EU-dom

C-306/97 Connemara Machine Turf mot Coillte Teoranta

Saken gjaldt om det irske selskapet Coillte Teoranta var en oppdragsgiver etter det tidligere varekjøpsdirektivet 77/62. EU-domstolen kom til at enheten ikke kunne likestilles med staten eller et lokalt organ, men at den likevel måtte anses som en offentlig myndighet hvis innkjøp var underlagt statlig kontroll. Dermed var selskapet omfattet av direktivets regler om offentlige innkjøp.

Hovedspørsmål

Hovedspørsmålet var om Coillte Teoranta var en oppdragsgiver etter artikkel 1 bokstav b i direktiv 77/62. Særlig gjaldt det om enheten, på grunn av statlig opprettelse og kontroll, falt inn under kategorien offentlige myndigheter hvis innkjøp er underlagt statens kontroll.

Saksdata: C-306/97, 1998-12-17, EU-domstolen, Connemara Machine Turf Co. Ltd mot Coillte Teoranta, direktiv 77/62/EØF, som endret ved direktiv 88/295/EØF, om offentlige varekjøp; subsidiært omtalt direktiv 93/36/EØF, prejudisiell avgjørelse.

Rettslig kjerne

Dommen avklarer at begrepet oppdragsgiver i det tidligere varekjøpsdirektivet 77/62 skal tolkes formålsbestemt for å sikre fri bevegelighet for varer og effektiv virkning av anskaffelsesreglene. En juridisk person som ikke foretar innkjøp på statens eller et lokalt organs regning, er ikke av den grunn staten eller et lokalt organ. Den kan likevel omfattes som et offentligrettslig organ eller tilsvarende enhet etter den nasjonale oppregningen i vedlegg I. For Irland omfattet vedlegget andre offentlige myndigheter hvis offentlige innkjøp er underlagt statens kontroll. Domstolen la til grunn at uttrykket også dekker tilfeller der staten i det minste indirekte kan utøve kontroll over innkjøpene. Det kreves altså ikke at kontrollen uttrykkelig er rettet mot hver enkelt anskaffelse. Dersom staten har opprettet enheten, tillagt den offentlige oppgaver, utnevner ledelsen og har omfattende styrings- og økonomiske kontrollbeføyelser, kan dette være tilstrekkelig til at enheten anses som oppdragsgiver.

Faktum

Connemara Machine Turf Co. Ltd anla sak for irsk High Court etter at Coillte Teoranta hadde gjennomført to innkjøp av gjødsel over terskelverdien uten kunngjøring i De europeiske Fellesskapers Tidende. Connemara hadde levert tilbud i begge konkurransene, men fikk ikke kontrakt. Tvisten gjaldt om Coillte i det hele tatt var bundet av anskaffelsesdirektivet. Coillte var opprettet ved irsk lov som et privatrettslig selskap med formål å drive skogbruk og tilknyttet virksomhet på næringsbasis. Samtidig eide selskapet nasjonalparker og skulle også etablere og vedlikeholde ulike tilbud av rekreativ, sportslig, utdanningsmessig, vitenskapelig og kulturell karakter. Staten hadde overført betydelige verdier til selskapet, var hovedaksjonær, utnevnte sentrale ledelsespersoner og hadde flere styrings- og kontrollbeføyelser etter loven. High Court ba derfor EU-domstolen tolke om Coillte var en oppdragsgiver etter direktiv 77/62 og direktiv 93/36.

Domstolens vurdering

Domstolen avgrenset først saken i tid. De faktiske forholdene knyttet seg til anbud som var kunngjort før gjennomføringsfristen for direktiv 93/36 var utløpt, og Irland hadde heller ikke gjennomført dette direktivet. Derfor vurderte Domstolen bare direktiv 77/62.

Deretter tok Domstolen stilling til om Coillte kunne anses som staten eller et lokalt organ etter artikkel 1 bokstav b. Her pekte den på at Coillte var en juridisk person, og at det var fastslått at selskapet ikke foretok innkjøp på statens eller et lokalt organs regning. På dette grunnlaget kunne det ikke klassifiseres som staten eller et lokalt organ i direktivets forstand.

