Dommen i sin helhet
DOMSTOLENS DOM (Femte avdeling)
12. februar 2026 (
*1
)
«Prejudisiell forelæggelse – felles utenriks- og sikkerhetspolitikk – restriktive tiltak truffet på bakgrunn av Russlands handlinger som destabiliserer situasjonen i Ukraina – forordning (EU) nr. 833/2014 – artikkel 5k nr. 1 bokstav c) – forbud mot å tildele eller fortsette gjennomføringen av offentlige kontrakter eller konsesjonskontrakter til eller med fysiske eller juridiske personer, enheter eller organer som handler «på vegne av eller etter anvisning fra» en «enhet som omhandlet i dette nummers bokstav a) eller b)» – en medlemsstats myndigheters tildeling av en offentlig kontrakt til et hjemmehørende selskap, der to av de tre styremedlemmene er russiske statsborgere, og der en av disse russiske statsborgerne, i tillegg til å være selskapets styreformann og daglig leder, også er enestyrende direktør i det aktuelle selskapets morselskap»
I sak C-313/24, angående en anmodning om prejudisiell avgjørelse i henhold til artikkel 267 TEUV, inngitt av Consiglio di Stato (øverste domstol i forvaltningsrettslige saker, Italia) ved avgjørelse av 26. april 2024, inngått til Domstolen den 29. april 2024, i saken
Opera Laboratori Fiorentini SpA mot
Ministero della Cultura, Gallerie degli Uffizi, A.L.E.S. – Arte Lavoro e Servizi SpA, prosessdeltaker:
Scudieri International Srl, har
DOMSTOLEN (Femte avdeling), sammensatt av avdelingsformann M.L. Arastey Sahún og dommerne J. Passer, E. Regan, D. Gratsias og B. Smulders (refererende dommer), generaladvokat: L. Medina, justissekretær: førstekonsulent C. Di Bella, på grunnlag av den skriftlige forhandlingen og etter rettsmøtet den 5. mars 2025, etter at det er inngitt innlegg av:
–
Opera Laboratori Fiorentini SpA ved avvocata F. Iuliano,
–
Scudieri International Srl ved avvocati L. Manetti og D. Nitti,
– den italienske regjering ved S. Fiorentino og G. Palmieri, som befullmektigede, bistått av avvocato dello Stato C. Pluchino,
– den nederlandske regjering ved E.M.M. Besselink, M.K. Bulterman og A. Hanje, som befullmektigede,
– den østerrikske regjering ved J. Schmoll og C. Pesendorfer, som befullmektigede,
–
Europa-Kommisjonen ved M. Carpus-Carcea, L. Malferrari og L. Puccio, som befullmektigede, og etter at generaladvokaten har fremlagt forslag til avgjørelse i rettsmøtet den 26. juni 2025, avsagt følgende
Dom
1Anmodningen om prejudisiell avgjørelse gjelder fortolkningen av artikkel 5k nr. 1 bokstav c) i Rådets forordning (EU) nr. 833/2014 av 31. juli 2014 om restriktive tiltak på bakgrunn av Russlands handlinger som destabiliserer situasjonen i Ukraina (EUT 2014, L 229, s. 1), som endret ved Rådets forordning (EU) 2022/576 av 8. april 2022 (EUT 2022, L 111 I, s. 1) (heretter «forordning nr. 833/2014»).
2Anmodningen er blitt inngitt i forbindelse med en tvist mellom Opera Laboratori Fiorentini SpA, på den ene siden, og Ministero della Cultura (kulturdepartementet, Italia), Gallerie degli Uffizi (museet Uffiziene, Italia), A.L.E.S. – Arte Lavoro e Servizi SpA og Scudieri International Srl, på den andre siden, vedrørende lovligheten av å tildele sistnevnte selskap en offentlig kontrakt om levering av visse tjenester til Uffiziene, idet tildelingen av kontrakten hevdes å være i strid med forbudet i artikkel 5k nr. 1 bokstav c) i forordning nr. 833/2014.
Rettsregler
EU-retten
Forordning 2022/576
3Andre til fjerde betraktning til forordning 2022/576 lyder:
«(2)
4Forordning (EU) nr. 833/2014 gir virkning til visse tiltak i [Rådets avgjørelse 2014/512/FUSP av 31. juli 2014 om restriktive tiltak på bakgrunn av Russlands handlinger som destabiliserer situasjonen i Ukraina (EUT 2014, L 229, s. 13)].
(3)
5Den 8. april 2022 vedtok Rådet [avgjørelse (FUSP) 2022/578 om endring av avgjørelse 2014/512/FUSP om restriktive tiltak på bakgrunn av Russlands handlinger som destabiliserer situasjonen i Ukraina (EUT 2022, L 111, s. 70)]. Den utvider listen over produkter som er omfattet av eksportkontroll, og som kan bidra til Russlands militære og teknologiske forbedringer eller utviklingen av dets forsvars- og sikkerhetssektor. Den innfører ytterligere importrestriksjoner for visse varer fra Russland, særlig for kull og andre faste fossile brensler. Den innfører også ytterligere eksportrestriksjoner til Russland, særlig for jetdrivstoff og andre produkter.
(4)
6Avgjørelse (FUSP) 2022/578 forbyr også tildeling og fortsatt gjennomføring av offentlige kontrakter og konsesjoner med russiske statsborgere og enheter eller organer som er etablert i Russland.»
