EU-dom

C-360/89 Kommisjonen mot Italia om lokal favorisering

Saken gjaldt om italiensk lovgivning om offentlige bygge- og anleggsarbeider ulovlig favoriserte regionale virksomheter. EU-domstolen kom til at krav om at en del av arbeidene skulle utføres av foretak med hjemsted i den aktuelle regionen, samt fortrinn for sammenslutninger med lokal deltakelse ved utvelgelsen av tilbydere, var i strid med den frie utveksling av tjenester og med direktiv 71/305.

Hovedspørsmål

Hovedspørsmålet var om nasjonale regler som ga fordeler til virksomheter med tilknytning til regionen der arbeidene skulle utføres, var forenlige med EOEF-traktatens regler om fri utveksling av tjenester og med direktiv 71/305. Saken reiste også spørsmål om hvilke utvelgelseskriterier oppdragsgiver kan bruke i begrensede anbudskonkurranser.

Saksdata: C-360/89, 1989-11-28, EU-domstolen, Kommisjonen mot Italia, EOEF-traktaten artikkel 59 og direktiv 71/305/EOEF om offentlige bygge- og anleggskontrakter, traktatbruddssak.

Rettslig kjerne

Dommen fastslår for det første at forbudet mot restriksjoner på fri utveksling av tjenester etter EOEF-traktaten artikkel 59 også rammer skjult forskjellsbehandling. En regel trenger derfor ikke uttrykkelig å skille etter nasjonalitet for å være ulovlig; det er tilstrekkelig at den ved bruk av andre kriterier faktisk favoriserer nasjonale eller lokale aktører. For det andre presiserer dommen at oppdragsgiver ved begrenset anbudskonkurranse etter direktiv 71/305 bare kan velge ut søkere på grunnlag av de opplysninger og kvalifikasjonsrelaterte kriterier som direktivet tillater. Et kriterium som gir fortrinn til midlertidige sammenslutninger eller konsortier med virksomheter som driver hovedvirksomhet i den aktuelle regionen, ligger utenfor de uttømmende rammene i direktivets regler om entreprenørens økonomiske og tekniske stilling. Dommen avviser samtidig at hensynet til regionale små og mellomstore virksomheter i seg selv kan begrunne slike restriksjoner.

Faktum

Kommisjonen anla traktatbruddssak mot Italia etter at landet hadde vedtatt lov nr. 80/87 om ekstraordinære bestemmelser for å fremskynde utførelsen av offentlige bygge- og anleggsarbeider. To bestemmelser sto sentralt. Etter lovens artikkel 2 nr. 1 skulle oppdragsgiver i oppfordringen fastsette at entreprenøren måtte la 15–30 % av det utlyste arbeidet utføre av virksomheter med hjemsted i regionen der arbeidene ble utført. Etter artikkel 3 nr. 3 skulle oppdragsgiver, når antallet interesserte virksomheter oversteg 15, invitere minst 15 virksomheter til å gi tilbud, og ved utvelgelsen gi fortrinn til midlertidige sammenslutninger og konsortier med deltakelse fra virksomheter som utøvde sin hovedvirksomhet i den aktuelle regionen. Kommisjonen frafalt øvrige klagepunkter under saken og opprettholdt bare disse to.

Domstolens vurdering

Domstolen skilte mellom vurderingen etter traktatens regler om fri utveksling av tjenester og vurderingen etter anskaffelsesdirektivet. Når det gjaldt artikkel 59, fremhevet Domstolen at bestemmelsen påbyr avskaffelse av enhver forskjellsbehandling av tjenesteytere etablert i en annen medlemsstat enn mottakeren av tjenesten. Den understreket videre at forbudet ikke bare rammer åpenbar forskjellsbehandling begrunnet i nasjonalitet, men også skjult forskjellsbehandling som ved bruk av andre kriterier i realiteten gir samme resultat.

På dette grunnlaget fant Domstolen at kravet om at 15–30 % av arbeidene skulle utføres av virksomheter med hjemsted i den regionen der arbeidene foregikk, innebar en forskjellsbehandling av foretak etablert i andre medlemsstater. At regelen også utelukket italienske virksomheter utenfor regionen, endret ikke vurderingen, fordi samtlige foretak som ble begunstiget av ordningen, var italienske virksomheter.

