C-410/01 Fritsch mfl.: klagerett uten forutgående mekling

DOMSTOLENS DOM (Sjette avdeling)

19. juni 2003 *

I sak C-410/01,

ANMODNING til Domstolen i henhold til artikkel 234 EF fra Bundesvergabeamt (Østerrike) om en prejudisiell avgjørelse i den sak som verserer for denne domstol mellom

Fritsch, Chiari & Partner, Ziviltechniker GmbH mfl.

og

Autobahnen- und Schnellstraßen-Finanzierungs-AG (Asfinag), om tolkningen av artikkel 1 nr. 3 i rådsdirektiv 89/665/EØF av 21. desember 1989 om samordning av lover og forskrifter om anvendelse av klageprosedyrene ved inngåelse av offentlige vareinnkjøps- og entreprisekontrakter (EFT 1989 L 395, s. 33), som endret ved

* Sakens språk: tysk.

rådsdirektiv 92/50/EØF av 18. juni 1992 om samordning av fremgangsmåtene ved inngåelse av offentlige tjenestekontrakter (EFT 1992 L 209, s. 1),

HAR DOMSTOLEN (Sjette avdeling), sammensatt av: J.-P. Puissochet, avdelingspresident, R. Schintgen (referent), V. Skouris, F. Macken og J.N. Cunha Rodrigues, dommere, generaladvokat: J. Mischo, justissekretær: M.-F. Contet, førstekonsulent, etter å ha gjennomgått de skriftlige innleggene inngitt på vegne av:

• den østerrikske regjering, ved M. Fruhmann, som prosessfullmektig,
• den franske regjering, ved G. de Bergues og A. Bréville-Viéville, som prosessfullmektiger,
• Kommisjonen for De europeiske fellesskap, ved M. Nolin, som prosessfullmektig, bistått av R. Roniger, Rechtsanwalt, etter å ha gjennomgått rettsmøterapporten, etter å ha hørt de muntlige innleggene fra Fritsch, Chiari & Partner, Ziviltechniker GmbH mfl., representert ved S. Wurst, Rechtsanwalt, den østerrikske regjering, representert ved M. Fruhmann, den franske regjering, representert ved S. Pailler, som prosessfullmektig, og Kommisjonen, representert ved M. Nolin, bistått av R. Roniger, i rettsmøtet 16. januar 2003, etter å ha hørt generaladvokatens forslag til avgjørelse i rettsmøtet 25. februar 2003, avsagt følgende

Dom

1Ved kjennelse av 8. oktober 2001, innkommet til Domstolen 16. oktober 2001, forelagt Bundesvergabeamt (Forbundsinnkjøpskontor) Domstolen to spørsmål til prejudisiell avgjørelse i henhold til artikkel 234 EF om tolkningen av artikkel 1 nr. 3 i rådsdirektiv 89/665/EØF av 21. desember 1989 om samordning av lover og forskrifter om anvendelse av klageprosedyrene ved inngåelse av offentlige vareinnkjøps- og entreprisekontrakter (EFT 1989 L 395, s. 33), som endret ved rådsdirektiv 92/50/EØF av 18. juni 1992 om samordning av fremgangsmåtene ved inngåelse av offentlige tjenestekontrakter (EFT 1992 L 209, s. 1, heretter «direktiv 89/665»).

2Disse spørsmålene ble reist i en sak mellom flere selskaper, deriblant Fritsch, Chiari & Partner, Ziviltechniker GmbH, som dannet et konsortium av tilbydere (heretter samlet kalt «Fritsch mfl.»), og Autobahnen- und Schnellstraßen-Finanzierungs-AG («Asfinag») om tildeling av en offentlig tjenestekontrakt som Fritsch mfl. hadde gitt tilbud på.

