FOA — Forum for offentlige anskaffelser

EU-dom

C-253/95 Kommisjonen mot Tyskland om direktiv 92/50

Saken gjelder om Tyskland rettidig gjennomførte direktiv 92/50/EØF om samordning av fremgangsmåtene ved inngåelse av offentlige tjenestekontrakter. EU-domstolen fastslo at nødvendige lover og administrative bestemmelser ikke var satt i kraft innen fristen 1. juli 1993. At nasjonale myndigheter mente direktivet kunne ha direkte virkning, fritok ikke staten fra plikten til å vedta egnede gjennomføringstiltak.
Hovedspørsmål

Hovedspørsmålet var om Tyskland hadde oppfylt sin plikt til å gjennomføre direktiv 92/50/EØF innen fristen. Et tilknyttet spørsmål var om staten kunne støtte seg på at direktivet kunne påberopes direkte, i stedet for å vedta fullstendige nasjonale gjennomføringstiltak.

Saksdata: C-253/95, 1996-05-30, EU-domstolen, Kommisjonen mot Forbundsrepublikken Tyskland, Rådsdirektiv 92/50/EØF om offentlige tjenestekontrakter, særlig artikkel 44 nr. 1, samt EF-traktaten artikkel 169 og artikkel 189 nr. 3, traktatbruddssak.

Rettslig kjerne

Dommen bekrefter et grunnleggende prinsipp i EU-retten: Medlemsstatene må gjennomføre direktiver innen fastsatt frist ved egnede nasjonale tiltak, og kan ikke unnskylde manglende eller forsinket gjennomføring med forhold i intern rett eller pågående lovarbeid. Domstolen presiserer også at direktivers eventuelle direkte virkning bare er en minimumsgaranti for borgerne i særlige situasjoner hvor staten ikke har gjennomført direktivet korrekt. Denne muligheten erstatter ikke medlemsstatens plikt etter traktaten til å sikre full og rettidig gjennomføring. I anskaffelsesrettslig sammenheng betyr dette at direktiv 92/50/EØF krevde bindende nasjonale regler som faktisk gjorde direktivets system anvendelig for offentlige tjenestekontrakter. Administrative orienteringer eller henvisninger til fremtidige forskriftsendringer var ikke tilstrekkelig. Dommen gjelder dermed først og fremst gjennomføringsplikten som sådan, ikke tolkningen av enkeltbestemmelser i anskaffelsesdirektivet.

Faktum

Kommisjonen anla traktatbruddssak mot Tyskland med påstand om at staten ikke hadde satt i kraft nødvendige lover og administrative bestemmelser for å gjennomføre direktiv 92/50/EØF innen fristen 1. juli 1993. Etter at Kommisjonen ikke hadde mottatt underretning om fullstendige gjennomføringstiltak, sendte den åpningsbrev og senere begrunnet uttalelse. Tyskland oversendte ulike lov- og forskriftsforslag og opplyste at en lovendring var vedtatt, samt at forskrifter hadde trådt i kraft 1. mars 1994. Kommisjonens nærmere gjennomgang viste imidlertid at tiltakene ikke sikret at direktivet faktisk fikk anvendelse på offentlige tjenestekontrakter. Tyskland bestridte ikke traktatbruddet, men viste til at økonomidepartementet hadde meddelt oppdragsgivere at direktivet hadde umiddelbar anvendelse fra 1. juli 1993, og at ytterligere lovendringer var under arbeid.

Domstolens vurdering

Domstolen tok utgangspunkt i at direktivets artikkel 44 nr. 1 påla medlemsstatene å sette i kraft nødvendige lover og administrative bestemmelser innen 1. juli 1993 og straks underrette Kommisjonen om dette. Den konstaterte at Tyskland ikke hadde gjennomført direktivet innen denne fristen.

For det første gjentok Domstolen sin faste praksis om at en medlemsstat ikke kan påberope seg bestemmelser, fremgangsmåter eller forhold i sin interne rettsorden for å begrunne at forpliktelser og frister etter et direktiv ikke er overholdt. Det var derfor uten betydning at lovgivningsarbeidet fortsatt pågikk, at delstatenes godkjenning ennå ikke forelå, eller at nasjonale forskrifter senere var planlagt endret.

For det andre vurderte Domstolen Tysklands anførsel om at direktivet etter departementets oppfatning fant umiddelbar anvendelse fra gjennomføringsfristens utløp. Her presiserte Domstolen at EF-traktaten artikkel 189 nr. 3 forutsetter at direktiver gjennomføres ved egnede nasjonale tiltak. At Domstolen i særlige tilfeller har anerkjent at borgere kan påberope seg et direktiv overfor en stat som ikke har gjennomført det, er bare en minimumsgaranti som følger av direktivets bindende karakter. Denne rettsvirkningen kan ikke brukes som begrunnelse for å unnlate rettidig og korrekt gjennomføring.