Tilsvarende vurderte Domstolen fortrinnsregelen for midlertidige sammenslutninger og konsortier med regional tilknytning. Selv om regelen formelt gjaldt uten hensyn til om virksomheten var italiensk eller utenlandsk, var det langt mer sannsynlig at virksomheter etablert i Italia hadde sin hovedvirksomhet i den aktuelle italienske regionen enn at virksomheter fra andre medlemsstater hadde det. Bestemmelsen utgjorde derfor en ulovlig begrensning av tjenestefriheten.

Italia anførte at reglene skulle motvirke ulemper for små og mellomstore regionale virksomheter som følge av samlet utlysning av flere arbeider i én kontrakt. Domstolen avviste dette som begrunnelse. Hensynet falt verken inn under unntakene om offentlig orden, sikkerhet eller helse, eller under tvingende allmenne hensyn som kunne begrunne restriksjonene.

Når det gjaldt direktiv 71/305, viste Domstolen til at oppdragsgiver ved begrenset anbudskonkurranse bare kan velge ut søkere på grunnlag av opplysninger om entreprenørens stilling og de økonomiske og tekniske minstebetingelser som direktivet åpner for. Fortrinn for sammenslutninger eller konsortier med lokal deltakelse var et utvelgelseskriterium som ikke var nevnt i direktivets artikler 23–26, og som heller ikke kunne innpasses som et økonomisk eller teknisk kvalifikasjonskrav. Dermed var også direktiv 71/305 krenket.

Konklusjon

EU-domstolen ga Kommisjonen medhold og fastslo at Italia hadde misligholdt sine forpliktelser etter EOEF-traktaten artikkel 59 og direktiv 71/305 ved å vedta lov nr. 80/87. Både regelen om at en andel av arbeidene skulle utføres av virksomheter med hjemsted i den aktuelle regionen og regelen om fortrinn ved utvelgelsen for sammenslutninger med lokal deltakelse ble ansett uforenlige med EU-retten. Italia ble også pålagt å betale sakskostnadene.

Praktisk betydning

Dommen er et tidlig og tydelig uttrykk for at geografisk eller regional favorisering i offentlige anskaffelser som utgangspunkt er uforenlig med EU/EØS-retten. Den er særlig viktig for forståelsen av skjult forskjellsbehandling: også kriterier som ikke uttrykkelig viser til nasjonalitet, kan være ulovlige dersom de i praksis begunstiger innenlandske aktører. Videre illustrerer dommen at utvelgelse i begrensede konkurranser må bygge på de kvalifikasjonskriterier regelverket tillater, og ikke på lokal tilknytning eller næringspolitiske hensyn. For offentlige oppdragsgivere understreker avgjørelsen kravet om ikke-diskriminerende og uttømmende regulerte utvelgelseskriterier.

Rettssetninger

Forbudet mot restriksjoner på fri utveksling av tjenester omfatter både åpenbar og skjult forskjellsbehandling. — Avklarer at også tilsynelatende nøytrale kriterier kan være i strid med traktaten dersom de reelt favoriserer nasjonale eller lokale aktører.
Et krav om at en del av kontraktsarbeidene skal utføres av virksomheter med hjemsted i regionen der arbeidene utføres, innebærer ulovlig forskjellsbehandling. — Viser at lokal underleverandørplikt ikke kan begrunnes ved regionale hensyn når den begrenser grensekryssende tjenesteyting.
Ved begrenset anbudskonkurranse kan oppdragsgiver ikke bruke utvelgelseskriterier som går utover de kriteriene direktiv 71/305 tillater. — Bekrefter at direktivets regler om utvelgelse og kvalifikasjoner er uttømmende innenfor sitt anvendelsesområde.
Fortrinn for midlertidige sammenslutninger eller konsortier med lokal deltakelse er ikke et tillatt økonomisk eller teknisk kvalifikasjonskriterium etter direktiv 71/305. — Markerer skillet mellom lovlige kvalifikasjonskrav og ulovlig regional preferanse.
Hensynet til å verne regionale små og mellomstore virksomheter kan ikke i seg selv begrunne restriksjoner på tjenestefriheten i denne sammenheng. — Avgrenser hvilke hensyn som kan begrunne avvik fra traktatens hovedregel.