Rettslig bakgrunn

Fellesskapsbestemmelser

3Artikkel 1 i direktiv 89/665 lyder:

«1. Medlemsstatene skal treffe de tiltak som er nødvendige for å sikre at beslutninger truffet av oppdragsgivere med hensyn til kontraktstildelingsprosedyrer som faller innenfor anvendelsesområdet for direktiv 71/305/EØF, 77/62/EØF og 92/50/EØF, kan prøves effektivt og særlig så raskt som mulig i samsvar med bestemmelsene i de etterfølgende artikler, og særlig artikkel 2 nr. 7, med den begrunnelse at slike beslutninger har krenket Fellesskapets regler for offentlige anskaffelser eller nasjonale bestemmelser som gjennomfører disse reglene. 3 Medlemsstatene skal sikre at klageprosedyrene er tilgjengelige, i henhold til de nærmere regler som medlemsstatene kan fastsette, i det minste for enhver person som har eller har hatt en interesse i å få tildelt en bestemt offentlig vare- eller entreprisekontrakt, og som er eller risikerer å bli skadelidende som følge av en påstått overtredelse. Medlemsstatene kan særlig kreve at den person som begjærer prøving, på forhånd må ha underrettet oppdragsgiveren om den påståtte overtredelse og om sin hensikt å kreve prøving.»

4Artikkel 2 lyder:

«1. Medlemsstatene skal sikre at de tiltak som treffes med hensyn til klageprosedyrene nevnt i artikkel 1, inneholder bestemmelser om myndighet til å:

a) treffe midlertidige forføyninger så snart som mulig, med det formål å rette opp den påståtte overtredelse eller hindre ytterligere skade på de berørte interesser, herunder tiltak for å utsette eller sikre utsettelse av prosedyren for tildeling av en offentlig kontrakt eller gjennomføringen av enhver beslutning truffet av oppdragsgiveren;

b) oppheve eller sikre oppheving av ulovlig trufne beslutninger, herunder fjerning av diskriminerende tekniske, økonomiske eller finansielle spesifikasjoner i anbudsinvitasjonen, kontraktsdokumentene eller i andre dokumenter knyttet til kontraktstildelingsprosedyren;

c) tilkjenne erstatning til personer som er skadelidende som følge av en overtredelse.

6Virkningene av utøvelsen av de myndigheter nevnt i nr. 1 på en kontrakt som er inngått etter tildelingen, skal avgjøres etter nasjonal rett.

Dessuten, med unntak for tilfeller der en beslutning må oppheves før erstatning kan tilkjennes, kan en medlemsstat bestemme at det organ som er ansvarlig for klageprosedyrene, etter at kontrakten er inngått etter tildelingen, bare kan tilkjenne erstatning til enhver person som er skadelidende som følge av en overtredelse.»

Nasjonal lovgivning

5Direktiv 89/665 ble gjennomført i østerriksk rett ved Bundesgesetz über die Vergabe von Aufträgen (Bundesvergabegesetz) 1997 (forbundsloven om offentlige anskaffelser av 1997, BGBl. I, 1997/56, heretter «BVergG»). BVergG fastsetter opprettelsen av en Bundes-Vergabekontrollkommission (forbundets kontrollkommisjon for offentlige anskaffelser, heretter «B-VKK») og av et Bundesvergabeamt (Forbundsinnkjøpskontor).

6BVergG § 109 fastsetter B-VKKs myndighet og inneholder følgende bestemmelser:

«1. B-VKK er kompetent til:

(1) inntil kontrakten er tildelt, å mekle i eventuelle meningsforskjeller mellom oppdragsgiveren og en eller flere kandidater eller tilbydere om anvendelsen av denne forbundsloven eller dens gjennomføringsforskrifter.

6. En anmodning til B-VKK om å iverksette tiltak i henhold til nr. 1(1) må inngis til kommisjonens ledelse så snart som mulig etter at meningsforskjellen kommer til syne.

7Dersom B-VKK ikke iverksetter tiltak etter anmodning fra oppdragsgiveren, skal den umiddelbart underrette oppdragsgiveren så snart den iverksetter tiltak.

8Oppdragsgiveren kan ikke tildele kontrakten før fire uker etter ... at vedkommende er blitt underrettet i henhold til nr. 7, ellers skal anbudskonkurransen erklæres ugyldig....»

7BVergG § 113 fastsetter Bundesvergabeamts myndighet og lyder:

«1. Bundesvergabeamt er på anmodning ansvarlig for å gjennomføre en klagebehandling i samsvar med følgende bestemmelser.

2. For å hindre overtredelser av denne forbundsloven og dens gjennomføringsforskrifter, er Bundesvergabeamt inntil tildelingstidspunktet bemyndiget til:

(1) å treffe midlertidig forføyning og

(2) å sette til side ulovlige beslutninger truffet av oppdragsgiveren.

