EU-dom

C-21/88 Du Pont de Nemours: regional kjøpspreferanse ulovlig

Dommen gjelder om italienske regler som forbeholdt 30 % av visse offentlige vareanskaffelser til virksomheter med produksjonsanlegg i Sør-Italia, var forenlige med EOEF-traktatens regler om fri varebevegelse. EU-domstolen slo fast at ordningen utgjorde et tiltak med tilsvarende virkning som en kvantitativ importrestriksjon i strid med artikkel 30, og at en eventuell karakter som statsstøtte ikke kunne frita ordningen fra dette forbudet.

Hovedspørsmål

Hovedspørsmålet var om en nasjonal ordning som reserverte en andel av offentlige anskaffelser til virksomheter etablert i en bestemt del av medlemsstatens territorium, var forenlig med EOEF-traktaten artikkel 30. Videre oppsto spørsmålet om en slik ordning kunne opprettholdes dersom den også kunne anses som statsstøtte etter artikkel 92.

Saksdata: C-21/88, 1990-03-20, EU-domstolen, Du Pont de Nemours Italiana SpA mot Unità sanitaria locale n° 2 di Carrara, EOEF-traktaten artikkel 30 og 92; direktiv 77/62/EOEF om offentlige vareanskaffelser, prejudisiell avgjørelse.

Rettslig kjerne

EU-domstolen presiserte at traktatens forbud mot tiltak med tilsvarende virkning som kvantitative importrestriksjoner også rammer offentlige anskaffelsesordninger som gir geografisk avgrensede innenlandske virksomheter en lovbestemt kjøpspreferanse. En ordning som binder offentlige oppdragsgivere til å legge en bestemt andel av innkjøpene til virksomheter med produksjonsanlegg i et bestemt nasjonalt område, avskjærer anskaffelser fra virksomheter i andre medlemsstater for den reserverte delen og utgjør dermed et handelshinder etter artikkel 30. Det er uten betydning at ordningen også rammer deler av den nasjonale produksjonen utenfor det privilegerte området; tiltaket favoriserer fortsatt innenlandske varer. Domstolen slo videre fast at et tiltak ikke faller utenfor artikkel 30 selv om det eventuelt også kan karakteriseres som statsstøtte etter artikkel 92. Reglene om fri varebevegelse og statsstøtte forfølger parallelle formål og kan anvendes side om side.

Faktum

Saken oppsto etter at italiensk lov nr. 64 av 1. mars 1986 påla offentlige organer, forvaltninger og visse statlig tilknyttede enheter å foreta minst 30 % av bestemte anskaffelser hos industri-, landbruks- og håndverksvirksomheter med anlegg og fabrikker i Sør-Italia (Mezzogiorno), når produktene ble fremstilt helt eller delvis der. Unità sanitaria locale n° 2 di Carrara utlyste deretter en anskaffelse av radiologiske filmer og væsker ved lukket anbud, hvor 30 % av leveransene ble forbeholdt slike virksomheter. Du Pont de Nemours Italiana SpA anfektet ordningen for italiensk domstol og gjorde gjeldende at selskapet var utelukket fra å inngi tilbud på den reserverte delen fordi det ikke hadde anlegg i Mezzogiorno. Den nasjonale domstolen forela spørsmål om tolkningen av EOEF-traktaten artikkel 30, 92 og 93.

Domstolens vurdering

Domstolen tok utgangspunkt i sin faste praksis etter Dassonville, hvor artikkel 30 omfatter enhver handelsregel som direkte eller indirekte, faktisk eller potensielt, kan hindre samhandelen innen Fellesskapet. Den viste også til direktiv 77/62/EOEF, hvor det i fortalen fremheves at begrensninger i den frie varebevegelsen i forbindelse med offentlige anskaffelser er forbudt etter traktaten.