Refererte rettskilder

EOEF-traktaten artikkel 59 — Grunnlaget for vurderingen av restriksjoner på fri utveksling av tjenester.
EOEF-traktaten artikkel 66 sammenholdt med artikkel 56 — Nevnt ved vurderingen av mulige unntak knyttet til offentlig orden, sikkerhet og helse.
Rådets direktiv 71/305/EOEF — Særlig artikkel 22 nr. 1 samt artiklene 17 bokstav d), 23, 25 og 26 om utvelgelse og kvalifikasjonskrav.
Sak C-3/88 Kommisjonen mot Italia — Sitert for prinsippet om at også skjult forskjellsbehandling er forbudt.
Sak C-353/89 Kommisjonen mot Nederland — Referert i forbindelse med vurderingen av tvingende allmenne hensyn.
Sak C-288/89 Gouda — Referert om adgangen til å begrunne restriksjoner i tvingende allmenne hensyn.

Dommen i sin helhet

1. Fri utveksling av tjenester – prinsippet om forbud mot forskjellsbehandling – skjult forskjellsbehandling – omfattet (EOEF-traktaten, art. 59) 2. Fri utveksling av tjenester – fremgangsmåter for inngåelse av offentlige bygge- og anleggskontrakter – nasjonale regler som favoriserer lokale virksomheter – ikke tillatt

(EOEF-traktaten, art. 59; Rådets direktiv 71/305)

Sammendrag

1. Traktatens artikkel 59 forbyr ikke bare åpenbar forskjellsbehandling begrunnet i nasjonalitet, men også enhver form for skjult forskjellsbehandling som ved anvendelse av andre kriterier reelt fører til samme resultat. 2. En medlemsstat tilsidesetter sine forpliktelser i henhold til traktatens artikkel 59 og direktiv 71/305 om samordning av fremgangsmåtene med hensyn til inngåelse av offentlige bygge- og anleggskontrakter ved å forbeholde virksomheter som har hjemsted i den regionen der arbeidene utføres, en del av disse, og ved å gi fortrinnsrett til midlertidige sammenslutninger der det deltar virksomheter som utøver sin hovedvirksomhet i samme region.

Dommens premisser

1Ved stevning innlevert til Domstolens justiskontor den 28. november 1989 har Kommisjonen for De europeiske fellesskap i medhold av EOEF-traktatens artikkel 169 anlagt sak med påstand om at det fastslås at Den italienske republikk ved å vedta lov nr. 80/87 av 17. februar 1987 («ekstraordinære bestemmelser til fremskyndelse av utførelsen av offentlige bygge- og anleggsarbeider», GURI nr. 61 av 14.3.1987, heretter kalt «lov nr. 80/87»), som inneholder visse bestemmelser som er uforenlige med fellesskapsreglene vedrørende offentlige bygge- og anleggskontrakter, har tilsidesatt sine forpliktelser i henhold til EOEF-traktatens artikkel 59 og Rådets direktiv 71/305/EOEF av 26. juli 1971 om samordning av fremgangsmåtene med hensyn til inngåelse av offentlige bygge- og anleggskontrakter (EFT 1971 II, s. 613).

2I henhold til artikkel 2 nr. 1 i lov nr. 80/87 skal det i den skriftlige oppfordringen fra oppdragsgiverne fastsettes at entreprenøren skal la 15–30 % av det utlyste arbeidet utføre av virksomheter hvis hjemsted er beliggende i den regionen der arbeidet utføres.

3Samme lovs artikkel 3 nr. 3 bestemmer at når antallet av interesserte virksomheter er større enn 15, skal oppdragsgiveren oppfordre minst 15 virksomheter til å inngi anbud, og at det ved valget av virksomheter skal gis fortrinnsrett til midlertidige sammenslutninger og konsortier der det deltar virksomheter som utøver sin hovedvirksomhet i den regionen der arbeidene utføres.

