Rettslig kjerne
Dommen klargjør at etablering av et halvoffentlig selskap kombinert med tildeling av en kontrakt til dette selskapet må vurderes etter anskaffelses- eller konsesjonsreglene når kapitaltransaksjonen samtidig innebærer valg av privat driftspartner og tildeling av kontrakt. Ved en slik prosedyre kan oppdragsgiver stille deltakelses- og strukturkrav som skal sikre reell konkurranse, risikofordeling og at den private partneren faktisk opptrer som operativ og økonomisk eksponert partner. EU-retten er ikke til hinder for at oppdragsgiver ved kontrollen av om en fastsatt maksimal offentlig kapitalandel er overholdt, også tar hensyn til indirekte offentlig eierandel i den private tilbyderen. Et slikt krav må imidlertid være knyttet til kontraktens gjenstand, være forholdsmessig og fremgå på en tilstrekkelig klar, presis og utvetydig måte av anskaffelsesdokumentene. Domstolen skilte dermed mellom lovligheten av å bruke et slikt kriterium og spørsmålet om de konkrete konkurransedokumentene faktisk ga hjemmel for avvisning i hovedsaken, som det er opp til nasjonal domstol å vurdere.
Faktum
Roma Capitale utlyste en konkurranse for både å velge en privat partner til etablering av et halvoffentlig selskap og å overføre ansvaret for en integrert skoletjeneste til dette selskapet. Etter konkurransegrunnlaget skulle byen eie 51 % av selskapet og den private partneren 49 %, mens den private parten også skulle bære hele driftsrisikoen. Det kom bare ett tilbud, fra en planlagt sammenslutning mellom Roma Multiservizi og Rekeep. Roma Multiservizi var delvis eid av AMA, som igjen var heleid av Roma Capitale. Byen avviste tilbudet fordi den mente at dens indirekte eierandel gjennom AMA måtte regnes med, slik at den reelle offentlige andelen i det nye selskapet ville bli 73,5 %. Dette overskred både den offentlige andelen som fulgte av konkurransegrunnlaget og etter nasjonal rett den maksimale grensen for offentlig deltakelse i slike halvoffentlige selskaper. Tilbyderne brakte avvisningen inn for italienske domstoler.
Domstolens vurdering
Domstolen avgrenset først saken. Den tok ikke stilling til artikkel 107 TEUV, fordi foreleggelsen ikke forklarte hvorfor statsstøttereglene var relevante. Videre presiserte den at prosedyren i hovedsaken gjaldt en blandet kontrakt: både valg av privat partner i et halvoffentlig selskap og tildeling av oppdraget om den integrerte skoletjenesten til dette selskapet. En slik transaksjon faller ikke utenfor EU-retten bare fordi den er organisert som selskapsdannelse. Det må undersøkes om kapitaloperasjonen i realiteten dekker en offentlig kontrakt eller en konsesjon.
Domstolen la til grunn at det var den nasjonale retten som måtte avgjøre om hovedgjenstanden var en tjenestekontrakt etter direktiv 2014/24 eller en tjenestekonsesjon etter direktiv 2014/23, særlig ut fra om driftsrisiko faktisk ble overført. Uansett pekte den på at både artikkel 38 i direktiv 2014/23 og artikkel 58 i direktiv 2014/24 tillater krav knyttet til økonomisk og finansiell kapasitet og teknisk/faglig kompetanse, så lenge kravene er relevante, forholdsmessige og knyttet til kontraktens gjenstand. I tillegg gjelder de grunnleggende prinsippene om likebehandling, gjennomsiktighet og forholdsmessighet etter artikkel 3 i direktiv 2014/23 og artikkel 18 i direktiv 2014/24.
Domstolen fremhevet at en ordning med halvoffentlig selskap bygger på at den private partneren ikke bare er passiv investor, men en reell drifts- og risikopartner. En nasjonal ordning eller et konkurransegrunnlag som skal sikre at det finnes en faktisk privat kapitalandel og reell privat risikoeksponering, er derfor ikke i seg selv uforenlig med EU-retten. I den vurderingen kan oppdragsgiver ta hensyn til indirekte offentlig eierskap i en tilbyder, fordi en rent formell vurdering ellers kan skjule at den offentlige kontrollen eller kapitaldeltakelsen reelt er høyere enn angitt.
Samtidig understreket Domstolen at et slikt kriterium bare kan brukes dersom det er tilstrekkelig klart for tilbyderne. Avvisning kan ikke bygge på skjulte eller uklare krav. Det må derfor fremgå av anskaffelsesdokumentene på en klar, presis og utvetydig måte at også indirekte offentlig deltakelse vil bli medregnet ved kontrollen av maksimal offentlig kapitalandel. Om dette vilkåret faktisk var oppfylt i den italienske konkurransen, overlot Domstolen til den foreleggende retten å bedømme.
Konklusjon
EU-retten er ikke til hinder for at en oppdragsgiver i en prosedyre om etablering av et halvoffentlig selskap og tildeling av kontrakt til dette selskapet tar hensyn til egen indirekte deltakelse i kapitalen til en tilbyder. Oppdragsgiver kan derfor i prinsippet avvise en økonomisk aktør dersom slik indirekte deltakelse medfører at maksimal offentlig kapitalandel i det planlagte selskapet reelt overskrides. Forutsetningen er at kravet er forenlig med prinsippene om relevans, forholdsmessighet, likebehandling og gjennomsiktighet, og at det fremgår klart av anskaffelsesdokumentene.
Praktisk betydning
Avgjørelsen er særlig viktig for konkurranser om institusjonaliserte offentlig-private samarbeid, der valg av privat partner kombineres med kontraktstildeling. Dommen viser at oppdragsgiver kan se bak formelle selskapsstrukturer og vurdere reell offentlig og privat kapitaldeltakelse, herunder indirekte eierskap. Samtidig skjerper den kravet til klarhet i konkurransegrunnlaget: Dersom indirekte offentlig eierandel skal få betydning for kvalifikasjon eller avvisning, må dette være tydelig angitt på forhånd. For offentlige anskaffelser generelt illustrerer dommen at krav til eierstruktur og risikofordeling kan være lovlige når de er knyttet til kontraktens formål og ikke går lenger enn nødvendig.