Ved vurderingen av den italienske ordningen la Domstolen vekt på at preferansen for produkter fremstilt i et bestemt område av Italia avskar offentlige oppdragsgivere fra å foreta en del av sine innkjøp hos virksomheter etablert i andre medlemsstater. Dette innebar forskjellsbehandling av varer fra andre medlemsstater sammenlignet med varer produsert i Italia, og dermed et hinder for normal samhandel. At ordningen samtidig også virket begrensende for italienske virksomheter utenfor Mezzogiorno, endret ikke denne konklusjonen. Domstolen fremhevet at alle varer som nøt godt av preferanseordningen, var innenlandske varer. Det var derfor uten betydning at ikke hele den nasjonale produksjonen ble begunstiget.

Domstolen avviste også at ordningen kunne begrunnes i tvingende allmenne hensyn utviklet i rettspraksis, fordi slike hensyn bare kan påberopes for tiltak som gjelder uten forskjell for innenlandske og importerte varer. Ordningen var diskriminerende og falt heller ikke inn under de uttømmende unntakene i artikkel 36. Henvisningen til artikkel 26 i direktiv 77/62 førte ikke frem, fordi direktivet bare kunne åpne for videreføring av eldre italienske bestemmelser dersom disse var forenlige med traktaten; direktivet kunne ikke gi hjemmel til tiltak i strid med artikkel 30.

Når det gjaldt statsstøtte, viste Domstolen til fast praksis om at artikkel 92 ikke kan brukes til å oppheve virkningen av reglene om fri varebevegelse. Selv om et nasjonalt tiltak eventuelt også skulle kunne karakteriseres som støtte, er dette ikke tilstrekkelig til å unnta tiltaket fra forbudet i artikkel 30. På den bakgrunn fant Domstolen det unødvendig å besvare spørsmålet om de nasjonale domstolenes rolle ved vurderingen av støttens forenlighet med artikkel 92.

Konklusjon

EU-domstolen slo fast at EOEF-traktaten artikkel 30 er til hinder for nasjonale bestemmelser som reserverer en prosentandel av offentlige anskaffelser til virksomheter med produksjonsanlegg i bestemte deler av medlemsstatens territorium. Ordningen var et diskriminerende handelshinder og kunne verken forsvares med tvingende hensyn, traktatens unntaksbestemmelser eller med at tiltaket eventuelt også kunne anses som statsstøtte. Spørsmålet om nasjonale domstolers kompetanse etter artikkel 92 og 93 ble derfor ikke avgjort.

Praktisk betydning

Avgjørelsen er sentral som tidlig bekreftelse på at offentlige anskaffelser ikke kan brukes som regionalpolitisk virkemiddel gjennom lovbestemte kjøpspreferanser som favoriserer bestemte geografiske deler av nasjonalt territorium. For anskaffelsesretten illustrerer dommen at også ordninger som ikke eksplisitt skiller mellom nasjonale og utenlandske leverandører, kan være traktatstridige dersom de i realiteten reserverer kontraktsandeler til innenlandsk produksjon. Dommen viser også at vurderinger etter statsstøttereglene ikke erstatter vurderingen etter reglene om fri bevegelighet. For offentlige oppdragsgivere understreker den betydningen av ikke-diskriminerende konkurransevilkår ved vareanskaffelser.

Rettssetninger

EOEF-traktaten artikkel 30 er til hinder for nasjonale regler som reserverer en prosentandel av offentlige anskaffelser til virksomheter med produksjonsanlegg i bestemte deler av det nasjonale territoriet. — Kjernen i dommen om regionale kjøpspreferanser i offentlige anskaffelser.
Et tiltak faller ikke utenfor artikkel 30 selv om det bare begunstiger en del av den nasjonale produksjonen og samtidig rammer andre innenlandske produsenter. — Avklarer at delvis intern diskriminering ikke opphever tiltakets karakter av importhindring.
Diskriminerende preferanseordninger kan ikke begrunnes i tvingende nødvendige hensyn utviklet i rettspraksis. — Viktig for grensen mellom ikke-diskriminerende og diskriminerende tiltak.
At et nasjonalt tiltak eventuelt kan være statsstøtte etter artikkel 92, fritar det ikke fra forbudet mot tiltak med tilsvarende virkning etter artikkel 30. — Klart utsagn om parallelle vurderingstemaer etter fri bevegelighet og statsstøtte.