3. Etter tildeling av kontrakten eller avslutning av kontraktstildelingsprosedyren er Bundesvergabeamt kompetent til å fastslå hvorvidt kontrakten, som følge av overtredelse av denne forbundsloven eller forskrifter gitt i medhold av den, ikke er tildelt den beste tilbyderen....»

8BVergG § 115 nr. 1 lyder:

«Dersom et foretak hevder å ha en interesse i å inngå en kontrakt innenfor anvendelsesområdet for denne forbundsloven, kan det anmode om at oppdragsgiverens beslutning i kontraktstildelingsprosedyren prøves med grunnlag i ulovlighet, forutsatt at det er eller risikerer å bli skadelidende som følge av den påståtte overtredelsen.»

9BVergG § 122 nr. 1 fastsetter at «dersom en oppdragsgivers organer culpøst overtrer forbundsloven eller dens gjennomføringsforskrifter, kan en mislykket kandidat eller tilbyder reise krav mot oppdragsgiveren, som er ansvarlig for handlingene til oppdragsgiverens organer, om dekning av kostnadene ved utarbeidelse av tilbudet og andre kostnader som er pådratt som følge av deltakelsen i anbudskonkurransen.»

10I henhold til BVergG § 125 nr. 2 er et erstatningskrav, som må fremmes for de sivile domstoler, bare tillatt dersom Bundesvergabeamt har avgitt en erklæring i henhold til § 113 nr. 3. Den sivile domstolen som behandler erstatningskravet, og partene i saken for Bundesvergabeamt, er bundet av denne erklæringen.

Tvisten i hovedsaken og de prejudisielle spørsmålene

11Høsten 1999 innledet Asfinag en anbudskonkurranse om en offentlig tjenestekontrakt for «anleggsledelse i forbindelse med bygging av hoved- og sekundære bompengeanlegg, inkludert elektriske, interne og teknologiske arbeider, samt innføring av en datatransmisjonsfasilitet som del av prosjektet «LKW Maut Österreich»». Tilbudene ble åpnet 18. november 1999.

12Ved brev av 28. januar 2000 ble Fritsch mfl. informert om at tilbudet de hadde inngitt, var kommet på andreplass i evalueringen av tilbudene og dermed ikke var vinnende. Ved brev av 8. februar 2001 ble de informert om at kontrakten var tildelt og fikk opplyst kontraktsprisen.

13Fritsch mfl. innledet deretter en prosedyre i henhold til BVergG § 113 nr. 3 for prøving ved Bundesvergabeamt, med påstand om at kontrakten ikke var tildelt den beste tilbyderen.

14For Bundesvergabeamt anførte Asfinag at i henhold til BVergG § 115 nr. 1 er det bare et foretak som hevder å ha en interesse i å inngå en kontrakt innenfor lovens anvendelsesområde, som er berettiget til å anmode om prøving av oppdragsgiverens beslutning i kontraktstildelingsprosedyren med grunnlag i ulovlighet, der den påståtte ulovligheten har påført eller risikerer å påføre det skade. Etter Asfinags syn hadde Fritsch mfl. åpenbart ingen interesse i å få tildelt kontrakten, ettersom de ikke hadde inngitt en anmodning om mekling til B-VKK, slik de var berettiget til etter BVergG § 109 nr. 1.

15Til støtte for sitt syn hevdet Asfinag at anskaffelsesretten ikke er et mål i seg selv, men tjener til å fastlegge hvor det prekontraktuelle ansvaret ligger mellom de ulike parter i offentlige anskaffelsesprosedyrer, herunder tilbyderne. Etter Asfinags oppfatning er en tilbyder som mener at tildelingskriteriene ikke er i samsvar med loven, forpliktet, blant annet i henhold til BVergG § 109 nr. 6, til å reise denne innvendingen så snart som mulig, selv før tilbudene åpnes. Konkurranseprinsippet er til hinder for å tillate en tilbyder som mener tildelingskriteriene ikke er i samsvar med loven, først å inngi et tilbud for å konstatere om det er det beste, og deretter handle ut fra hvordan kontrakten tildeles – enten ikke anmode om prøving dersom vedkommende er den beste tilbyderen, eller, dersom vedkommende ikke får kontrakten eller ikke er den beste tilbyderen, anmode de kompetente myndigheter om å få «en ny sjanse» som følge av at invitasjonen til anbudskonkurransen oppheves.

