Rettslig kjerne
Dommen avklarer samspillet mellom forordning 1370/2007 og direktiv 2004/18 ved tildeling av offentlige tjenestekontrakter om persontransport med buss. Artikkel 5 nr. 1 i forordningen innebærer at slike kontrakter skal følge anskaffelsesdirektivets prosedyrer når de ikke er tjenestekonsesjoner, men unntaket gjelder bare artikkel 5 nr. 2–6. Forordningens øvrige bestemmelser, herunder artikkel 4 nr. 7 om underentreprise, gjelder fortsatt. Denne bestemmelsen gir derfor oppdragsgiver adgang til å kreve at den valgte operatøren selv utfører en vesentlig del av transportytelsen. Domstolen understreket samtidig at artikkel 4 nr. 7 må anvendes i samsvar med EU-retten for øvrig. Oppdragsgiver kan derfor ikke uten videre kreve at tilbyder allerede i tilbudet oppgir navn på underleverandører for den delen som lovlig kan settes bort, fordi dette går lenger enn det som følger av direktiv 2004/18 artikkel 25 og den tilhørende rettspraksis. Kjernen er dermed at sektorspesifikke regler om egenutførelse kan supplere anskaffelsesdirektivet, men ikke brukes til å oppstille uforholdsmessige eller direktivstridige krav.
Faktum
Stadt Augsburg og Landkreis Augsburg kunngjorde i mars 2015 en konkurranse om offentlig persontransport med buss på regionale linjer. Konkurransegrunnlaget tillot at inntil 30 % av tjenesten, målt etter ruteplankilometer, kunne utføres i underentreprise. Hörmann Reisen angrep denne begrensningen for den tyske klagenemnda for offentlige anskaffelser i Sør-Bayern. Selskapet gjorde gjeldende at begrensningen var uforenlig med direktiv 2004/18, og at artikkel 4 nr. 7 i forordning 1370/2007 ikke kom til anvendelse når kontrakten ble tildelt etter forordningens artikkel 5 nr. 1 sammenholdt med anskaffelsesdirektivet. Oppdragsgiverne mente derimot at bare artikkel 5 nr. 2–6 var satt til side ved slike kontrakter, og at artikkel 4 nr. 7 derfor fortsatt gjaldt. Den foreleggende instansen opplyste at kontraktsverdien ikke oversteg terskelverdien i direktiv 2004/18 artikkel 7 bokstav b.
Domstolens vurdering
Domstolen tok først stilling til hvilke regler som tidsmessig kom til anvendelse. Siden kunngjøringen var publisert 7. mars 2015, altså før utløpet av gjennomføringsfristen for direktiv 2014/24, kom dette direktivet ikke til anvendelse. Vurderingen måtte derfor skje etter forordning 1370/2007 og direktiv 2004/18.
Når det gjaldt forholdet mellom regelsettene, la Domstolen til grunn at artikkel 5 nr. 1 første punktum i forordning 1370/2007 oppstiller hovedregelen om at kontrakter om offentlig trafikktjeneste inngås etter forordningens regler. For busskontrakter som ikke er tjenestekonsesjoner, bestemmer artikkel 5 nr. 1 annet punktum at kontrakten inngås etter prosedyrene i direktiv 2004/17 eller 2004/18. Etter tredje punktum er det imidlertid bare artikkel 5 nr. 2–6 som ikke får anvendelse i slike tilfeller. Domstolen fremhevet at ordlyden ikke gir grunnlag for å utvide unntaket til andre bestemmelser i forordningen. Følgelig gjelder artikkel 4 nr. 7 fortsatt ved tildeling av offentlige busskontrakter etter direktiv 2004/18.
Deretter tolket Domstolen innholdet i artikkel 4 nr. 7. Bestemmelsen krever at det klart skal fremgå av konkurransegrunnlaget og kontrakten om og i hvilken utstrekning underentreprise kan benyttes, og den pålegger den valgte operatøren å utføre en vesentlig del av den offentlige persontransporten selv. Domstolen leste dette i lys av 19. betraktning, som viser at underentreprise kan bidra til effektivitet, men at kompetente myndigheter kan fastsette nærmere regler. Det innebærer at oppdragsgiver kan begrense underentreprise og kreve egenutførelse av en vesentlig del, her konkret uttrykt som 70 % målt i ruteplankilometer, forutsatt at kravet gjelder den transportytelsen som faktisk omfattes av kontrakten.
Samtidig understreket Domstolen at artikkel 4 nr. 7 ikke opphever anskaffelsesdirektivets rammer. I tråd med rettspraksis om direktiv 2004/18 artikkel 25 kan en tilbyder som hovedregel støtte seg på andres kapasitet og bruke underleverandører, og oppdragsgiver kan ikke generelt kreve at alle underleverandører identifiseres allerede i tilbudsfasen. For den delen av kontrakten som etter artikkel 4 nr. 7 lovlig kan settes bort, kan oppdragsgiver derfor ikke kreve at tilbyderen oppgir navn på underleverandører i tilbudet. Domstolen avgrenset dermed adgangen til egenutførelseskrav: det er adgang til å kreve at en vesentlig del utføres av operatøren selv, men ikke til å pålegge mer omfattende eller direktivstridige restriksjoner for resten.
Konklusjon
EU-domstolen fastslo at artikkel 4 nr. 7 i forordning 1370/2007 fortsatt gjelder når en kontrakt om offentlig persontransport med buss tildeles etter prosedyrene i direktiv 2004/18, fordi bare artikkel 5 nr. 2–6 er unntatt. Oppdragsgiver kan derfor kreve at operatøren selv utfører en vesentlig del av transportytelsen. Derimot kan oppdragsgiver ikke, for den delen av kontrakten som kan underentrepriseres, pålegge tilbyderen å angi underleverandører allerede i tilbudet dersom dette går lenger enn det som følger av direktiv 2004/18 og EU-rettens alminnelige rammer.
Praktisk betydning
Dommen er viktig for offentlige oppdragsgivere som anskaffer kollektivtransport med buss. Den viser at anskaffelsesdirektivet ikke fullt ut fortrenger sektorspesifikke regler i forordning 1370/2007. Oppdragsgiver kan derfor lovlig fastsette krav om egenutførelse av en vesentlig del av transporttjenesten når kontrakten omfattes av forordningen. Samtidig må slike krav utformes innenfor rammene av EU-anskaffelsesretten, særlig prinsippene om forholdsmessighet og de reglene som gjelder for bruk av underleverandører. For praksis betyr dette at konkurransegrunnlaget må angi klart om og i hvilken utstrekning underentreprise er tillatt, men at oppdragsgiver bør være varsom med å kreve detaljer om underleverandører på tilbudstidspunktet utover det regelverket åpner for.