Domstolen skilte dermed klart mellom direkte virkning som et vern for borgerne og medlemsstatens selvstendige plikt til å etablere et fullstendig og bindende nasjonalt gjennomføringsregime. Administrative meddelelser til oppdragsgivere kunne ikke erstatte de nødvendige lover og administrative bestemmelser. Siden Tyskland heller ikke bestridte at full gjennomføring ikke forelå innen fristen, tok Domstolen Kommisjonens påstand til følge og fastslo traktatbrudd.

Konklusjon

EU-domstolen fastslo at Tyskland ikke innen den fastsatte fristen hadde satt i kraft nødvendige lover og administrative bestemmelser for å etterkomme direktiv 92/50/EØF. Dermed hadde staten tilsidesatt sine forpliktelser etter direktivets artikkel 44 nr. 1. Dommen slår samtidig fast at henvisning til direktivets eventuelle direkte virkning ikke fritar en medlemsstat fra plikten til å vedta egnede nasjonale gjennomføringstiltak. Tyskland ble også pålagt å betale sakskostnadene.

Praktisk betydning

Dommen har særlig betydning som prinsippavgjørelse om gjennomføring av anskaffelsesdirektiver. For offentlige anskaffelser understreker den at medlemsstater må ha bindende, tilstrekkelige og rettidige nasjonale regler på plass når et direktiv skal gjennomføres. Det er ikke nok med administrative rundskriv, foreløpige løsninger eller henvisning til at leverandører eventuelt kan påberope seg direktivbestemmelser direkte. Avgjørelsen er derfor viktig ved vurderingen av staters implementering av anskaffelsesregelverk og ved traktatbruddssaker om forsinket eller mangelfull gjennomføring. Dommen sier derimot lite om konkrete regler for avvisning, tildeling eller prosedyrevalg i den enkelte anskaffelse.

Rettssetninger

Refererte rettskilder

Dommen i sin helhet

Sammendrag

Parter

Domspremisser

Avgjørelse om sakskostnader

Avgjørelse

Nøkkelord

1. Medlemsstater

• forpliktelser

• gjennomføring av direktiver

• manglende gjennomføring

• begrunnelse

• ulovlig

(EF-traktaten, art. 169) 2. Institusjonenes rettsakter

• direktiver

  • borgernes rett til å gjøre et direktiv gjeldende ved manglende egnede gjennomføringstiltak
  • ingen virkning, som ikke fritar medlemsstatene for deres forpliktelse til å gjennomføre direktivene

(EF-traktaten, art. 189, nr. 3)

Sammendrag

1. En medlemsstat kan ikke påberope seg bestemmelser, fremgangsmåter eller forhold i sin interne rettsorden til støtte for at forpliktelser og frister som følger av et direktiv, ikke overholdes.

2. Det fremgår av traktatens artikkel 189, nr. 3, at gjennomføringen av fellesskapsdirektiver skal sikres ved passende gjennomføringstiltak som treffes av medlemsstatene. Bare under særlige omstendigheter, særlig i det tilfellet der en medlemsstat har unnlatt å treffe de nødvendige gjennomføringstiltak eller har truffet tiltak som ikke er i overensstemmelse med et direktiv, har Domstolen anerkjent at borgerne for domstolene kan gjøre et direktiv gjeldende overfor en medlemsstat som ikke har etterkommet direktivet. Denne minimumsgarantien, som følger av den bindende karakteren av den forpliktelsen som pålegges medlemsstatene ved direktiver i henhold til artikkel 189, nr. 3, kan ikke berettige en medlemsstat til å unnlate rettidig å treffe egnede tiltak med sikte på å gjennomføre hvert direktivs mål.

Parter

I sak C-253/95,

Kommisjonen for De europeiske fellesskap ved Claudia Schmidt, Kommisjonens juridiske tjeneste, som befullmektiget, og med valgt adresse i Luxembourg hos Carlos Gómez de la Cruz, Kommisjonens juridiske tjeneste, Wagner-senteret, Kirchberg, saksøker, mot