16Etter Asfinags syn fremgår det derfor av BVergG § 109 nr. 6 at inngivelse av et tilbud uten forutgående anmodning om mekling til B-VKK innebærer at det ikke kan reises ulovlighetsanførsler mot anbudskonkurransen som tilbyderen, dersom vedkommende hadde utvist tilbørlig aktsomhet, burde ha vært klar over da tilbudet ble utarbeidet. Dersom Fritsch mfl. i den foreliggende saken hadde henvendt seg til B-VKK før utarbeidelsen av tilbudet og gjort Asfinag oppmerksom på de påståtte feilene, ville det ikke vært pådratt kostnader til utarbeidelse av tilbudet.

17Fritsch mfl. bestred påstanden om at de manglet interesse, og anførte at det etter den faste praksis ved de offentlige anskaffelsestilsynsorganene er tilstrekkelig at tilbud er inngitt innen fristen for å etablere en interesse i å få tildelt en kontrakt.

18Idet Bundesvergabeamt fant at den østerrikske lovgivningen som gjelder for den foreliggende saken, bør tolkes i lys av artikkel 1 nr. 3 i direktiv 89/665, og at en avgjørelse i saken følgelig krevde en tolkning av denne bestemmelsen, besluttet det å utsette behandlingen og forelegge Domstolen følgende spørsmål til prejudisiell avgjørelse:

«1. Skal artikkel 1 nr. 3 i direktiv 89/665... tolkes slik at klageprosedyren må være tilgjengelig for ethvert foretak som har inngitt tilbud om eller søkt om å delta i en offentlig anskaffelsesprosedyre?

2. I tilfelle spørsmål 1 besvares benektende:

Skal den nevnte bestemmelse forstås slik at et foretak bare har eller hadde en interesse i en bestemt offentlig kontrakt dersom det, i tillegg til å ha deltatt i den offentlige anskaffelsesprosedyren, har tatt eller tok alle skritt som er tilgjengelige etter nasjonal rett for å hindre at kontrakten tildeles en annen tilbyder og dermed sikre at kontrakten tildeles dette foretaket?»

Domstolens jurisdiksjon

19På grunnlag av den kjennelse om forhåndsavgjørelse som ble avsagt av Bundesvergabeamt 11. juli 2001 i en annen sak om offentlige anskaffelser, registrert ved Domstolens kanselli under nummer C-314/01 og som for tiden verserer for Domstolen, gir Kommisjonen uttrykk for tvil om den rettslige karakteren av det organ som har foretatt forhåndshenvisningen, idet det i kjennelsen erkjenner at dets avgjørelser «ikke inneholder bindende, håndhevbare pålegg rettet til oppdragsgiveren». Under disse omstendigheter er Kommisjonen i tvil om admissibiliteten av de prejudisielle spørsmål som er forelagt av Bundesvergabeamt i de foreliggende saker, i lys av Domstolens praksis, særlig sak C-134/97 Victoria Film [1998] Sml. I-7023, avsnitt 14, og sak C-178/99 Salzmann [2001] Sml. I-4421, avsnitt 14, hvoretter en nasjonal domstol bare kan forelegge Domstolen et spørsmål dersom det verserer en sak for den og den er kalt til å avsi dom i en sak som tar sikte på å lede til en avgjørelse av rettslig karakter.

20I den forbindelse bør det først bemerkes at Bundesvergabeamt etter tildeling av kontrakten i henhold til BVergG § 113 nr. 3 er kompetent til å fastslå hvorvidt kontrakten som følge av overtredelse av den aktuelle nasjonale lovgivningen ikke er tildelt den beste tilbyderen.

21For det annet fremgår det av den uttrykkelige ordlyden i BVergG § 125 nr. 2 at en erklæring avgitt av Bundesvergabeamt i henhold til § 113 nr. 3 i denne loven ikke bare utgjør et vilkår for admissibilitet av ethvert erstatningskrav fremmet for de sivile domstolene som følge av en culpøs overtredelse av denne lovgivningen, men også binder partene i saken for Bundesvergabeamt og den sivile domstolen som behandler saken.