Avgjørelse 2022/578
Femte og sjette betraktning til avgjørelse 2022/578 lyder:
«(5)
7I sine konklusjoner av 24. mars 2022 erklærte Det europeiske råd at Russlands angrepskrig mot Ukraina grovt overtrer folkeretten og forvolder massive tap av menneskeliv og skade på sivile, og at Unionen fortsatt er rede til å lukke smutthull og målrettet forfølge faktisk og mulig omgåelse av de restriktive tiltakene som allerede er vedtatt, samt handle raskt med ytterligere koordinerte kraftfulle sanksjoner mot Russland og Belarus for effektivt å hindre Russlands evne til å fortsette aggresjonen.
(6)
8I betraktning av den alvorlige situasjonen og som reaksjon på Russlands militære aggresjon mot Ukraina bør det innføres ytterligere restriktive tiltak. [...] Tildeling og fortsatt gjennomføring av offentlige kontrakter og konsesjoner med russiske statsborgere og enheter eller organer som er etablert i Russland, bør også forbys. [...]»
Avgjørelse 2014/512
9Artikkel 1h nr. 1 i avgjørelse 2014/512, som senest endret ved Rådets avgjørelse (FUSP) 2022/1271 av 21. juli 2022 (EUT 2022, L 193, s. 196), er utformet slik:
«Det er forbudt å tildele eller fortsette gjennomføringen av offentlige kontrakter eller konsesjonskontrakter som er omfattet av [Europaparlamentets og Rådets direktiv 2014/23/EU av 26. februar 2014 om tildeling av konsesjonskontrakter (EUT 2014, L 94, s. 1), Europaparlamentets og Rådets direktiv 2014/24/EU av 26. februar 2014 om offentlige anskaffelser og om oppheving av direktiv 2004/18/EF (EUT 2014, L 94, s. 65), Europaparlamentets og Rådets direktiv 2014/25/EU av 26. februar 2014 om fremgangsmåtene ved inngåelse av kontrakter innenfor vann- og energiforsyning, transport samt posttjenester og om oppheving av direktiv 2004/17/EF (EUT 2014, L 94, s. 243) og Europaparlamentets og Rådets direktiv 2009/81/EF av 13. juli 2009 om samordning av fremgangsmåtene ved oppdragsgivende myndigheters eller oppdragsgiveres inngåelse av visse bygge- og anleggs-, vareinnkjøps- og tjenestekontrakter på forsvars- og sikkerhetsområdet og om endring av direktiv 2004/17/EF og 2004/18/EF (EUT 2009, L 216, s. 76)] [...] til eller med:
a) russiske statsborgere, fysiske personer som er bosatt i Russland, eller juridiske personer, enheter eller organer som er etablert i Russland b) juridiske personer, enheter eller organer, der en enhet som omhandlet i dette nummers bokstav a) direkte eller indirekte eier over 50 %, eller c) fysiske eller juridiske personer, enheter eller organer som handler på vegne av eller etter anvisning fra en enhet som omhandlet i dette nummers bokstav a) eller b), herunder, dersom de utgjør mer enn 10 % av kontraktsverdien, underleverandører, leverandører eller enheter hvis kapasitet utnyttes, jf. direktiv 2009/81/EF, 2014/23/EU, 2014/24/EU og 2014/25/EU.»
Forordning nr. 833/2014
10Følgende fremgår av andre betraktning til forordning nr. 833/2014:
«Den 22. juli 2014 konkluderte Rådet [for Den europeiske union] med at dersom Russland ikke oppfylte kravene som er angitt i Det europeiske råds konklusjoner av 27. juni 2014 og i Rådets egne konklusjoner av 22. juli, ville det være rede til umiddelbart å innføre en pakke med ytterligere vesentlige restriktive tiltak. Det anses derfor som hensiktsmessig å treffe ytterligere restriktive tiltak for å gjøre Russlands handlinger med sikte på å undergrave Ukrainas territoriale integritet, suverenitet og uavhengighet mer kostbare og fremme en fredelig løsning på krisen. [...]»
11Artikkel 5k nr. 1 i forordning nr. 833/2014 er utformet slik:
«Det er forbudt å tildele eller fortsette gjennomføringen av offentlige kontrakter eller konsesjonskontrakter som er omfattet av anskaffelsesdirektivene [...] til eller med:
a) russiske statsborgere eller fysiske eller juridiske personer, enheter eller organer som er etablert i Russland b) juridiske personer, enheter eller organer, der en enhet som omhandlet i dette nummers bokstav a) direkte eller indirekte eier over 50 %, eller c) fysiske eller juridiske personer, enheter eller organer som handler på vegne av eller etter anvisning fra en enhet som omhandlet i dette nummers bokstav a) eller b), herunder, dersom de utgjør mer enn 10 % av kontraktsverdien, underleverandører, leverandører eller enheter hvis kapasitet utnyttes, jf. anskaffelsesdirektivene.»
12Artikkel 1 nr. 25) i Rådets forordning (EU) 2025/395 av 24. februar 2025 om endring av forordning (EU) nr. 833/2014 om restriktive tiltak på bakgrunn av Russlands handlinger som destabiliserer situasjonen i Ukraina (EUT 2025, L 395, s. 1) har erstattet artikkel 5k bokstav c) i forordning nr. 833/2014 med følgende tekst:
«fysiske eller juridiske personer, enheter eller organer som handler på vegne av eller etter anvisning fra en fysisk eller juridisk person, en enhet eller et organ som omhandlet i dette nummers bokstav a) eller b)».
Italiensk rett
13Artikkel 2380a i codice civile (den sivile lovboken) bestemmer:
«Forvaltningen av virksomheten [...] påhviler utelukkende direktørene, som foretar de nødvendige handlinger for å forfølge selskapsformålet. [...] Forvaltningen av virksomheten kan også tildeles personer som ikke er selskapsdeltagere.