Spørsmålet ble så om Coillte likevel falt inn under vedlegg I punkt VI for Irland, som omfatter andre offentlige myndigheter hvis offentlige innkjøpsavtaler er underlagt statens kontroll. Domstolen understreket at samordningen av anskaffelsesprosedyrene skal fjerne hindringer for fri varebevegelse, og at begrepet oppdragsgiver derfor må tolkes formålsbestemt.

I den konkrete vurderingen la Domstolen vekt på flere forhold: Staten hadde opprettet Coillte og overlatt det oppgaver som dels besto i å opprettholde statsskogene og en skogbruksindustri, dels i å etablere installasjoner i allmennhetens interesse. Staten hadde rett til å utnevne selskapets øverste ledelse. Ministeren kunne gi skriftlige instrukser om hovedlinjene i statens skogbrukspolitikk og om etablering og opprettholdelse av bestemte tjenester eller installasjoner. I tillegg forelå økonomiske kontrollbeføyelser, blant annet knyttet til kapital, lån, garantier, investeringer og rapportering.

Selv om ingen bestemmelse uttrykkelig sa at statlig kontroll særlig omfattet Coilltes innkjøp, mente Domstolen at disse styrings- og kontrollmekanismene innebar at staten i det minste indirekte kunne utøve kontroll over innkjøpene. Det var tilstrekkelig. Coillte måtte derfor anses som en offentlig myndighet hvis innkjøp var underlagt statens kontroll, og dermed som oppdragsgiver etter direktiv 77/62.

Konklusjon

EU-domstolen besvarte den prejudisielle foreleggelsen slik at en enhet som Coillte Teoranta er en oppdragsgiver etter artikkel 1 bokstav b i direktiv 77/62, som endret ved direktiv 88/295. Domstolen bygget ikke dette på at enheten var staten eller et lokalt organ, men på at den for Irlands del falt inn under kategorien andre offentlige myndigheter hvis innkjøp er underlagt statens kontroll. Indirekte statlig kontroll var tilstrekkelig.

Praktisk betydning

Dommen er viktig for avgrensningen av hvilke enheter som omfattes av anskaffelsesregelverket, særlig i grensetilfeller der virksomheten er organisert som eget selskap og driver deler av virksomheten på kommersielt grunnlag. Den viser at formell selskapsform ikke er avgjørende. Det sentrale er om staten har etablert enheten, tillagt den oppgaver av offentlig interesse og har slike styrings- og kontrollbeføyelser at innkjøpene i det minste indirekte er under statlig kontroll. Dommen illustrerer også at oppdragsgiverbegrepet skal tolkes bredt og funksjonelt for å sikre regelverkets effektivitet og like konkurransevilkår i markedet.

Rettssetninger

Begrepet oppdragsgiver i anskaffelsesdirektivene skal tolkes formålsbestemt for å sikre fri bevegelighet for varer og effektiv virkning av regelverket. — Angir tolkningsmetoden ved avgrensning av hvilke enheter som omfattes.
En juridisk person som ikke foretar innkjøp på statens eller et lokalt organs regning, er ikke av den grunn staten eller et lokalt organ etter direktiv 77/62. — Klart skille mellom staten som oppdragsgiver og selvstendige juridiske personer.
En enhet kan likevel være oppdragsgiver som offentlig myndighet eller tilsvarende organ når staten i det minste indirekte kan utøve kontroll over innkjøpene. — Presiserer terskelen for statlig kontroll etter vedlegg I for Irland.
Det er ikke nødvendig at nasjonale bestemmelser uttrykkelig fastsetter at statens kontroll spesifikt omfatter offentlige innkjøp. — Viktig for vurderingen av indirekte eller strukturell kontroll.

