Rettslig kjerne
Dommen presiserer at kvalifikasjonen av en kontrakt som offentlig tjenestekontrakt eller tjenestekonsesjonskontrakt skal avgjøres etter EU-retten alene. Det avgjørende skillet ligger i vederlagsstrukturen og i om leverandøren overtar driftsrisikoen knyttet til tjenestens utnyttelse. Når leverandøren ikke mottar betaling direkte fra oppdragsgiveren, men får sitt vederlag fullt ut fra tredjemenn, og samtidig bærer en reell økonomisk risiko ved driften, taler dette for tjenestekonsesjon. Domstolen fremhever at risikoen ikke må være fullstendig eller særlig høy; også en begrenset driftsrisiko kan være tilstrekkelig. Relevante risikomomenter er blant annet usikkerhet i årlige vederlagsforhandlinger, manglende garanti for full kostnadsdekning, behov for eventuell forfinansiering og risiko for manglende betaling fra enkelte brukere. Risiko som bare skriver seg fra leverandørens egen dårlige forvaltning, er derimot ikke relevant for klassifiseringen. Selv om tjenestekonsesjoner ikke var omfattet av anskaffelsesdirektivene på avgjørelsestidspunktet, understreker dommen at tildelingen fortsatt kan være underlagt traktatens grunnleggende regler og krav til gjennomsiktighet ved klar grenseoverskridende interesse.
Faktum
Tvisten oppsto etter at Privater Rettungsdienst und Krankentransport Stadler ikke lenger skulle levere redningstjenester i Passau fra 1. januar 2009. Den kommunale sammenslutningen i Passau opplyste at den uten forutgående anbudskonkurranse ville inngå midlertidige avtaler med andre leverandører og senere tildele endelige avtaler etter utvelgelsesordningen i den bayerske loven om redningstjenester. Midlertidige kontrakter ble inngått med Malteser Hilfsdienst eV og Bayerisches Rotes Kreuz. Etter den bayerske modellen ble vederlaget for redningstjenestene forhandlet mellom den valgte leverandøren og trygdeinstitusjonene, ikke fastsatt og betalt direkte av den oppdragsgivende kommunale sammenslutningen. Betalingene gikk gjennom et sentralt avregningskontor og bygget på forventede kostnader og årlige oppgjør. Den foreleggende tyske domstolen var i tvil om denne modellen innebar tjenestekontrakt eller tjenestekonsesjon etter direktiv 2004/18.
Domstolens vurdering
Domstolen tok utgangspunkt i at avgrensningen mellom offentlig tjenestekontrakt og tjenestekonsesjonskontrakt utelukkende beror på EU-retten. Den sammenlignet definisjonene i direktiv 2004/18 artikkel 1 nr. 2 bokstav d) og nr. 4 og fremhevet at forskjellen ligger i vederlaget for tjenesten. I en offentlig tjenestekontrakt yter oppdragsgiveren direkte betaling til leverandøren. I en tjenestekonsesjon består vederlaget i retten til å utnytte tjenesten, eventuelt sammen med en pris, og leverandøren må bære driftsrisikoen ved utnyttelsen.
Domstolen presiserte at når vederlaget kommer fra tredjemann, må det undersøkes om leverandøren overtar den risikoen som følger av tjenestens drift. Relevante risikomomenter kan være risiko for at tilbudet ikke møter etterspørselen, at debitorer ikke betaler, at inntektene ikke dekker alle driftskostnader, eller ansvar ved mangelfull tjenesteytelse. Derimot er risiko som skyldes leverandørens egen dårlige ledelse eller uriktige skjønn, ikke avgjørende, fordi slik risiko finnes i enhver kontraktstype.
Anvendt på den bayerske ordningen la Domstolen for det første vekt på at vederlaget ikke ble ensidig fastsatt av leverandøren, men gjennom årlige forhandlinger med trygdeinstitusjonene, eventuelt ved voldgift. Dette skapte usikkerhet og risiko for at vederlaget kunne bli satt lavt. For det andre fant Domstolen at lovgivningen ikke garanterte full kostnadsdekning. Dersom faktiske kostnader oversteg forventede kostnader, kunne leverandøren lide tap og måtte eventuelt forskuttere midler, mens senere forhandlinger ikke ga sikker kompensasjon. For det tredje forelå en viss betalingsrisiko overfor uforsikrede og privatforsikrede brukere, siden det sentrale avregningskontoret ikke overtok gjeldsansvaret og ikke hadde myndighetsbeføyelser til å sikre betaling. Endelig bemerket Domstolen at loven ikke utelukket flere leverandører i samme område, noe som også svekket eksklusiviteten.
På denne bakgrunn konkluderte Domstolen med at leverandøren bar en reell, om enn begrenset, driftsrisiko. Det var tilstrekkelig til at kontrakten måtte anses som en tjenestekonsesjonskontrakt. Domstolen tilføyd at slike kontrakter, selv om de ikke var regulert av anskaffelsesdirektivene på det daværende utviklingstrinn, fortsatt måtte overholde EUF-traktatens grunnleggende regler og den avledede gjennomsiktighetsforpliktelsen dersom kontrakten hadde klar grenseoverskridende interesse, noe den foreleggende retten måtte vurdere.
Konklusjon
EU-domstolen slo fast at kontrakter om redningstjenester som den bayerske ordningen omfattet, skulle kvalifiseres som tjenestekonsesjonskontrakter når leverandørens vederlag fullt ut ble betalt av andre enn oppdragsgiveren, og leverandøren bar en faktisk driftsrisiko, selv om denne var begrenset. Begrenset risiko var altså nok. Domstolen understreket samtidig at slike kontrakter fortsatt kan være underlagt traktatens grunnleggende regler, herunder krav til gjennomsiktighet, dersom det foreligger klar grenseoverskridende interesse.
Praktisk betydning
Dommen er sentral for avgrensningen mellom tjenestekontrakt og tjenestekonsesjon i anskaffelsesretten. Den viser at klassifiseringen ikke avgjøres av nasjonale betegnelser eller kontraktens form, men av vederlagsmekanismen og den faktiske driftsrisikoen. For oppdragsgivere og leverandører innebærer dette at også ordninger med regulerte takster og begrenset økonomisk usikkerhet kan falle utenfor direktivets regler om offentlige tjenestekontrakter dersom leverandøren likevel bærer en reell driftsrisiko. Samtidig minner dommen om at fravær av direktivregulering ikke innebærer et rettstomt rom: ved klar grenseoverskridende interesse gjelder fortsatt traktatbaserte prinsipper om likebehandling og gjennomsiktighet.