22Under disse omstendigheter kan verken den bindende karakteren av en avgjørelse truffet av Bundesvergabeamt i henhold til BVergG § 113 nr. 3 eller følgelig den rettslige karakteren av sistnevnte med rimelighet settes i tvil.

23Det følger av dette at Domstolen har jurisdiksjon til å besvare de spørsmål som er reist av Bundesvergabeamt.

De forelagte spørsmålene

24I sin kjennelse om forhåndsavgjørelse påpeker Bundesvergabeamt for det første at i henhold til BVergG § 115 nr. 1 kan et foretak anmode om prøving av en oppdragsgivers beslutning i en offentlig anskaffelsesprosedyre dersom det hevder å ha en interesse i å inngå en kontrakt i denne prosedyren, og at den ulovligheten det påstår, påfører det eller risikerer å påføre det skade.

25For det annet er bestemmelsene i BVergG § 109 nr. 1, 6 og 8 utformet for å sikre at ingen kontrakt kan inngås mens meklingsprosedyren pågår. I tilfelle en meklingsprosedyre ikke fører til et minnelig forlik, kan foretaket, innen kontrakten inngås, anmode om annullering av enhver beslutning truffet av en oppdragsgiver, herunder en tildelingsbeslutning.

26Den nasjonale domstolen anser det derfor viktig for å treffe avgjørelse i hovedsaken å avklare hvorvidt BVergG § 115 nr. 1 og § 109 nr. 1, 6 og 8 samlet, tolket i lys av artikkel 1 nr. 3 i direktiv 89/665, må tolkes slik at en tilbyder som, før kontraktsinngåelsen, er blitt informert av oppdragsgiveren om at kontrakten er tildelt en konkurrent, og som har unnlatt å benytte seg av de klagemuligheter som er tilgjengelige etter nasjonal rett for å utsette kontraktsinngåelsen og eventuelt få tildelingsbeslutningen endret i sin favør, med rimelighet kan hevde å ha en interesse i å inngå kontrakten og dermed innlede en prosedyre for å få fastslått at tildelingsbeslutningen er ulovlig og kreve erstatning.

27Hva angår artikkel 1 nr. 3 i direktiv 89/665, påpeker Bundesvergabeamt at den østerrikske Verfassungsgerichtshof (forfatningsdomstolen) i en dom av 12. juni 2001 (B 485/01-12, B 584/01-9, B 685/01-6), med henvisning til sin dom av 8. mars 2001 (B 707/00), fastslo at søksmålsadgangen for å innlede en klageprosedyre etter artikkel 1 nr. 3 i direktiv 89/665 i samsvar med Domstolens praksis (se sak C-81/98 Alcatel Austria mfl. [1999] Sml. I-7671, avsnitt 34 og 35), skal tolkes vidt og derfor må tilkomme enhver person som ønsker å få tildelt en bestemt offentlig kontrakt som er utlyst til konkurranse. Den nasjonale domstolen finner derfor at det oppstår spørsmål om dette også må gjelde dersom vedkommende ikke har benyttet seg av den muligheten oppdragsgiveren har gitt for å uttømme alle tilgjengelige rettsmidler etter nasjonal anskaffelsesrett (første spørsmål), eller om unnlatelse av å uttømme alle mulige nasjonale rettsmidler medfører at vedkommende mister denne interessen (annet spørsmål).

28I lys av de ovenstående betraktninger må de to forelagte prejudisielle spørsmålene forstås slik at de søker å avklare hvorvidt artikkel 1 nr. 3 i direktiv 89/665 må tolkes slik at den er til hinder for at et foretak som har deltatt i en offentlig anskaffelsesprosedyre, anses å ha mistet sin interesse i å få tildelt kontrakten med den begrunnelse at det, før det innledet en klageprosedyre etter dette direktivet, unnlot å henvende seg til en meklingskommisjon slik som B-VKK.

29Det er i lys av formålene med direktiv 89/665 at det er nødvendig å vurdere hvorvidt artikkel 1 nr. 3 tillater en medlemsstat å gjøre en tilbyders interesse i å få tildelt en bestemt kontrakt, og dermed vedkommendes rett til adgang til de klageprosedyrene som er innført ved dette direktivet, betinget av at vedkommende på forhånd har henvendt seg til en meklingskommisjon slik som B-VKK.

