C-305/08 CoNISMa: universiteter som økonomiske aktører

DOMSTOLENS DOM (Fjerde avdeling)

23. desember 2009 (

*1

)

«Offentlige tjenestekontrakter — direktiv 2004/18 — begrepene «entreprenør», «leverandør» og «tjenesteyter» — begrepet «økonomisk aktør» — universiteter og forskningsinstitutter — konsortium («consorzio») sammensatt av universiteter og offentlige myndigheter — vedtektsmessig hovedformål uten gevinst for øye — adgang til å delta i en prosedyre for inngåelse av en offentlig kontrakt»

I sak C-305/08, angående en anmodning om prejudisiell avgjørelse i henhold til artikkel 234 EF, inngitt av Consiglio di Stato (Italia) ved avgjørelse av 23. juni 2008, innkommet til Domstolen den 4. juli 2008, i saken:

Consorzio Nazionale Interuniversitario per le Scienze del Mare (CoNISMa)

mot

Regione Marche, har

DOMSTOLEN (Fjerde avdeling)

sammensatt av formannen for Tredje avdeling, K. Lenaerts, som fungerende formann for Fjerde avdeling, og dommerne R. Silva de Lapuerta, E. Juhász (refererende dommer), G. Arestis og J. Malenovský, generaladvokat: J. Mazák justitssekretær: R. Grass, etter at det er avgitt innlegg av:

• Consorzio Nazionale Interuniversitario per le Scienze del Mare (CoNISMa) ved avvocato I. Deluigi
• den tsjekkiske regjering ved M. Smolek, som befullmektiget
• den østerrikske regjering ved M. Fruhmann, som befullmektiget
• Kommisjonen for De europeiske fellesskap ved C. Zadra og D. Recchia, som befullmektigede, og etter at generaladvokaten har fremlagt forslag til avgjørelse i rettsmøtet den 3. september 2009, avsagt følgende

Dom

1Anmodningen om en prejudisiell avgjørelse gjelder fortolkningen av artikkel 1 nr. 2 bokstav a) og b) og artikkel 1 nr. 8 første og annet ledd i Europaparlamentets og Rådets direktiv nr. 2004/18/EF av 31. mars 2004 om samordning av fremgangsmåtene ved inngåelse av offentlige vareinnkjøpskontrakter, offentlige tjenestekontrakter og offentlige bygge- og anleggskontrakter (EUT L 134, s. 114).

2Denne anmodningen er inngitt som ledd i en sak mellom Consorzio Nazionale Interuniversitario per le Scienze del Mare (konsortium av flere universiteter for havvitenskap, heretter «CoNISMa») og Regione Marche vedrørende sistnevntes beslutning om ikke å gi nevnte konsortium adgang til å delta i en prosedyre for inngåelse av en offentlig tjenestekontrakt.

Rettsregler

Fellesskapsbestemmelser

3Fjerde betraktning til direktiv 2004/18 bestemmer følgende:

«Medlemsstatene bør sørge for at det at et offentligrettslig organ avgir tilbud i forbindelse med en anbudskonkurranse, ikke fører til konkurransevridning i forhold til private tilbudsgivere.»

4Direktivets artikkel 1 nr. 2 bokstav a) bestemmer følgende:

«a) Med «offentlige kontrakter» menes gjensidig bebyrdende avtaler som inngås skriftlig mellom en eller flere økonomiske aktører og en eller flere oppdragsgivere, og som gjelder utførelse av arbeider, levering av varer eller tjenester som er omfattet av dette direktiv.»

5Nevnte direktivs artikkel 1 nr. 8 bestemmer følgende:

«Begrepene «entreprenør», «leverandør» og «tjenesteyter» omfatter enhver fysisk eller juridisk person og enhver offentlig enhet samt enhver sammenslutning av slike personer og/eller organer, som på markedet tilbyr henholdsvis utførelse av arbeider og/eller bygge- og anleggsarbeider, varer eller tjenester.

Begrepet «økonomisk aktør» omfatter både en entreprenør, en leverandør og en tjenesteyter. Det brukes utelukkende for å forenkle teksten.

[…]»

6Samme direktivs artikkel 1 nr. 9 er utformet som følger:

«Som «oppdragsgivere» anses staten, regionale eller lokale myndigheter, offentligrettslige organer og sammenslutninger av en eller flere av disse myndighetene eller et eller flere av disse offentligrettslige organene.