Refererte rettskilder

Rådets direktiv 77/62/EØF artikkel 1 bokstav b og vedlegg I punkt VI — Hovedgrunnlaget for avgjørelsen om oppdragsgiverstatus.
Rådets direktiv 88/295/EØF — Endringsdirektiv til 77/62, nevnt som gjeldende versjon.
Rådets direktiv 93/36/EØF artikkel 1 bokstav b — Forelagt av nasjonal domstol, men ikke anvendt fordi gjennomføringsfristen ikke var utløpt for de faktiske forhold.
EF-traktaten artikkel 177 — Hjemmel for den prejudisielle foreleggelsen.
Sak 31/87 Beentjes — Påberopt i argumentasjonen om formålsbestemt forståelse av staten.
Sak C-360/96 BFI Holding — Brukt som støtte for formålsbestemt tolkning av oppdragsgiverbegrepet.
Irish Forestry Act 1988 — Nasjonalt rettsgrunnlag for Coilltes etablering, organisering og statlige kontrollmekanismer.

Dommen i sin helhet

Sammendrag

Dommens premisser

Avgjørelse om saksomkostninger

Avgjørelse

Nøkkelord

Tilnærming av lovgivningene – fremgangsmåter ved inngåelse av offentlige innkjøpsavtaler – direktiv 77/62 – oppdragsgiver – enheter som svarer til offentligrettslige juridiske personer – vedlegg I til direktiv 77/62 – offentlige myndigheter hvis offentlige innkjøpsavtaler er underlagt statens kontroll

[Rådets direktiv 77/62, art. 1, litra b), og vedlegg I, punkt VI]

Sammendrag

En enhet som Coillte Teoranta (Skovkontoret) er en oppdragsgiver i den forstand uttrykket er anvendt i artikkel 1, litra b), i direktiv 77/62 om samordning av fremgangsmåtene ved offentlige innkjøp.

En slik enhet, som er en juridisk person, og som ikke foretar offentlige innkjøp på statens eller et lokalt organs regning, kan ikke anses for å være staten eller et lokalt organ, men utgjør et offentligrettslig organ i den forstand uttrykket er anvendt i artikkel 1, litra b), sammenholdt med vedlegg I, punkt VI (Irland), til direktiv 77/62, når staten i det minste indirekte kan utøve kontroll med de offentlige innkjøpene.

Dommens premisser

1Ved kjennelse av 29. mai 1997, innkommet til Domstolen 2. september 1997, har High Court i medhold av EF-traktatens artikkel 177 forelagt to prejudisielle spørsmål vedrørende fortolkningen av artikkel 1 i Rådets direktiv 77/62/EØF av 21. desember 1976 om samordning av fremgangsmåtene ved offentlige innkjøp (EFT 1977 L 13, s. 1), som endret ved Rådets direktiv 88/295/EØF av 22. mars 1988 (EFT L 127, s. 1), og av artikkel 1 i Rådets direktiv 93/36/EØF av 14. juni 1993 om samordning av fremgangsmåtene ved offentlige innkjøp (EFT L 199, s. 1).

2Spørsmålene er reist under en sak mellom Connemara Machine Turf Co. Ltd (heretter «Connemara»), et irsk selskap som driver virksomhet i form av produksjon av maskinutskaaret sphagnum og salg av kunstgjødning, og Coillte Teoranta (heretter «Skovkontoret») vedrørende saksøktes iverksettelse av to offentlige innkjøp.

3Inntil 1994 var offentlige innkjøp innenfor Fellesskapet regulert av direktiv 77/62, særlig som endret ved direktiv 88/295.

4I artikkel 1 i direktiv 77/62 defineres begrepet oppdragsgiver slik:

«I dette direktiv forstås ved: … b) 'ordregivende myndigheder' staten, lokale organer og de i bilag I anførte offentligretlige juridiske personer, eller hvad der svarer hertil i de medlemsstater, der ikke kender dette begreb …»

5For så vidt angår Irland er det nærmere bestemt i vedlegg I, punkt VI, at «hvad der svarer hertil» er «andre offentlige myndigheder, hvis offentlige innkjøpsavtaler er undergivet statens kontrol».

6Rådets direktiv 93/36 har opphevet direktiv 77/62. Bestemmelsene skulle ha vært gjennomført i nasjonal rett senest 14. juni 1994, noe Irland ikke hadde gjort.

