Rettslig kjerne
Avgjørelsen klargjør tre sentrale spørsmål i anskaffelsesretten etter direktiv 2004/18. For det første kan et organ anses «for størstedelens vedkommende finansiert av staten» selv om finansieringen skjer indirekte gjennom lovpålagte bidrag fra forsikrede, når bidragene pålegges, beregnes og innkreves etter offentligrettslige regler. Slike tyske offentlige sykekasser er derfor offentligrettslige organer og oppdragsgivere. For det andre fastslår dommen at blandede kontrakter som gjelder både varer og tjenester skal klassifiseres etter verdien av vare- og tjenestedelene, jf. artikkel 1 nr. 2 bokstav d). Individuell fremstilling og tilpasning av varen regnes i denne sammenheng som del av varedelen. For det tredje avgrenser dommen mellom tjenestekonsesjon og rammeavtale: Der oppdragsgiveren fastsetter vederlag og varighet, leverandøren plikter å betjene brukere som henvender seg, og oppdragsgiveren er eneste betalende part, foreligger ikke den vesentlige driftsrisikoen og økonomiske friheten som kjennetegner en konsesjon. En slik avtale er da en rammeavtale.
Faktum
AOK Rheinland/Hamburg, en tysk offentlig sykekasse, kunngjorde i 2006 en konkurranse rettet mot ortopediske skomakere om fremstilling og levering av ortopediske sko til pasienter med diabetisk fotsyndrom innenfor en ordning for integrert pleie og behandling. Leverandørene skulle prise ulike standardkategorier. Antallet sko var ikke fastsatt. Pasientene skulle oppsøke leverandøren med sykeforsikringsbevis og legerecept. Leverandørens oppgave var å fremstille og kontrollere individuelt tilpassede sko og gi veiledning og måltaking før og etter utlevering. Betalingen skulle, med unntak av pasientenes egenandel, dekkes av sykekassen. Hans & Christophorus Oymanns GbR deltok og gjorde deretter gjeldende at anskaffelsesregelverket var tilsidesatt. Sykekassen avviste dette under henvisning til at reglene om offentlige kontrakter ikke kom til anvendelse. Den nasjonale ankedomstolen forela derfor flere tolkningsspørsmål for EU-domstolen.
Domstolens vurdering
Domstolen behandlet først om de offentlige tyske sykekassene var oppdragsgivere som offentligrettslige organer etter artikkel 1 nr. 9. Det var ikke omtvistet at vilkårene om allmennhetens behov og juridisk person var oppfylt. Spørsmålet var derfor om ett av de alternative vilkårene i bokstav c) forelå. Domstolen la til grunn at beskyttelse av folkehelsen er en grunnleggende statlig oppgave, og at sykekassene inngår i gjennomføringen av denne. Den understreket at bestemmelsen ikke krever direkte finansiering fra staten; indirekte finansiering er tilstrekkelig. De lovpålagte bidragene fra forsikrede utgjorde hoveddelen av finansieringen, ble betalt uten kontraktsmessig motytelse, var fastsatt og innkrevd etter offentligrettslige regler, og satsene var underlagt offentlig godkjenning. Dette oppfylte kravet om at driften for størstedelen finansieres av staten. Det var derfor unødvendig å ta stilling til kontrollalternativet.
Deretter behandlet Domstolen klassifikasjonen av en blandet kontrakt som omfatter både varer og tjenester. Den viste til at direktiv 2004/18 i artikkel 1 nr. 2 bokstav d) annet ledd uttrykkelig bruker verdien av henholdsvis varer og tjenester som avgrensningskriterium. I motsetning til kontrakter som kombinerer tjenester og bygge- og anleggsarbeider, hvor direktivet bruker kontraktens hovedformål, var det ikke grunnlag for å supplere med et kvalitativt hovedformålskriterium her. Domstolen presiserte videre at begrepet varer også omfatter varer som fremstilles og tilpasses individuelt. Fremstillingen av slike ortopediske sko skulle derfor regnes med i varedelen ved verdiberegningen.
Til slutt vurderte Domstolen skillet mellom tjenestekonsesjon og rammeavtale dersom tjenestedelen var dominerende. En tjenestekonsesjon kjennetegnes av at leverandøren får rett til å utnytte tjenesten og bærer en vesentlig driftsrisiko, samt har en viss økonomisk frihet. I den aktuelle avtalen var prisene og avtalens varighet fastsatt, leverandøren var forpliktet til å betjene de forsikrede som henvendte seg, og sykekassen var eneste betalende part. Leverandøren bar riktignok en begrenset risiko for hvor mange pasienter som faktisk valgte ham, men ikke en vesentlig driftsrisiko av den typen som kjennetegner en konsesjon. Domstolen klassifiserte derfor avtalen som en rammeavtale.
Konklusjon
EU-domstolen slo fast at tyske offentlige sykekasser som i hovedsak finansieres gjennom lovpålagte og offentligrettslig regulerte bidrag fra forsikrede, er offentligrettslige organer og dermed oppdragsgivere etter direktiv 2004/18. For blandede kontrakter om varer og tjenester er klassifikasjonskriteriet verdien av de respektive delene, og individuell fremstilling av varer inngår i varedelen. Dersom tjenestedelen dominerer i en avtale av den aktuelle typen, er avtalen en rammeavtale og ikke en tjenestekonsesjon, fordi leverandøren ikke bærer en vesentlig driftsrisiko.
Praktisk betydning
Dommen er viktig for avgrensningen av hvem som er oppdragsgiver, særlig der finansieringen skjer gjennom lovpålagte avgifter eller bidrag og ikke via ordinære statsbevilgninger. Den viser også at blandede kontrakter om varer og tjenester skal klassifiseres etter en verdimessig sammenligning når direktivet uttrykkelig foreskriver dette, og at individuell tilvirkning av varer ikke uten videre gjør kontrakten til en tjenestekontrakt. Videre gir avgjørelsen veiledning om skillet mellom rammeavtaler og tjenestekonsesjoner: begrenset etterspørselsrisiko er ikke nok dersom leverandøren mangler reell økonomisk frihet og ikke bærer vesentlig driftsrisiko. Dommen har derfor betydning for helseanskaffelser og andre ordninger der brukere velger leverandør innenfor forhåndsfastsatte avtalevilkår.