Med «offentligrettslig organ» menes ethvert organ:

a) som er opprettet spesielt med henblikk på å ivareta allmennhetens behov, dog ikke behov av industriell eller kommersiell art b) som er en juridisk person, og c) hvis drift enten for størstedelens vedkommende finansieres av staten, regionale eller lokale myndigheter eller andre offentligrettslige organer, eller hvis drift er underlagt disses kontroll, eller hvortil staten, regionale eller lokale myndigheter eller andre offentligrettslige organer utpeker mer enn halvparten av medlemmene i administrasjons-, ledelses- eller tilsynsorganet

[…]»

7Artikkel 4 i direktiv 2004/18 med overskriften «Økonomiske aktører» bestemmer følgende:

«1. Søkere eller tilbudsgivere som i henhold til lovgivningen i den medlemsstaten der de er etablert, har rett til å levere den aktuelle ytelsen, kan ikke avvises utelukkende med den begrunnelse at det i henhold til lovgivningen i den medlemsstaten der kontrakten tildeles, kunne kreves at de skal være enten en fysisk eller en juridisk person.

[…] 2 Grupper av økonomiske aktører kan være tilbudsgivere eller søkere. I forbindelse med inngivelse av et tilbud eller en søknad om deltakelse kan oppdragsgiverne ikke kreve at grupper av økonomiske aktører inntar en bestemt rettslig form, men den utvalgte gruppen kan bli nødt til å innta en bestemt rettslig form når den har fått tildelt kontrakten, i den utstrekning det er nødvendig for å sikre en tilfredsstillende oppfyllelse av denne.»

8Direktivets artikkel 44 med overskriften «Egnethetsprøving og utvelgelse av deltakere, tildeling av kontrakter» bestemmer følgende i sitt nr. 1:

«Kontrakter tildeles på grunnlag av kriteriene i artikkel 53 og 55, under hensyn til artikkel 24, etter at oppdragsgiverne har undersøkt om de økonomiske aktørene som ikke er utelukket i henhold til artikkel 45 og 46, er egnede; en slik egnethetsprøving foretas i samsvar med kriteriene om økonomisk og finansiell kapasitet, faglig og teknisk kunnskap eller evne som omhandlet i artikkel 47–52 og om nødvendig i samsvar med de ikke-diskriminerende reglene og kriteriene som er nevnt i nr. 3.»

9Artikkel 55 i direktiv 2004/18 med overskriften «Unormalt lavt tilbud» fastsetter følgende:

«1. Dersom tilbud vedrørende en bestemt kontrakt synes å være unormalt lave i forhold til ytelsen, skal oppdragsgiveren, før den kan avvise slike tilbud, skriftlig anmode om slike opplysninger om de aktuelle tilbudenes sammensetning som den anser for relevante.

Disse opplysningene kan særlig omhandle a) besparelser i forbindelse med byggemetoden, produksjonsmetoden for varene eller utførelsen av tjenestene b) de tekniske løsningene som er valgt, og/eller tilbudsgiverens usedvanlig gunstige betingelser for å utføre arbeidet eller for å levere varene eller tjenestene c) originaliteten av de arbeider, varer eller tjenester som tilbyderen tilbyr d) overholdelsen av bestemmelser vedrørende beskyttelse på arbeidsplassen og arbeidsforhold for øvrig som gjelder på det stedet der ytelsen skal presteres e) eventuell statsstøtte til tilbudsgiveren.

2. Oppdragsgiveren undersøker, etter å ha rådført seg med tilbudsgiveren, tilbudets sammensetning under hensyntagen til de begrunnelsene som er gitt.

3Dersom en oppdragsgiver fastslår at et tilbud er unormalt lavt fordi tilbudsgiveren har mottatt statsstøtte, kan tilbudet bare avvises med denne begrunnelse alene dersom oppdragsgiveren har rådført seg med tilbudsgiveren og denne innen en tilstrekkelig frist, som fastsettes av oppdragsgiveren, ikke kan godtgjøre at den aktuelle støtten er tildelt på lovlig vis. Dersom oppdragsgiveren avviser et tilbud under disse omstendighetene, underretter den Kommisjonen om dette.»

Nasjonale bestemmelser

10Artikkel 3 nr. 19 og 22 i lovdekret nr. 163 om innføring av loven om offentlige bygge- og anleggskontrakter, tjenestekontrakter og leveranser som gjennomføring av direktiv 2004/17/EF og 2004/18/EF (Codice dei contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture in attuazione delle direttive 2004/17/CE e 2004/18/CE) av 12. april 2006 (det alminnelige tillegget til GURI nr. 100 av 2.5.2006, heretter «lovdekret nr. 163/2006») bestemmer følgende:

«19. Begrepene «entreprenør», «leverandør» og «tjenesteyter» omfatter fysiske personer eller juridiske personer eller enheter som ikke er juridiske personer, herunder europeiske økonomiske foretaksgrupper (EØFG) opprettet i medhold av lovdekret nr. 240 av 23. juli 1991, som på markedet tilbyr utførelse av bygge- og anleggsarbeider, varelevering eller tjenesteyting.

