Rettslig kjerne
Dommen klargjør at håndhevelsesdirektivet 89/665 har samme personelle virkeområde som de materielle anskaffelsesdirektivene det viser til. En medlemsstat kan derfor ikke generelt unnta privatrettslig organiserte selskaper under offentlig kontroll fra klageordningen dersom de etter en funksjonell vurdering kan oppfylle vilkårene for å være et offentligrettslig organ. Organets privatrettslige form er ikke i seg selv avgjørende.
Samtidig aksepterte Domstolen at nasjonal rett kan begrense særskilt prøving av prosessledende avgjørelser, så lenge ordningen samlet gir tilfredsstillende domstolsbeskyttelse i tråd med direktivets krav om effektive og raske rettsmidler. Derimot slo Domstolen fast at artikkel 2 nr. 1 bokstav a krever at kompetente klageorganer kan treffe midlertidige foranstaltninger uten at det først må være reist ordinært realitetssøksmål. Et slikt forhåndskrav undergraver den preventive og effektive beskyttelsen direktivet skal sikre før en ulovlighet blir irreversibel.
Faktum
Kommisjonen anla traktatbruddssak mot Spania etter artikkel 226 EF. Bakgrunnen var Kommisjonens vurdering av spanske regler om offentlige anskaffelser og klageordninger. Etter den spanske lovgivningen var kommersielle selskaper under offentlig kontroll, men organisert i privatrettslig form, i utgangspunktet ikke omfattet av det alminnelige anskaffelsesregelverket og dermed heller ikke av klageordningen. Kommisjonen mente også at spansk rett i for stor grad avskar særskilt klage over prosessuelle avgjørelser underveis i konkurransen, og at reglene om midlertidige foranstaltninger var utilstrekkelige fordi de som hovedregel krevde at det på forhånd var reist søksmål om realiteten. Spania bestridte dette og anførte blant annet at direktiv 89/665 ikke regulerte det personelle virkeområdet på den måten Kommisjonen hevdet, og at de nasjonale prosessreglene ga tilstrekkelig beskyttelse.
Domstolens vurdering
Domstolen tok først stilling til det personelle virkeområdet. Den la til grunn at direktiv 89/665 gjelder klager over avgjørelser truffet av oppdragsgivere som omfattes av de materielle anskaffelsesdirektivene, og at håndhevelsesdirektivets personelle virkeområde derfor nødvendigvis er sammenfallende med disse direktivenes virkeområde. Ved vurderingen måtte man derfor bygge på definisjonen av oppdragsgiver og særlig begrepet offentligrettslig organ i direktiv 92/50, 93/36 og 93/37.
Domstolen viste til sin faste praksis om at begrepet offentligrettslig organ skal tolkes funksjonelt og bredt, av hensyn til konkurranse og gjennomsiktighet. Det avgjørende er om de tre kumulative vilkårene er oppfylt: organet må være opprettet for å ivareta allmennhetens behov som ikke er av industriell eller kommersiell karakter, være en juridisk person, og ha tilstrekkelig tilknytning til offentlige myndigheter. Hvordan organet er stiftet, og om det er regulert av privat- eller offentligrett, er ikke i seg selv avgjørende. På denne bakgrunn var det i strid med direktivet å utelukke privatrettslige selskaper under offentlig kontroll generelt fra klageordningen.
Når det gjaldt adgangen til å angripe prosessuelle avgjørelser, kom Domstolen til et annet resultat. Den fremhevet at direktiv 89/665 krever tilfredsstillende, effektive og raske klageprosedyrer for personer som har eller har hatt interesse i kontrakten og som har lidt eller kan lide tap. De spanske reglene tillot særskilt prøving av prosessuelle avgjørelser når disse direkte eller indirekte avgjorde realiteten, ikke kunne ankes, hindret forsvar eller forårsaket uopprettelig skade på legitime rettigheter eller interesser. Domstolen fant at en slik ordning ga tilfredsstillende domstolsbeskyttelse og dermed ikke var i strid med artikkel 1.
For midlertidige foranstaltninger la Domstolen avgjørende vekt på ordlyden i artikkel 2 nr. 1 bokstav a, som pålegger medlemsstatene å sikre at klageorganene kan treffe midlertidige tiltak hurtigst mulig for å stanse eller forhindre skade, herunder avbryte anskaffelsesprosedyren eller stille virkningen av en beslutning i bero. Denne kompetansen må foreligge uten hensyn til om det allerede er tatt rettslige skritt i realiteten. En nasjonal regel som som hovedregel krever forhåndsanlagt realitetssøksmål før midlertidige tiltak kan gis, oppfyller ikke kravet til effektiv og preventiv rettsbeskyttelse. På dette punktet forelå derfor traktatbrudd.
Konklusjon
EU-domstolen ga Kommisjonen delvis medhold. Spania hadde tilsidesatt direktiv 89/665 ved å holde privatrettslig organiserte, offentlig kontrollerte selskaper utenfor klageordningen på generelt grunnlag, og ved å oppstille et hovedkrav om realitetssøksmål før midlertidige foranstaltninger kunne besluttes. Derimot fant Domstolen at de spanske reglene om særskilt prøving av prosessuelle avgjørelser ikke i seg selv var i strid med direktivet, fordi de samlet sett ga tilfredsstillende domstolsbeskyttelse.
Praktisk betydning
Dommen er viktig for avgrensningen av hvem som anses som oppdragsgiver i håndhevelsessammenheng. Offentlig kontrollert virksomhet kan ikke falle utenfor klage- og håndhevelsesreglene bare fordi virksomheten er organisert som aksjeselskap eller annen privatrettslig enhet. Vurderingen må være funksjonell og knyttet til direktivenes kriterier. Dommen er også sentral for utformingen av nasjonale håndhevelsesordninger: det må finnes reell adgang til raske midlertidige tiltak før kontrakten blir inngått eller ulovligheten får irreversible virkninger. Samtidig viser avgjørelsen at EU-retten ikke nødvendigvis krever selvstendig overprøving av enhver prosessledende beslutning, dersom den samlede rettsbeskyttelsen er effektiv.