7I artikkel 1 i dette direktiv bestemmes:

«I dette direktiv forstås ved: … b) 'ordregivende myndigheder', staten, regionale eller lokale myndigheter, offentligretlige organer og sammenslutninger av en/et eller flere av disse lokale myndigheter eller offentligretlige organer.

Ved 'offentligretlig organ' forstås ethvert organ:

hvis oppgave det er å imøtekomme allmennhetens behov, dog ikke på det industrielle eller forretningsmessige området,
som er en juridisk person, og
hvis drift enten for mer enn halvdelens vedkommende finansieres av staten, regionale eller lokale myndigheter eller andre offentligretlige organer eller er underlagt disses kontroll, eller hvortil staten, regionale eller lokale myndigheter eller andre offentligretlige organer kan utpeke mer enn halvdelen av medlemmene i administrasjons-, ledelses- eller tilsynsorganet.

…»

8Skovkontoret er stiftet som et privatrettslig selskap med hjemmel i section 9 i Irish Forestry Act 1988 (irsk lov om skogbruk fra 1988, heretter «loven»).

9Ifølge loven har Skovkontoret til formål å drive skogbruk og dertil knyttet virksomhet på næringsbasis og, i samsvar med praksis på dette området, å opprette og vedlikeholde en skogbruksindustri samt å delta i skogbruksaktiviteter som er forenlige med disse formålene, sammen med andre.

10Som eier av tolv nasjonalparker, hvortil det er gratis adgang, hører det likeledes til Skovkontorets formål å innrette installasjoner med et rekreativt, sportslig, utdanningsmessig, vitenskapelig og kulturelt siktemål.

11Den irske regjeringen har overført skog, jord og eiendom til en verdi av ca. 700 millioner IEP til Skovkontoret. Som vederlag har Skovkontoret utstedt aksjer til finansministeren, som således er hovedaksjonær.

12For så vidt angår Skovkontorets struktur fremgår det av loven samt av kontorets vedtekter at det er opprettet av energiministeren (heretter «ministeren»), at vedtektene og enhver endring av disse skal tiltres av ministeren (section 11 og 15), at «the chairman» (styreformannen) og andre direktører utnevnes og deres lønninger fastsettes av ministeren (section 15(2)(b) og (d)), at «the first Chief Executive» (den øverste generaldirektøren) utnevnes av ministeren og utfører sine funksjoner i henhold til retningslinjer fastsatt av denne (section 35), at utnevnelsen av Skovkontorets revisorer skal tiltres av ministeren (section 15(2)(e)), og at Skovkontoret skal følge statens retningslinjer og de ministerielle sirkulærene vedrørende lønninger, tillegg og de ansattes arbeidsvilkår (section 36). Visse av ministerens beslutninger skal godkjennes av finansministeren.

13I sin forretningsførsel skal Skovkontoret respektere følgende forpliktelser: Ministeren kan oversende det skriftlige instrukser for å forplikte det til å respektere hovedlinjene i statens politikk for skogbruksvirksomhet, til å opprette og vedlikeholde bestemte tjenester eller installasjoner, eller til å opprettholde eller benytte bestemte arealer til nærmere bestemte formål (lovens section 38). Skovkontoret skal konsultere ministeren vedrørende skogbruksvirksomhet i visse områder av vitenskapelig interesse (section 13). Hvert år skal Skovkontoret fremlegge for ministeren en plan for kjøp og salg av arealer (section 14). Opprettelse og erverv av filialer skal tiltres av ministeren (section 15(2)(g)), en generalforsamling skal organiseres når to ministre foreslår det (vedtektenes punkt 15), og Skovkontorets årsrapport og reviderte regnskap skal fremlegges for det irske parlamentet (lovens section 30 og 31).

14Med hensyn til finansieringen fremgår det av de gjeldende bestemmelsene at Skovkontorets aksjekapital skal godkjennes av finansministeren (lovens section 10). Skovkontoret kan ikke ta opp lån uten ministerens samtykke (section 24), mens ministeren kan kausjonere for ethvert lånt beløp (section 25). Skovkontoret kan investere et beløp som ikke overstiger 250 000 IEP, i kontrollen med andre selskaper. Denne summen kan forhøyes med tillatelse fra ministeren etter forhandling med finansministeren (section 15(2)(h)). Sistnevnte kan for øvrig stille visse beløp til rådighet for Skovkontoret på nærmere bestemte vilkår og til nærmere bestemte formål.

