EU-dom

C-311/95 Kommisjonen mot Hellas

Saken gjaldt om Hellas hadde oppfylt plikten til å gjennomføre tjenestedirektiv 92/50/EØF innen fristen 1. juli 1993. EU-domstolen fastslo traktatbrudd fordi Hellas verken hadde vedtatt nødvendige nasjonale gjennomføringstiltak eller meddelt slike til Kommisjonen. Et ministersirkulære om midlertidig anvendelse og pågående forberedende lovarbeid kunne ikke erstatte formell og bindende gjennomføring.

Hovedspørsmål

Hovedspørsmålet var om Hellas hadde oppfylt sin plikt etter artikkel 44 nr. 1 i direktiv 92/50/EØF til å vedta nødvendige gjennomføringstiltak innen fristen. Et tilknyttet spørsmål var om administrative tiltak og forberedende arbeid kunne avverge traktatbrudd.

Saksdata: C-311/95, 1996-05-02, EU-domstolen, Kommisjonen mot Republikken Hellas, rådsdirektiv 92/50/EØF om samordning av fremgangsmåtene ved tildeling av tjenestekontrakter, særlig artikkel 44 nr. 1, traktatbruddssak.

Rettslig kjerne

Dommen bekrefter et grunnleggende prinsipp i EU-retten om at medlemsstater må gjennomføre anskaffelsesdirektiver ved bindende, klare og formelt vedtatte nasjonale regler innen den fastsatte fristen. Rene administrative praksiser eller instrukser er ikke tilstrekkelige, fordi slike tiltak kan endres etter forvaltningens forgodtbefinnende og ikke nødvendigvis har tilstrekkelig offentlighet og rettslig forankring. Domstolen avviser dermed at et ministersirkulære om midlertidig anvendelse av direktivet eller opprettelsen av et utvalg for å forberede lovgivning kan oppfylle gjennomføringsplikten. I en traktatbruddssak er det avgjørende om nødvendige tiltak faktisk er vedtatt innen fristen; pågående arbeid eller planlagte tiltak er ikke nok. Saken gjelder ikke tolkning av materielle regler om tildeling av tjenestekontrakter, men den formelle og institusjonelle plikten til rettidig og korrekt gjennomføring av anskaffelsesdirektiver.

Faktum

Kommisjonen anla traktatbruddssak etter EF-traktaten artikkel 169 med påstand om at Hellas ikke hadde gjennomført rådsdirektiv 92/50/EØF om tildeling av tjenestekontrakter innen fristen. Etter direktivets artikkel 44 nr. 1 skulle medlemsstatene sette i kraft nødvendige lover, forskrifter og administrative bestemmelser innen 1. juli 1993 og straks underrette Kommisjonen. Kommisjonen hadde ikke mottatt opplysninger om greske gjennomføringstiltak og sendte derfor åpningsbrev 9. august 1993. Da Hellas ikke svarte, avga Kommisjonen en grunngitt uttalelse 6. mai 1994. Heller ikke denne ble besvart. For Domstolen bestred ikke Hellas at direktivet ikke var gjennomført innen fristen, men anførte at søksmålet burde avvises fordi det var nedsatt et utvalg for lovforberedelse, sendt ut et ministersirkulære om midlertidig anvendelse, og utarbeidet et utkast til presidentdekret.

Domstolens vurdering

Domstolen tok utgangspunkt i den klare plikten i artikkel 44 nr. 1 i direktiv 92/50/EØF: medlemsstatene skulle innen 1. juli 1993 sette i kraft de lover, forskrifter og administrative bestemmelser som var nødvendige for å etterkomme direktivet, og straks underrette Kommisjonen om dette. Det sentrale vurderingstemaet var derfor om Hellas innen denne fristen faktisk hadde vedtatt nødvendige nasjonale tiltak.

Hellas bestred ikke at slik gjennomføring ikke hadde funnet sted innen fristen. Staten forsøkte likevel å avverge søksmålet ved å vise til tre forhold: at det i november 1994 var opprettet et utvalg for forberedende lovarbeid, at et departement hadde sendt direktivteksten til berørte organer med instrukser om midlertidig anvendelse, og at det var utarbeidet et utkast til presidentdekret. Domstolen godtok ikke disse anførslene.

For det første viste Domstolen til fast rettspraksis om at rene administrative praksiser ikke oppfyller traktatens krav til korrekt gjennomføring. Slike praksiser kan endres etter forvaltningens forgodtbefinnende og gis ikke tilstrekkelig offentlighet. På dette grunnlaget avviste Domstolen uttrykkelig argumentet om at ministersirkulæret kunne oppfylle gjennomføringsplikten.

For det andre følger det implisitt av dommen at forberedende tiltak, herunder nedsatte utvalg og utkast til regelverk, ikke er tilstrekkelig. Gjennomføringsplikten knytter seg til vedtakelse av nødvendige rettslige tiltak innen fristen, ikke til at myndighetene arbeider med saken eller planlegger senere gjennomføring.