[...]»
14Artikkel 2475 i codice civile med overskriften «Selskapets administrasjon» fastsetter følgende i nr. 1:
«[...] Med mindre annet er fastsatt i stiftelsesoverenskomsten, overdras selskapets administrasjon til en eller flere selskapsdeltagere som utpekes ved en beslutning truffet av selskapsdeltagerne [...]»
15Codice civiles artikkel 2475a med overskriften «Selskapets representasjon» bestemmer følgende i nr. 1:
«Selskapets generelle representasjon påhviler direktørene.»
16Artikkel 2497 i codice civile er utformet slik:
«De selskaper eller enheter som i forbindelse med styring og samordning av selskaper handler i egen eller tredjemanns næringsmessige interesse i strid med prinsippene om disse selskapenes korrekte selskaps- og næringsmessige forvaltning, er direkte ansvarlige overfor selskapsdeltagerne for det tap som måtte påføres selskapenes lønnsomhet og verdien av selskapsandelene, samt overfor selskapenes kreditorer for skaden på selskapenes formue. [...]
[...]»
17Artikkel 2497e i codice civile har følgende ordlyd:
«Med hensyn til bestemmelsene i dette kapitlet antas, inntil det motsatte er bevist, at styring og samordning av selskaper utøves av det selskapet eller den enheten som har plikt til å ta inn selskapenes regnskap i sine konsernregnskap, eller som under alle omstendigheter kontrollerer dem [...]»
Tvisten i hovedsaken og det prejudisielle spørsmålet
18Etter en anbudskonkurranse tildelte myndigheten benevnt «Ministero della Cultura – Gallerie degli Uffizi (kulturdepartementet – museet Uffiziene, Italia)» i sin egenskap av oppdragsgiver ved avgjørelse av 25. november 2022 en offentlig tjenestekontrakt om drift av kafé og enklere restaurantvirksomhet i Palazzo Pitti og Boboli-hagen, som er en del av museumskomplekset Uffiziene, for en periode på ti år og til et beløp på 8 892 215 EUR eksklusive merverdiavgift (mva.), til det italienske selskapet Scudieri International, som hadde oppnådd det høyeste poengtallet blant fire tilbydere. En annen tilbyder, Opera Laboratori Fiorentini, likeledes et italiensk selskap, hadde oppnådd det nest beste poengtallet.
19Sistnevnte selskap angrep lovligheten av tildelingsavgjørelsen ved Tribunale amministrativo regionale per la Toscana (den regionale forvaltningsdomstolen for Toscana, Italia), idet selskapet blant annet anførte at tildelingen av denne offentlige kontrakten til Scudieri International tilsidesatte forbudet i artikkel 5k i forordning nr. 833/2014, ettersom to av de tre styremedlemmene i dette selskapet under anbudskonkurransen var russiske statsborgere, og én av disse i tillegg ikke bare var styreformann og selskapets daglige leder, men også enestyrende direktør i Sielna SpA, som er et italiensk selskap som eier 90 % av selskapskapitalen i Scudieri International.
20Ved dom av 25. mai 2023 ga denne nasjonale domstolen ikke Opera Laboratori Fiorentini medhold i søksmålet, noe som ble begrunnet med at den fortolkningen av artikkel 5k i forordning nr. 833/2014 som Opera Laboratori Fiorentini forfektet, ville medføre en vid anvendelse av det nevnte forbudet, ettersom den valgte tilbyderen, Scudieri International, var et italiensk selskap med hjemsted på det nasjonale territoriet og eid av Sielna, som likeledes var et italiensk selskap, hvis selskapsdeltagere var fysiske personer som ikke hadde russisk statsborgerskap.
21I forbindelse med anken som Opera Laboratori Fiorentini iverksatte til prøving av denne dommen, har Consiglio di Stato (øverste domstol i forvaltningsrettslige saker, Italia), som er den forelagte domstolen, anført at Scudieri International ifølge ankeren burde ha blitt utelukket fra anbudskonkurransen, ettersom artikkel 5k nr. 1 bokstav c) i forordning nr. 833/2014 forbyr tildeling av offentlige kontrakter til blant andre næringsdrivende som handler «på vegne av eller etter anvisning fra» en russisk statsborger, og at selskapet som fikk tildelt kontrakten, i det foreliggende tilfellet handlet «etter anvisning» fra russiske statsborgere, dvs. dette selskapets to direktører som hadde russisk statsborgerskap.
22Den forelagte domstolen har anført at Scudieri International blant annet har gjort gjeldende at ettersom artikkel 5k nr. 1 i forordning nr. 833/2014 har til formål å hindre at Den russiske føderasjonens krigsaktiviteter i Ukraina finansieres ved at russiske selskaper tildeles offentlige kontrakter, og ettersom bestemmelsen gjelder tildelingens faktiske begunstigede, er statsborgerskapet til direktørene i det selskapet som har fått tildelt kontrakten, ikke relevant; det er alene statsborgerskapet til dette selskapets aksjonærer som har betydning.
23Denne konklusjonen bekreftes for det første av den omstendighet at Europa-Kommisjonen, som ble spurt om hvorvidt et selskap med hjemsted i Tyskland, hvis daglige leder er russisk statsborger og bosatt i Tyskland, er utelukket fra å inngå eller utføre offentlige kontrakter, i et dokument med overskriften «Consolidated FAQs on the implementation of Council Regulation no 833/2014 and Council Regulation no 269/2014» («Konsoliderte ofte stilte spørsmål om gjennomføringen av Rådets forordning nr. 833/2014 og nr. 269/2014») har svart at dette ikke vil være tilfellet, da «kontrakten er inngått med selskapet med hjemsted i Tyskland og ikke med dets daglige leder».