15Den 12. mars 1993 og den 10. mars 1994 offentliggjorde Skovkontoret anbud vedrørende innkjøp av gjødningsstoffer til en verdi av over 200 000 ECU uten å offentliggjøre licitasjonsbekjentgjørelsen i De europeiske Fellesskapers Tidende.

16Connemara innga tilbud ved begge anbud, men tilbudene ble ikke antatt.

17Den 21. juni 1994 anla Connemara sak ved High Court med påstand om at Skovkontorets fremgangsmåte ved anbudet og de offentlige innkjøpene skulle kjennes stridende mot direktiv 77/62. Skovkontoret har i den forbindelse gjort gjeldende at det ikke er en oppdragsgiver som omhandlet i dette direktiv.

18Under disse omstendigheter har High Court forelagt Domstolen følgende prejudisielle spørsmål:

«1) Er saksøkte en 'oppdragsgiver' som definert ved begrepet 'ordregivende myndigheder' i artikkel 1, litra b), i Rådets direktiv 77/62/EØF av 21. desember 1976? 2) Er saksøkte en 'oppdragsgiver' som definert ved begrepet 'ordregivende myndigheder' i artikkel 1, litra b), i Rådets direktiv 93/36/EØF av 14. juni 1993?»

19Connemara og Kommisjonen har gjort gjeldende at Skovkontoret, som følge av den samlede virkningen av de ulike bestemmelsene som regulerer Skovkontorets rettsstilling, skal anses for å høre til staten i den betydning Domstolen har tillagt dette uttrykket i dom av 20. september 1988 (sak 31/87, Beentjes, Sml. s. 4635).

20I denne dommen har Domstolen anlagt en formålsbestemt fortolkning av begrepet stat i Rådets direktiv 71/305/EØF av 26. juli 1971 om samordning av fremgangsmåtene med hensyn til inngåelse av offentlige bygge- og anleggskontrakter (EFT 1971 II, s. 613), som inneholder den samme definisjonen av oppdragsgiver som direktiv 77/62. Ifølge denne fortolkningen skal et organ hvis sammensetning og funksjoner er fastsatt ved lov, og som i vidt omfang er avhengig av myndighetene, anses for å høre til staten, selv om det ikke formelt er en del av denne.

21Dessuten er Connemara og Kommisjonen av den oppfatning at Skovkontoret likeledes kan anses for å være en annen offentlig myndighet hvis offentlige innkjøpsavtaler er underlagt statens kontroll, jf. vedlegg I, punkt VI, til direktiv 77/62.

22Den irske regjeringen og Skovkontoret har imidlertid gjort gjeldende at Skovkontoret ikke er en oppdragsgiver verken i henhold til direktiv 77/62 eller til direktiv 93/36.

23Skovkontoret er ifølge den irske regjeringen en privat virksomhet som er underlagt bestemmelsene i Companies Act (selskapslov). Det er følgelig en næringsvirksomhet som tilhører staten. Beføyelsene til å utnevne og avskjedige Skovkontorets ansvarlige og til å bestemme dets generelle politikk er ikke videre enn de beføyelsene som finnes i vedtektene for et privat selskap som nesten eies fullt ut av én aksjonær. Den daglige ledelsen foregår derimot uavhengig, og staten har ingen innflytelse på innkjøpene.

24Den franske regjeringen og Det forente kongerikes regjering har bare kommentert spørsmålet om Skovkontoret er et offentligrettslig organ i henhold til artikkel 1, litra b), i direktiv 93/36.

25Det bemerkes innledningsvis at sakens faktiske forhold bare kan henføres under direktiv 77/62. På tidspunktet for anbudets offentliggjøring, og selv på tidspunktet for kontraktstildelingen, var gjennomføringsfristen for direktiv 93/36 ennå ikke utløpt, og Irland hadde heller ikke tatt skritt mot en slik gjennomføring.