[…]

22Begrepet «økonomisk aktør» omfatter entreprenører, leverandører og tjenesteyterne eller en sammenslutning eller konsortium av disse.»

11Artikkel 34 i lovdekret nr. 163/2006 med overskriften «Rettssubjekter som kan tildeles offentlige kontrakter» (artikkel 4 og 5 i direktiv 2004/18), bestemmer følgende:

«1. Med forbehold for de begrensningene som uttrykkelig er foreskrevet, har følgende rettssubjekter rett til å delta i prosedyren for inngåelse av offentlige kontrakter:

a) individuelle entreprenører, herunder håndverkere, kommersielle selskaper og interessentskap og andelsselskaper b) konsortier av produksjons- og arbeidsandelsselskaper

[…] og

[…] konsortier av håndverkere c) permanente konsortier, opprettet som konsortier joint venture-selskaper i henhold til artikkel 2615 d i den sivile lovboken, mellom individuelle entreprenører (herunder håndverkere), kommersielle selskaper eller interessentskap eller produksjons- og arbeidsandelsselskaper i henhold til bestemmelsene i artikkel 36 d) ad hoc-konsortier bestående av konkurrenter, som er opprettet med særlig formål, hvis medlemmer består av rettssubjektene nevnt i bokstav a), b) og c)

[…] e) alminnelige konsortier av konkurrenter nevnt i artikkel 2602 i den sivile lovboken, hvis medlemmer består av rettssubjektene nevnt i bokstav a), b) og c) i dette nummeret, herunder slike som er opprettet som selskaper

[…] f) rettssubjekter som inngår i en europeisk økonomisk foretaksgruppe (EØFG)

[…]

[…]»

12Etter at begivenhetene i hovedsaken hadde inntruffet, ble det ved lovdekret nr. 152 av 11. september 2008 (GURI nr. 231 av 2.10.2008) tilføyd følgende underbokstav til listen ovenfor:

«f bis) økonomiske aktører, i den betydning som artikkel 3 nr. 22 angir, som er etablert i andre medlemsstater og opprettet i samsvar med den relevante lovgivningen i den aktuelle staten».

13Endelig bestemmer artikkel 2082 i den italienske sivile lovboken at en «entreprenør» er det rettssubjektet som utøver økonomisk virksomhet, profesjonelt, gjennom en organisasjon, med henblikk på levering og utveksling av goder eller tjenester.

Tvisten i hovedsaken og de prejudisielle spørsmålene

14Det fremgår av forelggelseskjennelsen at Regione Marche har iverksatt en åpen anbudskonkurranse med henblikk på å inngå en offentlig tjenestekontrakt som består i å foreta en marino-seismisk stratigrafisk undersøkelse, å ta ut borekjerner og foreta stikkprøver i havet på kyststrekningen mellom Pesaro og Civitanova Marche.

15CoNISMa avga et bud i denne anbudskonkurransen. Oppdragsgiveren fremsatte forbehold med hensyn til CoNISMas adgang til prosedyren for inngåelse av den aktuelle kontrakten og besluttet å utelukke dette konsortiet ved avgjørelser av 4., 18. og 23. april 2007.

16CoNISMa innga en ekstraordinær klage mot denne utelukkelsen til presidenten for Den italienske republikk, som er en særlig prosedyre fastsatt i den italienske rettsordenen, idet det anførte at det ikke er forenlig med direktiv 2004/18 å fortolke artikkel 34 i lovdekret nr. 163/2006 slik at den inneholder en uttømmende liste som ikke omfatter universiteter og forskningsinstitutter, og at disse dermed ikke kan delta i en prosedyre for inngåelse av en offentlig kontrakt. Under denne saken om ekstraordinær klage ba ministeren for miljø og territorialbeskyttelse Consiglio di Stato om en uttalelse, slik det er foreskrevet i den relevante nasjonale lovgivningen.

17Den forelgende retten bemerket at den ved sin stillingtagen må avgjøre om et universitetskonsortium som CoNISMa kan anses for en «økonomisk aktør» i henhold til direktiv 2004/18, og dermed om det kan delta i en prosedyre for inngåelse av en offentlig tjenestekontrakt som den i hovedsaken omhandlede. Den forelgende retten ga på grunnlag av følgende betraktninger uttrykk for tvil i så henseende.