24Hva for det andre angår henvisningen i artikkel 5k nr. 1 bokstav c) i forordning nr. 833/2014 til «anvisning» fra en enhet som er omhandlet i nr. 1 bokstav a) eller b), har Scudieri International gjort gjeldende at direktørene ikke styrer selskapet, men forvalter det. I italiensk rett er det et klart skille mellom «forvaltningen» av et selskap, som tilkommer direktørene, slik det fremgår av codice civiles artikkel 2380a, 2475 og 2475a, og selskapets «styring», som er forbeholdt selskapets aksjonærer eller selskapsdeltagere, slik det fremgår av denne lovens artikkel 2497 og 2497e. Direktørene kan derfor ikke gi selskapet noen «anvisning» som omhandlet i nevnte artikkel 5k nr. 1 bokstav c), og følgelig finner denne bestemmelsen ikke anvendelse på en medlemsstats myndigheters tildeling av en offentlig kontrakt til et hjemmehørende selskap som forvaltes av direktører med russisk statsborgerskap.
25Endelig er den forelagte domstolen av den oppfatning at fortolkningen av artikkel 5k nr. 1 bokstav c) i forordning nr. 833/2014 er usikker i en annen henseende. Spørsmålet er nemlig om uttrykket «enhet som omhandlet i dette nummers bokstav a) eller b)» i denne bestemmelsen skal fortolkes strengt, slik at det bare finner anvendelse på situasjoner der «anvisningen» stammer fra en «enhet» som er omfattet av oppregningen av rettssubjekter som forbudene i denne forordningens artikkel 5k nr. 1 bokstav a) og b) finner anvendelse på, hvilket blant annet utelukker «anvisninger» fra russiske statsborgere fra anvendelsesområdet for nevnte forordnings artikkel 5k nr. 1 bokstav c), eller om dette uttrykket skal forstås vidt som en henvisning til alle de nevnte rettssubjektene, herunder dermed også russiske statsborgere.
26På denne bakgrunn har Consiglio di Stato (øverste domstol i forvaltningsrettslige saker) besluttet å utsette saken og foreelegge Domstolen følgende spørsmål til prejudisiell avgjørelse:
«Skal bestemmelsen i artikkel 5k [nr. 1] bokstav c) i forordning [nr. 833/2014] – hva angår den delen der det er forbudt å tildele eller fortsette gjennomføringen av offentlige kontrakter eller konsesjonskontrakter [til eller] med «fysiske eller juridiske personer, enheter eller organer som handler på vegne av eller etter anvisning fra en enhet som omhandlet i dette nummers bokstav a) eller b)[»], [...] – fortolkes slik at forbudet finner anvendelse [ved tildeling av en offentlig kontrakt] på et selskap som er stiftet etter italiensk rett, har sete i Italia, er deleiet av et italiensk selskap, og hvis selskapsdeltagere omfatter fysiske personer som ikke er russiske statsborgere, men hvis styre består av tre medlemmer, der to er russiske statsborgere, og en av disse russiske statsborgerne, i tillegg til å være selskapets styreformann og daglige leder, også er enestyrende direktør i morselskapet som eier 90 % av kapitalen?»
Om det prejudisielle spørsmålet
27Med sitt spørsmål ønsker den forelagte domstolen nærmere bestemt opplyst om artikkel 5k nr. 1 bokstav c) i forordning nr. 833/2014 skal fortolkes slik at forbudet mot å tildele eller fortsette gjennomføringen av offentlige kontrakter til eller med «fysiske eller juridiske personer, enheter eller organer som handler på vegne av eller etter anvisning fra» en «enhet» som omhandlet i denne forordningens artikkel 5k nr. 1 bokstav a) eller b), finner anvendelse når de kompetente myndigheter i en medlemsstat tildeler en offentlig kontrakt til et hjemmehørende selskap, der to av de tre styremedlemmene er russiske statsborgere, og der en av disse russiske statsborgerne, i tillegg til å være selskapets styreformann og daglige leder, også er enestyrende direktør i det aktuelle selskapets morselskap.
28I denne henseende skal det fastslås at EU-lovgiver ikke har definert uttrykket «på vegne av eller etter anvisning fra» i artikkel 5k nr. 1 bokstav c) i forordning nr. 833/2014, og at denne bestemmelsen ikke inneholder noen uttrykkelig henvisning til medlemsstatenes rett med sikte på å fastsette dets betydning og rekkevidde.
29I samsvar med fast rettspraksis følger det såvel av kravene om en ensartet anvendelse av EU-retten som av likhetsprinsippet, at innholdet av en EU-rettslig bestemmelse som ikke inneholder noen uttrykkelig henvisning til medlemsstatenes rett med sikte på å fastsette dens betydning og rekkevidde, normalt i hele Unionen skal undergis en selvstendig og ensartet fortolkning, som skal søkes under hensyntagen til ikke bare bestemmelsens ordlyd, men likeledes til dens kontekst og det formål som forfølges med den ordningen den utgjør en del av (dom av 18.1.1984, Ekro, 327/82, EU:C:1984:11, avsnitt 11, og av 15.4.2021, The North of England P & I Association, C-786/19, EU:C:2021:276, avsnitt 48 og den der nevnte rettspraksis).
