende interesse, må oppdragsgiver respektere EUF-traktatens grunnleggende regler, særlig forbudet mot forskjellsbehandling, likebehandling og den derav følgende gjennomsiktighetsplikten.
Faktum
DAK-Gesundheit offentliggjorde i 2013 en «autoriseringsprosedyre» for å inngå rabattavtaler om legemidler med virkestoffet mesalazin. Rabatten var på forhånd fastsatt til 15 % av pris «ab fabrik», og avtalene skulle gjelde fra 1. oktober 2013 til 30. september 2015. Ordningen var utformet slik at alle interesserte virksomheter som oppfylte adgangskriteriene, skulle godkjennes og tilbys identiske, ikke-forhandlede avtaler. Andre virksomheter kunne dessuten slutte seg til ordningen senere i hele dens løpetid. DAK opplyste i kunngjøringen at prosedyren ikke var underlagt anskaffelsesreglene. Bare Kohlpharma meldte interesse, og det ble inngått avtale med dette selskapet. Dr. Falk Pharma angrep deretter ordningen og gjorde gjeldende at den skulle vært gjennomført etter reglene om offentlige kontrakter.
Domstolens vurdering
Domstolen tok utgangspunkt i artikkel 1 nr. 2 bokstav a) i direktiv 2004/18, som definerer offentlige kontrakter som skriftlige, gjensidig bebyrdende kontrakter mellom en eller flere økonomiske aktører og en eller flere oppdragsgivere. Den konstaterte at den omtvistede ordningen riktignok førte til slike kontrakter om vareleveranser. Dette var imidlertid ikke tilstrekkelig for at direktivet skulle komme til anvendelse.
Domstolen la avgjørende vekt på at DAK ikke valgte mellom konkurrerende tilbud eller leverandører. Enhver aktør som oppfylte de på forhånd fastsatte betingelsene og aksepterte den fastsatte rabatten, kunne slutte seg til ordningen. Vilkårene var identiske og ikke gjenstand for forhandling, og tilslutning var mulig i hele ordningens varighet. Dermed manglet det et tildelingselement som gjør at en leverandør utpekes fremfor andre.
Domstolen koblet dette til anskaffelsesdirektivets formål. Direktivets samordningsregler skal sikre traktatprinsippenes virkning og effektiv konkurranse ved tildeling av offentlige kontrakter. Når det ikke foretas noe valg, foreligger ikke den typen risiko for favorisering ved tildeling som direktivet særlig tar sikte på å regulere. Dette synet ble støttet av utviklingen i direktiv 2014/24, hvor anskaffelse uttrykkelig knyttes til oppdragsgiveres anskaffelse fra økonomiske aktører «valgt» av oppdragsgiverne. Domstolen brukte ikke 2014-direktivet som gjeldende rett i saken, men som et tolkningsmoment som bekreftet forståelsen av 2004-direktivet.
Ordningen kunne heller ikke likestilles med en rammeavtale etter artikkel 32. En rammeavtale bygger på at parter først velges, og at senere kontrakter bare kan inngås med de aktørene som opprinnelig er parter i rammeavtalen. Den åpne tilslutningsadgangen i den foreliggende ordningen viste nettopp at den ikke hadde denne selektive karakteren.
Domstolen besvarte deretter spørsmålet om hvilke regler som likevel gjelder. Den slo fast at dersom ordningen har klar grenseoverskridende interesse, må den organiseres i samsvar med EUF-traktatens grunnleggende regler. Særlig gjelder forbudet mot forskjellsbehandling, likebehandlingsprinsippet og den derav avledede gjennomsiktighetsplikten. Domstolen oppstilte ikke i domsslutningen en uttømmende detaljregulering av hvordan dette må gjøres utover dette prinsipielle utgangspunktet.
Konklusjon
EU-domstolen kom til at en åpen avtaleordning der oppdragsgiver inngår kontrakt med enhver økonomisk aktør som aksepterer forhåndsfastsatte vilkår, uten å velge mellom interesserte aktører og med løpende adgang til tilslutning, ikke er en offentlig kontrakt etter direktiv 2004/18. Direktivet om offentlige anskaffelser kom derfor ikke til anvendelse som anskaffelsesprosedyre for ordningen. Dersom ordningen har klar grenseoverskridende interesse, må den likevel tilrettelegges og gjennomføres i samsvar med EUF-traktatens grunnleggende prinsipper om likebehandling, ikke-diskriminering og gjennomsiktighet.
Praktisk betydning
Dommen er viktig for avgrensningen av hva som er en offentlig kontrakt etter anskaffelsesdirektivene. Den viser at ikke enhver gjensidig bebyrdende avtale inngått av en oppdragsgiver omfattes; det sentrale er om oppdragsgiver foretar en utvelgelse av leverandør. For offentlige oppdragsgivere illustrerer avgjørelsen at åpne autorisasjons- eller tilslutningsordninger kan falle utenfor direktivregimet dersom alle kvalifiserte aktører kan delta på identiske vilkår gjennom hele ordningens varighet. Samtidig understrekes at slike modeller fortsatt kan være bundet av traktatprinsippene når det foreligger klar grenseoverskridende interesse. Dommen har derfor betydning ved vurderingen av åpne leverandørordninger, særlig i grenselandet mellom rammeavtaler, dynamiske ordninger og andre ikke-selektive innkjøpsmodeller.