18Consiglio di Stato bemerket innledningsvis at CoNISMa er et konsortium («Consorzio») bestående av 24 italienske universiteter og tre departementer. Konsortiet er ifølge sine vedtekter en organisasjon som drives uten gevinst for øye og har til formål å fremme og koordinere forskning og annet vitenskapelig arbeid samt anvendelsen av dette innen havforskning mellom de universitetene som inngår i konsortiet. Det kan delta i anbud og andre konkurranseprosedyrer iverksatt av offentlige myndigheter og selskaper som virker i den offentlige eller private sektoren. Dets aktiviteter finansieres hovedsakelig av støtte fra departementet for universiteter og forskning og andre offentlige myndigheter samt offentlige og private organer, italienske så vel som utenlandske.

19Consiglio di Stato viste for det første til artikkel 1 bokstav c) i Rådets direktiv 92/50/EØF av 18. juni 1992 om samordning av fremgangsmåtene ved inngåelse av offentlige tjenestekontrakter (EFT L 209, s. 1), som ble etterfulgt av direktiv 2004/18, hvoretter «tjenesteyterne er fysiske eller juridiske personer, herunder offentlige organer, som tilbyr utførelse av tjenester», og bemerket at denne formuleringen synes å indikere en hensikt om at bare personer som «vedtektsmessig» forfølger en aktivitet tilsvarende den ytelsen som skal utøves som ledd i den aktuelle kontrakten, har mulighet til å kontrahere med oppdragsgiverne. Bortsett fra private økonomiske aktører kan bare offentlige organer som med gevinst for øye leverer ytelser som er gjenstand for denne kontrakten — med unntak av universitetsorganer — ut fra denne tilnærmingen delta i en kontrakt i samsvar med det formålet de er tildelt i medhold av rettsordenen. Denne tilnærmingen synes å være i samsvar med Domstolens dom av 18. januar 2007, Auroux m.fl. (sak C-220/05, Sml. I, s. 385, avsnitt 44), hvoretter fellesskapsreglene vedrørende offentlige kontrakter får anvendelse på den aktuelle «som aktiv økonomisk aktør på markedet». Samme tilnærming synes likeledes å være fulgt i artikkel 3 nr. 19 i lovdekret nr. 163/2006, hvoretter tjenesteyteren er en økonomisk aktør som «tilbyr» tjenester «på markedet».

20For det andre bemerket den forelgende retten at italiensk rettspraksis om denne problemstillingen ikke er entydig. Visse rettsinstanser finner at fysiske og juridiske personer som utøver entreprenørvirksomhet, samt offentlige organer som er opprettet med henblikk på å tilby tjenester tilsvarende dem som er gjenstand for anbudet, kan delta i offentlige anbud. Etter dette synspunktet hører universiteter ikke under nevnte kategorier av private eller offentlige næringsaktører, ettersom de er opprettet med henblikk på å utøve undervisning og forskning. I medhold av dette kan offentlige universiteter samt konsortier av disse delta i offentlige tjenestekontrakter, forutsatt at ytelsen av de aktuelle tjenestene er forenlig med deres institusjonelle formål og bestemmelsene i deres vedtekter.

21For det tredje viste Consiglio di Stato til Tilsynsmyndigheten for offentlige kontrakters oppfatning, som opererer med et skille mellom økonomiske aktører og rettssubjekter som ikke er omfattet av denne kategorien, slik som ikke-økonomiske offentlige organer, universiteter eller universitetsinstitutter, ettersom de har et annet formål enn økonomisk virksomhet som kjennetegnes ved skapelse av vinning. Disse enhetene kan dermed ikke delta i offentlige anbud, med mindre de oppretter selskaper i henhold til den selvstendigheten som universitetene er tildelt i henhold til nasjonal rett. Denne oppfatningen bekreftes ved artikkel 34 i lovdekret nr. 163/2006, som inneholder en uttømmende liste over de rettssubjektene som kan delta i en prosedyre for inngåelse av offentlige kontrakter.

22Consiglio di Stato viste som begrunnelse for sin tvil endelig til Domstolens praksis, hvoretter fellesskapsbestemmelsene om offentlige kontrakter skal fortolkes ut fra et systematisk formålsbestemt kriterium som hindrer vesentlige avvik fra det grunnleggende prinsippet om effektiv konkurranse (dom av 13.12.2007, sak C-337/06, Bayerischer Rundfunk m.fl., Sml. I, s. 11173). Hva særlig angår offentlige tjenestekontrakter, har Domstolen understreket fellesskapsrettens hovedformål på dette området, nemlig fri bevegelighet for tjenester og adgang til uforvridd konkurranse i samtlige medlemsstater (dom av 11.1.2005, sak C-26/03, Stadt Halle og RPL Lochau, Sml. I, s. 1, avsnitt 44 og 47).