30Det følger herav at de selskapsrettslige bestemmelsene i codice civile, som er blitt påberopt for den forelagte domstolen med henvisning til at de innfører et klart skille mellom et selskaps «styring», som er forbeholdt dets aksjonærer eller eiere, og til hvilken det angivelig siktes med termen «anvisning» i artikkel 5k nr. 1 bokstav c) i forordning nr. 833/2014 («direzione» i den italienske språkversjonen av denne bestemmelsen), og et selskaps «administrasjon» eller «forvaltning», som utøves av dets direktør, og til hvilken denne termen angivelig ikke skulle sikte, er uten relevans med sikte på å fastsette en slik selvstendig og ensartet fortolkning.
31Det synes likeledes hensiktsmessig å bemerke at artikkel 1h nr. 1 i avgjørelse 2014/512, som endret ved avgjørelse 2022/1271, som – slik det fremgår av andre betraktning til forordning 2022/576 – artikkel 5k nr. 1 bokstav c) i forordning nr. 833/2014 har til formål å gjennomføre, ikke er relevant for fortolkningen av sistnevnte bestemmelse, ettersom ordlyden i disse to bestemmelsene er nesten identisk.
32Hva i første rekke angår ordlyden av artikkel 5k nr. 1 bokstav c) i forordning nr. 833/2014 og særlig uttrykket «på vegne av eller etter anvisning fra» som er inntatt der, skal det vises til at det følger av fast rettspraksis at den formuleringen som er anvendt i én språkversjon av en EU-rettslig bestemmelse, ikke kan tjene som eneste grunnlag for bestemmelsens fortolkning eller tillegges større betydning enn de øvrige språkversjonene. Dette ville være i strid med kravet om en ensartet anvendelse av EU-retten. I tilfelle av uoverensstemmelse mellom de ulike språkversjonene skal den aktuelle bestemmelsen fortolkes på bakgrunn av den alminnelige oppbygningen av og formålet med den ordningen den er ledd i (jf. dom av 25.3.2010, Helmut Müller, C-451/08, EU:C:2010:168, avsnitt 38, og av 15.4.2021, The North of England P & I Association, C-786/19, EU:C:2021:276, avsnitt 54 og den der nevnte rettspraksis).
33Det fremgår av en sammenligning av språkversjonene av denne bestemmelsen for det første at uttrykket «for éns regning», som blant annet anvendes i den franske, den italienske og den maltesiske språkversjonen, er erstattet av uttrykket «på vegne av» i flere andre språkversjoner, slik som den danske, den tyske, den greske, den nederlandske, den portugisiske og den rumenske språkversjonen, og at disse to uttrykkene i den spanske språkversjonen av den nevnte bestemmelsen begge forekommer som alternativer. For det andre fremgår at med hensyn til uttrykket «etter anvisning fra» anvender visse språkversjoner av denne bestemmelsen hvert sitt liknende uttrykk, slik som den danske, den tyske, den greske, den nederlandske, den rumenske og den svenske språkversjonen, mens andre språkversjoner, slik som den spanske, den engelske, den italienske, den maltesiske og den portugisiske, anvender et begrep som på fransk snarere betyr «under ledelse av».
34Sett hen til denne forskjellen mellom språkversjonene av artikkel 5k nr. 1 bokstav c) i forordning nr. 833/2014, kan det ikke alene på bakgrunn av denne bestemmelsens ordlyd utledes at forbudet som den fastsetter, ikke finner anvendelse i en situasjon der russiske statsborgere er en del av styret i det selskapet som har blitt tildelt en offentlig kontrakt, bare fordi en direktør i henhold til gjeldende nasjonal rett som hovedregel bare har forvaltningsbeføyelser i det aktuelle selskapet og ikke «ledelsesbeføyelser».
35Med hensyn til den forelagte domstolens spørsmål om hvorvidt uttrykket «enhet som omhandlet i dette nummers bokstav a) eller b)» i artikkel 5k nr. 1 bokstav c) i forordning nr. 833/2014 skal fortolkes strengt i den forstand at det bare omfatter ordet «enhet», slik det fremgår av oppregningen av de rettssubjektene som forbudene i artikkel 5k nr. 1 bokstav a) og b) finner anvendelse på, noe som særlig ville utelukke russiske statsborgere, eller om dette uttrykket skal forstås vidt som en henvisning til alle disse rettssubjektene, herunder dermed også russiske statsborgere, må det endelig konstateres at selv om visse språkversjoner av den nevnte forordningens artikkel 5k nr. 1 bokstav c), slik som den engelske, den franske eller den nederlandske språkversjonen, taler for at det skal anlegges en slik streng fortolkning av dette uttrykket, taler andre språkversjoner, slik som den spanske, den tyske eller den rumenske språkversjonen, snarere for en vid fortolkning av dette, ettersom de anvender formuleringen «en av de enhetene som er nevnt i dette nummers bokstav a) eller b)».
36Det følger herav at svaret på dette spørsmålet heller ikke kan utledes av ordlyden av artikkel 5k nr. 1 bokstav c) i forordning nr. 833/2014 isolert betraktet, men krever en kontekstuell og teleologisk fortolkning av denne bestemmelsen.
37Hva i andre rekke angår den kontekstuelle fortolkningen av artikkel 5k nr. 1 bokstav c) i forordning nr. 833/2014, skal det innledningsvis fastslås at denne bokstav c) supplerer oppregningen av forbudene i de to foregående bokstavene, slik at nevnte bokstav c) fastsetter en restkategori av forbud som har til formål å hindre at forbudene som er fastsatt i disse to foregående bokstavene kan omgås, noe som ville frarøve hele den ordningen som er innført ved denne forordningens artikkel 5k nr. 1, dens effektive virkning.