Refererte rettskilder

EOEF-traktaten artikkel 30 — Forbudet mot kvantitative importrestriksjoner og tiltak med tilsvarende virkning.
EOEF-traktaten artikkel 36 — Uttømmende unntak fra fri varebevegelse, ikke anvendelig i saken.
EOEF-traktaten artikkel 92 — Statsstøttebestemmelsen, påberopt som mulig alternativ klassifisering av tiltaket.
EOEF-traktaten artikkel 93 — Spørsmål om Kommisjonens og nasjonale domstolers rolle ble reist, men ikke avgjort.
Rådsdirektiv 77/62/EOEF — Samordning av fremgangsmåtene ved offentlige vareanskaffelser; fortalen og artikkel 26 omtales.
Sak 8/74 Dassonville — Grunnformelen for tiltak med tilsvarende virkning etter artikkel 30.
Sak 113/80 Kommisjonen mot Irland — Tvingende hensyn kan bare påberopes for ikke-diskriminerende tiltak.
Sak 103/84 Kommisjonen mot Italia — Statsstøttereglene kan ikke oppheve virkningen av reglene om fri varebevegelse.

Dommen i sin helhet

Sammendrag

Dommens premisser

Avgjørelse om sakskostnader

Avgjørelse

Nøkkelord

1. Fri varebevegelighet – kvantitative restriksjoner – tiltak med tilsvarende virkning – regel om at en bestemt andel av offentlige anskaffelser forbeholdes virksomheter som er etablert i et bestemt område innenfor det nasjonale territoriet – utillatelig – tiltak kun til gunst for en del av den nasjonale produksjon – uten betydning (EOEF-Traktaten, art. 30)

2. Fri varebevegelighet – kvantitative restriksjoner – tiltak med tilsvarende virkning – tiltak som kan anses som støtte etter Traktatens artikkel 92 – mulighet som ikke utelukker at forbudet mot tiltak med tilsvarende virkning er anvendelig (EOEF-Traktaten, art. 30 og art. 92)

Sammendrag

1. Traktatens artikkel 30 er til hinder for nasjonale bestemmelser som innebærer at en prosentandel av offentlige anskaffelser forbeholdes virksomheter som har produksjonsanlegg i visse deler av det nasjonale territoriet.

Selv om en slik preferanseordning i samme grad virker begrensende for varer fremstilt i virksomheter i den berørte medlemsstat som ikke er etablert i det av preferanseordningen omfattede området, som for varer produsert av virksomheter etablert i de øvrige medlemsstatene, er likevel alle varer som er omfattet av preferanseordningen innenlandske varer. For øvrig kan den omstendighet at et statlig tiltaks restriktive virkninger på innførselen ikke begunstiger alle, men bare en del av de innenlandske varene, ikke medføre at det aktuelle tiltaket faller utenfor forbudet etter Traktatens artikkel 30.

2. Traktatens bestemmelser om støtte kan ikke i noe tilfelle tjene som grunnlag for å oppheve virkningene av Traktatens bestemmelser om fri varebevegelighet. Disse sistnevnte bestemmelsene tjener, i likhet med reglene om statsstøtte, samme formål, som er å sikre fri varebevegelighet mellom medlemsstatene på normale konkurransevilkår. Den omstendighet at et nasjonalt tiltak eventuelt kan karakteriseres som et støttetiltak etter Traktatens artikkel 92, er ikke tilstrekkelig begrunnelse for å unnta tiltaket fra forbudet etter Traktatens artikkel 30.

Dommens premisser

1Ved kjennelse avsagt 1. april 1987, innkommet til Domstolens justiskontor 20. januar 1988, har Tribunale amministrativo regionale della Toscana i medhold av EOEF-Traktatens artikkel 177 forelagt Domstolen tre prejudisielle spørsmål om tolkningen av EOEF-Traktatens artikler 30, 92 og 93, med sikte på å avgjøre disse traktatbestemmelsenes forenelighet med en rekke italienske bestemmelser som innebærer at en viss andel av offentlige anskaffelser forbeholdes virksomheter etablert i Sør-Italia (Mezzogiorno).

