Rettslig kjerne
Dommens kjerne er at artikkel 13 nr. 1 i direktiv 2006/112 må tolkes autonomt innenfor merverdiavgiftsretten og ikke ved henvisning til anskaffelsesdirektivets definisjon av «offentligrettslig organ». Domstolen slo fast at tjenester levert av Saudaçor til Azorene etter programavtaler mot fastsatt «medfinansiering» utgjorde økonomisk virksomhet etter artikkel 9 nr. 1, fordi det forelå et rettsforhold med gjensidige ytelser og en direkte sammenheng mellom tjenestene og vederlaget. For å falle utenfor avgiftsplikt etter artikkel 13 nr. 1 må det i tillegg fastslås at enheten er et offentligrettslig organ i denne bestemmelsens forstand, at den aktuelle virksomheten utøves i egenskap av offentlig myndighet, og at fritak ikke fører til konkurransevridning av en viss betydning. Dommen fremhever at organisasjonsform som aksjeselskap ikke alene er avgjørende, men heller ikke uten betydning; vurderingen beror på en samlet analyse av integrasjon i det offentlige forvaltningsapparatet, offentlig kontroll, oppgavetype og rettslige rammer.
Faktum
Saudaçor var et aksjeselskap med 100 % offentlig eierskap fra den selvstyrende regionen Azorene. Selskapet var opprettet for å levere tjenester av allmenn økonomisk interesse på helseområdet, herunder planlegging og administrasjon av den regionale helseordningen, IT-systemer, infrastruktur og visse bygge- og anleggsoppgaver. Virksomheten ble utført innenfor programavtaler mellom Saudaçor og regionen, hvor tjenestene og den årlige «medfinansieringen» som skulle dekke driftskostnadene, var regulert. Portugisiske skattemyndigheter etterberegnet merverdiavgift for årene 2007–2010 og mente selskapet ikke kunne påberope seg unntaket for offentligrettslige organer. De la til grunn at tjenestene hadde økonomisk karakter, ble levert mot vederlag og kunne utføres i privat sektor. Saudaçor bestred dette, og saken ble forelagt EU-domstolen av Portugals øverste forvaltningsdomstol.
Domstolens vurdering
Domstolen behandlet først om virksomheten var økonomisk virksomhet etter artikkel 9 nr. 1 i direktiv 2006/112. Den viste til at merverdiavgiftsdirektivet har et vidt anvendelsesområde, og at levering av tjenester mot vederlag i utgangspunktet er avgiftspliktig. Det avgjørende er om det foreligger en direkte sammenheng mellom ytelsen og motverdien, innenfor et rettsforhold med gjensidig utveksling av ytelser. Etter opplysningene i saken mottok Saudaçor en kontraktsfestet «medfinansiering» som motytelse for bestemte tjenester. At godtgjørelsen var fastsatt som et årlig beløp og ikke per enkeltytelse, utelukket ikke en slik direkte sammenheng. Domstolen konkluderte derfor med at aktiviteten utgjorde økonomisk virksomhet.
Deretter vurderte Domstolen artikkel 13 nr. 1. Den slo fast at begrepet «andre offentligrettslige organer» er et unionsrettslig begrep som skal tolkes selvstendig og ensartet, og at det ikke kan defineres ved å vise til artikkel 1 nr. 9 i direktiv 2004/18. Anskaffelsesdirektivets definisjon tjener et annet formål og kan ikke overføres direkte til merverdiavgiftsretten.
For spørsmålet om Saudaçor kunne være et offentligrettslig organ, pekte Domstolen på flere momenter som den nasjonale retten måtte vurdere samlet: selskapets myndighetsbeføyelser, mulig integrasjon i det offentlige forvaltningsapparatet, den begrensede reelle selvstendigheten, 100 % offentlig eierskap, regionens rolle som nær eneste kunde, regionens styring gjennom programavtalene, og at selskapet var opprettet ved lov for å levere tjenester av allmenn interesse på helseområdet. Samtidig konstaterte Domstolen at Saudaçor hadde trekk som en privatrettslig juridisk person.
Videre understreket Domstolen at selv et offentligrettslig organ bare omfattes av unntaket når det utøver den aktuelle virksomheten i egenskap av offentlig myndighet, det vil si under særlige offentligrettslige vilkår og ikke på samme rettslige vilkår som private aktører. Det måtte derfor undersøkes om Saudaçors myndighetsbeføyelser faktisk ble brukt ved utførelsen av de omtvistede planleggings- og administrasjonstjenestene. Til slutt presiserte Domstolen at fritaket uansett ikke gjelder dersom det vil medføre konkurransevridning av en viss betydning, vurdert opp mot den aktuelle aktivitetstypen og både faktisk og potensiell konkurranse.
Konklusjon
EU-domstolen fastslo at Saudaçors tjenester til Azorene etter programavtaler utgjorde økonomisk virksomhet etter artikkel 9 nr. 1 i direktiv 2006/112. Domstolen åpnet samtidig for at virksomheten likevel kunne omfattes av artikkel 13 nr. 1, men bare dersom den nasjonale retten etter en samlet vurdering fant at Saudaçor var et offentligrettslig organ, at de aktuelle tjenestene ble utført i egenskap av offentlig myndighet, og at avgiftsunntak ikke ville skape konkurransevridning av en viss betydning. Begrepet «offentligrettslig organ» i merverdiavgiftsdirektivet kan ikke tolkes ved henvisning til anskaffelsesdirektivets definisjon.
Praktisk betydning
Dommen gjelder merverdiavgift, ikke offentlige anskaffelser direkte, men er viktig for avgrensningen av offentligrettslige begreper på tvers av EU-retten. Den viser at definisjoner i anskaffelsesregelverket ikke uten videre kan brukes i andre rettsområder. For offentlige oppdragsgivere og offentlige foretak illustrerer avgjørelsen at organisasjonsform, offentlig kontroll, lovgrunnlag, oppgavetilknytning og markedseksponering må vurderes konkret. Dommen har særlig interesse i saker om interne offentlige strukturer, offentlige selskaper og grenseflaten mellom myndighetsutøvelse og markedsaktivitet. I anskaffelsesrettslig sammenheng er den et eksempel på at et organ kan vurderes ulikt etter ulike EU-regler fordi formål og systematikk i regelsettene er forskjellige.