Siden direktivet ikke var gjennomført innen den fastsatte fristen, fant Domstolen at Kommisjonens søksmål var begrunnet. Den fastslo derfor at Hellas hadde misligholdt sine forpliktelser etter artikkel 44 nr. 1 i direktivet ved ikke å ha vedtatt de nødvendige lover, forskrifter og administrative bestemmelser i tide. Hellas ble også dømt til å betale saksomkostningene.

Konklusjon

EU-domstolen fastslo at Hellas hadde misligholdt sine forpliktelser etter artikkel 44 nr. 1 i direktiv 92/50/EØF ved ikke å vedta nødvendige gjennomføringstiltak innen fristen 1. juli 1993. Domstolen avviste at et ministersirkulære om midlertidig anvendelse, et forberedende lovutvalg eller et utkast til presidentdekret kunne erstatte formell gjennomføring. Saken endte dermed med fullt medhold for Kommisjonen og dom for traktatbrudd.

Praktisk betydning

Dommen har praktisk betydning som en klar bekreftelse på at anskaffelsesdirektiver må gjennomføres ved formelle, bindende og offentlig tilgjengelige nasjonale regler. Offentlige myndigheter kan ikke bygge på rundskriv, interne instrukser eller midlertidig administrativ praksis som erstatning for lov- eller forskriftsfastsatt gjennomføring. For anskaffelsesretten understreker saken betydningen av rettslig klarhet og korrekt implementering som grunnlag for likebehandling og forutberegnelighet i markedet. Dommen er særlig relevant i spørsmål om statens gjennomføringsplikt, ikke om den konkrete anvendelsen av tildelingsregler i en enkelt anskaffelse.

Rettssetninger

Medlemsstater oppfyller ikke plikten til å gjennomføre et direktiv ved rene administrative praksiser. — Fastslår krav om bindende og formell gjennomføring av anskaffelsesdirektiver.
Administrative tiltak som kan endres etter forvaltningens forgodtbefinnende og ikke gis tilstrekkelig offentlighet, er ikke tilstrekkelige som gjennomføring. — Presiserer hvorfor rundskriv og lignende ikke kan erstatte lov eller forskrift.
Forberedende lovarbeid eller utkast til nasjonale regler er ikke nok når direktivet ikke faktisk er gjennomført innen fristen. — Markerer at vurderingen knytter seg til vedtatte tiltak innen fristens utløp.

Refererte rettskilder

Rådsdirektiv 92/50/EØF artikkel 44 nr. 1 — Bestemmelsen om frist for gjennomføring av tjenestedirektivet.
EF-traktaten artikkel 169 — Hjemmel for Kommisjonens traktatbruddssøksmål.
Sak C-242/94, Kommisjonen mot Spania — Sitert for prinsippet om at rene administrative praksiser ikke er tilstrekkelig gjennomføring.

Dommen i sin helhet

DOMSTOLENS DOM (Femte avdeling)

2. mai 1996*

I sak C-311/95,

Kommisjonen for De europeiske fellesskap, representert ved Dimitrios Gouloussiss, juridisk rådgiver, som prosessfullmektig, med forkynningsadresse i Luxembourg ved kontoret til Carlos Gómez de la Cruz, i Kommisjonens juridiske tjeneste, Wagner Centre, Kirchberg, saksøker, mot

Republikken Hellas, representert ved Ioanna Galani-Maragkoudaki, spesialassistent og juridisk rådgiver i Utenriksdepartementets avdeling for EU-rett, og Dimitra Tsagkaraki, rådgiver hos statssekretæren i Utenriksdepartementet, som prosessfullmektiger, med forkynningsadresse i Luxembourg ved den greske ambassade, 117 Val Sainte-Croix, saksøkt,

SØKSMÅL med påstand om fastsettelsesdom for at Republikken Hellas har misligholdt sine forpliktelser etter EF-traktaten ved ikke å ha vedtatt eller meddelt Kommisjonen de nødvendige lover, forskrifter og administrative bestemmelser for å etterkomme rådsdirektiv 92/50/EØF av 18. juni 1992 om samordning av fremgangsmåtene ved tildeling av tjenestekontrakter (EFT 1992 L 209, s. 1) innen den fastsatte fristen,

______________________

* Sakens språk: gresk.