4For nærmere opplysninger om sakens faktiske omstendigheter, rettssaksbehandlingens forløp samt partenes anførsler og argumenter henvises til rettsmøterapporten. Disse omstendigheter omtales derfor bare i det følgende i den utstrekning det er nødvendig for forståelsen av Domstolens begrunnelse.

5Under rettssaksbehandlingen har Kommisjonen frafalt de klagepunkter som ikke vedrører artikkel 2 nr. 1 og artikkel 3 nr. 3 i lov nr. 80/87.

Klagepunktet om tilsidesettelse av traktatens artikkel 59

6Ifølge Kommisjonen innebærer artikkel 2 nr. 1 i lov nr. 80/87 en tilsidesettelse av traktatens artikkel 59 ved å favorisere virksomheter med hjemsted i den aktuelle regionen på bekostning av virksomheter etablert i andre medlemsstater.

7Det bemerkes at traktatens artikkel 59 blant annet påbyr avskaffelse av enhver forskjellsbehandling av tjenesteytere som er bosatt i en annen medlemsstat enn mottakeren av den aktuelle ytelsen.

8Den omstendighet at artikkel 2 nr. 1 i lov nr. 80/87 forbeholder underleverandørvirksomheter som har sitt hjemsted i den regionen der arbeidene utføres, en del av disse, innebærer en forskjellsbehandling av virksomheter som er etablert i de øvrige medlemsstatene.

9Ganske visst utelukker denne bestemmelsen, som den italienske regjering har anført, også virksomheter som er etablert i Italia, men som har hjemsted utenfor den aktuelle regionen, fra denne delen av arbeidene, men dette endrer ikke det faktum at samtlige de favoriserte underleverandørene er italienske virksomheter.

10Med hensyn til artikkel 3 nr. 3 i lov nr. 80/87 mener Kommisjonen at den fortrinnsretten som den gir midlertidige sammenslutninger og konsortier der det deltar lokale virksomheter, utgjør en begrensning av den frie utveksling av tjenester som er forbudt i henhold til traktatens artikkel 59.

11Det bemerkes at traktatens artikkel 59 ifølge Domstolens praksis ikke bare forbyr åpenbar forskjellsbehandling begrunnet i nasjonalitet, men også enhver form for skjult forskjellsbehandling som ved anvendelse av andre kriterier reelt fører til samme resultat (se bl.a. dom av 5.12.1989, sak C-3/88, Kommisjonen mot Italia, Sml. s. 4035, premiss 8).

12Selv om artikkel 3 nr. 3 i lov nr. 80/87 finner anvendelse uten forskjell på samtlige italienske eller utenlandske virksomheter, som anført av den italienske regjering, favoriserer bestemmelsen likevel navnlig de i Italia etablerte virksomhetene. Som Kommisjonen med rette har bemerket, er det langt større sannsynlighet for at disse virksomhetene utøver sin hovedvirksomhet i den regionen i Italia der arbeidet utføres, enn at virksomheter etablert i de øvrige medlemsstatene gjør det.

13Den italienske regjering har videre anført at forannevnte bestemmelser i lov nr. 80/87 har til formål å avhjelpe de ulempene som systemet med samlet utlysning fastsatt i loven – hvoretter flere forskjellige arbeider samles i én kontrakt – medfører for de små og mellomstore virksomhetene. Samlingen i én kontrakt av ytelser som, dersom de ble utlyst hver for seg, bare ville interessere regionale virksomheter, medfører at sistnevnte virksomheter mister en rekke kontrakter av mindre betydning.

14I denne forbindelse er det tilstrekkelig å bemerke at slike betraktninger verken angår hensynet til den offentlige orden, den offentlige sikkerhet og den offentlige helse, jf. traktatens artikkel 66 sammenholdt med artikkel 56, eller tvingende allmenne hensyn som kan begrunne de aktuelle begrensningene (dommer av 25.7.1991, sak C-353/89, Kommisjonen mot Nederland, Sml. I, s. 4069, premiss 17 og 18, sak C-288/89, Gouda, Sml. I, s. 4007, premiss 13 ff.).