23I betraktning av denne rettspraksisen bemerket Consiglio di Stato at universitetenes, forskningsinstituttenes og deres konsortiers adgang til å delta i offentlige anbud kan skade konkurranseprinsippet på to måter. Den risikerer nemlig å fjerne andeler av offentlige avtaler fra det frie markedet, hvilke avtaler et ikke ubetydelig antall alminnelige selskaper reelt sett har vanskelig for å få tilgang til. Videre tildeles tildeknytningsinnehaveren et urimelig privilegium som sikrer denne økonomisk trygghet i form av faste og forutsigbare offentlige finansieringer, som de andre økonomiske aktørene ikke har. Consiglio di Stato bemerket imidlertid at en snever fortolkning av begrepet «økonomisk aktør», som er forbundet med sistnevntes faste tilstedeværelse «på markedet», og som dermed hindrer universitetene, forskningsinstituttene og deres konsortier i å delta i offentlige anbud, er sterkt til skade for samarbeidsaktiviteter mellom offentlige og private enheter samt mellom forskere og entreprenører og endelig begrenser konkurransen.

24Consiglio di Stato besluttet på dette grunnlaget å utsette saken og forelegge Domstolen følgende prejudisielle spørsmål:

«1) Skal bestemmelsene i direktiv 2004/18

[…] fortolkes slik at et konsortium («consorzio») bestående utelukkende av italienske universiteter og statlige myndigheter

[…] ikke må delta i et anbud av tjenester som geofysiske prøveuttak og prøveuttak til havs? 2) Er bestemmelsene i den italienske lovgivningen, nemlig artikkel 3 nr. 22 og 19, og artikkel 34 i lovdekret nr. 163/2006, hvoretter henholdsvis «begrepet «økonomisk aktør» omfatter entreprenører, leverandører og tjenesteyterne eller en sammenslutning eller konsortium av disse», og «begrepene «entreprenør», «leverandør» og «tjenesteyter» omfatter en fysisk eller juridisk person eller en enhet som ikke er en juridisk person, herunder [EØFG

[…], som «på markedet tilbyr» henholdsvis utførelse av bygge- eller anleggsarbeider, levering av varer og leveringen av tjenester», i strid med direktiv 2004/18, dersom lovgivningen fortolkes slik at deltakelsen i anbud begrenses til profesjonelle leverandører av disse aktivitetene, hvorved organer med andre forutgående formål enn fortjeneste, nemlig forskning, utelukkes?»

Om de prejudisielle spørsmålene

25Det skal innledningsvis bemerkes at Consiglio di Stato er en domstol i henhold til artikkel 234 EF når den avgir uttalelse under en sak om ekstraordinær klage som i hovedsaken (dom av 16.10.1997, forente saker C-69/96 — C-79/96, Garofalo m.fl., Sml. I, s. 5603, avsnitt 27).

Det første spørsmålet

26Med dette spørsmålet ønsker den forelgende retten nærmere bestemt opplyst om bestemmelsene i direktiv 2004/18 skal fortolkes slik at de er til hinder for at et konsortium som utelukkende består av universiteter og offentlige myndigheter, kan delta i en åpen anbudskonkurranse om tjenester.

27Det fremgår av anmodningen om en prejudisiell avgjørelse at de bestemmelsene i direktiv 2004/18 som den nasjonale rettsinstansen nevner, særlig er artikkel 1 nr. 2 bokstav a) og artikkel 1 nr. 8 første og annet ledd, fordi de gjelder begrepet «økonomisk aktør». Ifølge denne anmodningen forfølger det aktuelle konsortiet videre ikke hovedsakelig et formål med gevinst for øye, er ikke organisatorisk oppbygget som en virksomhet og er ikke fast til stede på markedet.

28For å besvare dette spørsmålet skal det straks bemerkes at bestemmelsene i direktiv 2004/18 dels ikke inneholder en definisjon av begrepet «økonomisk aktør», og dels ikke sondrer mellom tilbudsgivere alt etter om de hovedsakelig forfølger et formål med gevinst for øye, og heller ikke uttrykkelig bestemmer at enheter som de i hovedsaken omhandlede, skal utelukkes. Disse bestemmelsene inneholder imidlertid i betraktning av Domstolens praksis tilstrekkelige elementer til at den forelgende retten kan gis et nyttig svar.

29Fjerde betraktning til direktiv 2004/18 nevner således muligheten for at et «offentligrettslig organ» avgir tilbud i en prosedyre for inngåelse av en offentlig kontrakt.

