Rettslig kjerne
Den rettslige kjernen er at en rammeavtale etter direktiv 2004/18 kan åpnes for andre oppdragsgivere enn den som opprinnelig inngår avtalen, men bare dersom disse oppdragsgiverne er klart identifisert i konkurransedokumentene eller i et annet offentliggjort dokument, slik at kravene til offentliggjøring, rettssikkerhet og gjennomsiktighet er oppfylt. Samtidig må rammeavtalen fra starten av fastsette den samlede mengden eller maksimumsverdien av de ytelsene som kan bli gjenstand for etterfølgende kontrakter. Dette følger av systematikken i direktivet, særlig reglene om beregning av anslått verdi og kravene til opplysninger i kunngjøringen. Når denne grensen er nådd, er rammeavtalen uttømt. Domstolen avviste derfor en løsning der volumet ikke er angitt eller bare beskrives ved henvisning til de sekundære oppdragsgivernes vanlige behov. En slik løsning undergraver gjennomsiktighet, likebehandling og kontrollen med at terskelverdier og konkurranseplikten ikke omgås.
Faktum
En italiensk helse- og sosialmyndighet, ASST del Garda, tildelte i 2011 en kontrakt om rengjøring, innsamling og avfallsbortskaffelse for ni år. Konkurransegrunnlaget inneholdt en utvidelsesklausul som åpnet for at andre navngitte organer, blant dem ASST Valcamonica, kunne be om å bli omfattet av kontrakten på samme vilkår. Leverandøren var ikke forpliktet til å akseptere utvidelsen, og en slik tilslutning skulle etablere et eget kontraktsforhold for gjenværende kontraktsperiode. I 2015 besluttet ASST Valcamonica å inngå kontrakt uten ny anbudskonkurranse ved å benytte denne klausulen. Konkurransemyndigheten AGCM og den tidligere tjenesteleverandøren Coopservice angrep beslutningen og gjorde gjeldende at ordningen i realiteten innebar en ny kontrakt tildelt uten konkurranse. Den nasjonale ankedomstolen ba EU-domstolen avklare rekkevidden av direktivets regler om rammeavtaler.
Domstolens vurdering
EU-domstolen tok først stilling til hvilket regelverk som kom til anvendelse. Siden den opprinnelige kontrakten ble vedtatt i 2011, var det direktiv 2004/18 som gjaldt, ikke direktiv 2014/24. Domstolen godtok at den nasjonale retten prinsipielt kunne behandle den opprinnelige kontrakten som en rammeavtale, og uttalte at det ikke i seg selv er utelukket at en kontrakt kvalifiseres som rammeavtale selv om løpetiden overstiger fire år, men viste til at den nasjonale retten måtte vurdere dette nærmere innenfor rammene av tvisten.
Når det gjaldt hvem som kan bruke en rammeavtale, tolket Domstolen artikkel 32 nr. 2 slik at kravet om å være opprinnelig part i avtalen ikke gjelder oppdragsgiverne på samme måte som leverandørene. Begrunnelsen var blant annet at bestemmelsene om fornyet konkurranse og antall økonomiske aktører retter seg mot leverandørsiden. Derfor kan en oppdragsgiver inngå en rammeavtale i eget navn og på vegne av andre oppdragsgivere som ikke undertegner avtalen, så lenge disse er klart identifisert på forhånd. Identifikasjonen må fremgå på en måte som gjør både de aktuelle oppdragsgiverne og markedet kjent med hvem som kan gjøre avrop. Dette kan skje i selve rammeavtalen eller i et annet dokument, for eksempel en utvidelsesklausul i konkurransegrunnlaget, forutsatt at kravene til offentliggjøring, rettssikkerhet og gjennomsiktighet er oppfylt.
Deretter tok Domstolen stilling til om omfanget av de etterfølgende kontraktene kunne stå åpent. Selv om artikkel 1 nr. 5 bruker uttrykket «eventuelt planlagte mengder», avviste Domstolen at angivelse av volum er rent valgfritt. Den viste til artikkel 9 nr. 9 om beregning av anslått maksimumsverdi for rammeavtaler og til vedlegg VII A, som krever opplysninger om samlet anslått verdi og så langt mulig verdien og hyppigheten av kontraktene som skal inngås. Etter Domstolens syn må den opprinnelige oppdragsgiveren derfor angi den samlede mengden eller maksimumsverdien som kan bli gjenstand for senere kontrakter. Dette er nødvendig for å sikre likebehandling og gjennomsiktighet, for å gjøre konkurransegrunnlaget klart og etterprøvbart og for å hindre kunstig oppdeling og omgåelse av terskelverdiene. En henvisning til andre oppdragsgiveres vanlige behov er ikke tilstrekkelig, særlig fordi slike behov ikke nødvendigvis er tilstrekkelig klare for leverandører fra andre medlemsstater. Når den angitte grensen er nådd, er rammeavtalen uttømt.
Konklusjon
Domstolen slo fast at direktiv 2004/18 tillater at en oppdragsgiver inngår en rammeavtale også på vegne av andre klart identifiserte oppdragsgivere som ikke er direkte parter. Dette forutsetter at identifikasjonen skjer på en offentliggjort og tilstrekkelig klar måte. Samtidig er det ikke tillatt å la omfanget av avropene for disse oppdragsgiverne stå ubestemt eller å angi det bare gjennom en henvisning til deres ordinære behov. Rammeavtalen må angi den samlede mengden eller maksimumsverdien av ytelsene som kan bestilles.
Praktisk betydning
Avgjørelsen er sentral for utforming og bruk av rammeavtaler i offentlige anskaffelser. Den bekrefter at flere oppdragsgivere kan være omfattet av én rammeavtale uten å være direkte signatarer, men bare dersom de er klart identifisert i konkurransegrunnlaget eller annet offentliggjort dokument. For oppdragsgivere betyr dommen at det må fastsettes en øvre ramme for volum eller verdi allerede ved kunngjøringen. Det er ikke tilstrekkelig å vise til fremtidige eller ordinære behov. Dommen styrker dermed kravene til forutberegnelighet, etterprøvbarhet og korrekt verdiberegning ved rammeavtaler, og begrenser risikoen for at slike avtaler brukes til skjulte utvidelser eller konkurransebegrensende avrop.