15Det fremgår av det anførte at Kommisjonen bør gis medhold i klagepunktet om at traktatens artikkel 59 er tilsidesatt.

Klagepunktet om tilsidesettelse av direktiv 71/305

16Kommisjonen mener at artikkel 3 nr. 3 i lov nr. 80/87 innebærer en tilsidesettelse av artikkel 22 nr. 1 i direktiv 71/305, da bestemmelsen innfører et annet utvelgelseskriterium enn dem som er fastsatt i nevnte direktivs artikkel 23–26.

17Det bemerkes at ifølge artikkel 22 nr. 1 i direktiv 71/305 foretar oppdragsgiverne ved begrenset anbudskonkurranse i henhold til artikkel 5 nr. 2, som det er tale om her, utvelgelse av de søkerne som de oppfordrer til å inngi anbud, på grunnlag av de opplysningene som gis i medhold av direktivets artikkel 17 bokstav d).

18Det fremgår av artikkel 17 bokstav d) at disse opplysningene vedrører entreprenørens egen stilling samt de minstebetingelsene av økonomisk og teknisk karakter som oppdragsgiverne krever oppfylt i forbindelse med valg av entreprenørene, og at det ikke kan stilles andre krav enn dem som er anført i artikkel 25 og 26.

19Det bemerkes at ifølge artikkel 3 nr. 3 i lov nr. 80/87 gis det ved valget av de virksomhetene som oppfordres til å inngi anbud, fortrinnsrett til midlertidige sammenslutninger eller konsortier der det deltar virksomheter som utøver hovedvirksomhet i den regionen der arbeidene utføres.

20En slik fortrinnsrett er imidlertid et utvelgelseskriterium som ikke er nevnt i artikkel 23–26, og som særlig ikke kan henføres under de økonomiske og tekniske kravene som er fastsatt i artikkel 25 og 26.

21Følgelig innebærer artikkel 3 nr. 3 i lov nr. 80/87 en tilsidesettelse av artikkel 22 nr. 1 i direktiv 71/305, idet det deri fastsatte utvelgelseskriteriet vedrører faktiske forhold som ikke kan inngå i de opplysningene som oppdragsgiverne i medhold av sistnevnte bestemmelse velger ut de søkerne på grunnlag av som de oppfordrer til å inngi anbud.

22Det må således også gis Kommisjonen medhold i dens klagepunkt om tilsidesettelse av direktiv 71/305.

23Det må derfor fastslås at Den italienske republikk ved å vedta lov nr. 80/87 av 17. februar 1987 («ekstraordinære bestemmelser til fremskyndelse av utførelsen av offentlige bygge- og anleggsarbeider», GURI nr. 61 av 14.3.1987) har tilsidesatt sine forpliktelser i henhold til EOEF-traktatens artikkel 59 og Rådets direktiv 71/305/EOEF av 26. juli 1971 om samordning av fremgangsmåtene med hensyn til inngåelse av offentlige bygge- og anleggskontrakter.

Avgjørelse om sakskostnader

Sakskostnader

24I henhold til artikkel 69 nr. 2 i prosessreglementet pålegges den tapende part å betale sakskostnadene. Ettersom Den italienske republikk har tapt saken, bør den pålegges å betale sakskostnadene.

Avgjørelse

På grunnlag av disse premisser uttaler og bestemmer

DOMSTOLEN

1) Den italienske republikk har ved å vedta lov nr. 80/87 av 17. februar 1987 tilsidesatt sine forpliktelser i henhold til EOEF-traktatens artikkel 59 og Rådets direktiv 71/305/EOEF av 26. juli 1971 om samordning av fremgangsmåtene med hensyn til inngåelse av offentlige bygge- og anleggskontrakter.

2) Den italienske republikk betaler sakskostnadene.

Emner: offentlige bygge- og anleggskontrakter, fri utveksling av tjenester, skjult forskjellsbehandling, regional favorisering, utvelgelseskriterier, kvalifikasjonskrav, begrenset anbudskonkurranse, underleverandørkrav, ikke-diskriminering, direktiv 71/305