26Det følger herav at Domstolen skal begrense seg til å besvare om en enhet som Skovkontoret er en oppdragsgiver i henhold til direktiv 77/62.

27I den forbindelse bemerkes at Skovkontoret er en juridisk person, i motsetning til det berørte organet i Beentjes-dommen, op.cit. Det er for øvrig fastslått at det ikke foretar offentlige innkjøp på statens eller et lokalt organs regning.

28Under disse omstendigheter kan Skovkontoret ikke anses for å være staten eller et lokalt organ som omhandlet i artikkel 1, litra b), i direktiv 77/62. Det bør imidlertid undersøkes om det svarer til et offentligrettslig organ, jf. vedlegg I til direktiv 77/62.

29For så vidt angår Irland angir vedlegget andre offentlige myndigheter hvis innkjøp er underlagt statens kontroll, som oppdragsgiver.

30Det bemerkes at samordningen på fellesskapsnivå av fremgangsmåtene ved offentlige innkjøp har til formål å fjerne hindringene for fri bevegelighet for varer.

31For å gi prinsippet om fri bevegelighet full virkning skal begrepet oppdragsgiver fortolkes formålsbestemt (jf. i denne forbindelse dom av 10.11.1998, sak C-360/96, BFI Holding, Sml. I, s. 6821, premiss 62).

32Det må i den forbindelse understrekes at det er staten som har opprettet Skovkontoret og har overlatt det visse oppgaver, som primært består i å opprettholde statsskogene og en skogbruksindustri, men også å innrette ulike installasjoner i allmennhetens interesse. Det er også staten som har rett til å utnevne Skovkontorets øverste ledelse.

33Ministerens adgang til å oversende Skovkontoret instrukser, særlig til å forplikte det til å respektere hovedlinjene i statens politikk vedrørende skogdrift eller til å innrette nærmere bestemte tjenester eller installasjoner, og de beføyelsene som er tillagt denne ministeren og finansministeren på det økonomiske området, gir dessuten staten mulighet til å kontrollere Skovkontorets økonomiske aktivitet.

34Det fremgår herav at selv om ingen bestemmelser uttrykkelig fastsetter at den statlige kontrollen spesifikt omfatter Skovkontorets offentlige innkjøp, kan staten i det minste indirekte utøve en slik kontroll.

35Det følger av det foranstående at Skovkontoret skal anses for å være en «offentlig myndighet hvis offentlige innkjøpsavtaler er undergivet statens kontrol», jf. vedlegg I, punkt VI, til direktiv 77/62.

36Følgelig skal de prejudisielle spørsmålene besvares med at en enhet som Skovkontoret er en oppdragsgiver som omhandlet i artikkel 1, litra b), i direktiv 77/62, som endret ved direktiv 88/295.

Avgjørelse om saksomkostninger

Sakens omkostninger

37De utgifter som er avholdt av den irske, franske og Det forente kongerikes regjering samt av Kommisjonen, som har avgitt innlegg for Domstolen, kan ikke erstattes. Ettersom behandlingen av saken i forhold til partene i hovedsaken utgjør et ledd i den saken som verserer for den nasjonale retten, tilkommer det denne å treffe avgjørelse om saksomkostningene.

Avgjørelse

På grunnlag av disse premisser kjenner

DOMSTOLEN

(Femte avdeling)

vedrørende de spørsmål som er forelagt av High Court ved kjennelse av 29. mai 1997, for rett:

En enhet som Coillte Teoranta er en oppdragsgiver som omhandlet i artikkel 1, litra b), i Rådets direktiv 77/62/EØF av 21. desember 1976 om samordning av fremgangsmåtene ved offentlige innkjøp, som endret ved Rådets direktiv 88/295/EØF av 22. mars 1988.

Emner: oppdragsgiverbegrepet, offentligrettslig organ, statlig kontroll, direktiv 77/62, offentlige varekjøp, indirekte kontroll, vedlegg I, formålsbestemt tolkning, fri varebevegelse