2Disse spørsmålene er blitt reist under en rettssak mellom Du Pont de Nemours Italiana SpA, støttet av Du Pont de Nemours Deutschland GmbH, og Unità sanitaria locale n° 2 di Carrara (heretter kalt «USL»), støttet av selskapet 3M Italia, angående anbudsbetingelsene i forbindelse med en offentlig anskaffelse av radiologiske filmer og væsker.

3Den italienske stat har i medhold av artikkel 17, nr. 16 og nr. 17, i lov nr. 64 av 1. mars 1986 (Disciplina organica dell'intervento straordinario nel Mezzogiorno) pålagt samtlige offentlige organer og forvaltninger samt selskaper og institusjoner som staten er deltaker i eller medeier av, herunder alle USL på nasjonalt plan, en forpliktelse til å foreta minst 30 % av sine anskaffelser av nevnte produkter hos industri-, landbruks- og håndverksvirksomheter med anlegg og fabrikker i Sør-Italia, der disse produktene fremstilles helt eller delvis.

4USL besluttet i overensstemmelse med disse italienske bestemmelsene ved vedtak av 3. juni 1986 å utlyse en anskaffelse av radiologiske filmer og væsker ved lukket anbudskonkurranse. I den særskilte anbudskunngjøringen som ble utferdiget i den forbindelse, ble leveransene delt i to grupper, hvorav den ene, som omfattet 30 % av samtlige produkter, ble forbeholdt virksomheter i Mezzogiorno. Du Pont de Nemours Italiana SpA anfektet dette vedtaket ved Tribunale amministrativo regionale della Toscana og anførte at selskapet var blitt utelukket fra å inngi bud på nevnte andel av leveransene med den begrunnelse at det ikke hadde anlegg i Mezzogiorno. USL utlyste ved vedtak av 15. juli 1986 andelen på 70 % av den samlede anskaffelsen. Du Pont de Nemours anfektet også dette vedtaket ved nevnte rett.

5Den foreleggende rett besluttet under behandlingen av disse to sakene å anmode Domstolen om en prejudisiell avgjørelse av følgende spørsmål:

1) Skal Traktatens artikkel 30, som forbyr kvantitative importrestriksjoner og tiltak med tilsvarende virkning, forstås som et hinder for anvendelsen av de omtvistede italienske regler? 2) Er plikten etter artikkel 17 i lov nr. 64 av 1. mars 1986 til å forbeholde en viss andel av leveranser for bestemte virksomheter av en slik beskaffenhet at det må antas å foreligge «støtte» i den forstand som er forutsatt i Traktatens artikkel 92, for så vidt som formålet er å «fremme den økonomiske utviklingen» i et område der «levestandarden er uvanlig lav», ved etablering av virksomheter til fremme av den økonomiske og sosiale utviklingen i slike områder? 3) Er Kommisjonen ved Traktatens artikkel 93 tildelt en eksklusiv kompetanse til å avgjøre om de former for støtte som omhandles i artikkel 92 er tillatt, eller kan også de nasjonale domstoler ta stilling til dette i forbindelse med avgjørelsen av om nasjonal lovgivning er forenelig med fellesskapsrettens bestemmelser?

6Når det gjelder hovedsakens faktiske omstendigheter, de relevante rettsregler samt de skriftlige innlegg til Domstolen, vises det til rettsmøterapporten. Disse omstendigheter omtales derfor i det følgende kun i den utstrekning det på de enkelte punkter er nødvendig for forståelsen av Domstolens argumentasjon.

A – Det første spørsmålet

7Den nasjonale rett ønsker med dette spørsmålet en avgjørelse av om EOEF-Traktatens artikkel 30, som forbyr kvantitative importrestriksjoner og tiltak med tilsvarende virkning, er til hinder for nasjonale regler om at en viss prosentandel av offentlige anskaffelser forbeholdes virksomheter som har produksjonsanlegg i bestemte deler av det nasjonale territoriet.