30I den forbindelse er det hensiktsmessig å minne om at det, slik det fremgår av første og annet betraktningsledd i fortalen, fremgår at direktiv 89/665 har til formål å styrke de eksisterende mekanismer, både på nasjonalt og fellesskapsplan, for å sikre en effektiv anvendelse av fellesskapsdirektivene om offentlige anskaffelser, særlig på et stadium der overtredelser fortsatt kan avhjelpes. For dette formål krever artikkel 1 nr. 1 i dette direktivet at medlemsstatene garanterer at ulovlige beslutninger truffet av oppdragsgivere kan undergis en effektiv og raskest mulig prøving (se særlig Alcatel Austria, nevnt ovenfor, avsnitt 33 og 34, og sak C-470/99 Universale-Bau mfl. [2002] Sml. I-11617, avsnitt 74).

31Den uunngåelige konklusjonen er at det å gjøre adgangen til de klageprosedyrene som er fastsatt i direktiv 89/665 betinget av forutgående henvendelse til en meklingskommisjon slik som B-VKK, er i strid med direktivets formål om hurtighet og effektivitet.

32For det første vil en forutgående henvendelse til en slik meklingskommisjon uunngåelig ha den virkning at innledningen av de klageprosedyrene som direktiv 89/665 krever at medlemsstatene etablerer, forsinkes.

33For det annet har en ren meklingskommisjon, slik som B-VKK, ingen av de myndigheter som artikkel 2 nr. 1 i direktiv 89/665 krever at medlemsstatene tildeler de organene som er ansvarlige for å gjennomføre disse klageprosedyrene, slik at en henvisning til den ikke sikrer en effektiv anvendelse av fellesskapsdirektivene om offentlige anskaffelser.

34Det bør tilføyes at det faktum at artikkel 1 nr. 3 i direktiv 89/665 uttrykkelig tillater medlemsstatene å fastlegge de nærmere reglene etter hvilke de må gjøre klageprosedyrene tilgjengelige for enhver person som har eller har hatt en interesse i å få tildelt en bestemt offentlig kontrakt og som er eller risikerer å bli skadelidende som følge av en påstått overtredelse, likevel ikke gir dem adgang til å gi begrepet «interesse i å oppnå en offentlig kontrakt» en tolkning som kan begrense effektiviteten av dette direktivet (se i denne retning Universale-Bau, nevnt ovenfor, avsnitt 72).

35I lys av det ovenstående er svaret på de forelagte prejudisielle spørsmålene at artikkel 1 nr. 3 i direktiv 89/665 er til hinder for at et foretak som har deltatt i en offentlig anskaffelsesprosedyre, anses å ha mistet sin interesse i å få tildelt kontrakten med den begrunnelse at det, før det innledet en klageprosedyre etter dette direktivet, unnlot å henvende seg til en meklingskommisjon, slik som B-VKK etablert ved BVergG.

Sakskostnader

36De kostnader som er pådratt av den østerrikske og den franske regjering og av Kommisjonen, som har inngitt innlegg til Domstolen, kan ikke kreves erstattet. Ettersom disse saksbehandlingstrinnene utgjør et ledd i den sak som verserer for den nasjonale domstolen, tilkommer avgjørelsen om sakskostnadene denne domstolen.

På dette grunnlag har

DOMSTOLEN (Sjette avdeling)

besvart de spørsmål som er forelagt den av Bundesvergabeamt ved kjennelse av 8. oktober 2001, slik:

Artikkel 1 nr. 3 i direktiv 89/665/EØF av 21. desember 1989 om samordning av lover og forskrifter om anvendelse av klageprosedyrene ved inngåelse av offentlige vareinnkjøps- og entreprisekontrakter, som endret ved rådsdirektiv 92/50/EØF av 18. juni 1992 om samordning av fremgangsmåtene ved inngåelse av offentlige tjenestekontrakter, er til hinder for at et foretak som har deltatt i en offentlig anskaffelsesprosedyre, anses å ha mistet sin interesse i å få tildelt kontrakten med den begrunnelse