30På samme måte anerkjenner dette direktivets artikkel 1 nr. 8 første og annet ledd at enhver fysisk eller juridisk person, men likeledes uttrykkelig enhver «offentlig enhet» samt enhver sammenslutning av slike enheter, som på markedet tilbyr tjenester, er «økonomiske aktører». Begrepet «offentlig enhet» kan likeledes omfatte organer hvis vesentligste formål ikke er å oppnå vinning, som ikke er oppbygget som en virksomhet, og som ikke er fast til stede på markedet.

31Videre forbyr samme direktivs artikkel 4 under overskriften «Økonomiske aktører» medlemsstatene å bestemme at søkere eller tilbudsgivere som i henhold til lovgivningen i den medlemsstaten der de er etablert, har rett til å levere den ytelsen som er gjenstand for en kunngjøring om konkurranse, avvises utelukkende med den begrunnelse at det i henhold til lovgivningen i den medlemsstaten der kontrakten tildeles, kreves at de skal være enten en fysisk eller en juridisk person. Denne bestemmelsen sondrer heller ikke mellom søkere og tilbudsgivere alt etter om de har offentligrettslig eller privatrettslig status.

32Hva angår den forelgende rettens spørsmål om en eventuell konkurransevridning fordi enheter som saksøkeren i hovedsaken, som på grunn av den tildelte offentlige finansieringen inntar en privilegert stilling sammenlignet med private aktører, deltar i en åpen anbudskonkurranse, skal det understrekes at fjerde betraktning til direktiv 2004/18 fastsetter medlemsstatenes forpliktelse til å sørge for at det at et offentligrettslig organ avgir tilbud i forbindelse med en anbudskonkurranse, ikke fører til konkurransevridning. Denne forpliktelsen gjelder likeledes i forhold til enheter som nevnte saksøker.

33Det skal i den forbindelse vises til oppdragsgiverens plikter og muligheter i henhold til artikkel 55 nr. 3 i direktiv 2004/18 ved unormalt lave tilbud som følge av at tilbudsgiveren har mottatt statsstøtte. Domstolen har videre fastslått at oppdragsgiveren selv under visse særlige omstendigheter skal eller i det minste kan ta hensyn til at det dreier seg om tilskudd, og særlig om støtte som ikke er i samsvar med traktaten, og i gitte tilfeller utelukke de bydende som mottar slik støtte eller slikt tilskudd (jf. i denne retning dom av 7.12.2000, sak C-94/99, ARGE, Sml. I, s. 11037, avsnitt 29).

34Muligheten for at en økonomisk aktør befinner seg i en fordelaktig stilling som følge av offentlig finansiering eller statsstøtte, kan imidlertid ikke berettige at enheter som saksøkeren i hovedsaken, a priori og uten nærmere undersøkelse, utelukkes fra å delta i en åpen anbudskonkurranse.

35Det følger av betraktningene ovenfor at fellesskapslovgiver ikke har tilsiktet å begrense begrepet «økonomisk aktør som tilbyr tjenester på markedet» til utelukkende å omfatte aktører som er oppbygget som en virksomhet, eller å innføre særlige betingelser og dermed skape en begrensning i adgangen til offentlige anbud støttet på den økonomiske aktørens rettslige form og interne oppbygging.

36Denne fortolkningen støttes av Domstolens praksis.

37Domstolen har således fastslått at et av formålene med fellesskapsbestemmelsene om offentlige kontrakter er å skape så bred konkurranse som mulig (jf. bl.a. i denne retning dommen i saken Bayerischer Rundfunk m.fl., avsnitt 39), og at det er i fellesskapsrettens interesse å sikre at det størst mulige antallet bydende kan delta i en anbudskonkurranse (dom av 19.5.2009, sak C-538/07, Assitur, Sml. I, s. 4219, avsnitt 26). Det skal i denne forbindelsen tilføyes at denne åpningen for videst mulig konkurranse ikke bare gjelder i forhold til fellesskapsinteressen i varenes og tjenestenes frie bevegelighet, men likeledes i forhold til den aktuelle oppdragsgiverens egen interesse, som dermed har et større utvalg med hensyn til det mest fordelaktige tilbudet og det best egnede til å oppfylle den relevante allmenhetens behov (jf. i denne retning hva angår unormalt lave tilbud dom av 15.5.2008, forente saker C-147/06 og C-148/06, SECAP og Santorso, Sml. I, s. 3565, avsnitt 29).

38Ut fra dette hensynet til videst mulig adgang til å konkurrere om de offentlige kontraktene har Domstolen likeledes fastslått at fellesskapsbestemmelsene herom får anvendelse når en oppdragsgiver ønsker å inngå en gjensidig bebyrdende avtale med et organ som selv er en oppdragsgiver (jf. i denne retning dommen i saken Stadt Halle og RPL Lochau, avsnitt 47 og den der siterte rettspraksis). I henhold til artikkel 1 nr. 9 i direktiv 2004/18 er en oppdragsgiver et organ som forfølger en allmenn interesse som ikke er industriell eller kommersiell. Et slikt organ forfølger ikke hovedsakelig et formål med gevinst for øye på markedet.