38Dette ville være tilfellet dersom forbudene som er omhandlet i den nevnte forordningens artikkel 5k nr. 1 bokstav a) og b), ikke var supplert av andre forbud som gjelder i situasjoner der enheten som har fått tildelt en offentlig kontrakt, de facto kontrolleres av en russisk statsborger, av en fysisk person som er bosatt i Russland, eller av en juridisk person, en enhet eller et organ som er etablert i Russland, og som gjør det mulig for vedkommende å gi anvisninger til denne enheten, selv om vedkommende ikke eier mer enn 50 % av eiendomsretten til denne enheten.
39Det følger herav at uttrykket «enhet som omhandlet i dette nummers bokstav a) eller b)» i denne artikkel 5k nr. 1 bokstav c) skal forstås slik at det ikke utelukkende henviser til det ene begrepet «enhet» som er nevnt i artikkel 5k nr. 1 bokstav a) og b), men generelt til alle rettssubjekter som kan være omfattet av forbudene som er fastsatt i sistnevnte bestemmelse.
40Dernest er det hensiktsmessig å bemerke at artikkel 5k nr. 1 bokstav b) i forordning nr. 833/2014, hvis klare funksjon er å unngå omgåelse av forbudet som er fastsatt i denne forordningens artikkel 5k nr. 1 bokstav a), og dermed sikre den effektive virkningen av sistnevnte bestemmelse, utvider dette forbudet til å omfatte enheter som får tildelt kontrakten, og der mer enn 50 % av eiendomsrettighetene direkte eller indirekte eies av en «enhet som omhandlet i dette nummers bokstav a)».
41Dersom dette uttrykket skal forstås strengt, slik at det alene henviser til begrepet «enhet» i denne bokstav a), kan imidlertid ikke denne funksjonen sikres, ettersom det ville følge herav at tildelingen av en offentlig kontrakt til en enhet der en majoritetsandel ikke eies av en «enhet» som er etablert i Russland, men av en russisk statsborger eller en fysisk person, en juridisk person eller et organ som er etablert i Russland, ikke er omfattet av anvendelsesområdet for artikkel 5k nr. 1 bokstav b) i forordning nr. 833/2014 og forbudet som er fastsatt der.
42En slik begrensning av denne bestemmelsens anvendelsesområde ville, dersom den ble akseptert, åpenbart og alvorlig kompromittere den effektive anvendelsen av forbudet som er fastsatt i bestemmelsen.
43Dermed ville anvendelsesområdet for artikkel 5k nr. 1 i forordning nr. 833/2014 bli beheftet med en vesentlig rettslig lakune, dersom uttrykkene «enhet som omhandlet i dette nummers bokstav a)» og «enhet som omhandlet i dette nummers bokstav a) eller b)», som fremgår av henholdsvis denne bestemmelsens bokstav b) og c), skulle forstås slik at de utelukkende henviser til begrepet «enhet» nevnt i denne forordningens artikkel 5k nr. 1 bokstav a) og b).
44På bakgrunn av denne kontekstuelle analysen skal uttrykkene «enhet som omhandlet i dette nummers bokstav a)» og «enhet som omhandlet i dette nummers bokstav a) eller b)» forstås slik at de henviser til alle de rettssubjektene som er omfattet av forbudene i artikkel 5k nr. 1 bokstav a) og b) i forordning nr. 833/2014.
45For øvrig oppstår dette spørsmålet om fortolkningen av uttrykket «enhet som omhandlet i dette nummers bokstav a) eller b)», som var inntatt i artikkel 5k nr. 1 bokstav c) i forordning nr. 833/2014, ikke lenger, ettersom dette uttrykket i henhold til artikkel 1 nr. 25) i forordning nr. 2025/395 er blitt erstattet av uttrykket «en fysisk eller juridisk person, en enhet eller et organ som omhandlet i dette nummers bokstav a) eller b)».
46Endelig kan det utledes av den omstendighet at EU-lovgiver har valgt å formulere artikkel 5k nr. 1 i forordning nr. 833/2014 vidt, særlig med hensyn til oppregningen av de ulike personene, enhetene og organene som er omhandlet i nr. 1 bokstav a), at forordningens bokstav c), og særlig uttrykket «handler på vegne av eller etter anvisning fra» som er inntatt der, skal fortolkes tilstrekkelig vidt til å kunne bevare den effektive virkningen av forbudene som er fastsatt i denne forordningens artikkel 5k nr. 1 bokstav a) og b), dvs. for å unngå at disse forbudene kan omgås.
47Det følger derfor av en kontekstuell fortolkning av artikkel 5k nr. 1 bokstav c) i forordning nr. 833/2014 at det ikke på forhånd er utelukket at denne bestemmelsen finner anvendelse på en situasjon som den som er omhandlet i hovedsaken, der det selskapet som har fått tildelt kontrakten, forvaltes av direktører med russisk statsborgerskap. Denne bestemmelsen finner dermed anvendelse dersom det fastslås at disse direktørene faktisk har en effektiv kontrollbeføyelse overfor det selskapet som har fått tildelt kontrakten, som gjør det mulig for dem å gi dette selskapet anvisninger.
48Hva i tredje rekke angår den teleologiske fortolkningen av artikkel 5k nr. 1 bokstav c) i forordning nr. 833/2014, fremgår det for det første av femte og sjette betraktning til avgjørelse 2022/578 i det vesentlige at Unionen i betraktning av den alvorlige situasjonen i Ukraina har vedtatt ytterligere restriktive tiltak for effektivt å hindre Den russiske føderasjonens evne til å fortsette den militære aggresjonen mot Ukraina, idet denne aggresjonen grovt overtrer folkeretten og forvolder massive tap av menneskeliv og skade på sivile. Som ledd i disse tiltakene har EU-lovgiver ønsket å innføre et forbud mot å tildele og fortsette gjennomføringen av offentlige kontrakter til russiske statsborgere, til fysiske personer som er bosatt i Russland, eller til enheter eller organer som er etablert i Russland.