8Innledningsvis bemerkes at det av Domstolens faste praksis, slik denne er fastlagt ved dommen av 11. juli 1974, Dassonville, premiss 5 (sak 8/74, Sml. s. 837), fremgår at artikkel 30 med det deri inneholdte forbud mot tiltak med virkning tilsvarende kvantitative importrestriksjoner mellom medlemsstatene, omfatter enhver handelsmessig bestemmelse som direkte eller indirekte, umiddelbart eller potensielt, kan hindre samhandelen i Fellesskapet.

9Det bemerkes for øvrig at det i første betraktning til Rådets direktiv 77/62/EOEF av 21. desember 1976 om samordning av fremgangsmåtene ved offentlige anskaffelser (EFT 1977, L 13, s. 1, heretter kalt «direktiv 77/62»), som var gjeldende på det tidspunktet da de omtvistede forhold i hovedsaken fant sted, heter at «begrensninger i den frie varebevegelsen i forbindelse med offentlige anskaffelser er forbudt i henhold til artikkel 30 ff. i Traktaten».

10Det må heretter avgjøres hvilken virkning en preferanseordning som den omtvistede i hovedsaken kan ha på den frie varebevegelsen.

11I den forbindelse bemerkes at en ordning som den omhandlede, som gir varer som er bearbeidet i et bestemt område i en medlemsstat en fortrinsstilling, avskjærer de berørte forvaltninger og offentlige organisasjoner fra å foreta en del av sine anskaffelser hos virksomheter etablert i andre medlemsstater. På denne bakgrunn må det erkjennes at varer fra andre medlemsstater forskjellsbehandles i forhold til varer produsert i den aktuelle medlemsstaten, noe som innebærer et hinder for den normale samhandelen innenfor Fellesskapet.

12Dette resultatet endres ikke ved at en slik preferanseordning i samme grad virker begrensende for varer fremstilt i virksomheter i den aktuelle medlemsstaten som ikke er etablert i det av preferanseordningen omfattede området, som for varer produsert av virksomheter etablert i de øvrige medlemsstatene.

13Det må på den ene side fremheves at selv om ikke alle produkter fra den aktuelle medlemsstaten nyter en fortrinsstilling overfor utenlandske varer, er likevel alle varer som er omfattet av preferanseordningen innenlandske varer, og at den omstendighet at et statlig tiltaks restriktive virkninger på innførselen ikke begunstiger alle, men bare en del av de innenlandske varene, ikke kan medføre at det aktuelle tiltaket faller utenfor forbudet etter Traktatens artikkel 30.

14Det må dessuten fastslås at en ordning som den omhandlede i hovedsaken på grunn av sin diskriminerende karakter ikke kan begrunnes i tvingende nødvendige hensyn som er anerkjent i Domstolens praksis, idet slike hensyn bare kan komme i betraktning ved tiltak som uten forskjell finner anvendelse på innenlandske varer og importerte varer (Domstolens dom av 17. juni 1981, Kommisjonen mot Irland, sak 113/80, Sml. s. 1625).

15Hertil må føyes at en slik ordning heller ikke er omfattet av noen av de andre unntakene som er uttømmende oppreget i Traktatens artikkel 36.

16Den italienske regjering har imidlertid vist til artikkel 26 i nevnte direktiv 77/62, hvoretter «dette direktiv ... ikke [er] til hinder for anvendelsen av de bestemmelser i den italienske lov nr. 835 av 6. oktober 1950 (Gazzetta Ufficiale della Repubblica Italiana nr. 245 av 24.10.1950) med senere endringer, som er gjeldende på tidspunktet for direktivets vedtakelse, såfremt disse bestemmelsene er forenelige med Traktaten».

17Det skal i den forbindelse bemerkes at den italienske lovgivningen som den foreleggende rett har vist til, nemlig lov nr. 64/86, delvis har et annet og mer omfattende innhold enn den loven om de samme spørsmål som var gjeldende på tidspunktet for direktivets vedtakelse, lov nr. 835/50, og at det i direktivets artikkel 26 heter at sistnevnte lov kan finne anvendelse «såfremt [dens] bestemmelser er forenelige med Traktaten». Direktivet kan under ingen omstendigheter tolkes slik at det foreligger en adgang til å anvende en nasjonal lovgivning hvis bestemmelser er i strid med Traktatens bestemmelser, og slik at direktivet skulle utgjøre et hinder for at artikkel 30 kan finne anvendelse i en sak som hovedsaken.