39Domstolen har likeledes fastslått at fellesskapsbestemmelsene er til hinder for enhver nasjonal bestemmelse som utelukker søkere eller bydende som i henhold til lovgivningen i den medlemsstaten der de er etablert, har rett til å utføre den aktuelle tjenesten, fra å få tildelt offentlige tjenestekontrakter hvis verdi overstiger terskelverdi fastsatt i direktivene, utelukkende med den begrunnelse at deres rettslige form ikke svarer til en bestemt kategori av juridiske personer (jf. i denne retning dom av 18.12.2007, sak C-357/06, Frigerio Luigi & C., Sml. I, s. 12311, avsnitt 22).

40Videre skal det i henhold til Domstolens praksis bemerkes at det ikke foreligger tilsidesettelse av likebehandlingsprinsippet bare fordi oppdragsgiverne gir organer som mottar støtte og derfor kan avgi bud med priser som er vesentlig lavere enn de prisene som tilbys av de øvrige bydende som ikke mottar tilskudd, adgang til å delta i en anbudskonkurranse vedrørende tildeling av en offentlig kontrakt, og at fellesskapslovgiver, dersom denne hadde villet forplikte oppdragsgiverne til å utelukke slike bydende, ville ha fastsatt uttrykkelige bestemmelser om dette (ARGE-dommen, avsnitt 25 og 26).

41Endelig krever fellesskapsbestemmelsene likeledes i henhold til Domstolens praksis ikke at den personen som inngår en kontrakt med en oppdragsgiver, skal være i stand til direkte å gjennomføre den avtalte ytelsen med sine egne midler, for å kunne kvalifiseres som entreprenør, dvs. økonomisk aktør. Det er tilstrekkelig at personen er i stand til å få utført den aktuelle ytelsen ved å stille de garantiene som er nødvendige i så henseende (jf. i denne retning dom av 12.7.2001, sak C-399/98, Ordine degli Architetti m.fl., Sml. I, s. 5409, avsnitt 90).

42Det følger dermed av så vel fellesskapsbestemmelsene som av Domstolens praksis at enhver person eller enhet som i betraktning av betingelsene fastsatt i kunngjøringen om konkurransen finner seg egnet til å sikre utførelsen av denne kontrakten direkte eller som underleverandør, uavhengig av den aktuelle personens status som offentligrettslig eller privatrettslig, kan være tilbudsgiver eller søker, likesom det er uten betydning om den aktuelle er permanent aktiv på markedet, eller om den bare handler i enkelttilfeller, eller om den mottar offentlige tilskudd. Denne enhetens reelle evne til å oppfylle betingelsene fastsatt i kunngjøringen om konkurransen vurderes, som den tsjekkiske regjering med rette har anført, senere i prosedyren i henhold til kriteriene fastsatt i artikkel 44–52 i direktiv 2004/18.

43Det skal tilføyes at en innskrenkende fortolkning av begrepet «økonomisk aktør» ville medføre at kontrakter inngått mellom oppdragsgivere og organer som ikke i det vesentlige handler med gevinst for øye, ikke kunne anses for «offentlige kontrakter», at de kunne inngås under hånden, og at de dermed ikke ville være omfattet av fellesskapsbestemmelsene om likebehandling og gjennomsiktighet i strid med disse bestemmelsenes formål.

44Som den forelgende retten har understreket, skader en slik fortolkning videre samarbeidet mellom offentlige og private enheter samt mellom forskere og entreprenører og utgjør en konkurransebegrensning.

45Under hensyn til det ovennevnte skal det første spørsmålet besvares med at bestemmelsene i direktiv 2004/18 og særlig dets artikkel 1 nr. 2 bokstav a) og artikkel 1 nr. 8 første og annet ledd, som viser til begrepet «økonomisk aktør», skal fortolkes slik at enheter som ikke hovedsakelig forfølger et formål med gevinst for øye, ikke organisatorisk er oppbygget som en virksomhet og ikke er fast til stede på markedet, slik som universiteter og forskningsinstitutter samt konsortier bestående av universiteter og offentlige myndigheter, kan delta i en åpen anbudskonkurranse om tjenester.

