Rettslig kjerne
Dommen klargjør for det første at artikkel 12 nr. 3 og 4 i direktiv 2014/24 er ubetingede og tilstrekkelig presise bestemmelser som kan ha direkte virkning i tvister mellom offentligrettslige juridiske personer når medlemsstaten ikke har gjennomført direktivet innen fristen. For det andre presiserer dommen innholdet i kravet om felles kontroll etter artikkel 12 nr. 3 annet ledd bokstav i): alle deltakende oppdragsgivere må være representert i den kontrollerte enhetens besluttende organer, og denne representasjonen må skje gjennom en representant for den aktuelle oppdragsgiveren selv, eventuelt en representant som også representerer andre oppdragsgivere. Kravet er ikke oppfylt bare fordi en person som representerer en annen oppdragsgiver samtidig sitter i styret til den første oppdragsgiveren. Dommen understreker dermed at unntakene i artikkel 12 må anvendes strengt innenfor de vilkår direktivet fastsetter, samtidig som de ivaretar offentlige myndigheters frihet til å organisere tjenesteyting med egne ressurser eller gjennom reelt samarbeid.
Faktum
Tvisten sprang ut av et planlagt økokvarter i Farciennes i Belgia, der kommunen og det allmennyttige boligselskapet Sambre & Biesme ønsket å samordne ressurser og bruke det interkommunale selskapet Igretec til prosjektstyring, juridisk bistand og tekniske ytelser. Sambre & Biesme kjøpte i 2015 en andel i Igretec for å kunne benytte selskapets tjenester. I 2017 godkjente styret i Sambre & Biesme dels en rammeavtale om felles kontrakter med Farciennes kommune, dels at det ikke skulle avholdes konkurranse for en tjenestekontrakt om asbestkartlegging, under henvisning til et in-house-forhold til Igretec. Den vallonske tilsynsmyndigheten SWL annullerte vedtakene fordi vilkårene for in-house-unntaket etter dens syn ikke var oppfylt. Sambre & Biesme og kommunen anla deretter søksmål for belgisk Conseil d'État. På det relevante tidspunktet var direktiv 2014/24 ikke gjennomført i belgisk rett, selv om gjennomføringsfristen var utløpt.
Domstolens vurdering
EU-domstolen tok først stilling til om artikkel 12 nr. 3 og 4 kunne ha direkte virkning. Domstolen viste til fast praksis om at direktivbestemmelser kan påberopes overfor staten og organer som er underlagt statens myndighet eller kontroll, når bestemmelsene er ubetingede og tilstrekkelig presise. Siden partene i hovedsakene var offentligrettslige juridiske personer, og fordi direktivet ikke var gjennomført innen fristen, kunne bestemmelsene påberopes dersom disse vilkårene var oppfylt. Domstolen slo fast at artikkel 12 nr. 3 og 4 oppfyller begge krav. Bestemmelsene fastsetter klare vilkår for når kontrakter mellom offentlige enheter faller utenfor direktivets anvendelsesområde, og deres anvendelse er ikke avhengig av ytterligere EU- eller nasjonale gjennomføringstiltak.
Deretter tolket Domstolen artikkel 12 nr. 3 annet ledd bokstav i) om felles kontroll. Etter ordlyden må den kontrollerte juridiske personens besluttende organer være sammensatt av representanter fra alle deltakende oppdragsgivere. Domstolen la til grunn at dette innebærer at hver oppdragsgiver må ha en representant i disse organene som handler i egenskap av representant for nettopp denne oppdragsgiveren, selv om vedkommende også kan representere flere oppdragsgivere. Kravet er derfor ikke oppfylt bare fordi en representant for en annen oppdragsgiver samtidig sitter i styret til den første oppdragsgiveren.
Domstolen begrunnet dette med bestemmelsens ordlyd, systematikk og formål. I artikkel 12 nr. 1 og 2 åpner direktivet uttrykkelig for visse indirekte kontrollforhold, mens artikkel 12 nr. 3 ikke gjør det. Videre er representasjonskravet i bokstav i) et selvstendig krav ved siden av vilkåret i bokstav ii) om at oppdragsgiverne i fellesskap skal kunne utøve bestemmende innflytelse over strategiske mål og vesentlige beslutninger. Lovgiver hadde ved kodifiseringen av rettspraksis ønsket å presisere og skjerpe vilkårene for felles kontroll. Domstolen fremhevet også at in-house-unntaket bygger på at oppdragsgiveren handler ved hjelp av egne ressurser. En oppdragsgiver som ikke kan gripe inn i den kontrollerte enhetens besluttende organer gjennom egen representasjon, kan ikke uten videre anses å handle med egne ressurser i denne forstand.
Av den fremlagte norske domsteksten fremgår det at dommen også gjelder artikkel 12 nr. 4 om samarbeid mellom oppdragsgivere, men den delen av begrunnelsen og den endelige konkrete tolkningen av samarbeidsvilkåret er ikke fullt ut gjengitt i materialet her. Det er derfor ikke spesifisert nærmere i denne oppsummeringen utover at dommen gjelder tolkningen av begrepet samarbeid og vilkårene i artikkel 12 nr. 4.
Konklusjon
EU-domstolen fastslo at artikkel 12 nr. 3 og 4 i direktiv 2014/24 kan ha direkte virkning i tvister mellom offentligrettslige juridiske personer når direktivet ikke er gjennomført i tide. For felles kontroll etter artikkel 12 nr. 3 er det et selvstendig vilkår at alle deltakende oppdragsgivere er representert i den kontrollerte enhetens besluttende organer gjennom representanter for dem selv. En ren personell overlapping, der en representant for en annen oppdragsgiver også sitter i den første oppdragsgiverens styre, er ikke nok til å oppfylle dette kravet.
Praktisk betydning
Dommen har praktisk betydning for vurderingen av om oppdragsgivere kan tildele kontrakter direkte til interkommunale eller andre offentlig kontrollerte enheter etter artikkel 12. Den viser at det ikke er tilstrekkelig med løs eller indirekte tilknytning til den kontrollerte enhetens styringsorganer. Oppdragsgivere som vil bygge på felles kontroll, må kunne dokumentere en formell og reell representasjon i besluttende organer i tråd med direktivets krav. Dommen er også viktig fordi den bekrefter at artikkel 12 kan påberopes direkte i tvister mellom offentlige organer ved manglende eller forsinket gjennomføring. For norske anskaffelser er avgjørelsen særlig relevant ved vurdering av egenregi, interkommunale samarbeid og grensedragningen mellom lovlig intern organisering og anskaffelsespliktig kontraktstildeling.