Forbundsrepublikken Tyskland ved Ministerialrat Ernst Roeder og Oberregierungsrat Bernd Kloke, Forbundsøkonomiministeriet, D-53107 Bonn, som befullmektigede, saksøkt, vedrørende en påstand om at det fastslås at Forbundsrepublikken Tyskland ikke har satt de nødvendige lover og administrative bestemmelser i kraft for å etterkomme Rådets direktiv 92/50/EØF av 18. juni 1992 om samordning av fremgangsmåtene ved inngåelse av offentlige tjenestekontrakter (EFT L 209, s. 1), subsidiært at den ikke straks har underrettet Kommisjonen om de trufne tiltak, og at den således har tilsidesatt sine forpliktelser i henhold til EF-traktatens artikkel 189, nr. 3, sammenholdt med direktivets artikkel 44, nr. 1, har

DOMSTOLEN (Femte avdeling)

sammensatt av avdelingens president D.A.O. Edward, og dommerne J.-P. Puissochet, P. Jann (refererende dommer), L. Sevón og M. Wathelet, generaladvokat: A. La Pergola justissekretær: R. Grass, på grunnlag av den refererende dommers rapport, og etter at generaladvokaten fremla forslag til avgjørelse den 14. mars 1996, avsagt følgende

Dom

Domspremisser

1Ved stevning registrert ved Domstolens justiskontor den 20. juli 1995 har Kommisjonen for De europeiske fellesskap i medhold av EF-traktatens artikkel 169 anlagt sak med påstand om at det fastslås at Forbundsrepublikken Tyskland ikke har satt de nødvendige lover og administrative bestemmelser i kraft for å etterkomme Rådets direktiv 92/50/EØF av 18. juni 1992 om samordning av fremgangsmåtene ved inngåelse av offentlige tjenestekontrakter (EFT L 209, s. 1, heretter «direktivet»), subsidiært at den ikke straks har underrettet Kommisjonen om de trufne tiltak, og at den således har tilsidesatt sine forpliktelser i henhold til EF-traktatens artikkel 189, nr. 3, sammenholdt med direktivets artikkel 44, nr. 1.

2I henhold til direktivets artikkel 44, nr. 1, første ledd, skulle medlemsstatene sette de nødvendige lover og administrative bestemmelser i kraft for å etterkomme direktivet innen 1. juli 1993 og straks underrette Kommisjonen om dette.

3Da Kommisjonen ikke hadde mottatt underretning om de bestemmelsene Forbundsrepublikken Tyskland hadde utstedt for å etterkomme direktivet, tilstilte Kommisjonen den 9. august 1993 den tyske regjering et åpningsbrev, hvori den anmodet regjeringen om å fremlegge sine bemerkninger innen en frist på to måneder.

4Ved brev av 5. november 1993 meddelte den tyske regjering Kommisjonen at direktivet var under gjennomføring, og regjeringen vedla som vedlegg et forslag til den andre loven om endring av Haushaltsgrundsätzegesetz (finansrammeloven). Den 27. desember 1993 ble Kommisjonen underrettet om at loven var blitt vedtatt den 26. november 1993. Loven, som ifølge den tyske regjering skulle gjennomføre alle de eksisterende direktiver vedrørende offentlige anskaffelser, skulle tre i kraft 1. januar 1994.

5Den 7. februar 1994 tilstilte den tyske regjering dessuten Kommisjonen to forslag til forskrifter til gjennomføring av finansrammeloven.

6Endelig fremsendte Forbundsrepublikken Tyskland den 7. april 1994 på Kommisjonens anmodning den endelige ordlyden av Verordnung über die Vergabebestimmungen für öffentliche Aufträge (forskrift om inngåelse av offentlige kontrakter) samt av Verordnung über das Nachprüfungsverfahren für öffentliche Aufträge (forskrift om klageprosedyren). De to forskriftene hadde trådt i kraft den 1. mars 1994.

7En nærmere gjennomgang av de nevnte bestemmelsene viste ifølge Kommisjonen at de nødvendige tiltak med sikte på å sikre at direktivet fant anvendelse på offentlige tjenestekontrakter, ikke var truffet, og Kommisjonen fremmet derfor den 4. august 1994 en begrunnet uttalelse overfor den tyske regjering, hvori regjeringen ble anmodet om å treffe de nødvendige tiltak for å etterkomme den innen en frist på to måneder.

8Ved brev av 29. september 1994 meddelte den tyske regjering at forskriften om inngåelse av offentlige kontrakter, som var utstedt med hjemmel i den andre loven om endring av finansrammeloven – som skulle gjennomføre alle EF-direktiver vedrørende inngåelse av offentlige kontrakter – hadde trådt i kraft 1. mars 1994 med hensyn til innkjøpsavtaler og bygge- og anleggskontrakter, og at lovgivningsprosedyren med sikte på at den ble utvidet til også å omfatte tjenestekontrakter, var i gang. Den tyske regjering forpliktet seg dessuten til å tilstille Kommisjonen den endrede forskriften umiddelbart etter at den var utstedt.