Det andre spørsmålet

46Med dette spørsmålet ønsker den forelgende retten nærmere bestemt opplyst om bestemmelsene i direktiv 2004/18 og særlig dets artikkel 1 nr. 2 bokstav a) og artikkel 1 nr. 8 første og annet ledd, er til hinder for en nasjonal lovgivning om gjennomføring av dette direktivet i nasjonal rett, fordi denne lovgivningen fortolkes slik at den forbeholder de tjenesteyterne som permanent og profesjonelt tilbyr tjenester på markedet, deltakelsen i prosedyrene for inngåelse av offentlige kontrakter og dermed utelukker enheter som universiteter og forskningsinstitutter som ikke hovedsakelig forfølger et formål med gevinst for øye.

47Det skal i den forbindelsen bemerkes at medlemsstatene, slik det fremgår av ordlyden i artikkel 4 nr. 1 i direktiv 2004/18, kan bemyndige visse kategorier av økonomiske aktører til å levere visse ytelser.

48Som Kommisjonen med rette har anført, kan medlemsstatene dermed fastsette regler for aktivitetene til enheter som universiteter og forskningsinstitutter som ikke forfølger et formål med gevinst for øye, og hvis formål hovedsakelig vedrører undervisning og forskning. De kan særlig tillate eller nekte slike enheter å virke på markedet, alt etter om den aktuelle aktiviteten er forenlig med deres institusjonelle og vedtektsmessige formål.

49Dersom og i den grad disse enhetene er berettiget til å tilby visse tjenester på markedet, kan den nasjonale lovgivningen om gjennomføring av direktiv 2004/18 i nasjonal rett imidlertid ikke forby dem å delta i prosedyrer for inngåelse av offentlige kontrakter om leveringen av disse tjenestene. Et slikt forbud er nemlig ikke forenlig med bestemmelsene i direktiv 2004/18 slik de er fortolket under behandlingen av det første prejudisielle spørsmålet.

50Det tilkommer i dette tilfellet den forelgende retten i videst mulig grad å fortolke nasjonal rett i lyset av ordlyden av og formålet med direktiv 2004/18 for å nå det med direktivet tilsiktede resultatet, hvorved den fortolkningen av nasjonal rett som er mest i samsvar med dette formålet, har forrang, og det dermed kan treffes en avgjørelse som er forenlig med direktivets bestemmelser, og idet den om nødvendig skal unnlate å anvende enhver motstridende bestemmelse i nasjonal rett (jf. dom av 22.12.2008, sak C-414/07, Mangoora, Sml. I, s. 10921, avsnitt 44).

51Det andre spørsmålet skal følgelig besvares med at direktiv 2004/18 skal fortolkes slik at det er til hinder for en fortolkning av nasjonal lovgivning som den i hovedsaken omhandlede, hvoretter det forbydes enheter som universiteter og forskningsinstitutter som ikke hovedsakelig forfølger et formål med gevinst for øye, å delta i en prosedyre for inngåelse av en offentlig kontrakt, selv om disse enhetene i henhold til nasjonal lovgivning er berettiget til å tilby de tjenestene som den aktuelle kontrakten omhandler.

Sakskostnader

52Siden saksbehandlingen for partene i hovedsaken utgjør et ledd i den saken som verserer for den forelgende retten, tilkommer det denne å treffe avgjørelse om sakskostnadene. Bortsett fra nevnte parters utgifter kan de utgiftene som er påløpt i forbindelse med inngivelse av innlegg for Domstolen, ikke erstattes.

På grunnlag av disse premisser kjenner Domstolen (Fjerde avdeling) for rett:

1) Bestemmelsene i Europaparlamentets og Rådets direktiv 2004/18/EF av 31. mars 2004 om samordning av fremgangsmåtene ved inngåelse av offentlige vareinnkjøpskontrakter, offentlige tjenestekontrakter og offentlige bygge- og anleggskontrakter, og særlig dets artikkel 1 nr. 2 bokstav a) og artikkel 1 nr. 8 første og annet ledd, som viser til begrepet «økonomisk aktør», skal fortolkes slik at enheter som ikke hovedsakelig forfølger et formål med gevinst for øye, ikke organisatorisk er oppbygget som en virksomhet og ikke er fast til stede på markedet, slik som universiteter og forskningsinstitutter samt konsortier bestående av universiteter og offentlige myndigheter, kan delta i en åpen anbudskonkurranse om tjenester.

2) Direktiv 2004/18 skal fortolkes slik at det er til hinder for en fortolkning av nasjonal lovgivning som den i hovedsaken omhandlede, hvoretter det forbydes enheter som universiteter og forskningsinstitutter som ikke hovedsakelig forfølger et formål med gevinst for øye, å delta i en prosedyre for inngåelse av en offentlig kontrakt, selv om disse enhetene i henhold til nasjonal lovgivning er berettiget til å tilby de tjenestene som den aktuelle kontrakten omhandler.

Underskrifter

(*1) – Prosessspråk: italiensk.