Rettslig kjerne
Avgjørelsen klargjør hvordan vilkåret om å dekke «behov av allmenn interesse» som «ikke har industriell eller kommersiell karakter» skal forstås ved avgrensningen av offentligrettslige organer i anskaffelsesdirektivene. Domstolen la til grunn at de tre vilkårene i artikkel 1 bokstav b) annet ledd er kumulative. I saken var det bare det første vilkåret som var omtvistet. Domstolen godtok at organisering av messer og utstillinger kan tjene allmennhetens interesse, blant annet fordi slike arrangementer kan gi forbrukere informasjon og stimulere handel. Det var likevel ikke tilstrekkelig. Den avgjørende vurderingen var om behovene som ble dekket, manglet industriell eller kommersiell karakter. Her la Domstolen vekt på at virksomheten besto i å tilby tjenester i markedet mot betaling, at organet ble drevet etter kriterier om ytelse, effektivitet og kostnadseffektivitet, at det selv bar den økonomiske risikoen, og at det opererte i et konkurransemiljø. Under slike forhold falt virksomheten utenfor begrepet offentligrettslig organ.
Faktum
Sakene gjaldt Ente Autonomo Fiera Internazionale di Milano, et organ som organiserte messer, utstillinger, konferanser og lignende arrangementer. Organet var opprinnelig stiftet som en komité og senere omdannet til en juridisk person stiftet etter privatretten. Vedtektene fastsatte at det var en ideell organisasjon som virket i allmennhetens interesse, men at forvaltningen skulle bygge på kriteriene ytelse, effektivitet og kostnadseffektivitet. I den ene hovedsaken krevde Agorà innsyn i dokumenter knyttet til en anbudskonkurranse, mens Ente Fiera avslo med henvisning til at det ikke var underlagt anskaffelsesreglenes krav om gjennomsiktighet. I den andre hovedsaken angrep Excelsior en midlertidig tildeling og en ny anbudskonkurranse om rengjøringstjenester for utstillingslokaler. Den nasjonale domstolen spurte om Ente Fiera var et offentligrettslig organ etter direktiv 92/50/EØF.
Domstolens vurdering
Domstolen behandlet først spørsmålet om anmodningen i sak C-223/99 kunne realitetsbehandles. Den viste til fast praksis om at det i utgangspunktet er den nasjonale domstolen som vurderer nødvendigheten og relevansen av et prejudisielt spørsmål. Siden den nasjonale domstolen hadde forklart at tolkningen av direktivets artikkel 1 bokstav b) var nødvendig for å avgjøre om Ente Fiera var bundet av nasjonale gjennomsiktighetskrav, fant Domstolen at spørsmålet kunne behandles.
I realiteten presiserte Domstolen at den ikke skulle klassifisere det konkrete organet direkte, men tolke unionsretten slik at den nasjonale domstolen kunne anvende kriteriene. Den fremhevet at de tre vilkårene i artikkel 1 bokstav b) annet ledd er kumulative: Organet må være opprettet for å dekke særlige behov av allmenn interesse uten industriell eller kommersiell karakter, ha rettslig handleevne og være nært knyttet til offentlige myndigheter eller andre offentligrettslige organer. Etter foreleggelsesavgjørelsene var det bare det første vilkåret som var omtvistet.
Domstolen slo fast at virksomhet knyttet til organisering av messer, utstillinger og lignende arrangementer kan dekke behov i allmennhetens interesse. Begrunnelsen var at slike arrangementer ikke bare ivaretar utstillernes interesser, men også gir forbrukere informasjon og kan stimulere handel til fordel for allmennheten.
Deretter vurderte Domstolen om disse behovene likevel hadde industriell eller kommersiell karakter. Den viste til tidligere praksis, særlig BFI Holding, og til at vedleggene til anskaffelsesdirektivene gir en indikasjon på hvilke typer behov som typisk omfattes: behov som ikke primært dekkes gjennom markedet, eller som staten av allmenne hensyn selv vil dekke eller beholde avgjørende innflytelse over. Selv om et behov også kan dekkes av private aktører, kan betydelig konkurranse og markedsutsatthet være en indikasjon på at behovet har industriell eller kommersiell karakter.
Anvendt på de beskrevne forholdene la Domstolen særlig vekt på at organisering av messer og utstillinger er en økonomisk aktivitet som består i å tilby tjenester i markedet mot betaling, at organet dekket kommersielle behov hos utstillere og besøkende, at det ble drevet etter kriterier om ytelse, effektivitet og kostnadseffektivitet, at det ikke forelå noen ordning for å dekke underskudd, slik at organet selv bar den økonomiske risikoen, og at det opererte i et konkurransemiljø. Disse momentene viste samlet at virksomheten ikke dekket behov av allmenn interesse uten industriell eller kommersiell karakter.
Konklusjon
Domstolen besvarte spørsmålet med at et organ som organiserer messer, utstillinger og lignende tiltak, som er ideelt, men drives etter kriterier om ytelse, effektivitet og kostnadseffektivitet, og som opererer i et konkurransemiljø, ikke er et offentligrettslig organ etter artikkel 1 bokstav b) annet ledd i direktiv 92/50/EØF. Dommen avgrenser dermed rekkevidden av oppdragsgiverbegrepet for markedsbaserte og konkurranseutsatte virksomheter, selv når de også kan ivareta interesser av betydning for allmennheten.
Praktisk betydning
Dommen er viktig ved vurderingen av om stiftelser, selskaper eller andre organer med en viss offentlig tilknytning omfattes av anskaffelsesregelverket som offentligrettslige organer. Den viser at det ikke er nok at virksomheten formelt er ideell eller at den på et overordnet nivå kan sies å fremme allmennhetens interesser. Det må også vurderes om behovene som dekkes, faktisk har industriell eller kommersiell karakter. Momenter som konkurranseeksponering, markedsmessig tjenesteyting mot betaling, økonomisk risiko og styring etter effektivitets- og kostnadshensyn står sentralt. For offentlige anskaffelser betyr dette at klassifiseringen må bygge på en konkret og strukturert analyse av virksomhetens karakter.