49For det andre fremgår det av andre betraktning til forordning nr. 833/2014 at EU-lovgiver har funnet det hensiktsmessig å treffe ytterligere restriktive tiltak for å gjøre Den russiske føderasjonens handlinger med sikte på å undergrave Ukrainas territoriale integritet, suverenitet og uavhengighet mer kostbare og fremme en fredelig løsning på krisen.
50Det følger herav at hovedformålet med ordningen med de restriktive tiltakene som er innført ved artikkel 5k nr. 1 i forordning nr. 833/2014, er effektivt å svekke Den russiske føderasjonens finansielle ressurser som gjør det mulig for landet å fortsette sin militære aggresjon mot Ukraina, og dermed ytterligere å øke presset på Den russiske føderasjonen, slik at den bringer denne aggresjonen til opphør (jf. i denne retning dom av 5.9.2024, Jemerak, C-109/23, EU:C:2024:681, avsnitt 53 og 54, og av 30.4.2025, Generalstaatsanwaltschaft Frankfurt am Main (Eksport av likvide midler til Russland), C-246/24, EU:C:2025:295, avsnitt 30 og 31).
51Forbudet som er fastsatt i artikkel 5k nr. 1 i forordning nr. 833/2014, bidrar til dette hovedformålet, for så vidt som det tar sikte på å imøtegå risikoen for at offentlige midler fra offentlige anskaffelser omdirigeres fra enheten som har fått tildelt kontrakten, til den russiske økonomien og dermed anvendes av Den russiske føderasjonen til å finansiere dens militære aggresjon mot Ukraina.
52En situasjon som den i hovedsaken omhandlede, der direktørene i et selskap som etter en anbudskonkurranse har fått tildelt en offentlig kontrakt og i dette selskapets morselskap er russiske statsborgere, men der disse selskapene og deres direkte og indirekte aksjonærer ikke har noen tilknytning til Den russiske føderasjonen, utgjør imidlertid ikke på forhånd en slik risiko.
53Ettersom en offentlig kontrakt som den som er omhandlet i hovedsaken, dermed tildeles et selskap og ikke dets direktører, følger det herav at de offentlige midlene som utbetales i henhold til en slik kontrakt, utbetales til det aktuelle selskapet som sådant eller i tilfelle til dets aksjonærer, men i prinsippet i det minste ikke til dets direktører.
54Disse sistnevnte har for øvrig som hovedregel heller ikke beføyelse til å omdirigere disse midlene til den russiske økonomien uten å løpe en risiko for at de pådrar seg ansvar overfor det selskapet som de er befullmektigede for.
55Den omstendighet alene at en direktør i det selskapet som har fått tildelt kontrakten er russisk statsborger, eller at en direktør med russisk statsborgerskap i sin egenskap av befullmektiget for dette selskapet undertegner den kontrakten som er inngått med oppdragsgiveren, er derfor ikke i seg selv tilstrekkelig til å fastslå at det nevnte selskapet er omfattet av anvendelsesområdet for artikkel 5k nr. 1 bokstav c) i forordning nr. 833/2014 med den begrunnelse at det handler «på vegne av eller etter anvisning fra» en russisk statsborger som omhandlet i denne forordningens artikkel 5k nr. 1 bokstav a).
56Det kan imidlertid ikke utelukkes at medlemsstatenes kompetente myndigheter etter den uttømmende undersøkelsen som de skal foreta, innen de tildeler en offentlig kontrakt til et selskap som ikke er etablert i Russland, men som forvaltes av en direktør som er russisk statsborger, foranledigas til å anta at det foreligger indikasjoner på at denne direktøren i realiteten er i stand til å kontrollere det aktuelle selskapet, selv om vedkommende ikke har en kapitalandel som sikrer juridisk kontroll over det, slik at det er en sannsynlig risiko for at de offentlige midlene som vil bli utbetalt i forbindelse med den aktuelle offentlige anskaffelsen, vil bli omdirigert til den russiske økonomien og dermed kan bli brukt til å finansiere Den russiske føderasjonens militære aggresjon mot Ukraina.
57En slik uttømmende undersøkelse skal omfatte alle relevante rettslige og faktiske omstendigheter, slik som den tilbydende enhetens presise eier- og kontrollstruktur, personlige og yrkesmessige bånd mellom de aktuelle personene, arten av og formålet med de omhandlede transaksjonene, den måten partene ivaretar forvaltningen og driften av denne enheten på, bevis for at det tidligere er mottatt instrukser fra eller handlet i samordning med tidligere sanksjonerte enheter, samt opplysninger fra tredjeparter og andre tilstrekkelig konkrete, presise og samstemmende indikasjoner.
58Artikkel 5k nr. 1 i forordning nr. 833/2014 omhandler situasjoner der russiske personer, enheter eller organer som denne bestemmelsens bokstav a) finner anvendelse på, ikke eier en majoritetsandel av kapitalen i den juridiske personen, enheten eller organet som omhandlet i denne bestemmelsens bokstav b), men som ikke desto mindre, i tillegg til eventuelt å ha en minoritetsandel, har en de facto kontrollbeføyelse over denne eller dette særlig på grunn av de vide beføyelsene som de har fått tildelt av aksjonærene i den aktuelle enheten eller i en annen enhet som utøver faktisk kontroll med den førstnevnte enheten, særlig med hensyn til dens finansielle forvaltning eller lån som de har ytet den, eventuelt gjennom et selskap som de kontrollerer.