9Da Kommisjonen ikke mottok ytterligere opplysninger, anla den foreliggende sak.

10Den tyske regjering har ikke bestridt traktatbruddet. Den har imidlertid anført at umiddelbart etter at fristen for gjennomføringen av direktivet var utløpt, meddelte Forbundsøkonomiministeriet de berørte oppdragsgiverne at direktivet med virkning fra 1. juli 1993 fant umiddelbar anvendelse på inngåelse av tjenestekontrakter.

11Den tyske regjering har tilføyd at arbeidet med de nødvendige lovgivningsmessige endringer med sikte på gjennomføring av direktivet er i gang. Den har i denne forbindelse vist til forslaget til endring av Verdingungsordnung für Leistungen (regler vedrørende inngåelse av leveringskontrakter) samt til det forslaget som skal tre i stedet for Verdingungsordnung für die Vergabe freiberuflicher Leistungen (regler om inngåelse av avtaler om tjenester fra liberale yrker). Likeledes vil forbundsregjeringen i nærmeste fremtid få forelagt et forslag til endring av forskriften om inngåelse av offentlige kontrakter, hvoretter de to ovennevnte regelsett gjøres rettslig bindende. Delstatenes godkjenning foreligger imidlertid ennå ikke.

12Det bemerkes for det første at det etter fast rettspraksis ikke kan påberopes bestemmelser, fremgangsmåter eller forhold i den nasjonale rettsordenen til støtte for at forpliktelser og frister som følger av et direktiv, ikke overholdes (jf. bl.a. dom av 6.7.1995, sak C-259/94, Kommisjonen mot Hellas, Sml. I, s. 1947, avsnitt 5).

13For det andre bemerkes det at det fremgår av traktatens artikkel 189, nr. 3, at gjennomføringen av fellesskapsdirektiver skal sikres ved passende gjennomføringstiltak som treffes av medlemsstatene. Bare under særlige omstendigheter, særlig i tilfeller der en medlemsstat har unnlatt å treffe de nødvendige gjennomføringstiltak eller har truffet tiltak som ikke er i overensstemmelse med et direktiv, har Domstolen anerkjent at borgerne for domstolene kan gjøre et direktiv gjeldende overfor en medlemsstat som ikke har etterkommet direktivet. Denne minimumsgarantien, som følger av den bindende karakteren av den forpliktelsen som pålegges medlemsstatene ved direktiver i henhold til traktatens artikkel 189, nr. 3, kan ikke berettige en medlemsstat til å unnlate rettidig å treffe egnede tiltak med sikte på å gjennomføre hvert direktivs mål (jf. bl.a. dom av 11.8.1995, sak C-433/93, Kommisjonen mot Tyskland, Sml. I, s. 2303, avsnitt 24). Det den tyske regjering har anført om at direktivet har direkte virkning, kan således heller ikke tas til følge.

14Da direktivet ikke er blitt gjennomført innen den fastsatte fristen, må den påstanden Kommisjonen har nedlagt på dette punkt, tas til følge.

15Det må heretter fastslås at Forbundsrepublikken Tyskland ikke innen den fastsatte fristen har satt de nødvendige lover og administrative bestemmelser i kraft for å etterkomme direktivet og således har tilsidesatt sine forpliktelser i henhold til direktivets artikkel 44, nr. 1.

Avgjørelse om sakskostnader

Sakskostnader

16I henhold til prosessreglementets artikkel 69, nr. 2, pålegges den tapende part å betale sakskostnadene, såfremt det er nedlagt påstand om dette. Kommisjonen har nedlagt påstand om at Forbundsrepublikken Tyskland tilpliktes å betale sakskostnadene. Da Forbundsrepublikken Tyskland har tapt saken, bør den betale sakskostnadene.

Avgjørelse

På grunnlag av disse premissene uttaler og bestemmer

DOMSTOLEN (Femte avdeling)

1) Forbundsrepublikken Tyskland har ikke innen den fastsatte fristen satt de nødvendige lover og administrative bestemmelser i kraft for å etterkomme Rådets direktiv 92/50/EØF av 18. juni 1992 om samordning av fremgangsmåtene ved inngåelse av offentlige tjenestekontrakter og har således tilsidesatt sine forpliktelser i henhold til direktivets artikkel 44, nr. 1.

2) Forbundsrepublikken Tyskland betaler sakskostnadene.

Emner: offentlige tjenestekontrakter, direktiv 92/50/EØF, gjennomføring av direktiv, traktatbrudd, direkte virkning, medlemsstatsansvar, nasjonale gjennomføringstiltak, anskaffelsesdirektiv, kommisjonssøksmål