I – 2436

KOMMISJONEN mot HELLAS

DOMSTOLEN (Femte avdeling), sammensatt av: D. A. O. Edward, avdelingspresident, J.-P. Puissochet, P. Jann (refererende dommer), L. Sevón og M. Wathelet, dommere, generaladvokat: C. O. Lenz, justissekretær: R. Grass, etter å ha behandlet rapporten fra den refererende dommer, etter å ha hørt generaladvokatens forslag til avgjørelse i rettsmøtet 14. mars 1996, avsagt følgende

Dom

1Ved søksmål mottatt ved Domstolens justissekretariat 29. september 1995 anla Kommisjonen for De europeiske fellesskap søksmål i henhold til artikkel 169 i EF-traktaten med påstand om at Republikken Hellas hadde misligholdt sine forpliktelser etter EF-traktaten ved ikke å ha vedtatt eller meddelt Kommisjonen de nødvendige lover, forskrifter og administrative bestemmelser for å etterkomme rådsdirektiv 92/50/EØF av 18. juni 1992 om samordning av fremgangsmåtene ved tildeling av tjenestekontrakter (EFT 1992 L 209, s. 1, heretter «direktivet») innen den fastsatte fristen.

2I henhold til artikkel 44 nr. 1 første ledd i direktivet skulle medlemsstatene sette i kraft de lover, forskrifter og administrative bestemmelser som var nødvendige for å etterkomme direktivet, innen 1. juli 1993, og straks underrette Kommisjonen om dette.

I – 2437

3Ettersom Kommisjonen ikke hadde mottatt opplysninger om de tiltak Republikken Hellas hadde truffet for å etterkomme direktivet, ga den 9. august 1993 den greske regjering formelt pålegg om å inngi sine merknader innen to måneder.

4Da Kommisjonen ikke mottok svar på åpningsbrevet, sendte den 6. mai 1994 den greske regjering en grunngitt uttalelse med oppfordring om å treffe de nødvendige tiltak for å etterkomme direktivet innen to måneder.

5Siden det heller ikke kom noen respons på den grunngitte uttalelsen, anla Kommisjonen det foreliggende søksmål.

6Den greske regjering bestrider ikke at den unnlot å gjennomføre direktivet i nasjonal rett innen den fastsatte fristen. Den ber likevel om at søksmålet avvises. Den gjør for det første gjeldende at det i november 1994 ble nedsatt et utvalg ved beslutning fra Økonomiministeriet for å utføre det forberedende lovgivningsarbeidet med gjennomføringen av direktivet. For det andre sendte Miljø-, plan- og offentlige bygge- og anleggsarbeiderdepartementet direktivets tekst til alle berørte offentlige organer ved et ministersirkulære av 27. august 1993 med instruksjoner om midlertidig anvendelse av direktivet. Endelig utarbeidet det samme departementet et utkast til presidentdekret for å gjennomføre samtlige bestemmelser i direktivet i den nasjonale rettsorden.

7Det er fast rettspraksis at rene administrative praksiser, som av sin natur kan endres etter forvaltningens forgodtbefinnende og ikke gis tilstrekkelig offentlighet, ikke kan anses å innebære at en medlemsstat oppfyller sine forpliktelser etter traktaten på korrekt måte (se blant annet sak C-242/94, Kommisjonen mot Spania, Sml. 1995 I-3031, avsnitt 6). Den greske regjerings argument basert på utsendelsen av ministersirkulæret kan derfor ikke aksepteres.

I – 2438

KOMMISJONEN mot HELLAS

8Ettersom direktivet ikke ble gjennomført innen den fastsatte fristen, må Kommisjonens søksmål på dette punkt anses begrunnet.

9Følgelig må det fastslås at Republikken Hellas har misligholdt sine forpliktelser etter artikkel 44 nr. 1 i direktivet ved ikke å ha vedtatt de nødvendige lover, forskrifter og administrative bestemmelser for å etterkomme direktivet innen den fastsatte fristen.

Saksomkostninger

10I henhold til prosessreglementets artikkel 69 nr. 2 skal den tapende part dømmes til å betale saksomkostningene dersom det er nedlagt påstand om dette. Ettersom Kommisjonen har nedlagt påstand om saksomkostninger og Republikken Hellas har tapt saken, skal sistnevnte dømmes til å betale saksomkostningene.

På dette grunnlag bestemmer

DOMSTOLEN (Femte avdeling):

1. Det fastslås at Republikken Hellas har misligholdt sine forpliktelser etter artikkel 44 nr. 1 i rådsdirektiv 92/50/EØF av 18. juni 1992 om samordning av fremgangsmåtene ved tildeling av tjenestekontrakter ved ikke å ha vedtatt de nødvendige lover, forskrifter og administrative bestemmelser for å etterkomme direktivet innen den fastsatte fristen.

I – 2439

2. Republikken Hellas dømmes til å betale saksomkostningene.

Edward Puissochet Jann

Sevón Wathelet

Avsagt i offentlig rettsmøte i Luxembourg 2. mai 1996.

R. Grass D. A. O. Edward

Justissekretær President for Femte avdeling

I – 2440

Emner: EU/EØS-anskaffelsesrett, tjenestekontrakter, gjennomføring av direktiv, traktatbrudd, administrativ praksis, rettidig implementering, direktiv 92/50/EØF, Kommisjonssøksmål