59Den omstendighet at en person, en enhet eller et organ som er omfattet av forbudet i artikkel 5k nr. 1 bokstav a) i forordning nr. 833/2014, tidligere hadde en majoritetsandel av kapitalen i enheten som får tildelt kontrakten, men har avhendet denne andelen kort før iverksettelsen av anbudskonkurransen, kan likeledes utgjøre en indikasjon på at det foreligger en slik de facto kontroll.
60I denne sammenheng skal medlemsstatenes kompetente myndigheter likeledes undersøke om mellommenn som handler på vegne av russiske personer, enheter eller organer som omhandlet i artikkel 5k nr. 1 bokstav a) eller b) i forordning nr. 833/2014, besitter en betydelig andel av den tilbydende enhetens selskapskapital.
61Endelig bekreftes de ovenfor anførte betraktningene av den omstendighet at artikkel 5k nr. 1 bokstav c) i forordning nr. 833/2014 forbyr de kompetente myndighetene i en medlemsstat, som tidligere har tildelt en offentlig kontrakt til et hjemmehørende selskap, å fortsette gjennomføringen av denne kontrakten, og pålegger dem å foreta den uttømmende undersøkelsen som er omhandlet i denne dommens avsnitt 53, når en russisk statsborger i løpet av gjennomføringen av den offentlige kontrakten er blitt utpekt som direktør for dette selskapet, idet sistnevnte for øvrig i henhold til denne bestemmelsen er forpliktet til snarest mulig å underrette disse myndighetene om en slik utpekelse.
62Sett hen til samtlige ovennevnte betraktninger skal det forelagte spørsmålet besvares med at artikkel 5k nr. 1 bokstav c) i forordning nr. 833/2014 skal fortolkes slik at forbudet mot å tildele eller fortsette gjennomføringen av offentlige kontrakter til eller med «fysiske eller juridiske personer, enheter eller organer som handler på vegne av eller etter anvisning fra» en «enhet» som omhandlet i denne forordningens artikkel 5k nr. 1 bokstav a) eller b), ikke finner anvendelse når de kompetente myndigheter i en medlemsstat tildeler en offentlig kontrakt til et hjemmehørende selskap, der to av de tre styremedlemmene er russiske statsborgere, og der en av disse russiske statsborgerne, i tillegg til å være selskapets styreformann og daglige leder, også er enestyrende direktør i det aktuelle selskapets morselskap, forutsatt at disse myndighetene på forhånd har forsikret seg, innenfor rammen av den uttømmende undersøkelsen av alle de relevante omstendighetene i saken som det påhviler dem å foreta, hver gang de har til hensikt å tildele en offentlig kontrakt til et selskap som ikke er etablert i Russland, men som forvaltes av en direktør med russisk statsborgerskap, om at en slik tildeling ikke innebærer en sannsynlig risiko for at de midlene som vil bli utbetalt til dette selskapet i henhold til den aktuelle kontrakten, vil bli omdirigert til den russiske økonomien, ettersom det ikke er fastslått eller i det minste er høyst usannsynlig at denne direktøren har en de facto kontrollbeføyelse over det nevnte selskapet.
Sakskostnader
63Ettersom behandlingen av saken i forhold til hovedsakens parter utgjør et ledd i saken som verserer for den forelagte domstolen, tilkommer det denne å treffe avgjørelse om sakskostnadene. Bortsett fra nevnte parters utgifter kan de utgifter som er påløpt i forbindelse med inngivelse av innlegg for Domstolen, ikke erstattes.
På grunnlag av disse premisser kjenner Domstolen (Femte avdeling) for rett:
Artikkel 5k nr. 1 bokstav c) i Rådets forordning (EU) nr. 833/2014 av 31. juli 2014 om restriktive tiltak på bakgrunn av Russlands handlinger som destabiliserer situasjonen i Ukraina, som endret ved Rådets forordning (EU) 2022/576 av 8. april 2022, skal fortolkes slik at forbudet mot å tildele eller fortsette gjennomføringen av offentlige kontrakter til eller med «fysiske eller juridiske personer, enheter eller organer som handler på vegne av eller etter anvisning fra» en «enhet» som omhandlet i artikkel 5k nr. 1 bokstav a) eller b) i denne forordningen, som endret, ikke finner anvendelse når de kompetente myndigheter i en medlemsstat tildeler en offentlig kontrakt til et hjemmehørende selskap, der to av de tre styremedlemmene er russiske statsborgere, og der en av disse russiske statsborgerne, i tillegg til å være selskapets styreformann og daglige leder, også er enestyrende direktør i det aktuelle selskapets morselskap, forutsatt at disse myndighetene på forhånd har forsikret seg, innenfor rammen av den uttømmende undersøkelsen av alle de relevante omstendighetene i saken som det påhviler dem å foreta, hver gang de har til hensikt å tildele en offentlig kontrakt til et selskap som ikke er etablert i Russland, men som forvaltes av en direktør med russisk statsborgerskap, om at en slik tildeling ikke innebærer en sannsynlig risiko for at de midlene som vil bli utbetalt til dette selskapet i henhold til den aktuelle kontrakten, vil bli omdirigert til den russiske økonomien, ettersom det ikke er fastslått eller i det minste er høyst usannsynlig at denne direktøren har en de facto kontrollbeføyelse over det nevnte selskapet.
Underskrifter
(
*1
) – Prosessspråk: italiensk.