18Den nasjonale rettens spørsmål skal heretter besvares slik at Traktatens artikkel 30 skal tolkes slik at denne bestemmelsen er til hinder for nasjonale bestemmelser som innebærer at en prosentandel av offentlige anskaffelser forbeholdes virksomheter som har produksjonsanlegg i visse deler av det nasjonale territoriet.

B – Det andre spørsmålet

19Den nasjonale rett ønsker med det andre spørsmålet en avgjørelse av om de omtvistede nasjonale reglene kan være unntatt fra forbudet i Traktatens artikkel 30, dersom det forutsettes at disse nasjonale reglene utgjør en statsstøtte i den forstand som er forutsatt i Traktatens artikkel 92.

20Det er i den forbindelse tilstrekkelig å vise til Domstolens faste praksis (se særlig Domstolens dom av 5. juni 1986, Kommisjonen mot Italia, sak 103/84, Sml. s. 1759), hvoretter artikkel 92 ikke i noe tilfelle kan tjene som grunnlag for å oppheve virkningene av Traktatens bestemmelser om fri varebevegelighet. Det fremgår nemlig av denne praksisen at sistnevnte bestemmelser, i likhet med reglene om statsstøtte, tjener samme formål, som er å sikre fri varebevegelighet mellom medlemsstatene på normale konkurransevilkår. Som Domstolen fastslo i nevnte dom, er den omstendighet at et nasjonalt tiltak eventuelt kan karakteriseres som et støttetiltak etter Traktatens artikkel 92 ikke tilstrekkelig begrunnelse for å unnta tiltaket fra forbudet etter Traktatens artikkel 30.

21På bakgrunn av denne praksisen skal dette spørsmålet fra den nasjonale retten, der det ikke er grunn til å gå inn på en undersøkelse av om de omhandlede reglene utgjør et støttetiltak, besvares slik at den omstendighet at et nasjonalt tiltak eventuelt kan karakteriseres som et støttetiltak etter Traktatens artikkel 92, ikke er tilstrekkelig begrunnelse for å unnta tiltaket fra forbudet i Traktatens artikkel 30.

C – Det tredje spørsmålet

22Det fremgår av besvarelsene av de to første spørsmålene at det under omstendigheter som de foreliggende i hovedsaken tilkommer den nasjonale rett å sikre at Traktatens artikkel 30 fullt ut finner anvendelse. Det tredje spørsmålet, som angår de nasjonale domstolenes oppgave ved vurderingen av om en støtte er forenelig med Traktatens artikkel 92, er derfor blitt overflødig.

Avgjørelse om sakskostnader

Sakskostnader

23De utgifter som er påløpt for den italienske regjering, den franske regjering og Kommisjonen for De europeiske fellesskap, som har avgitt innlegg for Domstolen, kan ikke godtgjøres. Ettersom saksbehandlingen i forhold til hovedsakens parter utgjør et ledd i den sak som verserer for de nasjonale domstoler, tilkommer det disse å treffe avgjørelse om sakskostnadene.

Avgjørelse

På grunnlag av disse premissene

DOMSTOLEN vedrørende de spørsmål som er forelagt den av Tribunale amministrativo regionale della Toscana ved kjennelse av 1. april 1987, for rett:

1) EOEF-Traktatens artikkel 30 skal tolkes slik at den er til hinder for nasjonale bestemmelser som innebærer at en prosentandel av offentlige anskaffelser forbeholdes virksomheter som har produksjonsanlegg i visse deler av det nasjonale territoriet.

2) Den omstendighet at et nasjonalt tiltak eventuelt kan karakteriseres som et støttetiltak etter Traktatens artikkel 92, er ikke tilstrekkelig begrunnelse for å unnta tiltaket fra forbudet i Traktatens artikkel 30.

Emner: fri varebevegelse, tiltak med tilsvarende virkning, offentlige vareanskaffelser, regional preferanse, Mezzogiorno, statsstøtte, diskriminering, importrestriksjoner, direktiv 77/62, traktattolkning